張五可

【摘要】公共管理的質(zhì)量提升，有著自身的內(nèi)在邏輯，起手是“標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)”，著力點(diǎn)在于“協(xié)調(diào)推進(jìn)”，把“典型引路”作為具體抓手，以“過程控制”為實(shí)踐路徑，鍥而不舍“釘釘子”，在解決問題、補(bǔ)齊短板的過程中不斷增強(qiáng)公共管理工作的科學(xué)性、創(chuàng)造性、實(shí)效性。

【關(guān)鍵詞】公共管理質(zhì)量? 方法? 標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)? 過程管控

【中圖分類號(hào)】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.18.010

近年來，在公共管理各項(xiàng)工作中，“質(zhì)量”一詞日漸升溫?！百|(zhì)量”是一個(gè)總體性概念，是多種要素的集聚、結(jié)合，可檢驗(yàn)、可測量，可感覺、可評(píng)價(jià)[1]。公共管理工作的質(zhì)量，可以反映政府及其他公共組織處理公共事務(wù)的能力和水平。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，公共管理的任務(wù)也隨之發(fā)生變化，對(duì)公共部門工作成效的質(zhì)量管理是一個(gè)持續(xù)優(yōu)化的過程，要在解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)人類生存與發(fā)展的實(shí)踐中不斷發(fā)展。

引入質(zhì)量管理體系與過程管控方法的價(jià)值與原則

現(xiàn)代公共管理模式是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的、與信息化社會(huì)發(fā)展相匹配的、能順應(yīng)全球化競爭的模式。其價(jià)值取向是促進(jìn)公共管理現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)決策民主化、科學(xué)化，提升公共政策與服務(wù)的品質(zhì);現(xiàn)實(shí)考量是為公共部門的管理實(shí)踐創(chuàng)新提供不竭動(dòng)力;實(shí)施路徑是根據(jù)公共管理面臨的新情況新問題大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，用新的思路和舉措解決新的矛盾和問題，在研究和解決重大現(xiàn)實(shí)問題中推進(jìn)理論創(chuàng)新;評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是堅(jiān)持效率和效果的統(tǒng)一，歸根結(jié)底是要使人民滿意。

在公共部門工作中引入質(zhì)量管理體系與過程管控方法具有必要性。首先，就決策系統(tǒng)而言，因未能真正實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化而影響決策質(zhì)量的情形依舊存在;就執(zhí)行系統(tǒng)而言，在某些地區(qū)和部門還存在執(zhí)行偏離方向、執(zhí)行走樣的現(xiàn)象;就監(jiān)督系統(tǒng)而言，其監(jiān)督的質(zhì)量不僅反映在內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量上，也反映在政府對(duì)其管理對(duì)象系統(tǒng)的監(jiān)督質(zhì)量上。其次，引入質(zhì)量管理體系能夠有效推動(dòng)規(guī)范化組織系統(tǒng)的建設(shè)。按照減少交叉和提高效能的原則以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，明確各崗位間的職位關(guān)系、崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)，做到以職定責(zé)、按崗設(shè)人，實(shí)現(xiàn)崗位和人員的優(yōu)化配置。同時(shí)，通過整合處室職能，使處室之間的職能劃分更加科學(xué)、權(quán)限更加明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)。再次，通過過程管控逐步推進(jìn)公共部門工作流程的優(yōu)化，能夠有效提高工作效率和工作質(zhì)量。引入過程管控的思維和方法是公共部門規(guī)范管理和服務(wù)的必然要求。通過把各項(xiàng)工作和行為要求納入規(guī)范化和制度化的框架內(nèi)，為公共部門有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度保障。

由此，提升公共管理質(zhì)量，更應(yīng)該被視為理解和研究公共管理領(lǐng)域事務(wù)的特征、運(yùn)行規(guī)律、發(fā)展趨勢(shì)以及優(yōu)化政府管理的一種理論自覺和實(shí)踐要求。推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定工作進(jìn)路、制定公共政策、實(shí)施有效管理的根本要求，必須加快形成提升公共管理質(zhì)量的績效評(píng)價(jià)和考核體系。

公共部門工作質(zhì)量管理與過程管控應(yīng)強(qiáng)化對(duì)于質(zhì)量管理的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持如下幾個(gè)原則。其一，公共部門工作質(zhì)量管理是一個(gè)系統(tǒng)性的過程?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，各要素通過一定的規(guī)則相互作用、相互鏈接，形成特定的組織架構(gòu)[2]，從事質(zhì)量管理必須全面整體地去系統(tǒng)分析問題、解決問題。在質(zhì)量管理中關(guān)注的全員、全過程、全因素、全組織等內(nèi)容實(shí)際強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)中各個(gè)要素的“參與”。如，沒有充分爭取持反對(duì)意見的利益群體的支持，所制定政策的質(zhì)量就可能大打折扣，甚至最終失敗。因此，提升公共管理質(zhì)量是一個(gè)系統(tǒng)的過程，是組織系統(tǒng)內(nèi)外協(xié)同推進(jìn)的整體過程，是整體的優(yōu)化。

其二，全面質(zhì)量管理與過程管控方法的引入是一個(gè)有基礎(chǔ)、有方向的過程。必須深入研究我國公共管理體制、機(jī)制、過程與行為，系統(tǒng)總結(jié)我國公共管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，繼承和發(fā)揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)治國智慧的精華。提升公共管理質(zhì)量，不能不注重基礎(chǔ)，否則將陷入事務(wù)主義、形式主義的泥潭。我國業(yè)已形成的縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，只要加強(qiáng)其有效性，將構(gòu)成強(qiáng)有力的公共部門工作質(zhì)量管理體系的最主要部分。公共管理質(zhì)量的提升過程，就是新發(fā)展理念實(shí)踐和應(yīng)用的過程，該過程應(yīng)該密切聯(lián)系新時(shí)代的歷史使命和戰(zhàn)略目標(biāo)，需要與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相統(tǒng)一。

其三，公共部門工作質(zhì)量管理與過程管控是一個(gè)持續(xù)性、動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。社會(huì)是不斷發(fā)展變化的，公共部門工作面臨的新問題也會(huì)不斷變化。因此，對(duì)于公共部門工作質(zhì)量的管理也應(yīng)該是一個(gè)不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。全面質(zhì)量管理在企業(yè)的運(yùn)用獲得了成功，在此背景下，把全面質(zhì)量管理引入到公共部門中來是一項(xiàng)有益的嘗試。[3]就公共部門而言，生產(chǎn)和服務(wù)過程就是公共部門工作人員通過自己的工作滿足社會(huì)公眾需求的過程。公共部門應(yīng)該根據(jù)自身工作的特點(diǎn)對(duì)實(shí)踐工作實(shí)現(xiàn)全過程控制，包括：對(duì)工作標(biāo)準(zhǔn)的識(shí)別;對(duì)工作場所、辦公環(huán)境的控制;對(duì)工作過程的識(shí)別和控制;對(duì)檢查和監(jiān)督要求的識(shí)別;對(duì)工作質(zhì)量的把控，等等。只有持續(xù)推進(jìn)公共部門工作質(zhì)量管理的不斷深入和常態(tài)化動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

公共部門工作質(zhì)量管理與過程管控的實(shí)踐與啟示

夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)。將ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的理念和方法引入到公共管理工作中，建立一套完整、科學(xué)而又符合自身實(shí)際的公共管理工作質(zhì)量管理體系，是提高公共管理質(zhì)量的一個(gè)切入點(diǎn)。當(dāng)前公共管理各項(xiàng)工作中存在著諸多亂象：有的不講標(biāo)準(zhǔn)，缺乏質(zhì)量意識(shí)，“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，工作隨意性大;有的標(biāo)準(zhǔn)不高，滿足于“差不多”，“不求有功，但求無過”，“只求過得去，不求過得硬”;有的制定標(biāo)準(zhǔn)滯后，存在習(xí)慣按“潛規(guī)則”辦、按老思路辦的路徑依賴，導(dǎo)致工作失位、失策、失責(zé);有的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，等等。

積極制定全國統(tǒng)一的公共管理信息化工作標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加快構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用、全國聯(lián)通的智慧公共管理平臺(tái)，不斷拓展深化信息技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)筑線上線下高效互聯(lián)的公共管理工作新模式。充分運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來建立公共管理網(wǎng)站、推行電子政務(wù)、實(shí)行政務(wù)公開，提高公共管理效率、效能等，促使公共管理工作決策由“經(jīng)驗(yàn)加感覺型”向“數(shù)據(jù)加事實(shí)型”轉(zhuǎn)變?；ヂ?lián)網(wǎng)具有傳播速度快、覆蓋面廣、易于各方互動(dòng)、不受地域與時(shí)間限制、省時(shí)省力等優(yōu)勢(shì)，為各地基層組織在網(wǎng)上搭建公共管理信息宣傳平臺(tái)、典型經(jīng)驗(yàn)展示窗口、基層組織服務(wù)平臺(tái)以及信息傳輸、學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)、互動(dòng)交流，乃至公共管理工作綜合研判等提供了條件，為實(shí)現(xiàn)公共管理工作對(duì)象精準(zhǔn)、內(nèi)容安排精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、工作成效精準(zhǔn)等提供了有效的技術(shù)支撐。

善于統(tǒng)籌兼顧，注重協(xié)調(diào)推進(jìn)。統(tǒng)籌兼顧是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，協(xié)調(diào)推進(jìn)是實(shí)現(xiàn)整體提升的重要方法。當(dāng)前一些地方和領(lǐng)域的公共管理工作發(fā)展不平衡的問題還較為突出：有的在工作擺布上重破輕立、重治標(biāo)輕治本;有的在工作板塊上顧此失彼，重傳統(tǒng)領(lǐng)域輕新興領(lǐng)域，對(duì)“抓亮點(diǎn)”“抓前頭”很熱衷，對(duì)“抓面上”“抓后頭”用勁不足，缺乏對(duì)公共管理工作的系統(tǒng)思考和整體謀劃;有的在工作鏈條上用力不均，人才開發(fā)重選用輕培養(yǎng)、重結(jié)構(gòu)輕功能，制度建設(shè)重制定輕執(zhí)行;有的在工作力量上協(xié)調(diào)不夠，看似分工負(fù)責(zé)實(shí)則條塊分割、“各自唱戲”，沒有形成齊抓共管、協(xié)同配合的格局。

提升公共管理工作質(zhì)量，既要注重總體謀劃，又要注重牽住“牛鼻子”。充分考慮各項(xiàng)公共管理措施之間的關(guān)聯(lián)性、耦合性，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點(diǎn)、帶動(dòng)全局。堅(jiān)持科學(xué)統(tǒng)籌，提升公共管理質(zhì)量，整合學(xué)科范式和實(shí)踐，關(guān)注并打通理論與實(shí)踐的鴻溝，通盤考慮公共管理工作各方面的情況和進(jìn)展，兼顧推進(jìn)的速度、力度和進(jìn)度，把握平衡、綜合施策，促進(jìn)公共管理現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)決策民主化、科學(xué)化，提升公共決策與服務(wù)的品質(zhì)，創(chuàng)造更多公共價(jià)值，更好地維護(hù)公共利益。

樹立先進(jìn)典型，互鑒發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。“樹典型”作為一種自覺的、得到廣泛遵從和應(yīng)用的公共治理方式，還沒有太長的歷史。雖然各系統(tǒng)各地各單位對(duì)典型引路、經(jīng)驗(yàn)示范等方式都給予充分認(rèn)可，也進(jìn)行了積極探索，但在實(shí)踐中，還是出現(xiàn)了一些不應(yīng)忽視的問題：有的試點(diǎn)工作準(zhǔn)備不足，選擇的試點(diǎn)單位不具有典型性，取得的經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制推廣;有的熱衷于樹亮點(diǎn)、造“盆景”，貼上改革的“標(biāo)簽”，實(shí)際收效甚微;有的急功近利，追求立竿見影的短期效應(yīng)，搞為創(chuàng)新而創(chuàng)新的“偽創(chuàng)新”;有的紙上談兵，缺乏案例培訓(xùn)和方法論指導(dǎo)，推廣的效果不佳;有的對(duì)選樹典型過度包裝，或者事跡雷同，千人一面，甚至杜撰編造，等等。

先進(jìn)地方的經(jīng)驗(yàn)和后進(jìn)地方的問題以及克服的辦法，都是從群眾實(shí)際活動(dòng)中提出的、總結(jié)出來的，最大的優(yōu)點(diǎn)就是群眾易于接受。同時(shí)也要注意到，公共管理中的典型人物、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，都是具體的、有條件的，既有普遍性又有特殊性。它的一般原則可以適合絕大多數(shù)地方，但在一些具體問題上還要具體分析。提升公共管理工作質(zhì)量，就必須在“鞏固先進(jìn)、提升一般、轉(zhuǎn)化落后”上下功夫，對(duì)那些成熟度高的案例，應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，完善提升，打造升級(jí)版;對(duì)那些新涌現(xiàn)出來的好經(jīng)驗(yàn)好做法，應(yīng)及時(shí)總結(jié);對(duì)那些不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的實(shí)踐內(nèi)容，應(yīng)及時(shí)調(diào)整，堅(jiān)決淘汰。

完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化過程管控。在公共管理各項(xiàng)工作中，各公共機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人通常都要對(duì)過程進(jìn)行管理，并使其在受控條件下運(yùn)行，以更好地滿足自身的質(zhì)量目標(biāo)和價(jià)值追求。從實(shí)踐情況看，因?yàn)椴恢匾曔^程管控導(dǎo)致工作成效打折扣的問題仍然存在：有的在抓工作中虎頭蛇尾，年初動(dòng)動(dòng)嘴、年末翻材料，開場時(shí)轟轟烈烈，結(jié)束時(shí)冷冷清清;有的熱衷于“一文、二會(huì)、三總結(jié)”，對(duì)工作執(zhí)行落實(shí)情況關(guān)注不夠、調(diào)研不夠、指導(dǎo)不夠;有的抓工作喜歡“指點(diǎn)江山”、擘畫藍(lán)圖，卻沒有任務(wù)書、時(shí)間表、施工圖;有的抓工作習(xí)慣搞“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”;有的工作過于強(qiáng)調(diào)“痕跡化”，一人干活、多人“留痕”，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)，等等。

建立閉環(huán)反饋系統(tǒng)對(duì)提升公共管理工作質(zhì)量非常重要。質(zhì)量管理體系由相互關(guān)聯(lián)的過程組成，要著力解決好“誰來評(píng)估”“評(píng)估什么”“按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估”“怎樣進(jìn)行評(píng)估”“評(píng)估反饋”等問題，進(jìn)一步完善統(tǒng)計(jì)分類、監(jiān)測方法，積極實(shí)行差別化與綜合性評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的績效評(píng)估方式。堅(jiān)持過程論和結(jié)果論相統(tǒng)一、過程管理與目標(biāo)管理相結(jié)合，正確處理好過程和結(jié)果、形式和內(nèi)容的辯證關(guān)系。在對(duì)公共管理責(zé)任指標(biāo)進(jìn)行跟蹤督查時(shí)，應(yīng)嚴(yán)控督查檢查考核工作的總量和頻次，切實(shí)增強(qiáng)過程管控的科學(xué)性實(shí)效性。對(duì)相同工作內(nèi)容的督導(dǎo)督查要整合打包，避免重復(fù)，建立以群眾滿意度為標(biāo)尺的工作評(píng)價(jià)和推進(jìn)機(jī)制。

抓好工作落實(shí)，持續(xù)效果反饋。近年來，很多地方和單位抓公共管理工作不可謂不下氣力，但仍然不同程度地存在“聲勢(shì)大而實(shí)效小、投入高而效益低”的現(xiàn)象。其中一個(gè)重要原因就是失之于粗放、失之于泛化。當(dāng)前，影響擔(dān)當(dāng)作為的主要因素包括：選人用人不公，干得好不如說得好;問責(zé)泛化簡單化，容錯(cuò)空間較小，影響干事創(chuàng)業(yè)活力;考核評(píng)價(jià)不公，評(píng)先選優(yōu)輪流坐莊，等等。

公共管理工作要聚焦重點(diǎn)、聚力難點(diǎn)，發(fā)揚(yáng)“釘釘子精神”。一是堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，確?！搬敎?zhǔn)”。必須把精準(zhǔn)理念貫穿到工作的各方面、全過程，建立健全公共管理工作定期體檢和風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制，善于抓到關(guān)鍵處、抓牢關(guān)鍵人、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是堅(jiān)持環(huán)環(huán)相扣，確?！搬敺€(wěn)”。要促進(jìn)形成“工作人員為事業(yè)發(fā)展擔(dān)當(dāng)、公共組織為工作人員擔(dān)當(dāng)”的良性互動(dòng)機(jī)制：一方面，建立更加科學(xué)合理、能量化可操作、有激勵(lì)和約束效果的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。要注重調(diào)動(dòng)基層單位的積極性，把“處方權(quán)”往下放，讓基層當(dāng)好“小郎中”，給予部門負(fù)責(zé)人更大的考核權(quán);另一方面，樹立重實(shí)干重實(shí)績重?fù)?dān)當(dāng)?shù)挠萌藢?dǎo)向，讓擔(dān)當(dāng)作為的工作人員勞有所獲，建立長期常態(tài)的人才培養(yǎng)機(jī)制，形成科學(xué)的問責(zé)機(jī)制，避免實(shí)干者產(chǎn)生“多干多錯(cuò)”的心理誤區(qū)。三是堅(jiān)持久久為功，確保“釘深”?！耙粡埶{(lán)圖繪到底”，確保發(fā)展方向不變、基本思路不變、主要措施不變。對(duì)已列入本地本部門中長期工作規(guī)劃的重要工作、重大項(xiàng)目，要一屆接著一屆抓、一任接著一任干;上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門工作規(guī)劃實(shí)施情況要加強(qiáng)監(jiān)督，前后更改較大的，應(yīng)及時(shí)查問，堅(jiān)決避免“新官不理舊賬”“換人換思路”。

結(jié)語

公共管理工作質(zhì)量提升，從方法論的角度看，有方向、有立場、有原則，有著自己的內(nèi)在邏輯，起手是“標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)”，立起標(biāo)桿、知所趨赴;著力點(diǎn)在于“協(xié)調(diào)推進(jìn)”，始終圍繞公共管理的中心任務(wù)來展開、堅(jiān)定朝著公共管理的總目標(biāo)來加強(qiáng);把“典型引路”作為具體抓手，標(biāo)兵在前、經(jīng)驗(yàn)示范、比學(xué)趕超，以“過程控制”為實(shí)踐路徑，穩(wěn)中求進(jìn)、穩(wěn)中有進(jìn)，鍥而不舍“釘釘子”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共性問題和個(gè)性問題一起解決、治標(biāo)和治本協(xié)同推進(jìn)，在解決問題、補(bǔ)齊短板的過程中不斷增強(qiáng)公共管理工作的科學(xué)性、創(chuàng)造性、實(shí)效性。

注釋

[1]Kristie W. Seawright and Scott T. Young， "A Quality Definition Continuum，" Interfaces， 1996， 26（3）， pp. 107–113.

[2]彼得·F·德魯克認(rèn)為：“發(fā)達(dá)國家的社會(huì)現(xiàn)已成為‘組織的社會(huì)，這種社會(huì)大部分的社會(huì)任務(wù)都是在組織中完成，或者由組織來完成?！眳⒁姳说谩·德魯克，《后資本主義社會(huì)》，傅振焜譯，北京：東方出版社，2009年。而奧地利著名理論生物學(xué)家，普通系統(tǒng)論主要?jiǎng)?chuàng)始人路·馮·貝塔朗菲（Ludicsig Von Bertalanlly）指出，“由若干要素有機(jī)地組成了具有特定功能的系統(tǒng)，這些要素相互聯(lián)系、相互作用、相互影響。系統(tǒng)在建立之后并不是一個(gè)封閉的整體，其通過不斷與外界進(jìn)行物質(zhì)和能量的交換而維持一種穩(wěn)定的狀態(tài)?！眳⒁婑T·貝塔朗菲，《一般系統(tǒng)論：基礎(chǔ)、發(fā)展和應(yīng)用》，林康義、魏宏森等譯，北京：清華出版社，1987年。

[3]顏如春：《論政府工作全面質(zhì)量管理》，《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第2期。

責(zé) 編∕李思琪