摘 要 論文將民辦學(xué)校分類管理與教育產(chǎn)品屬性相結(jié)合，依據(jù)公共產(chǎn)品理論，對不同階段各類民辦教育的產(chǎn)品屬性進(jìn)行識別。并在各階段民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎(chǔ)上，分析和總結(jié)國外民辦教育分類管理的經(jīng)驗，并結(jié)合我國民辦教育的發(fā)展實際，提出我國民辦學(xué)校分類管理的思路及對策。

關(guān)鍵詞 公共產(chǎn)品 民辦教育 分類管理

一、引言

改革開放以來，我國民辦教育發(fā)展迅速，民辦學(xué)校已經(jīng)從非學(xué)歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級各類的學(xué)歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的勢頭。截至2015年，全國共有各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）16.27萬所，招生人數(shù)達(dá)到1636.68萬人，各類教育在校生達(dá)4570.42萬人。①隨著我國民辦教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張，現(xiàn)行的民辦教育法律體制不健全、管理結(jié)構(gòu)混亂等問題日益突出，且已經(jīng)成為制約民辦教育健康發(fā)展的主要問題。從國外經(jīng)驗來看，民辦教育分類管理是一種勢在必行的大趨勢；但從我國具體的國情來看，是否要對營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校實行分類管理，以及如何進(jìn)行分類管理，尚未有一個明確的總體思路和制度框架。民辦教育分類管理實質(zhì)上是對教育資源和民辦教育主體利益的重新配置過程，該配置過程應(yīng)該建立在教育產(chǎn)品屬性明晰化的基礎(chǔ)上。因此，筆者認(rèn)為，對教育產(chǎn)品屬性的認(rèn)識不僅是民辦教育分類管理的立足點(diǎn)，而且是民辦教育分類管理政策制定的重要理論依據(jù)。

關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究是建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的，我國學(xué)者依據(jù)不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要形成了3類觀點(diǎn)。一是以教育提供者的身份和教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)方式為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為社會主義教育不可能都是公共產(chǎn)品，而是由公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品三者組成。[1]二是從教育產(chǎn)品的消費(fèi)特征出發(fā)，認(rèn)為教育產(chǎn)品在消費(fèi)上具有特殊性。從直接消費(fèi)來看，教育具有競爭性和排他性；從間接消費(fèi)來看，教育具有部分非競爭性和非排他性；從教育的間接消費(fèi)效用特征來看，教育產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[2]三是從教育產(chǎn)品的外部性特征考察，認(rèn)為教育產(chǎn)品是一種具有正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不同級別與類別的教育，其產(chǎn)品屬性不盡相同，有的更接近于公共產(chǎn)品，有的則更接近于私人產(chǎn)品。[3]

已有關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究對本文提供了很好的思路，本文將在此基礎(chǔ)上把教育產(chǎn)品屬性的研究與民辦學(xué)校分類管理的研究結(jié)合在一起。首先，將我國民辦教育劃分為民辦初等教育、民辦中等教育和民辦高等教育3個階段，利用公共產(chǎn)品理論對不同階段各類民辦教育產(chǎn)品的屬性進(jìn)行識別。其次，在民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎(chǔ)上，借鑒國外民辦教育分類管理的經(jīng)驗，并結(jié)合我國民辦教育的實際發(fā)展情況，探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的借鑒模式。最后，提出我國民辦教育分類管理的基本對策。

二、非營利性與營利性民辦教育公共產(chǎn)品屬性細(xì)分

目前，我國法律已明確規(guī)定民辦教育是公益性事業(yè)，無論是公辦教育還是民辦教育提供的都是公共產(chǎn)品。但是公益性是個相對寬泛的概念，要想促進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展，需要從供給的角度對民辦教育各階段產(chǎn)品特征進(jìn)行細(xì)分，為民辦教育分類管理提供定位上和政策提供上的理論依據(jù)。

（一）公共產(chǎn)品的概念、特征和分類

公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義由薩繆爾森在1954年在《公共支出純理論》一文中提出，[4]他將物品區(qū)分為私人物品和公共產(chǎn)品兩個概念，認(rèn)為公共產(chǎn)品具有非排他性、非競爭性的基本特征。

非競爭性是指一個人在消費(fèi)某物品時，并不妨礙另一個人同時消費(fèi)該物品。它有兩方面含義：第一，邊際成本為零。這里所述的邊際成本是指增加一個消費(fèi)者對供給者帶來的邊際成本，例如，加一個電視觀眾并不會導(dǎo)致發(fā)射成本的增加。第二，邊際擁擠成本為零。每個消費(fèi)者的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。如國防、外交、立法、司法和政府的公安、環(huán)保、工商行政管理等都屬于這一類，增加消費(fèi)者并不會減少任何一個消費(fèi)者的消費(fèi)量，因為增加消費(fèi)者不會增加該產(chǎn)品的成本耗費(fèi)。非排他性是指人們在消費(fèi)公共產(chǎn)品時無法排除他人同時消費(fèi)該產(chǎn)品，或者技術(shù)上可以排除，但是排除的費(fèi)用較為昂貴，如呼吸新鮮空氣。準(zhǔn)公共產(chǎn)品亦稱為“混合產(chǎn)品”。一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品，也稱為共有資源公共產(chǎn)品，如公共魚塘；另一類是具有非競爭性特征，但非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也稱為俱樂部型公共產(chǎn)品，如公共交通。純公共產(chǎn)品的范圍是比較狹小的，但準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍較大，如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、應(yīng)用科學(xué)研究、體育、公路、農(nóng)林技術(shù)推廣等事業(yè)單位，其向社會提供的產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品（表1）。

（二）非營利性與營利性民辦教育的公共產(chǎn)品屬性

本文認(rèn)為要想做好民辦教育的分類管理，需要依據(jù)公共產(chǎn)品理論對各階段民辦教育進(jìn)行細(xì)分。即按照初等教育（義務(wù)教育）、中等教育（包括高中和中等職業(yè)教育）和高等教育分別進(jìn)行分析（表2）。

1.公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的非排他性和非競爭性。具體來說，根據(jù)我國《義務(wù)教育法》規(guī)定，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，都有依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利和義務(wù)。因此，義務(wù)教育具有非排他性。由于義務(wù)教育在一定數(shù)量范圍內(nèi)不會造成義務(wù)教育生產(chǎn)成本的增加，具有非競爭性，所以公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品。為了彌補(bǔ)義務(wù)教育資源的不足，保證流動人口子女享受“平等條件”的義務(wù)教育，應(yīng)由非營利性民辦學(xué)校填補(bǔ)公立教育的缺位。

2.中等教育具有較高的公共產(chǎn)品性質(zhì)，在名額和收費(fèi)的條件下，非競爭性和非排他性有所破壞，需要民辦高中或者是中等職業(yè)教育進(jìn)行協(xié)同。民辦高中或者中等職業(yè)教育的出現(xiàn)，在一定程度上緩解了中等職業(yè)教育的不足，有利于辦學(xué)主體的多元化；但是，中等教育資源的有限性并沒有完全消除，中等教育超過一定的數(shù)量，仍會造成教育成本的增加；因此，民辦中等教育具有弱競爭性。同時，民辦中等教育可以向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，但由于政府對民辦中等職業(yè)教育有一定的財政支持，使民辦中等教育具有弱排他性?？梢?，民辦中等教育是具有弱競爭性和弱排他性的公共產(chǎn)品。

3.高等教育收取一定的學(xué)費(fèi)使其具有排他性，招生名額有限使其具有競爭性，因此減弱了公共產(chǎn)品性質(zhì)。民辦高校作為公辦高校的補(bǔ)充形式分為3類：高競爭、高學(xué)費(fèi)型民辦高校（如美國哈佛）；中等競爭、高學(xué)費(fèi)型民辦高校；中等學(xué)費(fèi)、高競爭型民辦高校（類似諾丁漢中外合資）。根據(jù)競爭性和排他性的高低對應(yīng)三種公共產(chǎn)品屬性，即私人產(chǎn)品、弱競爭性；高排他性、高競爭性，弱排他性三種形式。

三、國外民辦教育分類管理模式

目前，美國、日本等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將私立教育尤其是私立高等教育分為營利性和非營利性機(jī)構(gòu)，并制定了有區(qū)別的法律規(guī)范，如法人制度、財稅制度、產(chǎn)權(quán)制度等，來規(guī)范和約束兩類機(jī)構(gòu)的行為，這對于促進(jìn)民辦教育的發(fā)展來說至關(guān)重要。[5]

（一）美國經(jīng)驗：明確民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)，非營利性學(xué)校享受諸多優(yōu)惠政策，營利性學(xué)校獲取的一切收益必須依法納稅

首先，明確民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，實行分類管理。美國的民辦教育機(jī)構(gòu)按照營利性和非營利性劃分為兩類，兩者的法人性質(zhì)不同，所適用的法律也不一樣。非營利性民辦學(xué)校受教育法影響調(diào)整，其所有權(quán)和管理權(quán)由設(shè)立的董事會所有，在停辦或解散時剩余財產(chǎn)由法院拍賣，不得歸個人或營利組織所有；而營利性民辦學(xué)校受公司法的調(diào)整，完全進(jìn)行市場化運(yùn)作，投資人可以按照《公司法》對自有財產(chǎn)進(jìn)行自由支配，如轉(zhuǎn)讓、抵押等。[6]其次，非營利性民辦學(xué)?？梢韵硎軤I利性學(xué)校所不能享受的眾多特殊待遇。如政府對私立學(xué)校的資助項目，大部分只適用于非營利性學(xué)校。

（二）日本經(jīng)驗：私立學(xué)校以非營利性為主，享受低息貸款、免稅等優(yōu)惠，對捐贈主體實行免稅

首先，日本政府通過立法促進(jìn)了私立教育的發(fā)展。并且，其相繼頒布了《私立教育法》《日本私學(xué)振興財團(tuán)法》以及《私立學(xué)校振興助成法》，對政府資助私立高校的責(zé)任做出了嚴(yán)格規(guī)定，強(qiáng)調(diào)國家和地方必須動用公共資源支持私立教育的發(fā)展，為私立教育的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。其次，日本非常重視私立學(xué)校的公益性，法律上明確規(guī)定私立學(xué)校不能以營利為目的。非營利性私立學(xué)校必須由以捐贈行為設(shè)立的學(xué)校法人舉辦；在國家稅收和地方稅收兩方面對學(xué)校法人實行稅收優(yōu)惠，免征法人稅、事業(yè)稅；對私立學(xué)校用于教育的財產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅；減輕私立學(xué)校收益事業(yè)所得部分稅率等。

從美國、日本對民辦教育在產(chǎn)權(quán)、資助和管理等方面的分析可以看出，這些國家在法律上都對非營利性和營利性都進(jìn)行了明確的區(qū)分，并制定了不同的稅收政策、資助政策等。與之對比，我國的民辦教育由于在法律上沒有對營利性和非營利性民辦教育進(jìn)行清晰的界定，導(dǎo)致了我國民辦教育以非營利性之名，行營利之實的現(xiàn)象普遍存在，使得政府的資助政策很難實施，嚴(yán)重制約了我國民辦教育的健康發(fā)展。因此，要想從根本上解決這些問題，必須對我國民辦教育進(jìn)行營利性和非營利性的分類管理。

四、基于我國具體國情的民辦教育分類管理對策

與公辦學(xué)校相比，我國民辦學(xué)校的發(fā)展歷史還十分短暫，民辦教育的制度和法律體系還不健全，同時私人資本固有的逐利性與公共產(chǎn)品公益性的內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致在公共產(chǎn)品私人投資領(lǐng)域，各類問題與沖突屢見不鮮。因此，制定正確的分類管理政策對于引導(dǎo)民辦教育的健康發(fā)展至關(guān)重要。

（一）依據(jù)各階段民辦教育產(chǎn)品屬性，明確各階段民辦學(xué)校性質(zhì)

首先，全力辦好義務(wù)教育階段的非營利性民辦學(xué)校，促使義務(wù)教育向純公共產(chǎn)品發(fā)展；使其同公辦義務(wù)教育一樣，享受國家同等程度的扶持，使所有適齡兒童享受到“平等條件”的義務(wù)教育。其次，大力扶植中等教育階段的非營利性民辦學(xué)校，為提高整體國民素質(zhì)奠定良好基礎(chǔ)。中等教育作為連接高等教育和義務(wù)教育的橋梁，對于化解“技工荒”、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，具有較強(qiáng)的正外部性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，國家應(yīng)該大力發(fā)展非營利性民辦中等教育，滿足產(chǎn)業(yè)升級對技術(shù)技能型人才的需求。最后，積極支持高等教育階段的民辦學(xué)校，實行非營利性與營利性并舉，學(xué)習(xí)美國式高水平私立高等學(xué)校的辦學(xué)模式。針對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級對人才類型需求的現(xiàn)狀，高級技能型人才是最緊缺的，因此，這類民辦高?？梢苑菭I利性和營利性并舉；而對于知識結(jié)構(gòu)類同民辦普通高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)以營利性為主，通過市場競爭，不斷提高自身的知名度和教學(xué)水平。

（二）完善民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度，明晰不同性質(zhì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬

產(chǎn)權(quán)也稱財產(chǎn)權(quán)，是描述經(jīng)濟(jì)主體對具有經(jīng)濟(jì)價值的客體的控制關(guān)系，其實質(zhì)是通過承認(rèn)特定主體對財產(chǎn)的所有關(guān)系來激發(fā)主體對財產(chǎn)保值和增值的努力。[7]產(chǎn)權(quán)是否明晰對于激勵個人、社會投資和興辦民辦高校的積極性，提高民辦高校的資源配置效率，促進(jìn)民辦高校可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。但是，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對產(chǎn)權(quán)的界定都有不明確和不合理之處。筆者以為，解決民辦教育產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，需要國家制定并調(diào)整相關(guān)的法律法規(guī)，完善產(chǎn)權(quán)制度。對于投資辦學(xué)的民辦學(xué)校，資產(chǎn)應(yīng)歸投資者所有，并享有辦學(xué)終止時的剩余資產(chǎn)索取權(quán)；對于捐資辦學(xué)為主的民辦學(xué)校，學(xué)校擁有資產(chǎn)的使用和管理權(quán)，辦學(xué)過程中的增值部分應(yīng)該歸學(xué)校所有，辦學(xué)終止時的剩余資產(chǎn)應(yīng)該歸學(xué)校集體所有；對于政府直接、間接投入資金所形成的校產(chǎn)，學(xué)校在辦學(xué)過程中享有使用和管理的權(quán)利，在辦學(xué)終止時應(yīng)該由國家收回。只有明確民辦教育的產(chǎn)權(quán)歸屬，解決民辦教育發(fā)展過程中的共有產(chǎn)權(quán)以及私人產(chǎn)權(quán)的分配問題，才能促進(jìn)民辦教育有序高效的發(fā)展。

（三）建立有效的民辦教育成本——收益核算體系，完善民辦學(xué)校的合理回報率制度

實行營利性和非營利性分類管理以后，必須逐步完善合理回報率的比例和程序，促使?fàn)I利性和非營利性民辦學(xué)校的營利行為逐步規(guī)范。首先，建立一套有效的民辦學(xué)校辦學(xué)成本和結(jié)余的核算體系，制定合理的回報率比例。根據(jù)民辦學(xué)校的法人屬性和組織特點(diǎn)，準(zhǔn)確測算出民辦學(xué)校成本和利潤，根據(jù)初期投資、學(xué)費(fèi)收入以及辦學(xué)結(jié)余等因素，制定并出臺出資者的合理回報的比例，一般應(yīng)在成本補(bǔ)償后按照社會平均利潤率提取。其次，規(guī)范民辦學(xué)校取得“合理回報”的程序，依據(jù)合理回報的用途，在稅收方面給予區(qū)別對待。對于將合理回報分配給舉辦者的營利性學(xué)校，應(yīng)該依法繳納個人或企業(yè)所得稅；對于將合理回報用于學(xué)校的發(fā)展基金或其他辦學(xué)用途的非營利性民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)免除所得稅。

注釋：①數(shù)據(jù)來自《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

（作者單位為南京財經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院）

[作者簡介：殷晶晶（1988—），女，江蘇南通人，南京財經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院助教，研究方向：國際貿(mào)易與技術(shù)創(chuàng)新，教育經(jīng)濟(jì)管理。]

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