鄧青波

法律是國家之重器。立法是依法治國的前提和基礎，立法權是憲法法律賦予人大的重要職權。行使好立法權，是黨的主張上升為國家意志的必然，是發(fā)揮立法引領和推動作用的應然，是針對問題立法和立法解決問題的實然，意義十分重大。

良法是善治之前提?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。黨的十九大報告指出，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權?？梢姡舜笾鲗Я⒎ㄊ侵贫挤ǖ谋赜芍?。

基于此，本文通過總結(jié)重慶市人大及其常委會的主導立法實踐經(jīng)驗，進行分析，從進一步提高地方人大及其常委會主導立法的角度提出建議。

協(xié)同“四個方面” 實現(xiàn)全過程主導

近年來，重慶市人大常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法，認真踐行全過程人民民主，圍繞中心，服務大局，立法工作取得顯著成績。

圍繞中心，服務大局。圍繞全市中心工作，適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，精準發(fā)力，服務全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局。例如，在貫徹成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈國家戰(zhàn)略時，及時將《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》調(diào)整為立法審議項目，明確了與四川省協(xié)同推進毗鄰地區(qū)合作、政務服務、公共法律服務、多元化糾紛解決、執(zhí)法聯(lián)動、司法協(xié)作等方面工作。

落實法律，彰顯特色。及時組織制定或者修改地方性法規(guī)，將上位法最新精神落實在重慶大地上，同時又在法律框架內(nèi)體現(xiàn)一定的地方特色。例如，《重慶市法律援助條例》將“勞動者與用人單位發(fā)生勞動爭議，請求保護勞動權益的”“林地承包經(jīng)營權及其流轉(zhuǎn)中合法權益受到侵害的”“食品藥品安全事故、產(chǎn)品質(zhì)量責任事故中合法權益受到侵害請求賠償?shù)摹钡惹樾?，納入法律援助范圍?！吨貞c市食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》貫徹了上位法關于授權地方針對小作坊和攤販制定法規(guī)的要求，又對地方美食傳承等作了規(guī)定，富有特色。

聚焦重點，推動改革。著眼重點領域、重要事項，立足立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，推動了我市部分改革事項的細化和落實。例如，我市出臺的《重慶市預算審查監(jiān)督條例》《重慶市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《重慶市河長制條例》《重慶市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》《重慶市醫(yī)療機構管理條例》《重慶市人口與計劃生育條例》等均與重點領域改革密切相關，引領和保障了相關領域的深化改革和健康發(fā)展。

回應關切，保障民生。注重針對教育、就業(yè)、衛(wèi)生、社保等與群眾關系最基本、最直接、最現(xiàn)實、最利益攸關的民生領域，廣泛深入調(diào)研，認真組織立法，及時回應社會關切。例如，《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》明確村鎮(zhèn)供水公益性質(zhì)，要求政府部門發(fā)揮主導作用，改善村鎮(zhèn)居民飲用水條件?！吨貞c市勞動保障監(jiān)察條例》擴大勞動保障監(jiān)察范圍，規(guī)范勞動保障監(jiān)察程序等制度?！吨貞c市義務教育條例》《重慶市遺體和人體器官捐獻條例》《重慶市志愿服務條例》《重慶市家庭教育促進條例》《重慶市獻血條例》等法規(guī)，均倍受廣大人民群眾關注。

突出“五個環(huán)節(jié)” 強化全鏈條主導

發(fā)揮人大在立法工作中主導作用是憲法賦予人大立法權的必然要求，也是解決部門利益影響立法等問題的關鍵環(huán)節(jié)。如何充分發(fā)揮地方人大在立法工作中的主導作用，筆者認為，要從五個方面下功夫。

一是消除思想認識上的誤區(qū)。

人大主導立法，雖然不意味著人大及其常委會對立法事無巨細、大包大攬，但也不是放任不管，而應該強調(diào)將人大主導的理念、思路、工作方法、立法目的、重要制度等貫穿于立法項目的確定、立法文本的起草以及立法議案的審議、修改和表決等各環(huán)節(jié)，突出全過程主導。

與此同時，積極組織協(xié)調(diào)、掌控全局，敢于和善于解決爭議集中、矛盾突出的焦點，將問題解決在人大審議之前，避免人大審議環(huán)節(jié)部門推諉扯皮、花費更多的精力來矯正。在立項、起草、審議環(huán)節(jié)方面，做到統(tǒng)籌兼顧、平衡用力，立項上將改革需要、發(fā)展亟需、社會關切的項目“提上來”，起草時將部門、行業(yè)的小圈子、小利益“壓下去”，審議中將解決問題的干貨、絕招“亮出來”。

二是主動謀劃法規(guī)立項。

編制五年立法規(guī)劃和年度立法計劃是地方立法的首要任務，應在這一環(huán)節(jié)就充分體現(xiàn)出人大的主導作用，積極思考“立多少”“立哪些”“誰起草”等問題，變被動為主動，為法規(guī)立項“點單”。

首先，要把好立法重點關。引導立法重點，圍繞中心工作、推動重大改革、突出重點領域、聚焦社會熱點，并把握好地方立法邊界，明確法規(guī)與道德、政策和其他社會調(diào)控手段之間的界限。

其次，要把好立法來源關。貫徹黨委決策部署，落實相關法律，綜合考慮人大代表議案辦理、專工委調(diào)研成果、信訪工作實踐等方面的情況，充分發(fā)揚民主，暢通社會公眾參與立法渠道，廣泛征集立法建議項目，對各方面提出的立法意見和建議進行綜合協(xié)調(diào)、研究論證，統(tǒng)籌好法規(guī)項目。

最好，要把好立法規(guī)劃計劃編制關。注重未來和當前兼顧、規(guī)劃和計劃結(jié)合、經(jīng)濟發(fā)展和社會治理平衡，對立法項目進度進行精細化管理，細化時間節(jié)點、提案機關、各方責任，確保把確有必要性和可行性、目的明確、人大代表和社會公眾關切、經(jīng)濟社會發(fā)展急需的立法項目列入日程，保證立法規(guī)劃和計劃嚴肅性。

三是完善立法起草機制。

精心組織立法班子。發(fā)揮人大及其常委會組織協(xié)調(diào)作用，搭建立法專班，制定立法方案，明確部門、人員、責任、時間、要求，加快立法進程。對自主起草的法規(guī)案，明確法制工委和相關專委會共同牽頭，邀請政府部門、專家學者等加入起草專班;對政府提請的法規(guī)案，督促和指導制定立法方案，要求法制工委和相關專委會提前介入、全程參與、充分討論，把握立法節(jié)奏。

廣泛深入調(diào)查研究。深入基層、實際、一線，認真聽取管理相對人、區(qū)縣、部門、人大代表、政協(xié)委員、基層立法聯(lián)系點和社會公眾等各方面的意見建議，收集和梳理立法線索，列出問題清單，針對性地通過制度設計、具體規(guī)定逐一“銷號”。

靈活運用起草方式。提案機關可以自行組織起草，也可以委托有關部門、單位、組織和專家學者起草。對于自身建設或者基礎性的法規(guī)，可以由人大有關專工委組織起草;對于涉及多個行政主管部門的，可以由政府法制工作機構組織起草;對于專業(yè)性較強的法規(guī)草案，可以邀請相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織等“第三方”起草。

四是扎實做好立法審議。

人大審議的質(zhì)量，直接關系立法質(zhì)量。提高對法規(guī)草案的審議水平，是人大主導立法的最重要也是最后的環(huán)節(jié)，必須精雕細琢，確保審議形成良法。

把好審議第一關，充分發(fā)揮初審專委會的作用。嚴格要求提案機關的工作時間，避免人大常委會會議召開前幾天才拿到正式法規(guī)案的情況，給予初審專委會足夠的調(diào)研和審議時間，提高初審專委會的審議質(zhì)量。

尊重人大法制委的審議節(jié)奏。人大法制委應進一步深入調(diào)研，分析立法中的重大問題和重點條款，把握好各方利益訴求，平衡好各種利益關系，認真修改完善。對文字修改量較大但又不涉根本、人大常委會組成人員認為非常成熟的法規(guī)，可以多采取延后至下次會議直接表決的辦法，即“一審二表決”“二審三表決”，給法制委留足工作時間，充分研究吸收人大常委會組成人員提出的修改意見。

科學安排人大及其常委會審議，保證充分的審議時間。原則上半天審議的法規(guī)數(shù)量不超過3個，讓人大常委會組成人員充分發(fā)表意見、充分討論交流，尋找“最大公約數(shù)”，達成共識。對專業(yè)性較強的法規(guī)，可在會前安排組成人員參加專題培訓，提高審議發(fā)言針對性。對個別重點條款，可以實行單獨表決。對重大利益調(diào)整事項、重大分歧問題等，應當及時請示黨委決策。

五是切實加強人大自身建設。

進一步創(chuàng)新人大代表參與立法工作機制，重點拓寬專業(yè)組代表參與立法的途徑和渠道，將人大代表職業(yè)、行業(yè)、崗位的特殊優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為立法實效。繼續(xù)充實人大專委會工作力量，盡量確保每個專委會既有綜合處室也有業(yè)務處室。同時，加大人大機關干部培訓和交流力度，組織或者推薦參加高質(zhì)量的有關人大工作、經(jīng)濟工作等方面的培訓班，推薦干部到全國人大、外省市人大學習，暢通人大機關與本級政府部門、人大專委會處室和人大常委會辦公廳處室的人員雙向交流渠道。

（作者單位：重慶市人大教科文衛(wèi)委）