牛興林

摘 要：現(xiàn)行司法實(shí)踐中通常把未送達(dá)行政行為納入行政案件的受案范圍，一般判決行政機(jī)關(guān)敗訴。對(duì)未送達(dá)行政行為做出實(shí)體裁判，無(wú)論做出撤銷、確認(rèn)違法還是確認(rèn)無(wú)效判決，均弊大于利。對(duì)其如何裁判，不妨換個(gè)視角，從行政行為效力入手加以解析。未送達(dá)行政行為對(duì)行政相對(duì)人和第三人沒(méi)有產(chǎn)生拘束力，對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)（法院和其他行政機(jī)關(guān)）也未產(chǎn)生構(gòu)成要件效力和確認(rèn)效力，經(jīng)過(guò)360度無(wú)死角審視，未送達(dá)行政行為并未對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，當(dāng)事人不應(yīng)針對(duì)其發(fā)起爭(zhēng)訟。如當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法送達(dá)行政決定或后續(xù)執(zhí)行行為侵犯其權(quán)益，可以發(fā)起履職之訴，或?qū)?zhí)行行為提交司法予以審查。另外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的繼續(xù)送達(dá)行為，應(yīng)分類區(qū)分處理，對(duì)于負(fù)擔(dān)性行政行為不予容忍，而授益性行政行為可以繼續(xù)送達(dá)。

關(guān)鍵詞：未送達(dá)行政行為;拘束力;構(gòu)成要件效力;生效時(shí)間

中圖分類號(hào)：D912? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2022）10-0078-04

行政行為有成立、生效、失效等多種樣態(tài)，從現(xiàn)有法治實(shí)踐看，對(duì)行政行為狀態(tài)方面關(guān)注較少，在行政法理論研究著述中對(duì)行政行為狀態(tài)進(jìn)行描繪也寥寥無(wú)幾。其實(shí)行政行為狀態(tài)對(duì)民行交叉案件的司法審查、未送達(dá)行政行為的裁判都有重要影響?，F(xiàn)實(shí)中法院對(duì)未送達(dá)行政行為基本上都納入行政訴訟的受案范圍，判決結(jié)果則是五花八門(mén)：有的判決確認(rèn)無(wú)效。如2011年最高人民法院公布的案例“四川省南充市順慶區(qū)源藝裝飾廣告部訴四川省南充市順慶區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全生產(chǎn)行政處罰案”，法院最終判決確認(rèn)區(qū)安監(jiān)局做出的行政處罰決定無(wú)效。有的判決撤銷。如下文陳某訴滁州市某區(qū)建設(shè)和環(huán)保局行政處罰案，法院判決撤銷行政處罰決定，并責(zé)令重新做出。由此可知，對(duì)于未送達(dá)行政行為，法院通常都以違反法定程序?yàn)橛蓪?duì)行政機(jī)關(guān)做出敗訴判決。問(wèn)題在于，未送達(dá)行政行為違反了法定程序，是否侵犯了當(dāng)事人合法權(quán)益，是否具有通過(guò)司法審查予以保護(hù)的訴的利益，即未送達(dá)行政行為是否應(yīng)納入行政訴訟的審查范圍？下面以一起行政案件作為切入點(diǎn)。

一、一起典型案例

2007年5月22日陳某開(kāi)辦滁州市某區(qū)塑料顆粒加工廠。在未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)估的情況下開(kāi)工生產(chǎn)，工業(yè)廢水直接排入農(nóng)田。2008年6月27日，滁州市某區(qū)建設(shè)和環(huán)保局根據(jù)村民舉報(bào)對(duì)陳某做出行政處罰：責(zé)令停止生產(chǎn)，定期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)。工作人員送達(dá)時(shí)未找到陳某，遂將處罰決定書(shū)塞進(jìn)工廠大門(mén)。2009年，該村農(nóng)戶持行政處罰決定書(shū)起訴陳某，要求賠償環(huán)境污染損失。此時(shí)陳某才知其受過(guò)行政處罰。陳某不服，向法院提起行政訴訟，要求撤銷該行政處罰決定。法院經(jīng)審理認(rèn)為，陳某開(kāi)辦企業(yè)未經(jīng)環(huán)評(píng)即開(kāi)工生產(chǎn)，且污染環(huán)境事實(shí)存在，被告對(duì)其做出行政處罰合法。但被告未按法律規(guī)定送達(dá)行政處罰決定，程序嚴(yán)重違法，遂判決撤銷該行政處罰決定，并責(zé)令被告重新做出行政行為[1]。

二、行政行為效力

（一）對(duì)行政相對(duì)人和第三人效力

行政行為對(duì)相對(duì)人和第三人輻射出多種效力，如拘束力、執(zhí)行力、不可爭(zhēng)力等。行政行為拘束力是指行政行為生效后對(duì)行政相對(duì)人和第三人的約束力，他們可以享有行政行為賦予的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)履行行政行為設(shè)定的義務(wù)，否則承擔(dān)不利法律后果。故行政行為拘束力是要求行政相對(duì)人或第三人遵從行政行為內(nèi)容的法律效力[2]。對(duì)于行政相對(duì)人和第三人來(lái)說(shuō)，行政行為還具有不可爭(zhēng)力、執(zhí)行力等效力，不可爭(zhēng)力是指行政相對(duì)人和第三人在行政復(fù)議申請(qǐng)期限或行政訴訟起訴期限經(jīng)過(guò)后不可再對(duì)行政行為的效力提出異議和發(fā)起爭(zhēng)訟，又稱存續(xù)力。而執(zhí)行力是指行政相對(duì)人應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)履行行政行為設(shè)定的內(nèi)容。如《行政處罰法》第66條規(guī)定，行政處罰決定依法做出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書(shū)載明的期限內(nèi)，予以履行。一般來(lái)說(shuō)，行政行為約束力早于執(zhí)行力和不可爭(zhēng)力。《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。據(jù)此，行政行為相對(duì)人自然獲得原告資格，權(quán)利義務(wù)受到行政行為影響是判斷第三人具有行政訴訟原告資格的實(shí)質(zhì)要件。行政行為只有產(chǎn)生拘束力后才對(duì)行政相對(duì)人和第三人合法權(quán)益產(chǎn)生影響，拘束力后才會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行力和不可爭(zhēng)力，拘束力位居行政行為效力的核心。為此，為判斷未送達(dá)行政行為是否對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，本文的描述重點(diǎn)落在行政行為的拘束力方面。

（二）對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)效力

根據(jù)通說(shuō)，行政行為對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)（法院和其他行政機(jī)關(guān)）的效力，主要是構(gòu)成要件效力和確認(rèn)效力。構(gòu)成要件效力，指其他國(guó)家機(jī)關(guān)要受到行政行為結(jié)論的約束，并把行政行為的結(jié)論作為自身裁判的一個(gè)構(gòu)成要件。確認(rèn)效力，是指其他國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)受作為行政行為結(jié)論的理由（包含事實(shí)認(rèn)定和法律判斷）的拘束。構(gòu)成要件效力和確認(rèn)效力區(qū)別在于對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力的內(nèi)容不同，構(gòu)成要件效力是行政行為結(jié)論產(chǎn)生的約束力，確認(rèn)效力是支持結(jié)論的理由部分引起的拘束。如某公民因在公共場(chǎng)所毆打他人，公安機(jī)關(guān)對(duì)其做出行政拘留五日的行政處罰，行政拘留五日對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生構(gòu)成要件效力，而作為行政拘留理由的毆打事實(shí)和對(duì)治安管理處罰法相關(guān)法律解釋和判斷屬于確認(rèn)效力輻射范圍。目前大部分學(xué)者主張行政行為具有構(gòu)成要件效力，確認(rèn)效力只有在例外情況下才具備，需要法律明文規(guī)定。如有主張所謂“既定法律事實(shí)”是指行政行為的“結(jié)論”部分內(nèi)容，而非支持“結(jié)論”的由行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)與法律解釋，并不否認(rèn)法院審查“結(jié)論”之外的其他內(nèi)容[3]。有人也認(rèn)為其他國(guó)家機(jī)關(guān)原則上僅受行政行為規(guī)制內(nèi)容的拘束，只有存在法律規(guī)定的例外情形時(shí)，才能承認(rèn)作為行政行為規(guī)制基礎(chǔ)的事實(shí)和法律理由的拘束（確認(rèn)效力）[4]。與之類似，一般也認(rèn)為法院的裁判文書(shū)不具有確認(rèn)效力。如最高人民法院的民事裁定書(shū)（〔2021〕最高法民申7088號(hào)）中寫(xiě)道：“一般來(lái)說(shuō)，裁判文書(shū)中裁判理由的內(nèi)容無(wú)論在事實(shí)認(rèn)定還是裁判結(jié)果上對(duì)于其他案件均不產(chǎn)生拘束力和既判力?！雹僖虼吮疚脑谡撟C行政行為對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的效力時(shí)重點(diǎn)著墨于構(gòu)成要件效力。

行政行為是否對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生構(gòu)成要件效力與兩大法系的劃分不無(wú)關(guān)系。大陸法系普遍承認(rèn)行政行為的構(gòu)成要件效力。如在法國(guó)，如果行政行為構(gòu)成“審判前提問(wèn)題”，則應(yīng)交由行政法院裁決，普通法院應(yīng)根據(jù)行政判決，做出民事案件的判決[5]。普通法系與之不同，這些國(guó)家一般不設(shè)立單獨(dú)的行政法院，司法體制一元化，法院審理案件時(shí)對(duì)案件類型不做區(qū)分，故一般不承認(rèn)行政行為的構(gòu)成要件效力。如美國(guó)法院認(rèn)為既判力只存在于司法判決，不存在于行政決定[6]。我國(guó)屬于大陸法系，雖然沒(méi)有設(shè)立單獨(dú)的行政法院，但目前各級(jí)法院普遍設(shè)立行政庭、民事庭、刑事庭，實(shí)行審判職能分工?！缎姓V訟法》第3條規(guī)定，各級(jí)人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其行政行為的案件。據(jù)此，原則上我國(guó)行政案件只能由行政審判庭管轄。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)法院承認(rèn)行政行為的構(gòu)成要件效力。另外，法院承認(rèn)其效力也是基于法的安定性、行政行為的公定力、維護(hù)我國(guó)法治的統(tǒng)一性等因素。

不同的行政行為對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的構(gòu)成要件效力并不相同。行政行為主要?jiǎng)澐殖纱_認(rèn)性和形成性行政行為。確認(rèn)性行政行為是指行政機(jī)關(guān)確認(rèn)法律關(guān)系的意思表示，形成性行政行為是行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、變更、消滅法律關(guān)系的活動(dòng)。通常認(rèn)為，形成性行政行為對(duì)法院和其他行政機(jī)關(guān)具有構(gòu)成要件效力，而確認(rèn)性一般不具有。這是因?yàn)?，確認(rèn)性行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的法律關(guān)系進(jìn)行判斷和確認(rèn)，這種判斷可能錯(cuò)誤，與實(shí)際情況產(chǎn)生背離，可以被司法審判予以糾偏。形成性行政行為與之不同，其對(duì)法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更乃至消滅都起著重要的基礎(chǔ)性作用。

三、行政行為生效時(shí)間

1.拘束力。行政行為對(duì)行政相對(duì)人和第三人何時(shí)產(chǎn)生拘束力，即行政行為生效的時(shí)間，學(xué)界有三種觀點(diǎn)，一種是行政行為成立時(shí)生效，如有學(xué)者提出“行政行為的成立，又可成為行政行為的生效，是指行政行為做出或形成，是行政行為在法律上存在的標(biāo)志。”[7]第二種是行政行為送達(dá)時(shí)生效，這種觀點(diǎn)占比較高。還有一種認(rèn)為生效的行政行為是已經(jīng)完成了救濟(jì)程序（即經(jīng)過(guò)行政訴訟起訴期限）的行政行為[8]。從成文法來(lái)看，《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定，行政復(fù)議決定書(shū)一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力?！缎姓S可法》第44條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出準(zhǔn)予行政許可的決定，應(yīng)當(dāng)自做出決定之日起十日內(nèi)向申請(qǐng)人頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件，或者加貼標(biāo)簽，加蓋檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫印章。能不能據(jù)此倒推出行政許可行為自送達(dá)時(shí)生效呢？本文認(rèn)為可以，否則這樣的規(guī)定意義何在？地方上很多省份如湖南、江蘇、浙江的行政程序規(guī)定或辦法對(duì)行政行為生效時(shí)間進(jìn)行了明確，均以送達(dá)作為行政行為生效的要件，如《浙江省行政程序辦法》第58條規(guī)定：以書(shū)面形式做出的行政執(zhí)法決定，自送達(dá)當(dāng)事人之日起生效;依法以口頭或者其他形式做出的行政執(zhí)法決定，自當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)知道之時(shí)起生效。

筆者認(rèn)為，行政行為對(duì)行政相對(duì)人和第三人產(chǎn)生拘束力應(yīng)自行政機(jī)關(guān)依法送達(dá)之日開(kāi)始。根據(jù)《行政訴訟法》第46條規(guī)定，當(dāng)事人知道行政行為的內(nèi)容是提起行政訴訟期限的起算點(diǎn)，也是行政行為生效的前提條件。行政主體意志和相對(duì)人意志是行政行為不可缺少的兩個(gè)要素。行政行為成立體現(xiàn)了行政主體的意志，行政相對(duì)人知曉行政行為的內(nèi)容才能展現(xiàn)出相對(duì)人的意志。參照《民事訴訟法》第87條規(guī)定，送達(dá)訴訟文書(shū)必須有送達(dá)回證，受送達(dá)人在送達(dá)回證上的簽收日期為送達(dá)日期。由此可知，行政相對(duì)人知曉行政行為內(nèi)容和行政行為有效送達(dá)時(shí)間相同，是一體兩面的關(guān)系。上述第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政行為成立即生效是不妥的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)送達(dá)的行政行為僅僅處于行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作之中，是不可以發(fā)生法律效力的[8]。從比較法的視角來(lái)觀察，一些大陸法系國(guó)家也是采取行政行為送達(dá)后生效。如德國(guó)《行政程序法》第43條第1款規(guī)定：行政行為以對(duì)相對(duì)人或因該行為而涉及的人通知時(shí)刻開(kāi)始生效[7]。上述第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政行為經(jīng)過(guò)行政訴訟的救濟(jì)期限后才生效，該觀點(diǎn)也值得商榷。行政訴訟有六個(gè)月提起時(shí)限，在不告知訴權(quán)情況下時(shí)限更是長(zhǎng)達(dá)一年，這樣的生效期限無(wú)疑拉長(zhǎng)了行政行為效力等待時(shí)間，不利于行政效率，而且也與我國(guó)行政訴訟不停止行政行為執(zhí)行原則相沖突。

2.構(gòu)成要件效力。行政行為對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)何時(shí)具有構(gòu)成要件效力，有的認(rèn)為行政行為成立時(shí)，有的持行政行為生效時(shí)，還有的提出經(jīng)過(guò)行政訴訟救濟(jì)期限的才產(chǎn)生構(gòu)成要件效力。行政行為成立時(shí)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)生效的理由在于，做出機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)并不負(fù)有送達(dá)的義務(wù)，所以構(gòu)成效力應(yīng)自具體行政行為做出之日即成立之日產(chǎn)生[9]。認(rèn)為行政行為自送達(dá)時(shí)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)生效的理由是行政行為不送達(dá)，就沒(méi)有公開(kāi)，不能為外界知曉。即便賦予其構(gòu)成效力，也沒(méi)有實(shí)際意義，對(duì)行政主體沒(méi)有真正約束價(jià)值[2]。還有的把構(gòu)成要件效力的范圍限定為具有形式確定力的行政行為，即只有超過(guò)訴訟起訴期限才具有。如有人把構(gòu)成要件效力定義成國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把具有形式確定力的行政行為當(dāng)作一個(gè)既定的構(gòu)成要件，把它作為一個(gè)基礎(chǔ)事實(shí)予以承認(rèn)、尊重[3]397。形式確定力又叫不可爭(zhēng)力，是指超過(guò)行政訴訟起訴期限后行政行為形成的法律關(guān)系從形式上得以確立，當(dāng)事人不得針對(duì)該行政行為發(fā)起法律爭(zhēng)議。

本文認(rèn)為構(gòu)成要件效力自行政機(jī)關(guān)有效送達(dá)時(shí)即已具備，理由主要有三點(diǎn)：1.行政行為成立時(shí)行政相對(duì)人和第三人還不知道其內(nèi)容，此時(shí)拘束力還未生成，行政行為以對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生影響（具有拘束力）為核心，僅對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生要件效力而不對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生影響，無(wú)異于空中樓閣。2.行政行為有效送達(dá)時(shí)才具備外化的效力，之前僅是在行政系統(tǒng)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，對(duì)外（包含當(dāng)事人和其他國(guó)家機(jī)關(guān)）不產(chǎn)生法律效力。3.以具備形式確定力作為行政行為構(gòu)成要件生效時(shí)間降低了司法效率，減損了司法的實(shí)質(zhì)正義（遲到的正義非正義）。修訂后的行政訴訟法規(guī)定當(dāng)事人不知道訴權(quán)和起訴期限的，可自知道行政行為內(nèi)容之日起一年內(nèi)起訴。如果法院的民事法庭在審理案件時(shí)發(fā)現(xiàn)某一行政行為構(gòu)成先決問(wèn)題，而當(dāng)事人又不愿針對(duì)行政行為提起行政訴訟，要等行政行為具有了形式確定力（最長(zhǎng)為一年）才承認(rèn)其構(gòu)成要件效力，才能對(duì)民事訴訟案件重啟審查程序，無(wú)疑大大拉長(zhǎng)了司法審查的時(shí)間，造成了當(dāng)事人的訴累。最典型的莫如河南省焦作市某法院房產(chǎn)糾紛案，有學(xué)者歸納為：一起糾紛，兩種訴訟，三級(jí)法院，十年官司，先后18份裁判文書(shū)，可謂“超級(jí)馬拉松訴訟”[6]。

3.未送達(dá)行政行為的效力。本文未送達(dá)行政行為主要考察其對(duì)行政相對(duì)人和第三人的效力，以及對(duì)法院的效力?？疾鞂?duì)行政相對(duì)人和第三人的效力是因?yàn)榕袛嘈姓V訟原告資格的核心是行政行為對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生影響，主要體現(xiàn)為行政行為是否對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，對(duì)于適格的原告行政行為有拘束作用，而對(duì)于無(wú)利害關(guān)系的主體不會(huì)萌發(fā)出拘束力。考察對(duì)法院的效力，是基于行政行為對(duì)法院產(chǎn)生構(gòu)成要件效力，法院根據(jù)行政行為的結(jié)果做出裁判，行政行為通過(guò)法院的判決對(duì)當(dāng)事人的利益產(chǎn)生了透射力，當(dāng)事人也因此具有原告資格。

前文已經(jīng)論證行政行為自行政機(jī)關(guān)有效送達(dá)時(shí)產(chǎn)生拘束力，未送達(dá)行政行為自然談不上拘束力，行政相對(duì)人和第三人此時(shí)難以取得行政訴訟原告資格。問(wèn)題在于，未送達(dá)行政行為能不能通過(guò)對(duì)法院產(chǎn)生構(gòu)成要件效力從而透過(guò)行政裁判減損當(dāng)事人的權(quán)利或增加當(dāng)事人的義務(wù)？這涉及未送達(dá)行政行為的構(gòu)成要件效力。實(shí)際上，行政行為自生效即有效送達(dá)時(shí)才對(duì)法院產(chǎn)生構(gòu)成要件效力。有的觀點(diǎn)所謂行政行為自成立時(shí)具有構(gòu)成要件效力，也因此時(shí)行政行為對(duì)行政相對(duì)人和第三人未產(chǎn)生拘束力，構(gòu)成要件效力失去了存在的基礎(chǔ)和意義。這是因?yàn)樾姓ň褪且徊勘Ｗo(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的盾牌，對(duì)權(quán)益產(chǎn)生影響的拘束力才是行政行為效力的核心，構(gòu)成要件效力只是衍生品，失去了拘束力的構(gòu)成要件效力只是無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此本文認(rèn)為未送達(dá)行政行為對(duì)法院不具有構(gòu)成要件效力。

四、未送達(dá)行政行為裁判思路

1.撤銷。撤銷的前提是存在有效的行政行為，因主要事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、超越職權(quán)等違法情形而取消行政行為，效力回歸行政行為產(chǎn)生前的狀態(tài)。未送達(dá)行政行為即未對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，也未對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)形成構(gòu)成要件效力，不具有撤銷的基礎(chǔ)。正如有人提出，如果將要件效力和確認(rèn)效力發(fā)生的時(shí)間界定為送達(dá)時(shí)，則未送達(dá)的行政行為還沒(méi)有產(chǎn)生任何效力，撤銷這樣的行政行為就是無(wú)的放矢[2]。另外，法院判決撤銷原行政行為的同時(shí)一般會(huì)判決行政機(jī)關(guān)重新做出，如果原行政行為實(shí)體和主要程序上均符合法律規(guī)定，僅因缺少依法送達(dá)環(huán)節(jié)而被撤銷，判決撤銷后行政機(jī)關(guān)做出和先前一樣的行政決定后再進(jìn)行送達(dá)。這種情況嚴(yán)重浪費(fèi)行政機(jī)關(guān)和法院的資源，也降低了當(dāng)事人對(duì)司法審判實(shí)質(zhì)正義的期望值。如案例中法院經(jīng)審理認(rèn)為，陳某開(kāi)辦的企業(yè)未經(jīng)環(huán)評(píng)即開(kāi)工生產(chǎn)，且污染環(huán)境事實(shí)存在，被告對(duì)其做出行政處罰合法。但被告未按法定程序送達(dá)行政處罰決定，程序嚴(yán)重違法，遂判決撤銷該行政處罰決定并責(zé)令重做。該案法院既認(rèn)定陳某開(kāi)辦的企業(yè)存在違法事實(shí)，行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰合法，又責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新做出，明顯是對(duì)行政資源的浪費(fèi)。

2.確認(rèn)違法。確認(rèn)違法主要是從公共利益等角度考慮，對(duì)于行政行為違法予以適度的容忍，為了大多數(shù)人利益宣告行政行為違法，但承認(rèn)其繼續(xù)有效。如針對(duì)住建部門(mén)的老舊小區(qū)加裝電梯聯(lián)合審查意見(jiàn)，有的案件中加裝電梯方案公示時(shí)間不足十日，違反相關(guān)規(guī)定，但小區(qū)大多數(shù)業(yè)主同意加裝電梯，且該小區(qū)加裝電梯已經(jīng)安裝完成，這種情況下為了大多數(shù)業(yè)主的利益只能確認(rèn)聯(lián)合審查意見(jiàn)違法，效力繼續(xù)保留，而不能僅僅撤銷了事。如果對(duì)于未送達(dá)行政行為的程序違法部分（未送達(dá)）進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)，同時(shí)承認(rèn)行政行為的效力，判決確認(rèn)其違法。這既與行政行為自送達(dá)時(shí)生效的效力理論相背離，而且助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)不依法送達(dá)行政文書(shū)的不良傾向。因?yàn)樵拘姓袨闆](méi)有生效，通過(guò)法院確認(rèn)違法的判決使之產(chǎn)生了合法效力。同時(shí)上述做法也明顯不符合當(dāng)事人提起行政訴訟的利益訴求。

3.確認(rèn)無(wú)效。目前普遍認(rèn)為行政行為構(gòu)成重大明顯違法的才符合確認(rèn)無(wú)效的情形，但該標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象，對(duì)于同樣的違法情形，不同的法官可能會(huì)得出相反的結(jié)論。本文認(rèn)為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益造成影響是行政行為構(gòu)成重大明顯違法的前置要件，未送達(dá)行政行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利還沒(méi)產(chǎn)生影響，此時(shí)的未送達(dá)不屬于重大程序違法，不構(gòu)成無(wú)效，否則有殺雞用牛刀之嫌。同時(shí)，行政行為被判決確認(rèn)無(wú)效，行政機(jī)關(guān)一般不能重新做出同樣的行政行為，即使可以重新做出后送達(dá)，此時(shí)也產(chǎn)生和判決撤銷并責(zé)令重做一樣的副作用，嚴(yán)重浪費(fèi)行政資源，也影響司法審判的公信力。

4.不予受理或駁回起訴。對(duì)于未送達(dá)行政行為如何裁判的最后一種思路是不納入行政訴訟的受案范圍，也是反對(duì)聲最大的一種，筆者反而認(rèn)為是最佳思路。行政訴訟案件納入受案范圍的核心是判斷行政行為是否對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生影響。對(duì)于行政相對(duì)人和第三人而言，行政行為有效送達(dá)才產(chǎn)生拘束力，未送達(dá)時(shí)拘束力還未生成，對(duì)上述主體的權(quán)利義務(wù)自然還未產(chǎn)生影響。問(wèn)題是，會(huì)不會(huì)通過(guò)對(duì)法院的構(gòu)成要件效力，影響法院做出的判決從而減損當(dāng)事人的利益？前面已經(jīng)論證，未送達(dá)行政行為一般也不會(huì)對(duì)法院形成構(gòu)成要件效力。因此，本文認(rèn)為未送達(dá)行政行為還未進(jìn)入提起行政訴訟的成熟階段，對(duì)此類行為應(yīng)僅做形式審查，不予受理或裁定駁回起訴。

也許有人會(huì)提出行政行為未送達(dá)對(duì)當(dāng)事人不利，如果不納入受案范圍進(jìn)行實(shí)體審查，當(dāng)事人的權(quán)利無(wú)法得到救濟(jì)，其實(shí)大可不必如此杞人憂天。對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行未送達(dá)的行政決定，相對(duì)人可謂毫發(fā)無(wú)傷，如果行政機(jī)關(guān)執(zhí)行了未送達(dá)的行政決定，行政相對(duì)人可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為發(fā)起爭(zhēng)訟，法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政決定未經(jīng)送達(dá)直接執(zhí)行，通常會(huì)判決行政機(jī)關(guān)敗訴并賠償，行政相對(duì)人的權(quán)利受損也得以彌補(bǔ)。對(duì)于利害關(guān)系人來(lái)說(shuō)，如希望行政機(jī)關(guān)送達(dá)行政決定，其可以向法院提起不履職之訴，要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，依法送達(dá)行政決定。因此，法院在做出不予受理或駁回起訴的裁定時(shí)，應(yīng)同時(shí)做好釋明工作，如行政相對(duì)人提起行政訴訟，法院告知其可針對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為尋求訴訟救濟(jì)，如第三人起訴的，告知其可以提起不作為之訴，要求行政機(jī)關(guān)依法送達(dá)相關(guān)法律文書(shū)。

五、針對(duì)本文典型案例的裁判分析

雖然某區(qū)建設(shè)和環(huán)保局有送達(dá)處罰決定的動(dòng)作，但結(jié)果上未有效送達(dá)，陳某不知道行政處罰的內(nèi)容，該處罰決定對(duì)陳某不具有拘束力，對(duì)其權(quán)益不產(chǎn)生法律上的影響。同理，因未有效送達(dá)，對(duì)法院也不具有構(gòu)成要件效力，即使有，也只有行政處罰的結(jié)論（責(zé)令改正，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)）對(duì)法院產(chǎn)生要件效力。而民事審判中關(guān)鍵事實(shí)（環(huán)境污染是否存在）屬于確認(rèn)效力的范疇，行政處罰決定對(duì)法院不具有這樣的效力。無(wú)論是從行政處罰決定對(duì)陳某拘束作用還是從對(duì)法院判決產(chǎn)生影響來(lái)看，該未送達(dá)的行政處罰決定對(duì)陳某權(quán)利義務(wù)都沒(méi)有產(chǎn)生最終的影響，陳某不能針對(duì)其提起行政訴訟。對(duì)于未有效送達(dá)的行政處罰決定，如后續(xù)侵犯陳某的合法權(quán)益，陳某有依法尋求救濟(jì)的渠道。

六、余論

對(duì)于未送達(dá)行政行為，是否要給行政機(jī)關(guān)繼續(xù)送達(dá)的緩沖期，存在爭(zhēng)議較大。有論者認(rèn)為應(yīng)該給行政機(jī)關(guān)留有繼續(xù)送達(dá)的空間，基于法的安定性給行政機(jī)關(guān)不得超過(guò)六個(gè)月送達(dá)為宜。本文認(rèn)為不能一刀切地允許行政機(jī)關(guān)繼續(xù)送達(dá)相關(guān)法律文書(shū)，根據(jù)授益性行政行為和負(fù)擔(dān)性行政行為的不同性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分處理。對(duì)于授益性行政行為，如果行政機(jī)關(guān)在后期的合理期限內(nèi)送達(dá)，當(dāng)事人不服起訴到法院后，法院可判決駁回其訴訟請(qǐng)求，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的繼續(xù)送達(dá)并沒(méi)有減損當(dāng)事人的權(quán)利或增加當(dāng)事人的義務(wù)。而對(duì)于負(fù)擔(dān)性行政行為（如行政處罰），如果行政機(jī)關(guān)后續(xù)送達(dá)法律文書(shū)，當(dāng)事人訴之法院后，即使行政行為實(shí)體內(nèi)容合法，法院也應(yīng)做出確認(rèn)違法的判決。否則先前的未送達(dá)行政行為對(duì)當(dāng)事人權(quán)益沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，當(dāng)事人不服向法院起訴后反而對(duì)當(dāng)事人施加不利負(fù)擔(dān)，當(dāng)事人的起訴行為招來(lái)的是對(duì)自己不利的法律制裁，既違反了類似刑法上的“上訴不加刑”原則，也削減當(dāng)事人提起行政訴訟的積極性。

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