王瀠慧 柳江華

［摘 要］ 當(dāng)前關(guān)于托育的研究主要著眼于需求方，對(duì)作為供給方的托育機(jī)構(gòu)的研究較少。這不利于勾畫(huà)我國(guó)托育服務(wù)發(fā)展的全景和促進(jìn)相關(guān)法律政策的完善。本研究對(duì)西安市15家民辦托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的深度訪(fǎng)談顯示，當(dāng)前民辦托育機(jī)構(gòu)面臨著多重困境，其中最突出的是生存困境，具體表現(xiàn)在成本投入高、生源挑戰(zhàn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低三個(gè)方面；其次是政府支持困境，具體表現(xiàn)在地方政府規(guī)范建設(shè)滯后、監(jiān)管不完善、資金扶助不足、宣傳缺失四個(gè)方面；再次是師資困境，具體表現(xiàn)在師資招聘難與師資穩(wěn)定性?xún)蓚€(gè)方面；最后是來(lái)自家長(zhǎng)的服務(wù)壓力，一方面家長(zhǎng)要求托育機(jī)構(gòu)提供安全貼心的照護(hù)和高質(zhì)量的教育，另一方面家長(zhǎng)又希望價(jià)格低廉。對(duì)這些困境產(chǎn)生的主要原因進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，只有地方政府切實(shí)提高對(duì)托育的重視，完善頂層設(shè)計(jì)與規(guī)范制定，加強(qiáng)托育宣傳，提供資金支持，同時(shí)托育機(jī)構(gòu)自身加強(qiáng)師資建設(shè)，提高服務(wù)能力，才能形成機(jī)構(gòu)保質(zhì)、家長(zhǎng)認(rèn)可、政策支持的良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)公共托育服務(wù)的健康發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］ 托育服務(wù)；托育機(jī)構(gòu)；民辦教育

一、問(wèn)題提出

3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)是《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》生命全周期服務(wù)戰(zhàn)略的“最初一公里”，事關(guān)嬰幼兒健康成長(zhǎng)、千家萬(wàn)戶(hù)福祉和民族未來(lái)。2017年，習(xí)近平總書(shū)記十九大報(bào)告中，“幼有所育”被列為“七有”民生工程的第一項(xiàng)；2019年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）；2021年，中央決議實(shí)施三孩政策，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（下稱(chēng)《決定》）強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠性托育服務(wù)。因此，考察托育服務(wù)狀況并提出促進(jìn)其健康發(fā)展的建議，具有重要現(xiàn)實(shí)意義，近年來(lái)快速成為學(xué)界熱點(diǎn)。①

當(dāng)前，托育研究主要著眼于需求方，相比之下，著眼于供給方即托育機(jī)構(gòu)的研究相對(duì)較少。CNKI文獻(xiàn)分析表明，2021年發(fā)表的274篇托育研究期刊文章中，排在前三的主要主題為“托育服務(wù)”“嬰幼兒”（含0～3歲嬰幼兒）“照護(hù)服務(wù)”，相關(guān)文章分別有63、44、25篇；相比之下，幾首沒(méi)有文章將“托育機(jī)構(gòu)”作為主要主題。進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，這些研究主要分析了國(guó)家/地區(qū)宏觀(guān)層面或家庭微觀(guān)層面上的托育服務(wù)需求。比如，洪秀敏等基于2020—2035年我國(guó)嬰幼兒數(shù)量的估算，預(yù)測(cè)全國(guó)托育機(jī)構(gòu)需求量將先增后降并于2035年穩(wěn)定在7萬(wàn)至8萬(wàn)所。[1]目前，我國(guó)托育機(jī)構(gòu)供給僅滿(mǎn)足了不到10%的0～3歲嬰幼兒的托育需求。②微觀(guān)層面上，家長(zhǎng)偏好“公辦性質(zhì)、有國(guó)外課程、全日制、有早期教育專(zhuān)業(yè)資質(zhì)教師”的托育機(jī)構(gòu)。[2][3][4]當(dāng)然，家長(zhǎng)在希望孩子獲得專(zhuān)業(yè)照護(hù)和早期教育的同時(shí)，也希望服務(wù)價(jià)格能夠親民。[5][6]

經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，民辦托育機(jī)構(gòu)已成為（非家庭）托育服務(wù)主要供給方。1990年左右，事業(yè)單位逐漸剝離社會(huì)職能，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)大幅萎縮，以二者為主要依托的公辦托育服務(wù)體系逐漸消亡。[7][8]過(guò)去20年，3歲以下嬰幼兒的照護(hù)主要依賴(lài)家庭自身。[9][10]與此同時(shí)，工作—家庭矛盾導(dǎo)致年輕父母對(duì)托育服務(wù)有突出需求，加之其經(jīng)濟(jì)條件改善、育兒觀(guān)念有所轉(zhuǎn)變，民辦托育應(yīng)運(yùn)而生并逐漸占據(jù)托育服務(wù)業(yè)主導(dǎo)地位。據(jù)教育部最新統(tǒng)計(jì)，3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)中，民營(yíng)機(jī)構(gòu)占比約三分之二（66.8%），教育部門(mén)、事業(yè)單位等經(jīng)營(yíng)的公辦機(jī)構(gòu)僅占三分之一。民營(yíng)托育機(jī)構(gòu)是遵循市場(chǎng)規(guī)律而興起的產(chǎn)物，所以大部分為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，小部分為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。[11]以上海市為例，2019年官方登記營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)104家，非營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)44家，免費(fèi)福利性托育點(diǎn)1家。[12]

盡管過(guò)去幾十年間民辦托育機(jī)構(gòu)在數(shù)量上發(fā)展較快，其生存和發(fā)展質(zhì)量卻不如人意，這不利于國(guó)家有關(guān)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)方針的執(zhí)行?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提及，“充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，多種形式開(kāi)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，逐步滿(mǎn)足人民群眾對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求”。顯然，國(guó)家期望民辦機(jī)構(gòu)成為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的重要供給方。從現(xiàn)有研究和報(bào)道來(lái)看，無(wú)論是營(yíng)利性還是非營(yíng)利性民辦托育機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性都較差、倒閉風(fēng)險(xiǎn)較大。[13][14]據(jù)西安市衛(wèi)健委統(tǒng)計(jì)，自《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，該市至少有50%的托育機(jī)構(gòu)因無(wú)力經(jīng)營(yíng)而倒閉。這一現(xiàn)象在一定程度上解釋了為什么當(dāng)前我國(guó)的托育服務(wù)供需失衡問(wèn)題仍然突出。

截至目前，從供給方（主體是民辦托育機(jī)構(gòu)）視角深入細(xì)致地看待托育服務(wù)建設(shè)困境及其成因的研究相對(duì)較少。本文認(rèn)為，托育機(jī)構(gòu)是托育服務(wù)核心利益相關(guān)方，缺乏這個(gè)視角的探討使得以往研究關(guān)于如何發(fā)展托育服務(wù)的建議不夠全面并且使其在現(xiàn)實(shí)中的可操作性不可避免地受到一定影響。個(gè)別研究一定程度上彌補(bǔ)了這一不足，但其研究對(duì)象多位于北京、[15]上海、[16]南京[17]等東部發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，所得結(jié)論的普適性還需要來(lái)自中西部地區(qū)的結(jié)果加以驗(yàn)證。本文選取西部城市西安市的民辦托育機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，從機(jī)構(gòu)視角系統(tǒng)地歸納民辦托育服務(wù)發(fā)展中的困境及促進(jìn)其健康發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略。

二、研究方法

（一）研究對(duì)象

通過(guò)便利抽樣，本研究選取西安市15家民辦托育機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪(fǎng)談。被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)和被訪(fǎng)人的基本信息如表1所示。

（二）研究工具

作者在開(kāi)放式訪(fǎng)談前設(shè)計(jì)了訪(fǎng)談提綱（見(jiàn)表2）。提綱設(shè)計(jì)圍繞研究目的，分為三個(gè)方面：現(xiàn)狀、困境、對(duì)策建議。現(xiàn)狀訪(fǎng)談?dòng)兄诶斫饫Ь?，而困境分析又有助于理解被訪(fǎng)者提出的對(duì)策建議。就每一個(gè)訪(fǎng)談方面而言，各問(wèn)題并不具體，主要用于給被訪(fǎng)人一個(gè)提示，鼓勵(lì)訪(fǎng)談對(duì)象暢所欲言。

（三）研究過(guò)程

利用上述提綱，作者對(duì)所選機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行開(kāi)放式訪(fǎng)談，通過(guò)“他者”（被訪(fǎng)者）的邏輯，理解民辦托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的困境及希望政府提供的支持措施。[18]訪(fǎng)談過(guò)程中，以受訪(fǎng)者自由表達(dá)為主。如上所述，訪(fǎng)談提綱主要用作提示作用、避免訪(fǎng)談離題過(guò)遠(yuǎn)；采訪(fǎng)過(guò)程中，作者采用啟發(fā)式提問(wèn)，根據(jù)被訪(fǎng)者對(duì)上一個(gè)問(wèn)題的回答，自然地形成下一個(gè)問(wèn)題。[19]每次訪(fǎng)談平均持續(xù)1個(gè)小時(shí)，最終整理獲得120 000余字的文字資料。

（四）數(shù)據(jù)處理

數(shù)據(jù)分析采用扎根理論編碼方法。作為一種定性研究方法，該方法適用于對(duì)新生現(xiàn)象進(jìn)行探索性研究并建立解讀框架。[20]分析的核心是對(duì)訪(fǎng)談資料的三級(jí)編碼：開(kāi)放式編碼（一級(jí)編碼），是對(duì)原始訪(fǎng)談資料逐字逐句進(jìn)行登錄、標(biāo)簽，以歸納產(chǎn)生概念、范疇（此為副范疇）；[21]主軸編碼（二級(jí)編碼），用于分析副范疇之間關(guān)系，以歸納形成更高一級(jí)的范疇即主范疇；選擇性編碼（三級(jí)編碼），用于系統(tǒng)處理主范疇之間關(guān)系、確定核心范疇，并圍繞“核心范疇”串出“故事線(xiàn)”，由此歸納形成建立在諸范疇關(guān)系基礎(chǔ)之上的、扎根于研究場(chǎng)景的理論。[22]

本研究對(duì)原始資料的編碼和分析借助了Nvivo 11軟件。開(kāi)放式編碼得到552條原始語(yǔ)句及相應(yīng)初始概念；通過(guò)整合、分類(lèi)并剔除重復(fù)頻次≤2的概念，最終提煉出47個(gè)概念，并進(jìn)一步歸納為13個(gè)副范疇。表3展示了副范疇“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低”及其對(duì)應(yīng)的概念（造成該難題的原因）。主軸編碼從副范疇中歸納出4個(gè)主范疇：生存困境、政府支持困境、師資困境、家長(zhǎng)服務(wù)壓力。比如，“生存困境”主范疇由“成本投入高”“生源挑戰(zhàn)”“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低”3個(gè)副范疇歸納而來(lái)。選擇性編碼結(jié)果如圖1所示。維持機(jī)構(gòu)生存是機(jī)構(gòu)投資人/負(fù)責(zé)人考慮的中心問(wèn)題，因而“生存困境”主范疇是核心范疇，其余主范疇尤其是“政府支持困境”對(duì)其施加直接或間接影響。相應(yīng)地，提升政府支持既可直接緩解民辦機(jī)構(gòu)生存困境，也可通過(guò)改善師資困境、家長(zhǎng)服務(wù)壓力而間接緩解該困境。

作者選取12份訪(fǎng)談?dòng)涗涍M(jìn)行編碼分析，剩余3份記錄（N04、N08、N12）做理論飽和度檢驗(yàn)，未發(fā)現(xiàn)新的概念。因此，圖1所示“民辦托育機(jī)構(gòu)發(fā)展困境及應(yīng)對(duì)模型”在理論上達(dá)到飽和。

三、研究結(jié)果與分析

四大困境中，被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)反映最強(qiáng)烈的困境在于生存、政府支持兩個(gè)方面，其次是師資困境，家長(zhǎng)服務(wù)壓力被提及最少、程度也最輕。

（一）生存困境

被訪(fǎng)15家民辦機(jī)構(gòu)中，沒(méi)有一家處于明顯盈利狀態(tài)。本文綜合機(jī)構(gòu)當(dāng)前收支平衡狀況、尋找資金支持的急迫性、被訪(fǎng)人關(guān)于經(jīng)營(yíng)壓力的主觀(guān)感受，將被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)生存困境程度劃分為三個(gè)等級(jí)：非常困難、比較困難、輕度困難。其中，生存非常困難的機(jī)構(gòu)有6家，具體表現(xiàn)在：收不抵支狀況嚴(yán)重，被訪(fǎng)人提及非常大的經(jīng)營(yíng)壓力，機(jī)構(gòu)可能在不久的將來(lái)倒閉或者投資人正通過(guò)抵押房產(chǎn)貸款甚至賣(mài)房來(lái)勉強(qiáng)維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)如繳納房租、發(fā)放人員工資等。6家機(jī)構(gòu)生存比較困難，具體表現(xiàn)在：處于虧本狀態(tài)，被訪(fǎng)人感受到一定程度的經(jīng)營(yíng)壓力，但機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)可以依靠自身力量運(yùn)營(yíng)，將來(lái)有希望轉(zhuǎn)虧為盈。存在輕度生存困難的有3家，具體表現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)微利運(yùn)營(yíng)或收支基本平衡，負(fù)責(zé)人或投資人未提及明顯經(jīng)營(yíng)壓力。茲舉一例非常困難的情況：

N06（表1中被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)編號(hào)，下同）：“因?yàn)橛龅揭咔椤野逊孔尤u(mài)完了，（然后）把賣(mài)房子的錢(qián)再給老師發(fā)工資……不舍得離開(kāi)，因?yàn)槟阃度肓水吷男难谏厦妗覀兺度肓巳f(wàn)，后期要還很多的貸款，真的壓力好大好大?！?/p>

生存困境具體表現(xiàn)在三個(gè)方面（扎根理論編碼的“副范疇”層次）：成本投入高、生源挑戰(zhàn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。這三個(gè)具體困境意味著民辦托育機(jī)構(gòu)支出高而收入低，入不敷出，從而在根本上難以持續(xù)健康發(fā)展。

1. 成本投入高

這是生存困境中被談?wù)撟钇毡榍移铋L(zhǎng)的一個(gè)方面。所有被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都談到，運(yùn)營(yíng)前以及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中需要進(jìn)行大量投入，且生均投入明顯高于幼兒園和早教機(jī)構(gòu)。其中，N02、N06、N11三家機(jī)構(gòu)提及，他們通過(guò)賣(mài)房或房產(chǎn)抵押貸款來(lái)維持資金鏈，對(duì)此，從上述生存困境例子可見(jiàn)一斑。

當(dāng)然，機(jī)構(gòu)因服務(wù)對(duì)象和定位不同，成本投入上存在一定差異。托育、幼兒園合營(yíng)的機(jī)構(gòu)，除教師外的人員、某些設(shè)施可以共用，且容易獲得政府備案和微薄補(bǔ)貼，生均投入相對(duì)較低。高端機(jī)構(gòu)，因地理位置、服務(wù)要求更高，前期投入相對(duì)較高。

2. 生源挑戰(zhàn)

15家被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)中，13家的負(fù)責(zé)人提及直接影響機(jī)構(gòu)收入狀況的生源問(wèn)題。第一，招生困難。上述13位負(fù)責(zé)人都提及這一問(wèn)題，其中6位負(fù)責(zé)人提及生源不足是其現(xiàn)階段經(jīng)營(yíng)中的最大困難。第二，在讀嬰幼兒出勤率不足，較難達(dá)到滿(mǎn)員運(yùn)營(yíng)，共有4位負(fù)責(zé)人提及這一問(wèn)題。

N11：“我們現(xiàn)在最大的問(wèn)題就是招生困難。沒(méi)有生源，我們就扛不下去了?！?/p>

初步看來(lái)，機(jī)構(gòu)因設(shè)置形式不同，所面臨的生源挑戰(zhàn)存在差異。5家僅經(jīng)營(yíng)托育服務(wù)的獨(dú)立型機(jī)構(gòu)中，4家都表示生源是其面臨的最大困難。相比之下，其他既經(jīng)營(yíng)托育還經(jīng)營(yíng)其他服務(wù)的10家機(jī)構(gòu)中，僅2家表示生源是其面臨的最大困難。比如，N06、N14、N15三家機(jī)構(gòu)提及，他們通過(guò)更盈利的早教模塊來(lái)應(yīng)對(duì)托育生源問(wèn)題。

3. 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低

在生存困境的三個(gè)具體表現(xiàn)上，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低被談?wù)摰南鄬?duì)較少。收費(fèi)適中的9家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映，他們的服務(wù)收費(fèi)水平較低、不足以回收成本；其中，3家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出，在收費(fèi)偏低的情況下，為擴(kuò)大生源還需要做些優(yōu)惠活動(dòng)。

N06：“我們定的是一個(gè)月1380元，伙食費(fèi)是來(lái)一天收一天，一天20，一個(gè)月240……這樣的收費(fèi)是賠著本做。”

機(jī)構(gòu)因定位不同，收費(fèi)自然存在差異。個(gè)別高端機(jī)構(gòu)比如N01、N03、N15，收費(fèi)明顯高于西安市普惠標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，被訪(fǎng)談機(jī)構(gòu)普遍面臨生存困境。但是，各機(jī)構(gòu)在具體方面上有所差異，這也在某種程度上解釋了各機(jī)構(gòu)生存困境程度上的差異。初步看來(lái)，獨(dú)立、非營(yíng)利民辦機(jī)構(gòu)的三方面困境均比較突出，生存壓力最大。非獨(dú)立型即幼兒園托班，生存壓力最小。

（二）政府支持困境

四個(gè)方面困境中，政府支持困境被談?wù)摰钠铋L(zhǎng)，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：針對(duì)性的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后、監(jiān)督管理不完善、資金扶助不足、宣傳缺失。

綜合考慮這四個(gè)方面困境存在情況及對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的影響，將政府支持困境分為3個(gè)程度：非常困難——被訪(fǎng)人提及上述四個(gè)方面困境，認(rèn)為其對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)造成了非常大的不利影響，從而對(duì)政府抱怨非常大；比較困難——被訪(fǎng)人提及某一個(gè)或幾個(gè)方面困境，認(rèn)為其對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)造成了一定程度的不利影響，從而對(duì)政府抱怨比較大；一般困難——被訪(fǎng)人提及某一個(gè)或幾個(gè)方面困境，認(rèn)為其對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)造成了一定程度的不利影響，但是他們也提及了政府在支持托育機(jī)構(gòu)發(fā)展上的某些值得肯定之處，因而對(duì)政府無(wú)太大抱怨。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)劃分，8家機(jī)構(gòu)感受到非常大的政府支持困境，5家機(jī)構(gòu)感受到比較大的政府支持困境，2家機(jī)構(gòu)感受到的困境程度一般。茲舉非常困難的情況一例：

N05：“據(jù)我所了解的市場(chǎng)狀況，市場(chǎng)很混亂……今年還有去年，經(jīng)歷過(guò)疫情和冬季生源的緊缺，現(xiàn)在的情況確實(shí)很不容樂(lè)觀(guān)……政府層面也沒(méi)有什么具體措施……按這樣的情況，像我們這樣的托育機(jī)構(gòu)，很難生存下去，談何發(fā)展。”

1. 規(guī)范建設(shè)滯后

這是政府支持困境中被談?wù)摰米钇毡榍移铋L(zhǎng)的一個(gè)方面，15家機(jī)構(gòu)對(duì)此均有談?wù)摗Ｓ捎谙旅娴脑?，?dú)立型機(jī)構(gòu)遭遇到的困境更大。

首先，有10家機(jī)構(gòu)提及，當(dāng)前西安市有關(guān)托育機(jī)構(gòu)場(chǎng)地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)未考慮托育自身規(guī)律。無(wú)論是獨(dú)立型還是非獨(dú)立型托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都認(rèn)為，0～3歲嬰幼兒（其中不少在兩歲以下）托育與3歲以上幼兒教育存在明顯差異：托育對(duì)象溝通能力、自理能力較差，飲食和照護(hù)精細(xì)程度更高，師生比（約1 ∶ 5）成倍高于幼兒園，規(guī)模一般不像幼兒園那么大。但是，當(dāng)前托育場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)主要以幼兒園標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)（保健區(qū)、廚房面積、食品、消防等方面），大多數(shù)現(xiàn)有民辦托育機(jī)構(gòu)尤其是獨(dú)立型機(jī)構(gòu)很難達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樽赓U場(chǎng)所可改動(dòng)空間有限，所以他們幾乎不可能獲得政府認(rèn)可、備案。

N15：“關(guān)于食品經(jīng)營(yíng)許可證這個(gè)，如果你想讓大家規(guī)范了，你就不能按幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)去走……然后是衛(wèi)生評(píng)估、防疫這塊兒，他們也是按照幼兒園的要求走的，你的保健室必須達(dá)到12平方米以上，這方面特別困難……食品經(jīng)營(yíng)許可證、衛(wèi)生、消防，三個(gè)證全了之后你才能去備案。你像我們食品經(jīng)營(yíng)許可證辦下來(lái)了，到衛(wèi)生評(píng)估就卡在這兒了，我們也想把這個(gè)做好、備案成功，成功之后國(guó)家不是有對(duì)3歲以下的補(bǔ)貼嘛，但我們夠不上拿不到?！?/p>

其次，有6家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指出，政府未出臺(tái)充分考慮0～3歲嬰幼兒生長(zhǎng)發(fā)育規(guī)律的可操作保教保育規(guī)范和指南。市場(chǎng)上一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、教育出版商借機(jī)謀利，導(dǎo)致當(dāng)前托育行業(yè)的師資培訓(xùn)、服務(wù)內(nèi)容五花八門(mén)。個(gè)別負(fù)責(zé)人提及，相對(duì)于南方，陜西這邊的規(guī)范和指南建設(shè)相對(duì)落后。

2. 監(jiān)管不完善

監(jiān)管問(wèn)題一方面體現(xiàn)在托育主管部門(mén)不明，投資人在辦理手續(xù)時(shí)不知道“父母官”是誰(shuí)；管理部門(mén)對(duì)具體業(yè)務(wù)流程不熟悉；各相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)性較差、相互推諉；總體行政效能低下，業(yè)務(wù)辦理過(guò)程煩瑣。共有5家機(jī)構(gòu)提及此類(lèi)問(wèn)題。

N07：“辦理手續(xù)還是很麻煩。因?yàn)橥杏莻€(gè)新生事物，各個(gè)部門(mén)對(duì)這個(gè)了解程度不是那么深，相互推諉……”

另一方面，西安市有關(guān)部門(mén)對(duì)托育行業(yè)監(jiān)管不嚴(yán)，當(dāng)前托育市場(chǎng)混亂。準(zhǔn)入門(mén)檻低，師資、證照、場(chǎng)地環(huán)境等方面無(wú)保障的機(jī)構(gòu)泛濫，借托育發(fā)展之勢(shì)謀利，極大地影響了托育行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展和孩子們的身心健康。共有9家機(jī)構(gòu)提及該問(wèn)題。

3. 資金扶助不足

15家機(jī)構(gòu)均反映，目前西安市對(duì)于民辦托育業(yè)的支持主要還是精神鼓勵(lì)，缺乏實(shí)質(zhì)性資金支持。③5家機(jī)構(gòu)抱怨，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的水、電、暖氣、物業(yè)費(fèi)用均按照商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)收取而不能享受民用待遇。7家機(jī)構(gòu)提到，疫情停課期間，各機(jī)構(gòu)在無(wú)收入的情況下需自行解決房租、人員基本工資等，國(guó)家有關(guān)房租減免等方面的補(bǔ)助政策在西安市未有效落實(shí)。最后，15家機(jī)構(gòu)中，只有2家非獨(dú)立機(jī)構(gòu)拿到了政府按照生源發(fā)放的微薄補(bǔ)貼。

N05：“……冬季牽扯到用電供暖，單個(gè)月的電費(fèi)就有可能八千。這邊無(wú)論電價(jià)還是其他的都是商業(yè)性質(zhì)的……”

N10：“兩個(gè)月的房費(fèi)減免那是國(guó)家要求，然后個(gè)人要去和房東談，跟區(qū)政府、市政府沒(méi)有關(guān)系?！?/p>

N14：“沒(méi)有什么政策，開(kāi)業(yè)到現(xiàn)在已經(jīng)三年多了，從來(lái)沒(méi)有過(guò)任何優(yōu)惠。其實(shí)，最起碼在疫情期間給個(gè)補(bǔ)助，要不然很難撐……”

4. 宣傳缺失

被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為，宣傳是解決托育機(jī)構(gòu)生源挑戰(zhàn)的重要舉措。但是，15家機(jī)構(gòu)中有14家都談到，他們的宣傳主要靠自身力量，比如自己打廣告、發(fā)傳單或?qū)W生家長(zhǎng)朋友圈，目前政府、社區(qū)沒(méi)有幫助機(jī)構(gòu)進(jìn)行托育知識(shí)、機(jī)構(gòu)品牌方面的宣傳，以此來(lái)提高機(jī)構(gòu)在群眾中間的認(rèn)可度。

N15：“現(xiàn)在就是想讓他們幫你宣傳都很難，只能自己通過(guò)一些途徑……”

從訪(fǎng)談來(lái)看，托育機(jī)構(gòu)因區(qū)域、設(shè)置方式不同而感受到不同程度的政府支持。一方面，在個(gè)別區(qū)政府工作人員相對(duì)比較負(fù)責(zé)，因而其轄區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)可以感受到較為良好的服務(wù)。另一方面，從上面的敘述可以看出，非獨(dú)立型機(jī)構(gòu)所遇到的政府支持困境程度相對(duì)較輕。

（三）師資困境

根據(jù)編碼分析，師資困境具體表現(xiàn)在師資招聘難、穩(wěn)定性差兩個(gè)方面。

考慮到在被訪(fǎng)者眼中生存壓力是核心困境，綜合考慮這兩個(gè)方面困境存在情況及對(duì)機(jī)構(gòu)生存造成的影響，將師資困境分為4個(gè)程度：非常困難——師資問(wèn)題非常突出，已明顯對(duì)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)造成困難；比較困難——師資問(wèn)題比較突出，某種程度上已對(duì)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)造成困難；一般困難——在師資招聘、穩(wěn)定性的某一方面存在問(wèn)題，但另外一方面情況良好；無(wú)困難。對(duì)應(yīng)以上各師資困難程度的機(jī)構(gòu)分別有4家、3家、5家、3家。可以看出，被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人感受到的師資困境程度低于前面兩個(gè)困境情況。

1. 師資招聘難

機(jī)構(gòu)招聘教師一般要求學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)畢業(yè)、持有教師資格證、有相關(guān)實(shí)習(xí)經(jīng)歷，一部分教師要求具有育嬰師證、親子證。招聘渠道主要為線(xiàn)上招聘、校招。訪(fǎng)談中，有5家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映存在明顯或一定程度的招聘困難，其余機(jī)構(gòu)未提及該問(wèn)題或明確表示不存在這方面困難。招聘困難既體現(xiàn)在愿意來(lái)的教師少，也體現(xiàn)在招不到合適的、優(yōu)秀的教師。

N15：“招聘這塊兒也挺難的。那就是你想要招的很優(yōu)秀的托育老師很少，淘出來(lái)2%～3%就很不錯(cuò)了?！?/p>

2. 師資不穩(wěn)定

這是師資困境中被討論篇幅較長(zhǎng)的一個(gè)方面。15家民辦托育機(jī)構(gòu)中，有9家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提到了不同程度的教師流失問(wèn)題。其中，有5家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出，教師除在托育行業(yè)內(nèi)流動(dòng)外，還可能離開(kāi)本行業(yè)，導(dǎo)致行業(yè)師資進(jìn)一步減少。4家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提到，機(jī)構(gòu)流失的教師既包括任職時(shí)間較短的新教師，也包括接受過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)、任職時(shí)間較長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)比較豐富的老教師。

N06：“……國(guó)家培養(yǎng)的這些孩子都挺可惜的。因?yàn)檫@些老師很優(yōu)秀的，她離開(kāi)就不愿意從事這個(gè)行業(yè)了，對(duì)這些老師來(lái)說(shuō)，他們的工資應(yīng)該比小學(xué)老師還要高才對(duì)，成天看小孩的吃喝拉撒，還要能唱能跳的?！?/p>

總的來(lái)看，與獨(dú)立設(shè)置的民辦托育機(jī)構(gòu)相比，幼兒園托班在師資招聘、人員穩(wěn)定性方面情況相對(duì)較好：9家獨(dú)立型托育機(jī)構(gòu)中，6家反映存在非常大或比較大的師資困境；6家非獨(dú)立型機(jī)構(gòu)中，只有1家反映存在這種情況。另外，教師待遇好的個(gè)別機(jī)構(gòu)面臨的師資壓力也小些。

（四）家長(zhǎng)服務(wù)壓力

四個(gè)方面困境中，被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)家長(zhǎng)服務(wù)壓力提及較少，壓力感相對(duì)較輕，但是這一困境在各個(gè)機(jī)構(gòu)也是普遍存在的。根據(jù)編碼分析，家長(zhǎng)服務(wù)壓力具體表現(xiàn)在安全貼心照護(hù)、高質(zhì)量教育、低廉價(jià)格、距離合適四個(gè)方面。簡(jiǎn)言之，是“物美價(jià)廉”性質(zhì)的雙重壓力。

綜合考量被訪(fǎng)者眼中以上四項(xiàng)服務(wù)壓力存在情況及其對(duì)機(jī)構(gòu)生存所造成的影響，將服務(wù)壓力劃分為兩個(gè)程度。比較困難：機(jī)構(gòu)感受到某一個(gè)或多個(gè)方面的服務(wù)壓力，亦提及這些服務(wù)壓力對(duì)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)造成了某種程度的不利影響。一般困難：機(jī)構(gòu)感受到某一個(gè)或多個(gè)方面的某種程度服務(wù)壓力，但是未提及這些壓力是否對(duì)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)造成不利影響。據(jù)此劃分，7家機(jī)構(gòu)服務(wù)壓力比較大，其余8家機(jī)構(gòu)服務(wù)壓力一般大。

1. 安全貼心照護(hù)

安全性是家長(zhǎng)對(duì)專(zhuān)業(yè)托育服務(wù)的第一訴求。9家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在訪(fǎng)談中提到安全性問(wèn)題，其以群眾關(guān)注程度排序依次劃分為人身安全、疫情防控常態(tài)化期間的衛(wèi)生安全、飲食安全、環(huán)境安全。其中，有5家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出，出于對(duì)嬰幼兒安全的考慮，家長(zhǎng)希望機(jī)構(gòu)能提供實(shí)時(shí)監(jiān)控。④但是，上述5家中有3家表示，出于保護(hù)其他嬰幼兒隱私、維護(hù)正常教學(xué)秩序的考慮，他們對(duì)開(kāi)通家長(zhǎng)線(xiàn)上實(shí)時(shí)監(jiān)控App持反對(duì)態(tài)度。另外2家機(jī)構(gòu)開(kāi)通了家長(zhǎng)手機(jī)端的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

在滿(mǎn)足安全基本需求的基礎(chǔ)上，家長(zhǎng)還希望機(jī)構(gòu)的照護(hù)能夠精細(xì)化。6家機(jī)構(gòu)談到，家長(zhǎng)期望機(jī)構(gòu)的飲食能夠規(guī)律且營(yíng)養(yǎng)均衡、生活自理能力欠缺或較差的孩子能像在家里那樣獲得充分關(guān)注、特殊情況下孩子能在機(jī)構(gòu)多待一會(huì)等。

2. 高質(zhì)量教育

專(zhuān)業(yè)、高質(zhì)量的保育教育是服務(wù)壓力這塊討論篇幅最長(zhǎng)的一個(gè)部分。有12家機(jī)構(gòu)談到，年輕家長(zhǎng)希望子女能在生命的早期獲得全腦啟蒙，并通過(guò)學(xué)習(xí)獲得一些良好的生活習(xí)慣，不輸在起跑線(xiàn)上。有5家機(jī)構(gòu)特別提及，具有托育理念的家長(zhǎng)如高知群體會(huì)比較各機(jī)構(gòu)教學(xué)體系，擇優(yōu)選取，這種高要求也是對(duì)托育機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的無(wú)形考驗(yàn)。

3. 低廉價(jià)格

10家民辦托育機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人反映，這兩年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不佳，家長(zhǎng)自然傾向于選擇價(jià)格低廉的托育機(jī)構(gòu)，因此，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是影響家長(zhǎng)是否選擇托育服務(wù)的重要因素之一。其中，有3家機(jī)構(gòu)特別提及，他們?cè)谑袌?chǎng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，不得不將原來(lái)設(shè)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)，以保證一定的生源。

N13：“現(xiàn)在家長(zhǎng)又想要價(jià)格低的，又希望得到一些特別專(zhuān)業(yè)的照顧……（家長(zhǎng)）來(lái)到這兒，感覺(jué)挺好的，但一問(wèn)價(jià)格，走了。”

4. 距離合適

距離問(wèn)題被各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人討論的篇幅較短，但是頻率卻比較高。15家機(jī)構(gòu)中，有10家談到機(jī)構(gòu)生源基本都是本小區(qū)或最多3千米內(nèi)的嬰幼兒。

總體而言，相比獨(dú)立型機(jī)構(gòu)，非獨(dú)立型的幼兒園托班遭遇的家長(zhǎng)服務(wù)壓力會(huì)小一些，家長(zhǎng)相對(duì)信任幼托園的師資以及保育教育安排，也期望孩子今后在該園繼續(xù)進(jìn)行學(xué)前教育。

四、討論

解決托育機(jī)構(gòu)發(fā)展困境的前提是理解各具體困境背后的深層次原因。

（一）生存困境原因

民辦托育機(jī)構(gòu)的生存困境表現(xiàn)在成本投入高、生源挑戰(zhàn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低三個(gè)方面。

1. 成本投入高的原因

托育行業(yè)成本投入較高的原因主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：前期投入高、高昂租金、人員工資和培訓(xùn)費(fèi)用不菲、政府資金扶助不足（扎根理論編碼的“概念”層次）。第一，運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)備階段，機(jī)構(gòu)需要在選址、裝修、設(shè)備、材料、人員培訓(xùn)等方面盡可能做到合格合規(guī)，而這些方面要求嚴(yán)格且精細(xì)。部分機(jī)構(gòu)還需支出商業(yè)品牌或課程體系使用費(fèi)。第二，由于托育機(jī)構(gòu)多開(kāi)設(shè)在交通便利、人流量較大的場(chǎng)所，運(yùn)營(yíng)期間房租開(kāi)支巨大。第三，一般學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)畢業(yè)教師很難直接從事該項(xiàng)工作，因而經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、正式上崗的托育教師薪酬高于幼兒園教師。共有8家機(jī)構(gòu)提到這一點(diǎn)。機(jī)構(gòu)N11還談到，在托育教師流動(dòng)性較大的情況下，他們不得不虧本來(lái)維持教師待遇。這一點(diǎn)在以往相關(guān)研究中受關(guān)注不多。

N11：“我們現(xiàn)在為了穩(wěn)定團(tuán)隊(duì)，是按照滿(mǎn)員的狀態(tài)給教師發(fā)的工資……比如現(xiàn)在8個(gè)孩子，我是按照75個(gè)孩子給教師發(fā)的……其實(shí)托育教師的工資比幼兒園教師要高，因?yàn)楹⒆雍茈y照顧。”（開(kāi)放式編碼中概括為“教師工資”，下同）

最后一項(xiàng)原因，前已述及，主要是兩個(gè)方面：其一，商用水電暖支出；其二，缺乏直接的資金補(bǔ)貼尤其是疫情期間的補(bǔ)貼。顯然，在政府資金扶助不足的情況下，無(wú)論規(guī)模大小，各托育機(jī)構(gòu)基本靠自身力量在維持運(yùn)營(yíng)，成本投入自然高。

2. 生源挑戰(zhàn)的原因

關(guān)于造成生源挑戰(zhàn)的原因，以往在全國(guó)各地進(jìn)行的研究較多關(guān)注了以下兩點(diǎn)：家長(zhǎng)認(rèn)可度、競(jìng)爭(zhēng)壓力大。第一，家長(zhǎng)雖對(duì)托育服務(wù)有一定了解，但是對(duì)其的認(rèn)可度有待提高。[23][24][25]⑤第二，托育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力很大。如前所述，政府在監(jiān)管上的不足導(dǎo)致低質(zhì)機(jī)構(gòu)泛濫，[26]一方面對(duì)優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)生源造成分流，另一方面降低了群眾對(duì)民營(yíng)托育服務(wù)的信任度。值得一提的是，獨(dú)立和非獨(dú)立型托育機(jī)構(gòu)也構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，后者抗壓能力更強(qiáng)：后者托育服務(wù)和3歲以上幼兒教育構(gòu)成聯(lián)合體，辦學(xué)規(guī)模大，從而生均投入下降，并且相對(duì)容易達(dá)到托育辦學(xué)備案標(biāo)準(zhǔn)從而獲得政府補(bǔ)貼。[27]

訪(fǎng)談表明，除以上被關(guān)注較多的原因外，以下因素也是導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)生源問(wèn)題的原因：家長(zhǎng)托育意識(shí)不強(qiáng)、自身宣傳效果不佳、服務(wù)圈較小。第一，西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)家庭送托意識(shí)不強(qiáng)。[28]共有6家機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人談到這點(diǎn)。第二，被訪(fǎng)機(jī)構(gòu)普遍反映其缺乏政府部門(mén)在宣傳上的支持，尤其是不被允許進(jìn)入社區(qū)宣傳。因此，他們基本依靠自身力量進(jìn)行招生宣傳，如線(xiàn)下推介（發(fā)傳單、以老帶新、做活動(dòng)）和線(xiàn)上宣傳（公眾號(hào)、大眾點(diǎn)評(píng)、朋友圈等），宣傳渠道不廣、效果不佳。西部地區(qū)家長(zhǎng)托育意識(shí)本來(lái)就較差，宣傳不佳讓生源問(wèn)題雪上加霜。第三，托育機(jī)構(gòu)服務(wù)輻射圈較小，生源受距離問(wèn)題影響較大。

N06：“我們之前想在農(nóng)村做托育……但沒(méi)有人報(bào)名，一方面是沒(méi)錢(qián)，另外他們的托育觀(guān)念也沒(méi)有……”（家長(zhǎng)托育意識(shí)不強(qiáng)）

N05：“最棘手的問(wèn)題，首先第一個(gè)是招生……最主要是（因?yàn)椋┮咔?。也有一些其他原因……自己宣傳很難做到比較廣泛……我們自己的營(yíng)銷(xiāo)手段只能是靠自己花錢(qián)去開(kāi)（傳）單或者定點(diǎn)設(shè)攤位……但是說(shuō)實(shí)話(huà)，這些效果都很不明顯?！保ㄗ陨硇麄餍Ч患眩?/p>

3. 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低的原因

民辦托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，是其應(yīng)對(duì)“物美價(jià)廉”服務(wù)壓力的結(jié)果。主要原因有二：群眾可接受價(jià)格低，政府指導(dǎo)價(jià)低（見(jiàn)表3）。一方面，按照市場(chǎng)規(guī)律，機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要考慮周邊居民可接受程度。另一方面，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要遵循政府有關(guān)部門(mén)要求。[29]訪(fǎng)談中，有3家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)于托育收費(fèi)接近于幼兒園普惠價(jià)位感到不滿(mǎn)。在政府對(duì)托育行業(yè)無(wú)實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼情況下，其經(jīng)營(yíng)托育的支出明顯高于幼兒園。此外，疫情對(duì)于托育機(jī)構(gòu)也有較大影響。此前，個(gè)別學(xué)者考察了北京、江蘇等東部發(fā)達(dá)地區(qū)情況。[30][31][32]本研究所得結(jié)論與他們的發(fā)現(xiàn)基本一致。所有15家機(jī)構(gòu)都談到，在此期間收支失衡問(wèn)題更加突出，甚至部分機(jī)構(gòu)因停業(yè)無(wú)收而無(wú)法生存。

（二）政府支持不足原因

當(dāng)前政府支持不足主要體現(xiàn)在規(guī)范建設(shè)滯后、監(jiān)管不完善、資金扶助不足、宣傳缺失四個(gè)方面。訪(fǎng)談表明，導(dǎo)致四個(gè)具體困境的原因呈現(xiàn)明顯的地方性。

1. 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后的原因

造成托育服務(wù)業(yè)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)套用幼兒園情況的一個(gè)重要原因是，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，地方政府未在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，細(xì)化落實(shí)該文件，從而推出考慮托育特點(diǎn)并在本地可操作的有關(guān)場(chǎng)地建設(shè)、師資資質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容等方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。[33][34]這一問(wèn)題可能在西部地區(qū)尤為突出。

N13：“這是我一直用的一本……南京衛(wèi)健委出的，就覺(jué)得跟陜西比起來(lái)南方的城市還是做得比較好、比較規(guī)范，包括它里面對(duì)教室環(huán)境的一些要求……我覺(jué)得陜西這兒，還是太落后了?！保ā吨笇?dǎo)意見(jiàn)》細(xì)化落實(shí)不到位）

2. 監(jiān)管不完善的原因

地方政府對(duì)于《指導(dǎo)意見(jiàn)》的細(xì)化落實(shí)不到位，也導(dǎo)致托育服務(wù)管理責(zé)任部門(mén)不清、工作制度條例不細(xì)。[35][36][37][38]同時(shí)，工作細(xì)化不到位也表明地方政府對(duì)于托育服務(wù)建設(shè)未予充分重視。

N13：“我覺(jué)得西安反正還是太慢了，不是特別地重視吧，任由我們自己先野蠻生長(zhǎng)?！保ㄕ匾暡蛔悖?/p>

3. 資金支持不足的原因

資金支持困境發(fā)生的一個(gè)直接原因仍然是地方政府缺乏對(duì)于《指導(dǎo)意見(jiàn)》的細(xì)化落實(shí)，這導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)扶持的制度安排和實(shí)際投入缺位。[39]

N02：“普惠托育是一個(gè)目標(biāo)，基本上都是機(jī)構(gòu)自己在撐。當(dāng)時(shí)說(shuō)有一個(gè)只要運(yùn)營(yíng)內(nèi)容有社會(huì)性質(zhì)然后就給予補(bǔ)貼還是什么的一個(gè)政策，后來(lái)又說(shuō)政策沒(méi)下到陜西，聽(tīng)說(shuō)別的省是有補(bǔ)貼的……”（地方政府沒(méi)有補(bǔ)貼安排）

除此以外，這一困境的背后還存在一系列未受到充分關(guān)注的其他問(wèn)題：辦學(xué)定位問(wèn)題、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)套用、西部地區(qū)財(cái)政困難。第一，政府雖然套用幼兒教育建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，但是并沒(méi)有將托育機(jī)構(gòu)視為辦學(xué)機(jī)構(gòu)，而是視為自負(fù)盈虧的商業(yè)機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，托育機(jī)構(gòu)雖然發(fā)揮了保育與教育功能，但是賴(lài)以運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)是商業(yè)執(zhí)照而非辦學(xué)許可證。這解釋了民辦托育機(jī)構(gòu)尤其是獨(dú)立型機(jī)構(gòu)水電暖支出為什么無(wú)法享用民用優(yōu)惠。第二，如前所述，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)套用，絕大部分托育機(jī)構(gòu)無(wú)法通過(guò)政府備案，而政府備案、認(rèn)可是獲得政府生源補(bǔ)貼的主要途徑之一。第三，地方財(cái)政限制了地方政府對(duì)民辦托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行較充足的資金扶持，西部地區(qū)此類(lèi)問(wèn)題可能尤其嚴(yán)重。

N10：“這個(gè)里面牽扯到的問(wèn)題比較多。經(jīng)營(yíng)首先要有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，教育性質(zhì)的要有辦學(xué)許可證，但托育市場(chǎng)發(fā)的都是營(yíng)業(yè)執(zhí)照，沒(méi)有辦學(xué)許可證，所以怎么給你民用水電？”（托育定位）

N10：“一個(gè)孩子能給多少補(bǔ)貼？沒(méi)有。政府一開(kāi)口就是，政府難……”（地區(qū)財(cái)政困難）

4. 宣傳缺失的原因

宣傳缺失的原因有二：托育定位問(wèn)題、政府服務(wù)意識(shí)不足。首先，如上所述，政府將托育機(jī)構(gòu)視作商業(yè)機(jī)構(gòu)，自然不會(huì)給予其宣傳方面的便利。其次，對(duì)于該項(xiàng)事業(yè)的不重視，加之服務(wù)意識(shí)不足，導(dǎo)致地方政府不會(huì)主動(dòng)鑒別優(yōu)質(zhì)民辦托育機(jī)構(gòu)并給予相應(yīng)的宣傳支持。

N02：“咱們是不允許進(jìn)小區(qū)做宣傳的，說(shuō)咱們不是民生（而）是商業(yè)運(yùn)營(yíng)。我覺(jué)得進(jìn)小區(qū)和家長(zhǎng)見(jiàn)面是有需要的，小區(qū)就不讓進(jìn)，管得特別嚴(yán)。但我就發(fā)現(xiàn)什么凈水器、銀行、電信、移動(dòng)都可以進(jìn)小區(qū)，小區(qū)對(duì)民生的概念就是水電銀行，我就很奇怪?！保ㄍ杏ㄎ粏?wèn)題）

N05：“從我們園所的角度講，我們是服務(wù)于社區(qū)的，但是社區(qū)卻沒(méi)有這個(gè)意識(shí)和我們合作，也沒(méi)有幫助我們宣傳?！保ǚ?wù)意識(shí)不足）

（三）師資困境原因

民辦托育機(jī)構(gòu)師資困境集中在師資招聘和穩(wěn)定性?xún)蓚€(gè)方面。初步看來(lái)，導(dǎo)致師資困境的原因在全國(guó)較為普遍。

1. 師資招聘難的原因

造成師資招聘難的主要原因有三：師資供給有限、工作強(qiáng)度較大、薪資和社會(huì)地位低。第一，現(xiàn)有3歲以下嬰幼兒照護(hù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備不足。[40][41]第二，因工作性質(zhì)，托育教師工作強(qiáng)度大，一定程度上降低了學(xué)前教育師資選擇進(jìn)入民辦托育機(jī)構(gòu)的積極性。[42]第三，民辦托育機(jī)構(gòu)教師在薪資待遇、社會(huì)地位和發(fā)展前景上，都位于社會(huì)中下水平。[43][44]一方面，與其他行業(yè)相比劣勢(shì)明顯。另一方面，不少民辦托育機(jī)構(gòu)沒(méi)通過(guò)備案，教師感覺(jué)沒(méi)有身份。因此，同等待遇條件下，托育師資更傾向于選擇發(fā)展條件好的機(jī)構(gòu)尤其是公辦幼兒園或托育機(jī)構(gòu)。

2. 師資不穩(wěn)定的原因

上述提及的薪資待遇、社會(huì)地位低也是民辦托育師資不穩(wěn)定、流失的重要原因。另外，與公辦機(jī)構(gòu)相比，民辦托育機(jī)構(gòu)教師在職業(yè)發(fā)展前景上存在劣勢(shì)：沒(méi)有編制，缺乏晉升通道。[45]此外，還有一項(xiàng)受以往研究探討不多的原因：家長(zhǎng)未將托育教師視作教師，而是視作保姆，從而未給予她們充分理解和尊重。共有4家機(jī)構(gòu)提及這一點(diǎn)。

N06：“孩子頭上只是被蚊子咬一下，不理性的家長(zhǎng)一來(lái)就罵，（家長(zhǎng)這種態(tài)度）也會(huì)導(dǎo)致教師流失?！保ㄈ狈Ρ蛔鹬馗校?/p>

（四）家長(zhǎng)服務(wù)壓力原因

造成服務(wù)壓力的原因既體現(xiàn)出與其他地區(qū)的一致性，也體現(xiàn)了地方性。

1. 家長(zhǎng)要求安全貼心照護(hù)、距離合適的原因

家長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)安全貼心照護(hù)、距離合適的原因主要在于托育受眾人群的特殊性。其一，心理年齡特殊，3歲以下孩子語(yǔ)言表達(dá)、行動(dòng)行為、判斷等方面能力尚未發(fā)育完善，卻要脫離父母。有研究表明，安全照護(hù)可能是傾向于購(gòu)買(mǎi)托育服務(wù)的父母最為看重的一個(gè)方面。[46]訪(fǎng)談表明，孩子太小也是家長(zhǎng)就近選擇托育機(jī)構(gòu)的原因。其二，生理年齡特殊，0～3歲兒童身體發(fā)育快，營(yíng)養(yǎng)、飲食精細(xì)化程度高。

N06：“都是附近社區(qū)的，一般孩子小，父母也不愿意送很遠(yuǎn)?！保ㄐ睦戆l(fā)育不完善）

2. 家長(zhǎng)要求高質(zhì)量教育的原因

有12家機(jī)構(gòu)談到，年輕家長(zhǎng)把年幼子女送到托育機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)當(dāng)然包括解放自己、平衡家庭和工作，但不限于此。第一，現(xiàn)代家長(zhǎng)受教育程度較高，育兒觀(guān)念更迭，追求專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。第二，家長(zhǎng)對(duì)嬰幼兒全面發(fā)展和早期教育的重視。有些年輕家長(zhǎng)對(duì)孩子教育需求甚至?xí)哂诨菊樟闲枨?，他們希望孩子在托育機(jī)構(gòu)養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，并在其他方面獲得啟蒙教育。[47]

N11：“就我們送園的這幾個(gè)家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，人家的托育理念是先進(jìn)的……希望自己的孩子能獲得最好的教育。”（家長(zhǎng)托育理念）

N03：“……家長(zhǎng)更看重在這個(gè)時(shí)候?qū)⒆尤X的啟蒙……孩子提早接觸新的環(huán)境教育，在自身的習(xí)慣、家庭表現(xiàn)上都有所鍛煉。”（早期啟蒙教育）

3. 家長(zhǎng)要求低廉價(jià)格的原因

低廉價(jià)格服務(wù)壓力首先與家庭經(jīng)濟(jì)水平有關(guān)。部分年輕家長(zhǎng)表示托育服務(wù)收費(fèi)過(guò)高，因此，怯于高昂的托育支出，他們退而求其次選擇其他嬰幼兒照護(hù)方式。

另外一個(gè)受關(guān)注較少但不容忽視的因素是，有些家長(zhǎng)未充分重視投資孩子早期保教，本質(zhì)上講，這與前述所談家長(zhǎng)托育意識(shí)不足是一致的。有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映，這種現(xiàn)象在西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)較為突出。茲舉一例：

N9：“……越往北走或越往西走，可能家長(zhǎng)對(duì)于2～3歲孩子的教育沒(méi)有那么重視……第一個(gè)是觀(guān)念，第二個(gè)是金錢(qián)。你的觀(guān)念得要意識(shí)到我要讓孩子去學(xué)，第二個(gè)是我要有足夠的資金支持他學(xué)習(xí)。”（家長(zhǎng)投資托育觀(guān)念）

五、應(yīng)對(duì)策略

本研究表明，從民辦托育機(jī)構(gòu)視角看，當(dāng)前政府支持、群眾消費(fèi)等外部環(huán)境不太利于機(jī)構(gòu)發(fā)展，致使其面臨一系列困境，其中，核心是生存困境。初步看來(lái)，政府支持是解決托育機(jī)構(gòu)困境的鑰匙，同時(shí)，不同民辦托育機(jī)構(gòu)遭遇生存困境的程度不同，這預(yù)示機(jī)構(gòu)自身也可在緩解發(fā)展困境上有所作為，從而積極應(yīng)對(duì)不利外部條件。

（一）提高重視程度

《決定》指出，“堅(jiān)持一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，堅(jiān)持和完善目標(biāo)管理責(zé)任制，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)和工作落實(shí)，推動(dòng)出臺(tái)積極生育支持措施，確保責(zé)任到位、措施到位、投入到位、落實(shí)到位”。個(gè)別學(xué)者建議，為促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展，“必要時(shí)由主管領(lǐng)導(dǎo)出面，以保證平級(jí)單位之間的有效合作和資源整合”。[48]在當(dāng)前中央高度重視發(fā)展托育服務(wù)的大背景下，各級(jí)地方政府“一把手親自抓”是“應(yīng)然”原則，而不是部門(mén)協(xié)調(diào)不暢時(shí)的“或然”（備用）措施。在“一把手親自抓”機(jī)制下，地方政府可設(shè)立托育服務(wù)聯(lián)席會(huì)議制度，[49]運(yùn)行好部門(mén)分工和協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)研判和解決托育服務(wù)發(fā)展中的問(wèn)題，確保該項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。遵循這一原則，各級(jí)地方政府即便面對(duì)客觀(guān)困難也能較好地落實(shí)中央有關(guān)發(fā)展普惠托育的精神。西部地區(qū)在資金、行政效能、服務(wù)意識(shí)等方面與東部地區(qū)有一定差距，這一舉措尤為必要。

（二）完善頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范制定，建立應(yīng)急制度，提供相關(guān)資金支持

第一，認(rèn)定民辦托育的公益、教育性質(zhì)，切實(shí)予以資金扶持，真正實(shí)現(xiàn)民辦公助。民辦機(jī)構(gòu)生存困境突出的其中一項(xiàng)根本原因是，其被視作商業(yè)機(jī)構(gòu)，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)完全依賴(lài)市場(chǎng)規(guī)律、自負(fù)盈虧。國(guó)家對(duì)于托育服務(wù)的期望基本是（準(zhǔn)）公益、教育性質(zhì)的，而公益事業(yè)不可能完全依靠市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，認(rèn)定托育機(jī)構(gòu)的教育性質(zhì)勢(shì)在必行，[50]在此基礎(chǔ)上首先應(yīng)順理成章地解決各類(lèi)托育機(jī)構(gòu)呼聲強(qiáng)烈的民用水電暖問(wèn)題。

第二，民辦托育場(chǎng)地建設(shè)、師資、服務(wù)規(guī)范不應(yīng)完全參照幼兒園，否則托育機(jī)構(gòu)尤其是獨(dú)立型機(jī)構(gòu)難以獲得政府備案。值得一提的是，在西安市，獨(dú)立型機(jī)構(gòu)是2歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的供給主體。日本為支持企業(yè)主導(dǎo)型托育服務(wù)發(fā)展，根據(jù)其實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況，設(shè)置了不同的運(yùn)營(yíng)模式供企業(yè)選擇，并且為加速推廣適當(dāng)放寬了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。[51]地方政府可在《決定》《指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件的基礎(chǔ)上，充分調(diào)研本地現(xiàn)有民辦托育機(jī)構(gòu)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，推出既能基本滿(mǎn)足托育服務(wù)質(zhì)量要求又可在本地操作的規(guī)范和細(xì)則。[52]以此為基礎(chǔ)，促進(jìn)一批民辦機(jī)構(gòu)獲得政府備案，并跟進(jìn)資金扶持，比如按照生源（學(xué)位）的補(bǔ)貼。此外，政府可適時(shí)推出官方的照護(hù)和教學(xué)指南，降低機(jī)構(gòu)在人員培訓(xùn)上的成本投入。

第三，考慮到疫情的影響，地方政府應(yīng)設(shè)計(jì)針對(duì)托育業(yè)的應(yīng)急制度。首先，政府應(yīng)出臺(tái)可操作的補(bǔ)貼政策。比如，N10、N12機(jī)構(gòu)反映，疫情封控期間的房租減免是向房東申請(qǐng)，無(wú)法操作，這需要政府層面有專(zhuān)門(mén)資金渠道對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接補(bǔ)貼。其次，封控期間，政府應(yīng)適當(dāng)減免機(jī)構(gòu)相關(guān)稅費(fèi)，比如人員社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等。再次，政府應(yīng)為存在經(jīng)營(yíng)困難的托育機(jī)構(gòu)提供無(wú)息甚至貼息貸款，扶助民辦機(jī)構(gòu)尤其是新建機(jī)構(gòu)平穩(wěn)度過(guò)疫情封控期。最后，民辦機(jī)構(gòu)無(wú)可避免有市場(chǎng)運(yùn)作的成分，完全避免倒閉可能不現(xiàn)實(shí)，主管部門(mén)可根據(jù)情況，協(xié)助有繼續(xù)辦學(xué)意愿的倒閉機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組。[53][54]西部地區(qū)財(cái)力狀況相對(duì)困難，⑥民辦托育發(fā)展更為艱難，地方政府可積極爭(zhēng)取、安排轉(zhuǎn)移支付資金以支持托育發(fā)展。

（三）加強(qiáng)宣傳，提升群眾對(duì)于托育服務(wù)的了解度、認(rèn)可度和投資意識(shí)

首先，政府可對(duì)合規(guī)機(jī)構(gòu)采取分類(lèi)示范、官方掛牌等形式予以認(rèn)可，提高家長(zhǎng)對(duì)合規(guī)機(jī)構(gòu)的信賴(lài)，增強(qiáng)其被選擇的可能性。此外，社區(qū)人員比如衛(wèi)生計(jì)生專(zhuān)干可做好托育機(jī)構(gòu)和群眾之間的“紅娘”，通過(guò)傳統(tǒng)方式（如公告欄）或新媒體（微信、抖音等）主動(dòng)宣傳本社區(qū)內(nèi)資質(zhì)齊全、服務(wù)較佳的機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)群眾對(duì)托育服務(wù)的知曉率和認(rèn)可度。

其次，社區(qū)和民辦機(jī)構(gòu)可聯(lián)合做一些公益宣傳。為此，基層社區(qū)應(yīng)積極協(xié)助合格機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)，通過(guò)免費(fèi)張貼海報(bào)、親子體驗(yàn)、服務(wù)宣講等方式宣傳托育理念和自身服務(wù)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)社區(qū)民眾投資托育、尊師重教的意識(shí)。

此外，對(duì)托育機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，第一，應(yīng)加強(qiáng)師資建設(shè)。面對(duì)引才困境，民辦托育機(jī)構(gòu)可主動(dòng)出擊，通過(guò)為相關(guān)院校設(shè)置帶薪實(shí)習(xí)基地、招聘宣講等策略積極吸引托育專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生前來(lái)入職。同時(shí)，為了減少師資流失，托育機(jī)構(gòu)可通過(guò)參股、合伙人等激勵(lì)性措施與師資形成命運(yùn)共同體。N02機(jī)構(gòu)表示，這是穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)師資的有效途徑。第二，應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高自身服務(wù)能力，打造核心競(jìng)爭(zhēng)力和品牌。第三，應(yīng)協(xié)同政府部門(mén)和基層社區(qū)，一方面主動(dòng)做好監(jiān)管，另一方面做好托育服務(wù)理念和能力方面的宣傳?？偠灾?，民辦托育機(jī)構(gòu)應(yīng)與政府形成合力，形成機(jī)構(gòu)保質(zhì)、家長(zhǎng)認(rèn)可、政策支持的良性循環(huán)，才能實(shí)現(xiàn)自身健康發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①CNKI檢索表明，截至2016年，每年以“托育”為主題的期刊論文均在6篇以下，而在2017—2021年快速增長(zhǎng)到15、46、56、126、274篇。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)新辦2021年7月21日“優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”新聞發(fā)布會(huì)。

③根據(jù)作者了解，后來(lái)有兩家非獨(dú)立型的托育機(jī)構(gòu)各自拿到政府提供的2萬(wàn)元補(bǔ)貼。

④訪(fǎng)談中，作者注意到多數(shù)被訪(fǎng)托育機(jī)構(gòu)中完成了園區(qū)監(jiān)控全覆蓋。

⑤第四部分文獻(xiàn)引用意味著，所引文獻(xiàn)亦談到相關(guān)觀(guān)點(diǎn)，下同。

⑥西安市對(duì)于備案普惠托育機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅400元每生每年。

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The Difficulties in the Development of Privately？鄄operated Childcare Services and the Solving Strategies

WANG Yinghui， LIU Jianghua

（School of Public Policy & Administration， Xian Jiaotong University，

Xian 710049 China）

Abstract： Studies on childcare services have paid insufficient attention to privatelyoperated childcare centers and difficulties in their development， which might limit the comprehensive understanding of childcare services at present. This study conducted in depth interviews with the heads of 15 private childcare centers in Xian and found that such centers have been experiencing multiple difficulties， of which problems such as costs， recruitment， and human resources are most serious， then are insufficient support from the local government and high pressure from parents. Based on the reasons accounting for these difficulties， to promote the development of childcare services， not only local governments should pay more attention and strengthen top level design and regulations and provide financial subsidies， but childcare centers should improve their service quality and actively collaborate with the government to ensure quality childcare available and affordable to parents.

Key words： childcare services， childcare centers， private education