孫開(kāi)

摘 要：國(guó)家治理模式因時(shí)代更替而嬗變。崇尚禮樂(lè)文明的宗法制社會(huì)宣揚(yáng)“順應(yīng)天意，替天行道”的理念，采用世襲制或禪讓制的權(quán)力繼承方式，即“君治”，這是傳統(tǒng)的國(guó)家治理方式;而延展至現(xiàn)代，選拔制與限任制成為現(xiàn)代治理的主要方式，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者須在公認(rèn)的法律和規(guī)則內(nèi)行使權(quán)力。探求現(xiàn)代國(guó)家治理之道需要從制度建構(gòu)和法治保障視角予以考量，從國(guó)體、政體、根本制度、基本制度、重要制度進(jìn)行闡釋?zhuān)瑸閷?shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)鞏固基礎(chǔ);亦須圍繞全面深化改革的總目標(biāo)來(lái)謀劃布局，通過(guò)傳統(tǒng)與現(xiàn)代治理模式比較、全面依法治國(guó)與民眾信仰等角度審視“法治”這一維系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要屏障，進(jìn)而在不斷實(shí)踐求索中實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治和民族復(fù)興。

關(guān)鍵詞：制度建構(gòu);法治保障;中國(guó)之治

中圖分類(lèi)號(hào)：D034 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2022）08-0030-05

談及治理的內(nèi)涵，這是一個(gè)緩慢演進(jìn)并日益豐富的概念。從傳統(tǒng)農(nóng)耕時(shí)代的“敬天保民”“以禮為法”到工業(yè)時(shí)代的“統(tǒng)治與控制”，再到信息時(shí)代的“多元協(xié)同治理”，其間治理的內(nèi)涵、范圍、方式、手段都發(fā)生了根本性變革。從學(xué)科角度看，治理應(yīng)用于諸如政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科;從治理主體看，治理包括國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理、環(huán)境治理等。而國(guó)家治理作為新時(shí)代最為重要的治國(guó)理政實(shí)踐，是當(dāng)前學(xué)界一直持續(xù)關(guān)注并深入研究的時(shí)代議題。當(dāng)前，“兩個(gè)大局”相互交織，新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局相輔相成，在完成全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上繼續(xù)朝著實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)而邁進(jìn)，使得治理意涵更顯多義而深厚。因此，應(yīng)基于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑——制度建構(gòu)和法治保障雙重維度審視現(xiàn)代國(guó)家治理的發(fā)展，厘清國(guó)家治理與社會(huì)治理的界域，從制度建構(gòu)方面科學(xué)研判，有序推動(dòng)國(guó)家治理的系統(tǒng)化、規(guī)范化;用法治來(lái)為現(xiàn)代治理增加籌碼，牽制治理主體權(quán)力，保障整個(gè)國(guó)家社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、制度建構(gòu)：為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)提供制度保障和基本依托

理論只有放置于實(shí)踐中才能得到檢驗(yàn)。實(shí)踐需要理論的系統(tǒng)化、制度化才可以作為有效依憑并實(shí)現(xiàn)功效轉(zhuǎn)化。燕繼榮說(shuō)：“國(guó)家治理需要著眼于基礎(chǔ)建設(shè)，而國(guó)家的基礎(chǔ) 建設(shè)并不只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)，還應(yīng)該包括國(guó)家制度建設(shè)，尤其是國(guó)家‘下層制度建設(shè)?！盵1]而下層制度建設(shè)中的基礎(chǔ)制度建設(shè)則更為關(guān)鍵。制度建構(gòu)是一個(gè)較為宏闊抽

象的概念，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依托制度的合理性與系統(tǒng)性安排。我們講制度自信，說(shuō)到底，就是不斷借鑒古今中外制度建設(shè)中的合理因素和有益成果，在中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中不斷淬煉而成。中國(guó)特色社會(huì)主義制度“是具有鮮明中國(guó)特色、明顯制度優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)大自我完善能力的先進(jìn)制度”[2]。新冠肺炎疫情這次“大考”便是有效回應(yīng)“中國(guó)之治”與“西方之亂”制度優(yōu)勢(shì)的佐證。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信的佑護(hù)下，可動(dòng)員全民力量在政府主導(dǎo)下將病發(fā)率、死亡率控制到可容范圍，足以凸顯社會(huì)主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)長(zhǎng)，相較于西方所謂的“民主與人權(quán)”所引發(fā)的政府不作為與社會(huì)動(dòng)亂形成鮮明對(duì)比。中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的完善發(fā)展中茁壯成長(zhǎng)，形成了一系列重大理論成果，不僅引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)實(shí)現(xiàn)巨大跨越，也為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的日益完備夯實(shí)理論基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)， 全面深化改革繼續(xù)向深推進(jìn)，社會(huì)各方矛盾利益復(fù)雜交織，為國(guó)家治理提出了更嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，需要制度建構(gòu)為國(guó)家治理提供可靠安全的“籌碼”和“屏障”，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的良性發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程提供重要保障，并在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下逐步鞏固我國(guó)的國(guó)體、政體，根本制度、基本制度和重要制度協(xié)調(diào)跟進(jìn)，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

（一）國(guó)體——人民民主專(zhuān)政是國(guó)家治理的基本前提

國(guó)體反映國(guó)家階級(jí)本質(zhì)，以統(tǒng)治階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的 關(guān)系為表征。其中最顯著的特征是人民當(dāng)家作主，鮮明指出人民的歷史地位和主體作用，同時(shí)突顯國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)。毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民推翻“三座大山”，建立了 新中國(guó)，從此中國(guó)迎來(lái)輝煌的光明前景，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立和人民解放。從此，中華人民共和國(guó)便屹立于世界東方，國(guó)家的面貌煥然一新，實(shí)現(xiàn)了中華民族由衰落到強(qiáng)盛的根本轉(zhuǎn)變。毛澤東同志深入研習(xí)關(guān)于馬克思主義國(guó)家觀的思想，并同中國(guó)革命具體實(shí)際相結(jié)合，從而形成人民民主專(zhuān)政的階級(jí)理論，推動(dòng)國(guó)家問(wèn)題在中國(guó)的新發(fā)展?！敖裉煸谖覀冎袊?guó)，則不是建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，而是建立人民民主專(zhuān)政?！盵3]國(guó)家治理所依靠的主體就是人民。對(duì)人民實(shí)行民主，對(duì)敵人實(shí) 行專(zhuān)政，這是我們區(qū)分?jǐn)秤驯仨殘?jiān)持的原則與手段。人民民主專(zhuān)政的國(guó)體彰顯著我們作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)在世界舞臺(tái)的整體形象，是對(duì)內(nèi)維護(hù)人民利益不受損害的有力“武器”，也是我們對(duì)外發(fā)聲、掌握輿論話語(yǔ)權(quán)、守護(hù)國(guó)家安全與利益的重要法寶，必須毫不動(dòng)搖地予以堅(jiān)持。

（二）政體——人民代表大會(huì)制度是行使國(guó)家權(quán)力的根本政治保障

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。這一根本政治制度符合中國(guó)的基本國(guó)情和時(shí)代特征，能夠充分發(fā)揮 人民民主，是保證人民當(dāng)家作主的最有效形式。人民當(dāng)家作主基于人民民主專(zhuān)政的基礎(chǔ)得以實(shí)現(xiàn)，而人民如何做主則需要組織的運(yùn)行機(jī)制保障。國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力也要合乎規(guī)則章法。即要在憲法和法律規(guī)定的界限中有效發(fā)揮人民當(dāng)家作主的權(quán)利。提及我國(guó)政體，自然聯(lián)想到西方所謂的 “三權(quán)分立”模式，行政、司法、立法各執(zhí)一端，各自分權(quán)。這種政體組織形式與中國(guó)國(guó)情大相徑庭，無(wú)論是權(quán)利分屬還是民眾服從，都是較為狹隘和突兀的。此外，學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”也并非完全地“拿來(lái)主義”而生搬硬套，而是立足中國(guó)實(shí)際適度借鑒、辯證吸收?！斑^(guò)去我們叫蘇維埃代表大會(huì)制度，蘇維埃就是代表會(huì)議，我們又叫‘蘇維埃，又叫‘代表大會(huì)，‘蘇維埃代表大會(huì)就成了‘代表大會(huì)代表大會(huì)。這是死搬外國(guó)名詞?，F(xiàn)在我們就用‘人民代表會(huì)議這一名詞?！盵4]人民代表會(huì)議，要將人民置于首位，而體現(xiàn)出對(duì)人民地位的高度重視。因此，我們須遵循兩點(diǎn)原則：其一用民主集中制的組織原則指導(dǎo)人民行使民主權(quán)利;其二彰顯中國(guó)特色，用獨(dú)具中國(guó)模式的政體領(lǐng)導(dǎo)人民在憲法和法律的允許范圍內(nèi)管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

（三）根本制度——實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)領(lǐng)

根本制度即最核心的制度，是指在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局作用的制度。比如，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面領(lǐng)導(dǎo)制度、馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域中的指導(dǎo)地位等制度。這些根本制度規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治、文化、社會(huì)等方面的統(tǒng)籌安排，從“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度系統(tǒng)謀劃，具有全覆蓋、寬領(lǐng)域的特點(diǎn)。

黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制 度。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵5]中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是我們戰(zhàn)勝一切艱難險(xiǎn)阻的制勝法寶。如果離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，各項(xiàng)事業(yè)便會(huì)失去“主心骨”而陷入一盤(pán)散沙的局面。黨要不斷將自我革命作為我們百年奮斗的重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)，以“不忘初心、牢記使命”的革命精神與意志耐力，時(shí)刻同黨中央在思想上、組織上、行動(dòng)上保持高度一致，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，時(shí)刻為人民著想，為人民謀福祉，不斷提升黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力。經(jīng)過(guò)百年風(fēng)雨洗禮和錘煉磨礪，中國(guó)共產(chǎn)黨以卓然的精神狀態(tài)屹立于世界東方，展示著“泱泱中華”的大國(guó)形象，以“中國(guó)特色”為基底的領(lǐng)導(dǎo)制度為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化扎穩(wěn)政治優(yōu)勢(shì)。

馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域中的指導(dǎo)地位是我們?cè)谖幕ㄔO(shè)領(lǐng)域應(yīng)始終堅(jiān)持的根本制度。這一根本文化制度為現(xiàn)代國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)提供了文化浸潤(rùn)和智力支持。1917 年俄國(guó)十月革命的一聲炮響為身處求路無(wú)門(mén)的中華民族送來(lái)了希望的曙光和真理的力量——馬克思列寧主義。至此，馬克思主義就如一盞明燈指引著我們?cè)谔剿骶葒?guó)救民的黑暗中前行。中華人民共和國(guó)成立，迎來(lái)了社會(huì)主義嶄新天地和光明前景，馬克思主義在全黨全社會(huì)逐步達(dá)成一致共識(shí)，并在 1954 年 9 月，毛澤東同志宣布：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨。指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義?！盵6]從此，馬克思主義成為我國(guó)的指導(dǎo)思想。馬克思主義是科學(xué)的理論體系，伴隨時(shí)代更替而煥發(fā)出蓬勃偉力和巨大張力，顯示出磅礴的真理力量，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興賦予強(qiáng)大向心力。

（四）基本制度——為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化鋪墊基石

基本制度在制度體系中強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)性功能的發(fā)揮。人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，充分體現(xiàn)人民意愿和主體權(quán)利。毛澤東同志說(shuō)：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主?！盵7]我國(guó)國(guó)家治理體系中的基本制度反映了國(guó)家政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大限度地發(fā)揮指導(dǎo)功用。在黨的百年奮斗歷程中形成中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度的基本政治制度，不僅拓寬了人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)路徑，而且對(duì)擴(kuò)大民主訴求、發(fā)展社會(huì)主義民主政治提供了重要補(bǔ)充。此外，公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的三大基本制度。三大基本制度有效引導(dǎo)國(guó)家宏觀調(diào)控與市場(chǎng)的關(guān)系融合，使得政府與市場(chǎng)的作用可以調(diào)適互補(bǔ)，在政府主動(dòng)有為、適當(dāng)放權(quán)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。無(wú)論是政治領(lǐng)域還是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本制度，關(guān)涉人民的生活水平的提升及其民主權(quán)利自由的實(shí)現(xiàn)，而這也是確保人民當(dāng)家作主的重要依托，如若處理不當(dāng)，就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。因此，基本經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的有效實(shí)施，以及在中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的彰顯與發(fā)揮，為國(guó)家治理體系提供了可貴參考與制度考量。

（五）重要制度——實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要補(bǔ)充

重要制度在根本制度和基本制度雙重保障下將黨和 國(guó)家路線方針政策緊密落實(shí)，發(fā)揮高屋建瓴之用，是在兩者所不及但又應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)而急需的、涉及各領(lǐng)域更為具體 的制度，是為國(guó)家治理增磚添瓦的后備力量。重要制度在國(guó)家治理中擔(dān)任著調(diào)適的職能角色，并隨社會(huì)形勢(shì)、主要矛盾、根本工作、重要任務(wù)等發(fā)展變化而不斷調(diào)整，使之與根本制度和基本制度呼應(yīng)耦合。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“抓緊就黨中央明確的國(guó)家治理急需的制度、滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活新期待必備的制度進(jìn)行研究和部署”[8]， 具體到某一分支，例如經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等，與人民群眾日常生活緊密相連，具有與根本制度、基本制度同等重要的作用。因此，國(guó)家治理體系中的重要制度需要及時(shí)完善、修正與根本制度和基本制度中不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)與要素，保持與時(shí)代同步、與社會(huì)同軌，為根本制度和基本制度提供必要支撐，解決不同階層、不同群體間利益沖突與矛盾的棘手問(wèn)題?，F(xiàn)代國(guó)家治理重在制度建設(shè)，而制度建設(shè)又是最基礎(chǔ)的建設(shè)。將制度置于重要位置進(jìn)行合理建構(gòu)，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的客觀需要。不論是國(guó)體、政體，還是根本制度、基本制度抑或重要制度，制度間彼此聯(lián)通，互容互洽，又各自沿著自身既定軌道發(fā)揮效能，凸顯制度優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)更好地服務(wù)。

二、法治保障：為現(xiàn)代國(guó)家治理提供客觀公正的權(quán)威審判與規(guī)則依憑

燕繼榮在《國(guó)家治理及其改革》一書(shū)中，提到現(xiàn)代國(guó)家 治理的“基礎(chǔ)建設(shè)”，而其中的基礎(chǔ)制度建設(shè)之“國(guó)家法治制度建設(shè)”原應(yīng)在制度建構(gòu)中解讀闡釋?zhuān)凇胺ㄖ巍痹?現(xiàn)代社會(huì)生活中重要性愈漸抬升，加之國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)確需法治這一重要利器進(jìn)行維系。因此，法治保障這一層面需要從整體上進(jìn)行研析闡發(fā)，不僅要從傳統(tǒng)與治理模式上進(jìn)行比較，還要從全面依法治國(guó)、國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)境遇、制度與法制關(guān)系等視角進(jìn)行分析，理解法治的完善與有效運(yùn)轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期性。

（一）傳統(tǒng)國(guó)家治理解讀

古代國(guó)家對(duì)于法治的概念是模糊化的，沒(méi)有固定的、界限分明的依循標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家產(chǎn)生之后才慢慢規(guī)范化。從原始社會(huì)的自由放逐到奴隸社會(huì)、封建社會(huì)的統(tǒng)治依附，治理的意味也漸趨顯現(xiàn)。正如費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提及的憑靠鄉(xiāng)俗規(guī)約來(lái)處理人與人、人與社會(huì)之間的利益糾葛、矛盾糾紛，這與大同社會(huì)中所倡明的“出入相友、 守望相助”的理念似有相通之處。而中國(guó)傳統(tǒng)文化中以儒家為代表的“德治”和以法家為代表的“法治”是較為普遍和為人所熟知的兩種治理方式?！暗轮巍币匀寮覟榇?，用道德規(guī)范人們的意識(shí)行為，從而做到行為符合綱常倫理?！爸袊?guó)傳統(tǒng)文化的泛道德性最明顯的表現(xiàn)，是將道德意識(shí)侵入政治領(lǐng)域，使中國(guó)的傳統(tǒng)政治缺乏一種獨(dú)立的制度，從而為君權(quán)至上的專(zhuān)制主義尋得一個(gè)道德‘庇護(hù)所?！盵9]傳統(tǒng)的“正己”“修身”從屬于“德治”，由此看出，孔子及其整個(gè)儒家 “倚重道德而輕視政治制度”的思想傾向。從國(guó)家治理與政權(quán)更迭而言，統(tǒng)治者更多地依仗順應(yīng)民意、替天行道的方式，采用世襲制的權(quán)力繼承方式，君王通過(guò)發(fā)布國(guó)家最高指令的權(quán)力且較少受到其他法律約束的模式控制臣民。不可置否，這一統(tǒng)治手段也存在顯而易見(jiàn)的弊端，其維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益而忽視百姓權(quán)益，下層階級(jí)必然“揭竿而起”奮力推翻這種暴力壓制，從而實(shí)現(xiàn)新的統(tǒng)治;而法家思想提倡“刑罰而治”“去道德而尚法治”，改變了單純依靠 道德自律的傳統(tǒng)治理模式，用明文條框的形式牽引規(guī)整百 姓的思想行動(dòng)，順應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。法家的“法治”思想可謂深深影響了后續(xù)朝代的社會(huì)治理，使得法治可以 規(guī)定條文實(shí)施。秦漢沿襲法家路線，而嚴(yán)刑酷法的失當(dāng)與濫用卻讓當(dāng)時(shí)的百姓生活苦不堪言。董仲舒提出的“陽(yáng)德陰刑”理論將儒法合體同流，但鑒于當(dāng)時(shí)社會(huì)情勢(shì)，人們更趨向于“德法兼治”?！暗轮餍梯o”的治理模式仍處于當(dāng)時(shí)社會(huì)的主流地位，并延承下來(lái)。

（二）現(xiàn)代國(guó)家治理透析

現(xiàn)代國(guó)家治理從歷史周期率治理的循環(huán)怪圈中跳脫， 從德治層面升華為法治層面，將依法治國(guó)擺在重要之位。這是順應(yīng)歷史與人民、符合中國(guó)國(guó)情的必然選擇。依法治國(guó)，依照憲法與法律治理國(guó)家，“法”與“國(guó)”是治理和被治理的關(guān)系。從“法治”到“民治”，其最終指向民主政治?，F(xiàn)代國(guó)家治理方式雖由傳統(tǒng)國(guó)家治理方式演化而來(lái)，但治理意義與統(tǒng)治模式已有較大差異?，F(xiàn)代國(guó)家治理以選舉限任的方式對(duì)統(tǒng)治者的任期進(jìn)行限定，其適用法律不以領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變，權(quán)力行使也須在法律規(guī)定范圍內(nèi)。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層是否依法有序更替，是評(píng)判一個(gè)國(guó)家政治制度是否民主有效的標(biāo)準(zhǔn)之一。現(xiàn)代國(guó)家治理以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為最高理想。在這種觀念的導(dǎo)范下，國(guó)家治理就落到全體人民的肩上。以法治為重要保障的人民民主在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下有序?qū)嵤┎l(fā)揮效能。有法才有治?！胺ㄖ啤迸c“法治”作為經(jīng)常被比較的兩個(gè)概念。前者歸屬制度范疇，后者表征為治國(guó)的原則、方法，同“人治”相對(duì)。兩者相互區(qū)別但又相互聯(lián)系。法治賴(lài)于法制這一基礎(chǔ)和前提，是法制的發(fā)展前途和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。“人治”到“官治”，必然導(dǎo)致專(zhuān)制;“法治”到“民治”，終歸指向民主。人治必然導(dǎo)致集權(quán)專(zhuān)制和權(quán)力濫用。因此，擇法而治才是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理的必由之路。

法治思想的成熟與定型也歷經(jīng)了理論與實(shí)踐的反復(fù)探索。從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)陷入“雙半”社會(huì)而力求變法圖存，尋求解救國(guó)民于水火的法治之路而屢遭失敗，這一階段，法治是國(guó)民無(wú)法觸達(dá)的彼岸。隨后，中國(guó)人民為尋求適合自己國(guó)情的法治道路進(jìn)行了苦苦探尋，從局部領(lǐng)域的法律制定到廢除舊法統(tǒng)，在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和“五四憲法”前提下確立我國(guó)的憲法和法律制度，實(shí)現(xiàn)法治的歷史蛻變。改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平同志提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法治方針，江澤民同志強(qiáng)調(diào)要將道德與法律相結(jié)合，胡錦濤同志高度重視憲法的實(shí)施，對(duì)社會(huì)主義法治內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)論述。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總結(jié)法治建設(shè)領(lǐng)域取得的歷史經(jīng)驗(yàn)，辯證吸收我國(guó)古代法治文明“德主刑輔”等思想精華，站于西方法治文明的宏大場(chǎng)域下，吸納西方文明法治的精髓為我所用，并用馬克思主義法治理論成果推動(dòng)依法治國(guó)的普遍實(shí)施，確立了習(xí)近平法治思想，這標(biāo)志著法治從形塑構(gòu)架到相對(duì)穩(wěn)定再到日臻完善的轉(zhuǎn)變，也是環(huán)環(huán)相扣、層層深入的過(guò)程，為國(guó)家治理現(xiàn)代化筑牢法治根基。

（三）依法治國(guó)與國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)系審視

1.國(guó)家治理與國(guó)家運(yùn)行角度

在《國(guó)家治理及其改革》一書(shū)中，燕繼榮就關(guān)于依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)系做了生動(dòng)比喻：國(guó)家治理與國(guó)家 運(yùn)行都由兩個(gè)系統(tǒng)組成——?jiǎng)恿ο到y(tǒng)和制動(dòng)系統(tǒng)。國(guó)家治理就像汽車(chē)一樣，除了要保證汽車(chē)的正常啟動(dòng)和加速，還應(yīng)有剎車(chē)和減速。既要讓汽車(chē)在道路上正常行駛，又要避免車(chē)速過(guò)快發(fā)生危險(xiǎn)。一方面由各種社會(huì)角色組成的用以產(chǎn)生需求、表達(dá)權(quán)利訴求、提出合理化建議的系統(tǒng);另一方面是由憲法、法律、制度組成的用以維護(hù)動(dòng)力系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制動(dòng)系統(tǒng)，它們主要發(fā)揮著鎮(zhèn)壓、調(diào)節(jié)、矯正的作用。前文論述的關(guān)于傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理的觀念及其模式差異，也談到關(guān)于國(guó)家治理與國(guó)家運(yùn)行兩點(diǎn)系統(tǒng)的內(nèi)容和作用，那針對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理，法治所充任的角色應(yīng)如何界定，才能適宜融入國(guó)家治理體系中，進(jìn)而為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供法治支撐，這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。從實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、 民族振興和人民幸福的目標(biāo)向度而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)國(guó)家法治化的優(yōu)化提升。法治是法制的高度凝練，是系統(tǒng)化的原則和方法，更偏重于頂層設(shè)計(jì)層面。其中，從普遍經(jīng)驗(yàn)上看，公信力彰明一個(gè)國(guó)家治理水平的高低，這關(guān)系人民對(duì)于政府的信任程度，即民眾信任。“……決定因素不是政體的類(lèi)型，而是國(guó)家的能力，尤其是對(duì)政府的信任，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的信任。言外之意，信任甚至比國(guó)家能力還要重要?！盵10]但公信力與民主信任并非等同。前者顯示國(guó)家治理執(zhí)行層面諸如國(guó)家法治化水平、政府執(zhí)法力度、公民遵法守法強(qiáng)度等因素。一個(gè)國(guó)家若法治化水平較高，那么國(guó)家運(yùn)維成本就會(huì)大大降低，反之就會(huì)增加。很顯然，這是法治基礎(chǔ)建設(shè)中所必不可少的要件之一。

2.依法治國(guó)意義層面

法治是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要標(biāo)志。依法治國(guó)作為國(guó)家

的基本方略，在社會(huì)主義政治文明建設(shè)中越加凸顯。首先，黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)法治作用的全面肯定。隨著社會(huì)主義法治實(shí)踐的平穩(wěn)運(yùn)行，從依法治國(guó)到全面依法治國(guó)，使得黨和國(guó)家對(duì)法治認(rèn)知更為深刻牢固，是局部試驗(yàn) 到整體推進(jìn)的跨越。依法治國(guó)作為歷次中央全會(huì)必然提及

的主題，契合現(xiàn)代國(guó)家治理的核心精神。其次，依法治國(guó)突出中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念的不斷提升演化。傳統(tǒng)的“人治”

“禮治”模式將權(quán)力拱讓于明君或憑借鄉(xiāng)俗民約，并希冀國(guó) 家穩(wěn)定、政治清明，而這種建立在統(tǒng)治階級(jí)利益之上的“人 治”“禮治”的治理方式充其量是一種被迫之舉、權(quán)宜之計(jì)， 從長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)縱觀，不具有可持續(xù)性，容易陷入“人亡政息”的歷史困境。費(fèi)孝通說(shuō)：“禮治社會(huì)不能在變遷很快的時(shí)代中出現(xiàn)，這是鄉(xiāng)土社會(huì)的特色?！盵11]而“法治”則依托當(dāng)代的憲法和法律，具有強(qiáng)制性和約束力，在這樣穩(wěn)定的塔形結(jié)構(gòu)下，明確清晰的規(guī)則范圍劃分，使任何人都不能逾越法律規(guī)定的“紅線”，對(duì)全社會(huì)成員起著規(guī)范和約束作用。最后，法治為國(guó)家治理現(xiàn)代化保駕護(hù)航。習(xí)近平法治思想作為黨和國(guó)家治國(guó)理政的重要思想，強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)，并將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在推進(jìn)偉大事業(yè)的法治實(shí)踐探索進(jìn)程中逐步穩(wěn)固、與時(shí)俱進(jìn)的同時(shí)，為國(guó)家治理在法治體系的維系加持下保駕護(hù)航。

3.國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)境遇

國(guó)家治理需要?jiǎng)恿ο到y(tǒng)和制動(dòng)系統(tǒng)的雙向運(yùn)轉(zhuǎn)。無(wú)論哪一個(gè)系統(tǒng)失靈或出現(xiàn)紊亂，都會(huì)影響整個(gè)國(guó)家治理的執(zhí) 行。福山提到考察現(xiàn)代國(guó)家制度的三維度，即國(guó)家、法治和

負(fù)責(zé)制政府?！胺ㄖ魏拓?fù)責(zé)制政府又在限制國(guó)家權(quán)力，首先迫使國(guó)家依據(jù)公開(kāi)和透明的規(guī)則來(lái)行使權(quán)力，再確保國(guó)家從屬于民眾的愿望”[12]。國(guó)家是代表行使治理社會(huì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，法治則是維系國(guó)家安全與穩(wěn)定的重要保障，而負(fù)責(zé)制政府可以有效主導(dǎo)人民參與民主活動(dòng)、規(guī)范行使民主權(quán) 利，是國(guó)家意志的體現(xiàn)。法治推動(dòng)政府在合法范圍內(nèi)按照 民眾的意愿需求與合理期待行使權(quán)力。而升至國(guó)家治理層，可謂是一個(gè)艱巨復(fù)雜的“工程”。從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放再到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨和國(guó)家在治理體系和治理能力方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，很大程度上實(shí)現(xiàn)了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的總體發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定了雄厚的治理基礎(chǔ)。鑒于新階段我國(guó)的基本國(guó)情和主要矛盾，同時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)“兩個(gè)大局”的交錯(cuò)形勢(shì)，加之我們正處于邁向?qū)崿F(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，國(guó)家治理體系和治理能力還存有諸多方面的不足與缺陷，如權(quán)力下放、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、矛盾處理、利益分割、法治的實(shí)施與突破、權(quán)力腐敗糾治等方面仍需耗費(fèi)更多時(shí)間去彌合整頓，這關(guān)系到黨和國(guó)家的整體謀劃和系統(tǒng)發(fā)展。因此，人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，對(duì)存在于人民內(nèi)部的利益矛盾糾葛要狠抓落實(shí)， 堅(jiān)決做到公平正義;對(duì)于人民收入問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域、不同群體而科學(xué)對(duì)待，嚴(yán)禁“一刀切”現(xiàn)象，保證人民的基本生活，同時(shí)補(bǔ)足社會(huì)體制機(jī)制的短板和漏洞，構(gòu)建完備高效、運(yùn)行有常的治理體系。

4.制度與法治的關(guān)系層面

制度與法治都是各自成行的體系，無(wú)論是形成淵 源、框架構(gòu)建，還是主客關(guān)系、意義指向，都是應(yīng)然與實(shí)然 的統(tǒng)一。從制度和法治兩個(gè)既相互聯(lián)系又有所差異的體系進(jìn)行體認(rèn)和把握，毋庸諱言，內(nèi)生性演變與外向性規(guī)制是無(wú)法避開(kāi)的兩個(gè)要素。從內(nèi)生性演變來(lái)看，制度與法治的成熟定型是社會(huì)發(fā)展規(guī)律的趨勢(shì)使然;從外向性規(guī)制而言，制度和法治受他國(guó)因素影響同時(shí)汲取其各自體系中的精髓要義填充自我。制度側(cè)重于規(guī)則和運(yùn)行模式，體現(xiàn)特定歷史條件下經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的體系;法治倚重于條文、法令的強(qiáng)制和執(zhí)行，表現(xiàn)為全體成員須共同遵守的規(guī)章準(zhǔn)則。制度體系的逐步建構(gòu)不僅要與當(dāng)前的具體實(shí)際，即生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)，需要在不斷調(diào)適中完善與豐富;而法治則是重要保障，即如何讓制度有效實(shí)施而不偏離正常軌道。質(zhì)言之，制度與法治相輔相成。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)既要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的制度效能充分發(fā)揮，同時(shí)又要將法治貫穿于全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程當(dāng)中。目前，我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是邁向?qū)崿F(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，一方面要堅(jiān)持將基本制度、根本制度、重要制度統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐之中，另一方面要堅(jiān)持以憲法法律為權(quán)威準(zhǔn)則，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)有條不紊地運(yùn)行。因此，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理，制度建構(gòu)和法治保障應(yīng)同向發(fā)力、不可偏廢其一，在各自體系機(jī)理下發(fā)揮最優(yōu)性能，亦在彼此適應(yīng)下互促互進(jìn)。

三、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)是綜合力量集合的結(jié)果。從制度建構(gòu)和法治保障兩個(gè)維度論及是對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)層面上的權(quán)衡與思辨。然實(shí)現(xiàn)之，還要從其余維度進(jìn)行考究與探掘。民主在現(xiàn)代國(guó)家治理中的角色扮演不容忽視。提及民主，如民主協(xié)商、民眾信任等，在不同側(cè)面、不同程度都表明民眾對(duì)于政府的信任程度，以及現(xiàn)有制度體系對(duì)民眾的包容與容納空間。只有將國(guó)家制度、法治保障、民眾依賴(lài)與信任守持在恒定且互容的范圍內(nèi)，才是實(shí)現(xiàn)善治的通達(dá)之道?，F(xiàn)代國(guó)家治理吸納傳統(tǒng)國(guó)家治理的精要，同時(shí)借鑒他國(guó)有益成分壯大自身，從而摸索出與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)協(xié)調(diào)的中國(guó)治理模式。所以，國(guó)家治理現(xiàn)代化除了依循中國(guó)治理模式的基本進(jìn)路外，還要堅(jiān)持“摸著石頭過(guò)河”與頂層設(shè)計(jì)相統(tǒng)一的方法論，既要積極穩(wěn)妥又要敢于突破、大膽創(chuàng)新，將全面深化改革的目標(biāo)落到實(shí)處，切實(shí)為國(guó)家治理現(xiàn)代化增能增效。

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