王佃利，孫 妍

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南 250100)

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界探討的熱門議題。但就當前而言，如何破解城鎮(zhèn)化引發(fā)的社會治理問題以實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，這一難題仍然懸而未決。截至2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率提高到60.60%，有6.7億人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，我國城鎮(zhèn)化正處于高速發(fā)展階段。城鄉(xiāng)空間壁壘的消退、人口向城市的快速流動和集聚是城鎮(zhèn)化的必然產(chǎn)物，人口紅利在推動社會現(xiàn)代化程度不斷提升的同時，也造成了現(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性。城鄉(xiāng)藩籬的消退使得人口在城鄉(xiāng)空間內(nèi)快速移動，舊有的社會關(guān)系處于不斷被打破、重建，再打破、再重建的循環(huán)往復(fù)過程中。城鎮(zhèn)化進程在不斷加快的同時也推動著我國城鄉(xiāng)關(guān)系由二元分割演進到融合發(fā)展的新階段，如何實現(xiàn)不同群體的社會融入、形成新的共同體，既是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標，也是當前所面臨的挑戰(zhàn)。

新時期城鄉(xiāng)融合的政策目標已明晰，中共中央十九屆四中全會提出要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境中，以共建共治共享的理念推動社會治理共同體的建設(shè)，為破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的社會聯(lián)結(jié)難題帶來了新的支撐。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，通過構(gòu)建治理共同體能夠?qū)崿F(xiàn)社會成員從治理客體向治理主體身份的轉(zhuǎn)變，增強集體行動的一致性，共同參與到城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，并共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成果，這為應(yīng)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的各類社會問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理由分治到共治提供了指引。因此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中構(gòu)建社會治理共同體的理念呼之欲出。那么，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中應(yīng)如何構(gòu)建社會治理共同體呢？

在社會治理共同體的已有研究中，對其建構(gòu)路徑的探討是研究的主要話題。社會治理共同體體現(xiàn)了國家、市場、社會三方力量在新時代的合作關(guān)系，是對傳統(tǒng)的多元共治理念的升華，具有合作行動、持續(xù)性的治理網(wǎng)絡(luò)、多重關(guān)系、共識性等特征[1]。有的研究者著眼于新興的治理議題，從治理的角度分析具體的路徑，認為應(yīng)借助民主協(xié)商[2]、項目運作[3]、科技支撐[4]等一系列可操作化手段，廣泛吸納社會多元力量融入社會治理實踐[5]，從而實現(xiàn)社會不同治理主體之間的相互聯(lián)結(jié)，進而構(gòu)建社會治理共同體。有的研究將視角定位于共同體的構(gòu)建場域方面，從空間視角關(guān)注共同體的構(gòu)建，其中一部分研究圍繞不同的治理場域提出要構(gòu)建社區(qū)治理共同體[6]、基層社會治理共同體[7]和市域社會治理共同體[8]，體現(xiàn)了社會治理共同體的多層次特征；另一部分研究則提出了社會治理共同體的具體構(gòu)建路徑，即通過社區(qū)營造[9]等空間實踐活動生產(chǎn)共同體[10]。綜觀既有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界或從治理視角、或從空間視角關(guān)注社會治理共同體的構(gòu)建，但對二者之間的互動和嵌入關(guān)系關(guān)注較少，且少有研究關(guān)注到基層社會治理共同體對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要價值。城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的一系列社會治理問題在很大程度上表現(xiàn)為空間問題，為此，本文將探究通過空間視角和治理視角的有機結(jié)合，構(gòu)建基層社會治理共同體的路徑，進而破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展難題。

二、空間視角下的治理：城鄉(xiāng)關(guān)系演進與社會治理模式變遷

城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展是一幅歷史長卷，從最早的相互分立到走向高度組織化的城市，二者關(guān)系的變更不僅是人類聚落形式的變化，更意味著治理模式的變遷。伴隨著城鄉(xiāng)關(guān)系從分治到共治的演進，以融合共生的整體視角重塑城鄉(xiāng)融合階段的城鄉(xiāng)關(guān)系，相應(yīng)地也需要社會治理模式的迭代升級。

(一)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的空間表現(xiàn)：從界限分明到“脫域”流動的城鄉(xiāng)融合

自新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)物理空間邊界逐漸模糊并引發(fā)城鄉(xiāng)人口的空間流動和集聚，呈現(xiàn)出“脫域”的過程特征。本文從此視角出發(fā)，將城鄉(xiāng)關(guān)系的演進歷程劃分為三個階段：

第一階段，自新中國成立至改革開放。這一階段的顯著特征是城鄉(xiāng)物理空間的隔斷與人口的就地凝滯。新中國成立初期，基于快速提升綜合國力的發(fā)展訴求，國家采取重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，政府資金主要流向城市中的重工業(yè)建設(shè)[11]。為了保證城市發(fā)展所必需的生產(chǎn)資料以及保證農(nóng)村對城市的支持和養(yǎng)育作用，國家實施集體化的組織模式和戶籍制度，限制城鄉(xiāng)之間人口的自由流動，將農(nóng)村勞動力束縛在土地上，城鄉(xiāng)之間的物理邊界不斷被鞏固，人口在城鄉(xiāng)空間內(nèi)穩(wěn)定停滯，基于城鄉(xiāng)地緣而產(chǎn)生各自穩(wěn)固的社會聯(lián)結(jié)，城鄉(xiāng)二元分割體制由此產(chǎn)生，物理空間的完全隔斷也導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會空間的聯(lián)系近似于無。

第二階段，自改革開放至2002年。在改革開放初期，受家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)政策春風(fēng)的影響，農(nóng)村的勞動生產(chǎn)率和發(fā)展活力被激發(fā)，城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模有限。隨著改革開放的深化推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展勢頭式微，國家的資金投入開始向城市和沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給水平不均衡趨勢再次凸顯，城鄉(xiāng)居民收入差距也隨之擴大[12]，農(nóng)村剩余勞動力開始向城市流入以獲得更加豐富的增收機會?；诔鞘邪l(fā)展對勞動力提出的新要求，中央和地方政府從起初的容忍態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)向出臺有利于勞動力轉(zhuǎn)移的積極政策[13]。但受制于戶籍制度的穩(wěn)定性，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的勞動力漂浮于城鄉(xiāng)之間，成為城市中的邊緣群體，難以享受均衡的公共服務(wù)，農(nóng)村發(fā)展也日益凋敝。在這一時期，城鄉(xiāng)的物理邊界有所融解，舊有的地緣關(guān)系被打破。但由于缺乏相應(yīng)的保障措施，城鄉(xiāng)流動人口難以融入社會并由此引發(fā)了一系列社會問題，城鄉(xiāng)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)依然割裂，新的社會聯(lián)結(jié)尚未建成，城鄉(xiāng)發(fā)展差距表現(xiàn)出從逐步縮小恢復(fù)到逐步擴大的趨勢。

第三階段，自2002年至今。2002年黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的重要戰(zhàn)略思想，是我國真正改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、邁入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展階段的開端。從黨的各類會議文件中關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的表述來看，可以將此階段的城鄉(xiāng)關(guān)系梳理為從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”到“城鄉(xiāng)一體化”再到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，反映了城鄉(xiāng)關(guān)系認識不斷深化的過程(如表1所示)。

表1 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展階段的主要政策舉措梳理

在此過程中，城鄉(xiāng)藩籬和發(fā)展隔閡正逐步消失，戶籍制度也隨之放寬，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口規(guī)模不斷擴大，原本依附于地緣關(guān)系而形成的共同體迅速瓦解，體現(xiàn)了個體的“脫域”歷程。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的單向流動和公共服務(wù)供給不均衡的問題日益引起國家重視，十六屆五中全會提出了“公共服務(wù)均等化”思想。此后，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為主題的包容性發(fā)展，成為維系城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，對于提升邊緣群體的社會融入程度、維持穩(wěn)定的社會關(guān)系、實現(xiàn)社會群體和城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展發(fā)揮著重要作用。人口在城鄉(xiāng)物理空間上的快速流動為新的社會聯(lián)結(jié)的構(gòu)建帶來了挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實施也相應(yīng)地對社會治理模式提出了新的要求，如何在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和脫域流動情境中，構(gòu)建起新的社會聯(lián)結(jié)和共同情感？對這一問題的解答直接關(guān)乎社會治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

(二)空間驅(qū)動下的治理模式衍變：從管理到治理的社會治理模式迭代升級

城鄉(xiāng)空間變化既推動著公共政策的變革，也是公共政策變化的結(jié)果。相關(guān)公共政策的探索歷程表現(xiàn)為由傳統(tǒng)的社會管控、社會管理到社會治理的不斷轉(zhuǎn)型升級(如表2所示)，從政府獨攬向多元主體共同參與社會治理轉(zhuǎn)變，并日益重視不同治理主體間的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，呈現(xiàn)出社會治理模式變化的歷程。社會治理共同體理念的提出更是從一體化的高度來認識和推動社會治理，體現(xiàn)了社會治理理念在新的時代背景下的迭代升級，是現(xiàn)代意義上的社會治理模式創(chuàng)新。

表2 社會治理模式的公共政策探索歷程

在城鄉(xiāng)關(guān)系的不同階段，隨著城市與鄉(xiāng)村空間邊界的打破和重建，我國城鄉(xiāng)社會治理也相應(yīng)表現(xiàn)為不同的模式。

首先，在城鄉(xiāng)二元分割情境和改革開放初期階段，傳統(tǒng)的行政區(qū)管制模式是主要的社會治理模式(如圖1所示)，體現(xiàn)為依靠從中央到地方的科層制結(jié)構(gòu)和以行政權(quán)力強制推行中央政策和城鄉(xiāng)治理的特征。在傳統(tǒng)的行政區(qū)管制模式下，我國過度重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度而忽視了由此帶來的社會發(fā)展問題，表現(xiàn)為粗放式的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。

圖1 傳統(tǒng)行政區(qū)管制模式 圖2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的多元合作模式

伴隨著城鄉(xiāng)物理空間界線不斷被打破，此前穩(wěn)固的地域?qū)α㈥P(guān)系開始松動，行政主導(dǎo)的管控理念不再適配于脫域流動的社會治理情境。在此背景下，“社會管理”模式逐漸取代“行政管控”模式，行政主體不再強硬干預(yù)城鄉(xiāng)治理，社會治理格局開始產(chǎn)生新的變化，多元治理力量進入社會治理視野中。

21世紀以來，城鄉(xiāng)關(guān)系從“城鄉(xiāng)一體化”走向“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，物理空間的區(qū)分已經(jīng)不足以成為城鄉(xiāng)人口流動和社會空間融合發(fā)展的阻礙，農(nóng)村人口不斷涌入城市使得以地緣和血緣為紐帶的社會聯(lián)系被打破，外來人口的膨脹致使城市社會關(guān)系陌生化，這對政府治理水平提出了更高要求。但基于政府治理資源的有限性，借助多元力量共同參與社會治理成為強化不同治理主體間的社會聯(lián)系、增生社會情感、提升治理水平的有益思路。與此相適應(yīng)，我國社會治理模式開始從社會管理向社會治理進階，市場和社會被帶入到了治理范疇中，社會治理模式從政府對社會的單向管理轉(zhuǎn)向多元主體之間的合作治理，將治理理念與城鄉(xiāng)融合發(fā)展疊加形成了新形勢下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理思路(如圖2所示)，以期實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理中的要素聯(lián)結(jié)，完善城鄉(xiāng)社會治理結(jié)構(gòu)。

社會治理共同體理念和模式的提出則為城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的達成帶來了更多的可能性?，F(xiàn)如今，在空間流動性不斷提升的背景下，城鄉(xiāng)空間邊界日益模糊，強化不同治理主體間的社會聯(lián)系、提升相互間的依賴感，是當下社會治理模式的主要特征。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中貫徹共同體的理念，有助于在理論層面深化黨對社會治理規(guī)律的認識，在實踐層面破解城鄉(xiāng)社會治理難題，在戰(zhàn)略層面實現(xiàn)從“強國家—弱社會”向“強國家—強社會”的過渡。不容忽視的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政府的主體主責作用是保證城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中共同體的建構(gòu)秩序和規(guī)范的關(guān)鍵。

(三)空間尺度層面：社會治理共同體的不同塑造層次

社會聯(lián)結(jié)是構(gòu)成共同體的必要條件，而基于一定地緣空間形成的社會聯(lián)結(jié)才是構(gòu)成共同體的充要條件。共同體不是虛無縹緲的概念，以社會治理共同體助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須落實到具體的治理單元和空間維度。社會治理具有層次性，將共同體與治理空間或治理層級疊加，可以構(gòu)建不同治理場域下的社會治理共同體，從而形成社會治理共同體的多層次結(jié)構(gòu)。不同場域下的共同體具有不同的理論和實踐價值，隨著治理場域的不斷聚焦和落實，共同體逐漸由“虛”轉(zhuǎn)“實”，高層次的共同體更多表現(xiàn)為理念上的指導(dǎo)價值，微觀的共同體更聚焦于操作的可行性和現(xiàn)實的針對性。

按市域、縣域、街道和社區(qū)的行政層級，可以將社會治理共同體劃分為不同的層次。其中，市域社會治理是以設(shè)區(qū)的市為空間體系進行的社會治理，是國家治理的中觀層面，市域社會治理共同體則是在市域尺度范圍內(nèi)構(gòu)建的“都市共同體”[8]，以實現(xiàn)社會成員間利益、精神和發(fā)展的融貫整合。在城鄉(xiāng)基層構(gòu)建社會治理共同體是化解基層社會治理問題行之有效的理念，以街道辦事處為基本的社會公共服務(wù)和管理單元構(gòu)建基層社會治理共同體，是實現(xiàn)共建共治共享的基層社會治理格局的關(guān)鍵[7]；而以社區(qū)為尺度構(gòu)建社區(qū)治理共同體則對于實現(xiàn)社區(qū)自治、形成守望相助的鄰里關(guān)系大有裨益[6]。

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系演進到融合發(fā)展階段，社會治理模式也完成了共同體的模式創(chuàng)新。社會治理共同體的層次性特征以及不同治理主體間的地位關(guān)系形成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的社會治理共同體的模式架構(gòu)(如圖3所示)。

圖3 城鄉(xiāng)融合中的社會治理共同體模式

從物理意義上的空間尺度層面審視社會治理共同體建設(shè)的場域范圍，是重構(gòu)不同主體間社會聯(lián)結(jié)和共同情感的必要條件，也是建構(gòu)社會空間和精神空間的基礎(chǔ)。將空間尺度特征納入到對社會治理共同體的認識中，有助于把握社會治理共同體的功能、規(guī)模、價值目標等方面的特征。本文認為，應(yīng)該從以下三方面來衡量社會治理共同體的規(guī)模和空間尺度：

一是，物理意義上的行政空間和社會意義上的自治空間的平衡。治理單元的功能表現(xiàn)為行政和自治兩個維度，如何在一定的空間尺度內(nèi)實現(xiàn)行政空間和自治空間的耦合，成為治理單元選擇的邏輯之一。行政區(qū)劃的確定是政府對于城鄉(xiāng)物理空間的表征，體現(xiàn)了治理單元中政府行動的空間范圍，以此實現(xiàn)國家各項方針政策的向下延伸，從而滿足行政管理、政權(quán)建設(shè)和社會治理的需要[14]。治理單元在作為行政空間存在的同時也在塑造社會關(guān)系，激發(fā)社會活力、提高各治理主體的合作共治意識成為治理單元的另一重要功能[15]。在治理單元內(nèi)部，主體之間通過互動而產(chǎn)生對空間的歸屬感和認同感，從而為培育共同體提供可能性。因此，承載社會治理共同體構(gòu)建的治理單元，既要滿足行政管理的需要，同時其行政空間不能對自治空間造成擠壓。

二是，以合理的規(guī)模實現(xiàn)服務(wù)供給與集體行動的平衡。治理規(guī)模的大小事關(guān)公共服務(wù)供給的效能和效率，但同時也對共同體集體行動的有效性和積極性有所影響。治理規(guī)模的擴大遵循專業(yè)主義邏輯要求，有利于打破管理和服務(wù)的空間界限，解決社會隔離問題，是實現(xiàn)公共服務(wù)供給均等化的重要路徑。但治理規(guī)模的擴大并非一定能夠消解居民交往的隔閡，既有研究表明，隨著治理單元的擴大，成員搭便車的動機增加，集體的溝通成本等也相應(yīng)提升，由此造成集體行動的困境。除此之外，治理規(guī)模的擴大使得人口的異質(zhì)性特征愈發(fā)彰顯，居民個體之間的聯(lián)系松弛，“有機團結(jié)”難以形成[16]，進而導(dǎo)致小規(guī)模治理單元下低成本的關(guān)系治理模式難以為繼。因此，社會治理共同體應(yīng)建立在合理的治理單元規(guī)模之上，以實現(xiàn)公共服務(wù)供給與治理主體集體行動的動態(tài)匹配。

三是，共同體建設(shè)可行性與理想目標性的契合。隨著網(wǎng)格治理模式的運用和信息技術(shù)的發(fā)展，為實現(xiàn)精細化和精準化治理，我國基層治理對工具的路徑依賴特征愈發(fā)突出。既有研究提出，選擇治理單元時要避免工具理性和價值理性的失衡，即在治理單元選擇的過程中應(yīng)以民眾的需求和意愿為導(dǎo)向，關(guān)注治理單元所具備的人文關(guān)懷，從而激發(fā)各社會治理主體合作共治的積極性和能動性[15]。因此，構(gòu)建社會治理共同體的空間尺度應(yīng)實現(xiàn)工具理性和價值理性之間的平衡，使治理單元既具有實現(xiàn)共同體的可行性，同時亦能實現(xiàn)治理的美好憧憬。

三、空間生產(chǎn)理論視角下社會治理共同體建構(gòu)的挑戰(zhàn)

社會治理共同體為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標帶來了希冀，在現(xiàn)代化和城市化快速發(fā)展的當今時代，空間已不僅僅是作為生產(chǎn)場所的靜止的客觀存在，其早已上升到戰(zhàn)略和規(guī)劃層面成為國家用以調(diào)節(jié)社會關(guān)系的重要工具和手段，關(guān)系著城鄉(xiāng)物理空間形態(tài)的變更并由此引發(fā)社會關(guān)系的再生產(chǎn)，這為城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的社會治理共同體的構(gòu)建提供了有益思考。

(一)空間屬性與共同體認同：社會聯(lián)結(jié)難題

立足于空間的屬性，列斐伏爾提出了空間不僅具有物質(zhì)屬性也具有社會屬性的觀點，人們在生產(chǎn)物理空間的過程中也生產(chǎn)出了新的社會關(guān)系[17]，并把空間劃分為物理空間、社會空間和精神空間三個維度。伴隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的演進，城鄉(xiāng)物理空間壁壘不斷被打破，社會治理主體的“脫域”傾向愈發(fā)顯著，由此帶來了社會空間層面的社會聯(lián)結(jié)難題和精神空間層面的社會認同危機。

由于城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給質(zhì)量不均衡、產(chǎn)業(yè)布局的差異性導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間人口流動日益頻繁，社會個體呈現(xiàn)“原子化”傾向，在打破城鄉(xiāng)穩(wěn)定地緣關(guān)系的同時也造成了個體的異質(zhì)性，基層治理問題的復(fù)雜性和難度陡然增加，如何實現(xiàn)流動的治理主體的社會聯(lián)結(jié)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段的重要議題。同時，以空間置換引起的居住空間分異與隔離會造成不同階層之間因地域分割而導(dǎo)致相互交流減少、隔膜加大，阻礙了不同社會群體之間的互動與溝通。

人口在空間上流動速度的加快造成了原有的熟人社會向半熟人社會甚至陌生人社會轉(zhuǎn)變。流入人口在打破既有城市區(qū)域社會關(guān)系的同時，自身的融入感在短時間內(nèi)難以提升，從而出現(xiàn)精神空間的身份認同危機和融入難題，進而引發(fā)社會信任危機，加劇了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不確定性。

(二)空間生產(chǎn)與共同體結(jié)構(gòu)：主體關(guān)系失衡

空間生產(chǎn)包括空間的實踐、空間的表征和表征的空間三個要素[18]，城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中空間的實踐即為人們在城鄉(xiāng)空間中所進行的各類物質(zhì)生產(chǎn)實踐活動；空間的表征是指政府官員、規(guī)劃學(xué)家、市場等主體基于自身的地位和知識而對城鄉(xiāng)物理空間的規(guī)劃活動；表征的空間則是公眾對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的空間體驗，以及對其產(chǎn)生的預(yù)期和想象。

空間生產(chǎn)三要素是對不同空間生產(chǎn)動力的體現(xiàn)，即行政、市場和社會三股力量相互交織共同推動空間生產(chǎn)過程[19]。其中，行政力量和市場力量通過“空間的表征”主導(dǎo)城市空間生產(chǎn)實踐，并在此過程中形成政商聯(lián)盟；社會力量則基于個人的空間想象建構(gòu)起“表征的空間”。當“空間的表征”過分擠壓“表征的空間”、不斷侵蝕公民的空間權(quán)利等空間非正義現(xiàn)象出現(xiàn)，就會引起公民的社會抗爭，導(dǎo)致空間生產(chǎn)過程難以達成共識。空間生產(chǎn)的主體也是社會治理的主體，空間生產(chǎn)過程中由于空間權(quán)利的分配而產(chǎn)生的不同治理主體的地位和關(guān)系，即是空間生產(chǎn)背后的治理邏輯所在。

城鄉(xiāng)關(guān)系演進過程中同樣存在著一系列空間非正義現(xiàn)象，這造成了治理主體間關(guān)系的失衡，導(dǎo)致各治理主體難以形成空間認同感。首先，城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及城市和鄉(xiāng)村兩方利益主體，雙方對于空間資源都有著不同期待?；诋斍俺菑娻l(xiāng)弱的客觀情況，各類公共資源在城鄉(xiāng)之間空間布局不均衡，是空間非正義的表現(xiàn)之一。其次，空間生產(chǎn)是一個政治過程，政府是城鄉(xiāng)空間資源的掌控者并主導(dǎo)城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)的過程。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，政府以促進經(jīng)濟增長為空間生產(chǎn)的首要戰(zhàn)略，并與資本展開項目合作，從而將空間的表征變?yōu)楝F(xiàn)實。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中行政主導(dǎo)的空間生產(chǎn)模式往往忽視了居民的空間訴求，當居民的空間訴求長時間累積就會上升到空間抗爭。近年來，空間還不斷被賦予產(chǎn)品交換的屬性，導(dǎo)致其交換價值高于使用價值，成為資本的增值工具。公眾的空間權(quán)利與生存空間遭受擠壓和侵蝕，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中由于空間變遷而引發(fā)的社會抗爭行為屢見不鮮，制約了社會治理共同體的構(gòu)建。

這些空間非正義現(xiàn)象致使政府、市場和社會三方主體難以在同一利益鏈條上展開集體行動，缺乏形成共同體所必要的利益和情感聯(lián)結(jié)紐帶，瓦解著治理主體間的關(guān)系，制約著社會治理共同體的形成。這意味著空間生產(chǎn)背后隱含著重要的治理邏輯，空間生產(chǎn)推動著治理主體間關(guān)系的重塑，并促使其采取不同的行動策略，這正是空間對治理的塑造作用的體現(xiàn)。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中基層治理共同體的可持續(xù)發(fā)展路徑

如上文所述，以恰當?shù)目臻g尺度為承載構(gòu)建社會治理共同體，是將宏大治理場域下的社會治理共同體的理念轉(zhuǎn)化為實踐的重要考量面向，也是避免社會治理共同體淪為空洞口號的保證。在當下，基層社會治理共同體是社會治理的重要指向和政策行動目標。如何客觀地看待基層社會治理共同體建設(shè)的現(xiàn)實選擇和行動路徑理應(yīng)成為討論的重要內(nèi)容，本研究從空間尺度、治理結(jié)構(gòu)、價值導(dǎo)向三個維度對基層社會治理共同體的可持續(xù)發(fā)展路徑展開探討。

(一)尺度選擇：以街鎮(zhèn)行政區(qū)劃為基本治理單元

選擇合適的空間尺度和治理單元構(gòu)建社會治理共同體時應(yīng)以人文關(guān)懷為導(dǎo)向，以合適的治理規(guī)模助推有效的行政和自治。在當下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實際情景中，為平衡不同治理主體的關(guān)系，以街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的城鄉(xiāng)基層治理單元能夠?qū)崿F(xiàn)“政府—市場—社會”三方力量的有機互動，是構(gòu)建社會治理共同體的最為適宜的空間尺度。

首先，以街鎮(zhèn)為中心的城鄉(xiāng)基層治理單元具備行政效應(yīng)。街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國基層政權(quán)的重要組成形式，其向上對接上級政府部門，向下緊密聯(lián)系社區(qū)或村莊。街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層行政組織，能夠在轄區(qū)范圍內(nèi)進行基層政權(quán)建設(shè)，在穩(wěn)定社會秩序、落實上級政策以及基層配置資源方面發(fā)揮著主要作用，具備社會管理和政權(quán)建設(shè)這一首要功能。社區(qū)或村莊雖然也有基礎(chǔ)治理單元之功效，但其工作的開展仍有賴于街鎮(zhèn)政府下放資源、服務(wù)和權(quán)力，工作的自主性在一定程度上受到限制，在社區(qū)和村莊建設(shè)過程中街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然充當著主導(dǎo)者和核心行動者的角色。

其次，以街鎮(zhèn)為中心的城鄉(xiāng)基層治理單元具備自治效應(yīng)。一是，社會治理共同體強調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與，各個角色分工明確、互為補充。街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國基層治理體系中治理主體最廣泛的一級行政單位，具備構(gòu)建社會治理共同體的基礎(chǔ)性條件。二是，以街鎮(zhèn)為中心的基層社會治理單元僅囊括“街道—社區(qū)”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”兩個治理層級，居民處于半熟人的社會聯(lián)系之中，借助在社區(qū)設(shè)置工作站等工作方法能夠較為精準地識別民眾的服務(wù)需求，提升基層公共服務(wù)的針對性和可及性，從而提高轄區(qū)內(nèi)各治理主體的認同感。三是，街道通過區(qū)域化黨建等模式能夠有效凝聚轄區(qū)內(nèi)多元主體，從而調(diào)動居民參與的積極性，因此以街鎮(zhèn)為治理單元能夠從社會和精神層面為基層社會治理共同體的構(gòu)建帶來更大的可能性。

再次，以街鎮(zhèn)為中心的城鄉(xiāng)基層治理單元具有良好的服務(wù)規(guī)模效應(yīng)。治理單元的選擇需要建立在合理的治理規(guī)模之上。街鎮(zhèn)作為一級行政區(qū)劃，空間邊界明確清晰，人口和服務(wù)自成體系，能夠彌合行政效應(yīng)和自治效應(yīng)對治理單元規(guī)模的差異性需求。從空間規(guī)模來看，市域和縣域的人口規(guī)模相對較大、治理的環(huán)境和結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，難以凝聚多元社會治理主體的共識，且基層民眾參與的便利性和基層公共服務(wù)的可及性較低，以人民需求為導(dǎo)向?qū)嵭芯珳驶途毣卫淼碾y度較高，因此以市域和縣域為治理單元構(gòu)建社會治理共同體成本高且難以在現(xiàn)實層面操作。而社區(qū)這一層級人口規(guī)模過小、資源集結(jié)能力弱且社區(qū)數(shù)目龐大，若以社區(qū)為治理單元構(gòu)建社會治理共同體會造成行政成本的劇增和行政資源的浪費，不符合專業(yè)主義的邏輯和我國人口眾多的國情。街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于市域、縣域和社區(qū)的中間層級，其治理規(guī)模適中。近年來，多地街道以步行的距離和時間的長短衡量生活的邊界和轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展規(guī)劃的邊界，傾情打造了以“15分鐘便民生活圈”為代表的一站式服務(wù)項目，實現(xiàn)了管理單元與服務(wù)單元和居民利益單元的有機契合，為構(gòu)建基層社會治理共同體提供了載體。

最后，以街鎮(zhèn)為中心的城鄉(xiāng)基層治理單元兼具工具理性和價值理性。黨的十九大報告指出，要推動國家治理重心向基層下移，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級基層行政組織較之社區(qū)擁有更為豐富的治理資源。近年來，以街道管理體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革倒逼基層治理體制創(chuàng)新是大勢所趨，能夠進一步整合街鎮(zhèn)各方面的社會治理資源，革新治理工具，從而為培育共同體提供支撐條件。其次，街鎮(zhèn)是社會治理的微觀單元，通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等機制能夠?qū)崿F(xiàn)將社會矛盾化解在基層，精準解決民眾所需，從而貫徹以人為本的價值理念。由此，以街鎮(zhèn)為中心的城鄉(xiāng)基層治理單元既具有解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會治理難題的方式方法、資源手段，同時亦能兼顧以人為本的價值目標。

(二)結(jié)構(gòu)優(yōu)化：黨建引領(lǐng)的基層社會治理體系建設(shè)

社會治理共同體作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，從本質(zhì)上體現(xiàn)了多元治理主體共同參與社會治理的意涵。基層社會治理共同體的建構(gòu)過程也是各社會治理主體圍繞地位關(guān)系、權(quán)力行使以及資源配置等方面的結(jié)構(gòu)化過程。在社會自治程度尚有待提高的時代背景下，各社會治理主體之間的地位不是等同的，充分發(fā)揮黨政機關(guān)的主體主責作用是凝聚不同社會治理主體合力、構(gòu)建基層社會治理共同體的關(guān)鍵所在。

一是，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治嵌入機制。在社會治理過程中，為穩(wěn)固黨的執(zhí)政根基，通過黨群嵌入縱向各層級和橫向各部門以及各類經(jīng)濟、社會組織的方式，實現(xiàn)了黨組織與各類主體的聯(lián)結(jié)，將多元主體牢牢聚合在黨組織周圍。具體來說，在街鎮(zhèn)基層治理單元中，黨建引領(lǐng)是整合基層多方力量、構(gòu)建基層社會治理共同體的重要紐帶。為實現(xiàn)基層社會治理共同體的結(jié)構(gòu)化，應(yīng)通過區(qū)域化黨建、社會組織嵌入、網(wǎng)格治理等方式將黨的組織觸角向社會最基層和最外圍延伸，有機聯(lián)結(jié)街鎮(zhèn)屬地范圍內(nèi)各個領(lǐng)域的黨組織，實現(xiàn)對基層社會外圍力量的有機整合，從而實現(xiàn)對轄區(qū)范圍內(nèi)各社會治理主體的政治嵌入。

二是，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的行政吸納機制。不同社會治理主體手中掌握著不同的資源，基于資源依賴的理論解釋，各社會治理主體基于自身的利益訴求勢必需要交換資源，這為基層社會治理共同體的構(gòu)建提供了契機。政府應(yīng)充分發(fā)揮其主責作用推動多元治理主體之間的理性互動和有序合作。首先，街鎮(zhèn)政府應(yīng)為經(jīng)濟組織和社會組織的發(fā)展提供條件，提升兩類組織的發(fā)展活力；通過項目合作的方式為兩類組織積極參與社會治理提供契機，從而密切不同治理主體之間的聯(lián)系。其次，街鎮(zhèn)政府應(yīng)通過搭建協(xié)商議事平臺提高居民的共治意識、激發(fā)居民活力，輔之以必要的溝通機制和利益協(xié)調(diào)機制來提高公眾參與社會治理的有序性和自發(fā)性，從而吸納公眾進入到基層社會治理共同體的構(gòu)建過程中。

黨和政府在基層社會治理過程中發(fā)揮著重要的紐帶和整合作用，通過政治嵌入機制和行政吸納機制，實現(xiàn)社會治理主體的相互認同和信任，構(gòu)建起橫向網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和互惠規(guī)范，并將各類主體資源和社會資本整合到社會治理網(wǎng)絡(luò)之中，從而凝聚市域社會治理的合力、激發(fā)集體行動，最終完成城鄉(xiāng)融合發(fā)展中基層社會治理共同體的結(jié)構(gòu)化。

(三)價值選擇：以空間正義引領(lǐng)治理主體關(guān)系重塑

空間非正義侵蝕著城鄉(xiāng)居民的空間權(quán)利，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中構(gòu)建共同體的桎梏，因此，以空間正義消解行政、資本和權(quán)利之間的沖突理應(yīng)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的價值理念。具體來說，以空間正義提升居民的空間認同感應(yīng)該圍繞空間生產(chǎn)決策、空間資源分配和空間生產(chǎn)結(jié)果三個環(huán)節(jié)展開，即將空間正義引領(lǐng)空間生產(chǎn)的全過程。

首先，在空間生產(chǎn)的決策環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)的居民參與非理性的預(yù)設(shè)，主動吸納并引導(dǎo)公眾有序參與到空間生產(chǎn)的決策過程中，保障公眾對于城鄉(xiāng)規(guī)劃和實施環(huán)節(jié)的知情權(quán)和參與權(quán)，建立政府、市場和社會共同協(xié)商的民主機制[20]，從而推動正義的、公平的空間規(guī)劃布局的產(chǎn)生和生產(chǎn)。

其次，在空間資源分配環(huán)節(jié)，政府應(yīng)優(yōu)化和平衡城鄉(xiāng)空間資源的布局，保證城鄉(xiāng)居民同等享用空間資源和享受自身的空間權(quán)利，尤其應(yīng)保障農(nóng)民和城市邊緣群體在空間分配過程中的權(quán)利，從而將空間正義真正地落地于民；通過城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化給予城市持續(xù)發(fā)展的動力，從而保證城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的可能性。

再次，在空間生產(chǎn)結(jié)束后，通過政府、市場和社會力量的有機結(jié)合彌補傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的不足，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量；同時，在空間置換結(jié)束后應(yīng)健全相關(guān)群體的配套保障機制，加速其對新環(huán)境的適應(yīng)過程。

總之，空間正義理念要求將公眾的城市權(quán)利納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的軌道中，通過正義的空間生產(chǎn)過程實現(xiàn)合理的城鄉(xiāng)空間布局以及政府、市場、社會三元力量的有機融合，促進社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和完善，實現(xiàn)不同社會治理主體對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的認同，從而進一步推動城鄉(xiāng)空間的再生產(chǎn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的實現(xiàn)，并在此過程中實現(xiàn)社會治理共同體的可持續(xù)發(fā)展。而在基層社會治理共同體合力推動下的城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)將會進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，從而確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的實現(xiàn)，體現(xiàn)了從空間到治理、再從治理到空間的城鄉(xiāng)空間與治理的互塑關(guān)系(如圖4所示)。

圖4 城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)與城鄉(xiāng)治理的互塑過程

五、結(jié)論與展望

城市化的進程體現(xiàn)了人口的脫域特征，打破了原有以地緣為紐帶的社會關(guān)系，以社會治理共同體為理念實現(xiàn)不同治理主體的社會聯(lián)結(jié)成為推動城鄉(xiāng)融合目標實現(xiàn)的關(guān)鍵所在?？臻g地域和社會關(guān)系相結(jié)合才是社會治理共同體形成的基礎(chǔ)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，治理視角和空間視角賦予了社會治理共同體構(gòu)建的可能性，二者的疊加契合了共同體的特征，也帶來了社會治理共同體的可持續(xù)發(fā)展路徑。本文通過將治理視角和空間視角有機融合，以此審視和思考社會治理共同體的構(gòu)建困境和發(fā)展路徑，是對既有研究的進一步延伸。

研究發(fā)現(xiàn)，社會治理主體在物理空間上的脫域會引致社會群體在社會空間層面的社會聯(lián)結(jié)難題和精神空間層面的社會認同危機，體現(xiàn)了社會治理共同體在不同空間屬性下的構(gòu)建困境；同時，空間生產(chǎn)過程的非正義導(dǎo)致治理主體間關(guān)系的失衡，展現(xiàn)了空間生產(chǎn)背后所隱含的治理邏輯。社會治理共同體具有層次性，以社會治理共同體助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須落實到具體的治理單元和空間維度，以城鄉(xiāng)街鎮(zhèn)為中心的基層治理單元是將社會治理共同體理念落地的最適宜的空間尺度。為實現(xiàn)基層社會治理共同體的構(gòu)建和可持續(xù)，應(yīng)從治理維度通過政治嵌入和行政吸納實現(xiàn)基層社會治理共同體的結(jié)構(gòu)化，同時以空間正義的價值引領(lǐng)不同治理主體間的空間權(quán)利配置，促進基層社會治理共同體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和完善。基層社會治理共同體會推動城鄉(xiāng)空間的再生產(chǎn)和自身的可持續(xù)發(fā)展，由此實現(xiàn)治理與空間的互塑過程，最終推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的達成。