歐陽(yáng)光輝
摘要:水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革領(lǐng)域的重要課題,推進(jìn)此項(xiàng)改革對(duì)于完善財(cái)政管理體制、理順政府職能、促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展具有重要意義。文章分析了當(dāng)前推進(jìn)此項(xiàng)改革中存在的主要問(wèn)題,從制度建設(shè)、分層級(jí)劃分和配套措施落實(shí)等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞:水利財(cái)政事權(quán) 支出責(zé)任劃分 改革
厘清財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府部門有效履行公共服務(wù)職能的重要前提,是加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。近年來(lái),中央高度重視事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革,出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件,相關(guān)工作穩(wěn)步推進(jìn)。具體到水利領(lǐng)域,事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革也取得了一定進(jìn)展,但總體上還存在制度不健全、進(jìn)展不平衡、財(cái)力不匹配等諸多問(wèn)題,制約了水利建設(shè)事業(yè)的持續(xù)有序發(fā)展。分析水利領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革中存在的主要問(wèn)題,提出有針對(duì)性的改進(jìn)措施,對(duì)于有效建立起責(zé)權(quán)清晰、財(cái)力匹配、區(qū)域均衡的水利基本公共服務(wù)保障機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
水利財(cái)政事權(quán)是水利行業(yè)主管部門運(yùn)用政府財(cái)政性資金建設(shè)水利設(shè)施、提供水利公共服務(wù)的職責(zé)和任務(wù);水利支出責(zé)任是各級(jí)政府財(cái)政部門為保障履行水利財(cái)政事權(quán)而應(yīng)承擔(dān)的支出義務(wù)。建立現(xiàn)代財(cái)政制度、理順各級(jí)政府職能、促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展均要求不斷推進(jìn)水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。
(一)推進(jìn)改革是完善財(cái)政管理體制的客觀需要
建立健全政府間事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度是深化財(cái)稅管理體制改革的重要內(nèi)容。早在2014年出臺(tái)的《深化財(cái)稅體制改革的總體方案》中便明確指出,深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)就是要科學(xué)合理劃分相關(guān)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任,促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任、花錢與辦事協(xié)調(diào)統(tǒng)一,建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度。近年來(lái),中央先后出臺(tái)了涵蓋教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域關(guān)于中央和地方共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的方案,但水利領(lǐng)域的改革方案一直沒(méi)有出臺(tái)。推進(jìn)水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革已成為補(bǔ)齊財(cái)稅體制改革短板、建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度的內(nèi)在要求。
(二)推進(jìn)改革是理順各級(jí)政府職能的必要措施
2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)),針對(duì)各級(jí)政府間存在的職能定位不清的問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配,以促進(jìn)各級(jí)政府更好履職盡責(zé),提高公共服務(wù)供給效率。水利服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容,為水利服務(wù)提供物質(zhì)保障的水利工程大都是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和公益性的,需要政府和社會(huì)各界廣泛參與、加大投入。合理劃分水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任是厘清政府與市場(chǎng)邊界、規(guī)范政府履職行為的必要措施。
(三)推進(jìn)改革是促進(jìn)水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要保障
水利事業(yè)的建設(shè)管理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程,涉及防洪、飲水、用水、水生態(tài)等多重要素和多個(gè)部門,水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清,將導(dǎo)致水利投入建設(shè)管理權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一,建、管、養(yǎng)脫節(jié),形成水利公共服務(wù)的低效或無(wú)效供給。有效厘清水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任,有利于促進(jìn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一,充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門的積極性,規(guī)范水利項(xiàng)目、資金管理,也有利于拓寬水利領(lǐng)域多元投入渠道,增強(qiáng)和豐富水利公共服務(wù)的有效供給。
(一)推進(jìn)改革的上位法依據(jù)不足
至目前,中央尚未出臺(tái)統(tǒng)一明確且具有較高法律效力的制度,用以規(guī)范中央和地方以及地方各級(jí)政府之間的水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。相關(guān)原則性規(guī)定及要求散見于《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(2016)、《水利發(fā)展資金管理辦法》(2019)等政策文件中。2018年制定的《中央和地方政府基本公共服務(wù)行政權(quán)力劃分和支出責(zé)任改革方案》中明確的九項(xiàng)基本公共服務(wù)亦不涉及水利,僅能為水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革提供借鑒參考。許多涉及水利財(cái)政事權(quán)劃分的具體事項(xiàng),大都體現(xiàn)在中央下達(dá)的相關(guān)資金文件中,如對(duì)于中小河流治理,中央水利發(fā)展資金支持的范圍為流域面積在200—3000平方公里的河流,200平方公里以下的河流由地方政府全面負(fù)責(zé);對(duì)其支出責(zé)任的劃分則通過(guò)區(qū)分東、中、西部省份給予不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。
(二)省以下改革進(jìn)展不平衡
省以下水利財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相較于中央與省級(jí)而言涉及的政府級(jí)次和部門更多,面臨的矛盾和問(wèn)題也更深更廣。受上位法缺失及改革本身難度較大等因素影響,省以下的水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革整體進(jìn)展較慢。目前除湖南、江西等少數(shù)省份出臺(tái)了相關(guān)改革辦法外,大多數(shù)省份沒(méi)有制定相應(yīng)的規(guī)章制度,改革的法治化、規(guī)范化程度比較滯后。由此導(dǎo)致,一方面事權(quán)不明確,各級(jí)政府之間及政府各部門之間支出職責(zé)存在交叉重疊或空白點(diǎn),“多龍治水”與管理“真空”同時(shí)并存,如田間水利“最后一公里”問(wèn)題,職責(zé)一直難以落實(shí)到位;另一方面,支出責(zé)任模糊,政府與市場(chǎng)界限不清,一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的水利支出,政府承擔(dān)不夠,一些可以通過(guò)探索激勵(lì)社會(huì)資本參與供給的水利服務(wù),政府包攬過(guò)多。
(三)支出責(zé)任與財(cái)力保障不匹配
是否有與之相匹配的財(cái)力保障是事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革能否最終落地的關(guān)鍵。由于公共事務(wù)的公益性、外部性等特性的存在,事權(quán)的劃分往往需要基于公共服務(wù)受益范圍、現(xiàn)行管理體制及行政效率等因素確定;而形成于分稅制基礎(chǔ)上的各級(jí)政府財(cái)力,是財(cái)政制度及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等多重因素作用的結(jié)果,與政府承擔(dān)的事權(quán)沒(méi)有必然的聯(lián)系。因而事權(quán)的劃分與財(cái)力的匹配本質(zhì)上存在難以協(xié)同的矛盾。事實(shí)上,從整體和宏觀上考察,財(cái)力與支出責(zé)任不匹配一直客觀存在,財(cái)力上移及事權(quán)與支出責(zé)任下沉的傾向在各級(jí)政府間均有所體現(xiàn),這也導(dǎo)致了相當(dāng)部分水利支出責(zé)任難以落實(shí)到位,較大程度上制約了水利基本公共服務(wù)的有效提供,亟須通過(guò)相應(yīng)的制度安排予以調(diào)整和改善。
(一)科學(xué)界定中央和地方水利財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任
國(guó)家層面應(yīng)盡快制定出臺(tái)水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任辦法,明確規(guī)定中央和地方水利財(cái)政事權(quán)劃分及相應(yīng)的支出責(zé)任,做到有法可依。具體而言包含以下兩個(gè)方面:
1.水利財(cái)政事權(quán)劃分方面。對(duì)于體現(xiàn)國(guó)家意志、涉及全局利益、具有巨大外部性的水利事務(wù),應(yīng)界定為中央事權(quán),如國(guó)家水利戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策、標(biāo)準(zhǔn)制訂,跨國(guó)界、跨流域河湖治理,以及對(duì)保障國(guó)家防洪、供水、糧食、生態(tài)等重大戰(zhàn)略安全具有全局性作用的水利建設(shè)、水資源管理、河湖治理等涉水事務(wù)。對(duì)兼有全局性和地方性公共產(chǎn)品特征的水利事務(wù),應(yīng)界定為中央與地方共同事權(quán),如跨區(qū)域重大水利項(xiàng)目建設(shè)、跨省河流治理以及大中型灌區(qū)建設(shè)與節(jié)水改造等涉水事務(wù)。其他地區(qū)性水利事務(wù)則應(yīng)界定為地方事權(quán),如轄區(qū)內(nèi)河流、中小河流治理等防洪抗旱減災(zāi)類涉水事務(wù),水資源開發(fā)利用與管理、水土保持與生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村水利等涉水事務(wù)。
2.支出責(zé)任劃分方面。對(duì)于中央事權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目投資及其運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、中央直管水利工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用,由中央承擔(dān)全部或主要支出責(zé)任。對(duì)屬于中央與地方共同水利財(cái)政事權(quán)的資金投入,由中央和地方共同承擔(dān)支出責(zé)任,中央根據(jù)項(xiàng)目類型、地方受益情況以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)承受能力,綜合確定地方分擔(dān)比例,其中考慮中西部省份的財(cái)力狀況,應(yīng)適當(dāng)提高中央負(fù)擔(dān)比重。對(duì)地方事權(quán),原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任,但涉及基本民生、基礎(chǔ)公共服務(wù)和純公共產(chǎn)品的供給,考慮民生因素、地方承受能力、老少邊窮地區(qū)等情況,中央應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。
(二)深化省以下水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革
在明確中央與地方水利財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任基礎(chǔ)上,省級(jí)也應(yīng)制定相應(yīng)的制度辦法,合理劃分省以下各級(jí)政府的水利財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任??傮w而言,應(yīng)根據(jù)水利基本公共服務(wù)的受益范圍、性質(zhì)、規(guī)模、實(shí)施環(huán)節(jié)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容等情況,合理界定省、市、縣級(jí)事權(quán)及支出責(zé)任。
1.事權(quán)劃分方面。對(duì)全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生改善有重大影響的,涉及水安全、水生態(tài)等骨干水利工程的建設(shè)、管理、維護(hù)等應(yīng)確定為省級(jí)事權(quán)。在省域范圍內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有較大影響的水利骨干工程的建設(shè)、維護(hù)及涉水事務(wù)管理、水安全保障等應(yīng)確定為省市縣共同事權(quán)。對(duì)市縣范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善有一定影響的水利工程的新建、改擴(kuò)建、維修養(yǎng)護(hù)及本區(qū)域內(nèi)涉水事務(wù)管理、水安全保障等應(yīng)確定為市縣事權(quán)。
2.支出責(zé)任劃分方面。相應(yīng)地,按照“財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)等”的原則劃分省以下支出責(zé)任。省級(jí)事權(quán)對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任除中央投入以外的由省財(cái)政全部承擔(dān);省市縣共同事權(quán)的支出責(zé)任除中央有投入外,其余部分由省市縣財(cái)政共同承擔(dān)。為增強(qiáng)可操作性,可借鑒推廣湖南省做法,在充分考慮地區(qū)差異和財(cái)力差異基礎(chǔ)上,采用清單方式,分類、分檔、按比例確定各級(jí)政府支出責(zé)任。需特別指出的是,基于目前市縣財(cái)政普遍困難的事實(shí),應(yīng)適度加強(qiáng)省級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任,對(duì)市縣負(fù)擔(dān)的支出,省級(jí)應(yīng)適當(dāng)給予補(bǔ)助。
(三)完善中央與地方收入劃分和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度
中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出,要科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力,促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。為更好地推進(jìn)水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革,有必要按照“因事定財(cái)”的原則,不斷優(yōu)化政府間的財(cái)力配置,提高基層財(cái)力的保障水平,特別是應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注并支持解決中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)力不足問(wèn)題。一方面,要改革、完善中央與地方收入劃分辦法。積極培育地方稅收主體稅種,賦予地方一定的稅政管理權(quán)限,有效理順各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系,形成財(cái)力保障與事權(quán)相銜接、相協(xié)調(diào)的財(cái)政體制。另一方面,要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方式,將水利財(cái)政事權(quán)納入轉(zhuǎn)移支付的考慮因素。對(duì)于農(nóng)村水利、農(nóng)村飲水安全、山洪災(zāi)害防治等關(guān)系國(guó)家糧食安全、基本民生的地方涉水事務(wù),通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將支出責(zé)任適當(dāng)上移,減輕基層財(cái)政壓力。此外,要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理。嚴(yán)格對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及資金使用績(jī)效的評(píng)估,建立以結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)機(jī)制,督促地方切實(shí)履行水利財(cái)政事權(quán),構(gòu)建體現(xiàn)公平與效率的轉(zhuǎn)移支付體系,實(shí)現(xiàn)水利財(cái)政事權(quán)與支出效率相匹配。
(四)落實(shí)相關(guān)配套措施
從制度設(shè)計(jì)到最終落地見效,離不開相關(guān)配套措施的協(xié)同運(yùn)行。水利具有綜合性、外部性、基礎(chǔ)性等特點(diǎn),各級(jí)各部門應(yīng)緊密結(jié)合工作實(shí)際和相關(guān)改革進(jìn)展情況,統(tǒng)籌推進(jìn)水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作。一是要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、各階段工作任務(wù)變化以及政府間財(cái)力增長(zhǎng)情況,適時(shí)調(diào)整、改革和完善已有的水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分辦法,并推動(dòng)形成具有法律效力的規(guī)范性文件。二是要合理界定政府與市場(chǎng)邊界。區(qū)分涉稅事務(wù)中的公益性、準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,在更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí),更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,激勵(lì)市場(chǎng)主體或社會(huì)力量參與水利事業(yè)建設(shè)。三是要積極推動(dòng)行政管理體制改革。堅(jiān)持建管并重、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則,統(tǒng)籌考慮水利工程建設(shè)與管理問(wèn)題,結(jié)合實(shí)施環(huán)節(jié)和部門職責(zé)沿革,明確由一個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)一項(xiàng)水利財(cái)政事權(quán),妥善解決部分水利財(cái)政事權(quán)劃分不清晰和重復(fù)交叉的問(wèn)題,為相關(guān)政府部門更好地履行水利公共服務(wù)職能提供體制機(jī)制保障。
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(作者單位:湖南省財(cái)政廳)責(zé)任編輯:李政
當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)2022年8期