韋宗友

〔提? ?要〕拜登政府“印太戰(zhàn)略”在秩序觀和戰(zhàn)略觀上與特朗普政府并無本質(zhì)區(qū)別，都將中國視為首要戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，以“自由開放”為名推行美國秩序理念、維護美國霸權(quán)。相對于特朗普的“美國優(yōu)先”理念和單邊主義執(zhí)念，拜登政府“印太戰(zhàn)略”更強調(diào)盟友、伙伴等小集團網(wǎng)絡，同時在戰(zhàn)略目標推進中更注重在外交、經(jīng)濟、軍事乃至地區(qū)治理議題上多管齊下，對華展開全方位戰(zhàn)略競爭。盡管會受到戰(zhàn)略平衡、資源投入、盟友與伙伴及政策連貫性等多方面挑戰(zhàn)，但是這一戰(zhàn)略的推進可能在諸多領域?qū)χ袊a(chǎn)生不利影響。

〔關(guān) 鍵 詞〕拜登政府、中美關(guān)系、亞太安全、印太戰(zhàn)略

〔作者簡介〕韋宗友，復旦大學美國研究中心教授、博士生導師

〔中圖分類號〕D822.371.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2022）3期0029-18

拜登入主白宮以來，將印太地區(qū)置于美國全球戰(zhàn)略的重心，從外交、經(jīng)濟、軍事等方面多維推進印太秩序愿景和戰(zhàn)略目標。2022年2月，拜登政府公布《美國印太戰(zhàn)略》報告，進一步明確了美國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略目標及近期政策舉措。作為一項統(tǒng)籌外交、經(jīng)濟、軍事及籠絡盟友與伙伴的地區(qū)戰(zhàn)略，拜登政府“印太戰(zhàn)略”在實施手段與策略、行動方案及涉華方面都出現(xiàn)了一些新動向，將對亞太地區(qū)秩序、中美關(guān)系產(chǎn)生重要影響。

一、拜登政府的印太秩序觀與戰(zhàn)略觀

“印太地區(qū)”并非一個約定俗成的地理空間概念。20世紀60、70年代，澳大利亞部分國際戰(zhàn)略學者即已開始提出并使用這一術(shù)語，但直到奧巴馬政府推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略前，“印太”并不為人熟知。為了維護美國霸權(quán)，特朗普執(zhí)政后試圖通過抬高印度牽制中國在亞太地區(qū)影響，開始在官方文件中正式使用“印太”一詞，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“亞太”，指代從美國西海岸到印度西海岸的廣袤地理空間。在美國帶動下，澳大利亞、日本、印度、東盟以及部分歐洲國家開始采納這一術(shù)語，并相繼發(fā)布了相關(guān)政策文件。

盡管執(zhí)政理念、風格與特朗普迥異，但拜登政府在印太地區(qū)戰(zhàn)略愿景和目標方面基本上蕭規(guī)曹隨，繼續(xù)沿用了特朗普時期的“自由開放的印太”，并在國家安全戰(zhàn)略報告發(fā)布前頒布《美國印太戰(zhàn)略》報告，體現(xiàn)了對印太地區(qū)的高度重視以及兩屆政府印太秩序觀的延續(xù)性。

2021年3月，拜登在與日本、印度和澳大利亞三國元首聯(lián)合署名的文章中初步提出其印太秩序觀。文章指出，美日印澳四國致力于“自由、開放、充滿韌性和包容性的印太共同愿景”，“確保印太地區(qū)的開放與活力”。同年12月，國務卿布林肯在訪問印尼時進一步表示，美國將推進“自由開放的印太：問題公開解決，規(guī)則透明公正，商品、觀念和人員自由流動，治理透明，順應民意”。這些言論詮釋了拜登政府印太秩序觀的基本內(nèi)涵。

《美國印太戰(zhàn)略》報告明確提出要繼續(xù)推進“自由開放的印太”，全面闡釋了拜登政府的印太秩序觀。它重點涉及三個方面：第一，鼓吹美式民主價值觀。報告聲稱，美國將支持開放社會，確保印太地區(qū)各國政府能夠獨立地作出政治決定。美國將對印太地區(qū)的民主制度、自由媒體及市民社會進行投資，促進信息和言論自由，支持獨立媒體，共同反對外來干涉和信息操縱。美國還將通過改進印太國家的財政透明度、反腐，并通過外交接觸、對外援助及與地區(qū)組織共同行動，加強印太地區(qū)的民主制度、法治和民主治理，反對外來“經(jīng)濟脅迫”。不難看出，拜登政府將美式“自由民主”價值觀作為印太地區(qū)政治制度和政治秩序的“準繩”和“標桿”，以推進地區(qū)自由民主、反對“外來干涉和脅迫”為幌子，抹黑、牽制中國，維護美國在印太地區(qū)的政治影響。

第二，確保美國在印太海洋和天空的“自由行動”，制定網(wǎng)絡等新疆域標準規(guī)范。拜登在與日印澳三國領導人聯(lián)署的文章中指出，美國要確保印太地區(qū)遵守“國際法及航行自由、和平解決爭端等基本原則”。布林肯強調(diào)，必須確?！瓣懙?、網(wǎng)絡空間及公?！钡淖杂砷_放?！睹绹√珣?zhàn)略》報告進一步指出，美國將與志同道合伙伴一道確保印太地區(qū)的自由開放，確保該地區(qū)的海洋、天空的法治。報告還聲稱，美國將與盟友一道“支持東海、南海等印太海域的規(guī)則治理”，支持建立“開放、兼容、可靠和安全的網(wǎng)絡”，促進“基于共識、符合價值觀的技術(shù)標準”，推進網(wǎng)絡空間“負責任的”行為規(guī)范。顯然，拜登政府希望借助“法治、自由、開放及規(guī)則”旗號，確保美國在印太?？盏淖杂尚袆?，維護其地區(qū)霸權(quán)。

第三，防范中國，維持有利于美國的“影響力平衡”。維護美國在印太地區(qū)的單極霸權(quán)，防止在全球和印太地區(qū)出現(xiàn)一個“旗鼓相當?shù)母偁帉κ帧?，一直是美國的?zhàn)略目標和對該地區(qū)權(quán)力分布的執(zhí)著期待。防止“潛在勢均力敵的競爭者出現(xiàn)，是（美國）國防部最重要的長期規(guī)劃挑戰(zhàn)”。2021年4月，美國情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的年度威脅評估報告指出，“中國正在日益成為美國近乎旗鼓相當?shù)母偁幷撸╪ear-peer），在多個領域，尤其是在經(jīng)濟、軍事和技術(shù)方面挑戰(zhàn)美國，力圖改變?nèi)蛞?guī)范”?！睹绹√珣?zhàn)略》報告指出，“中國正在整合經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)力量，在印太地區(qū)謀求勢力范圍，尋求成為世界上最具影響力大國”，強調(diào)要在世界上“建立有利于美國、盟友及伙伴的影響力平衡，建立有利于我們共享利益與價值觀的影響力平衡”。顯然，拜登政府希望與“志同道合”伙伴一道，維護美國在印太地區(qū)的霸權(quán)，維持有利于美國的權(quán)力格局。

總的來說，拜登政府的印太秩序觀以“自由開放”為旗幟，要求地區(qū)各國在政治制度和價值取向上“向美看齊”，與美國保持一致;在海洋、太空及網(wǎng)絡空間領域，以“規(guī)則、法治”之名確保對美國的“開放與自由活動”;以反擊“中國挑戰(zhàn)”為名維護美國在印太地區(qū)霸權(quán)和有利于美國的權(quán)力分布。實際上，這是以“自由開放”為名行霸權(quán)之實的霸權(quán)秩序觀。

在這一霸權(quán)秩序觀下，拜登政府試圖在印太地區(qū)推行“大國競爭”的零和戰(zhàn)略觀?！睹绹√珣?zhàn)略》報告聲稱，美國日益重視印太地區(qū)，是因為該地區(qū)面臨“越來越多的挑戰(zhàn)，特別是來自中國的挑戰(zhàn)”。該報告在對華用詞上較特朗普政府溫和，少了“自由與專制兩種不同世界秩序的地緣政治競爭”等刺眼字眼和對中國政治制度和執(zhí)政黨的惡毒攻擊，甚至聲稱“美國并不尋求改變中國，而是要改變中國所處的戰(zhàn)略環(huán)境”，但其基調(diào)不變。拜登政府依然將中國看作美國全方位戰(zhàn)略競爭對手和在印太地區(qū)最嚴峻的長期戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。國防部在提交國會的《2022年國防戰(zhàn)略》中，將中國視為“最重要的戰(zhàn)略競爭對手和（美國）國防部日益緊迫的挑戰(zhàn)”，要“優(yōu)先考慮中國在印太地區(qū)的挑戰(zhàn)，然后才是俄羅斯在歐洲的挑戰(zhàn)”。顯然，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”觀依然是以大國競爭，特別是對華戰(zhàn)略競爭為指導思想，從中美戰(zhàn)略博弈的視角審視兩國在印太地區(qū)的互動，是典型的“你輸我贏”的零和思維。

相對于特朗普政府將重點放在軍事安全領域，拜登政府“印太戰(zhàn)略”在重視與中國地緣戰(zhàn)略競爭的同時，還突出了經(jīng)濟、科技、非傳統(tǒng)安全等區(qū)域治理議題，“照顧”印太盟友與伙伴的關(guān)切。美國的“印太戰(zhàn)略”不僅僅是美國的，還是印太盟友的，與它們的愿景和期待一致。換言之，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”觀既重視地緣戰(zhàn)略競爭，也不忘區(qū)域治理議題，意欲在高政治和低政治議題領域與中國展開全面競爭。

在這一戰(zhàn)略觀下，拜登政府提出了美國在印太地區(qū)的五大戰(zhàn)略目標：構(gòu)建自由開放的印太地區(qū)、建立廣泛的區(qū)域內(nèi)外聯(lián)系、推動區(qū)域繁榮、提升印太安全和構(gòu)建應對跨國威脅的區(qū)域韌性。具體而言，即政治上繼續(xù)打著自由民主旗號抹黑中國，與中國在印太地區(qū)爭奪政治影響和輿論高地;經(jīng)濟上通過印太經(jīng)濟倡議，確保美國在印太地區(qū)的商業(yè)利益與影響，防止中國通過貿(mào)易、設施和商業(yè)聯(lián)通將印太地區(qū)變成中國的“經(jīng)濟后院”;安全上強化與盟友及安全伙伴的合作，組建形形色色排他性小圈子，通過“一體化威懾”和前沿軍事部署加大對華軍事威懾，維護美國在第二乃至第一島鏈的軍事優(yōu)勢和軍事生存能力;在地區(qū)治理上，將應對新冠疫情、氣候變化及非傳統(tǒng)安全威脅作為提升美國國際形象、贏得與中國戰(zhàn)略競爭的外交手段。

二、實施手段與資源投入

任何大戰(zhàn)略的制定與實施都要重視目標與手段的匹配以及資源的投入及限度。作為推進美國印太秩序愿景、維護美國印太霸權(quán)的地區(qū)戰(zhàn)略，拜登政府“印太戰(zhàn)略”注重統(tǒng)攝外交、經(jīng)濟、安全等多種手段，也注重聯(lián)合盟友與伙伴，通過小多邊、小集團方式推進戰(zhàn)略目標。不僅如此，拜登政府還制定了較為詳細的近期戰(zhàn)略實施重點和路線圖，并大幅增加國防開支，體現(xiàn)了實施“印太戰(zhàn)略”的決心。

（一）“三位一體”實施手段。拜登政府“印太戰(zhàn)略”在實施上重視外交、經(jīng)濟和軍事多手段齊抓共管，立體推進，而非單純依賴軍事手段。在外交方面，拜登政府重拾奧巴馬時期的前沿外交理念，加大在印太地區(qū)前沿外交，提升美國在該地區(qū)的存在感。執(zhí)政一年多來，拜登政府對印太地區(qū)展開了密集的外交攻勢，不僅頻繁與印太盟友、伙伴舉行首腦雙邊或小多邊線上線下會，副總統(tǒng)、國務卿、國防部長、商務部長、貿(mào)易代表等內(nèi)閣高官也高頻度出訪印太地區(qū)，一改特朗普時期對該地區(qū)的外交忽視與冷落?！睹绹√珣?zhàn)略》報告提出“關(guān)注印太地區(qū)每一個角落，無論是東北亞東南亞，還是南亞和大洋洲（包括太平洋島國）”，要在印太地區(qū)開設新的使領館，特別是在東南亞和太平洋島國。

在經(jīng)濟方面，作為提升美國地區(qū)經(jīng)濟影響、對抗中國“一帶一路”倡議的重要舉措，拜登政府提出“重建更美好世界”（B3W）和“印太經(jīng)濟框架”。2021年6月，拜登在七國峰會召開期間提出“建設更美好世界”計劃，強調(diào)西方七國及其他“志同道合伙伴”將加強協(xié)調(diào)，通過各自的開發(fā)金融機構(gòu)投資撬動私人資本，聚焦氣候變化、衛(wèi)生健康、數(shù)字技術(shù)以及性別平等四大領域投資，部分滿足全球發(fā)展中國家40多萬億美元的基礎設施融資需求，更好地與中國“一帶一路”倡議抗衡。同年10月，拜登在參加東亞峰會線上會時宣布，將與伙伴討論成立“印太經(jīng)濟框架”，聚焦印太地區(qū)貿(mào)易促進、數(shù)字經(jīng)濟和技術(shù)標準、供應鏈彈性、清潔能源、基礎設施及勞工標準等領域?！睹绹√珣?zhàn)略》報告進一步闡釋了該框架的主要內(nèi)容，即通過制定新的貿(mào)易促進規(guī)則特別是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，強化供應鏈安全和彈性，加強與印太盟友及伙伴在新興科技領域的合作，維護美國經(jīng)濟利益。美國商務部長雷蒙多（ Gina Raimondo）表示，拜登將在2022年5月訪問日本時正式宣布發(fā)起“印太經(jīng)濟框架”。綜上所述，拜登政府的經(jīng)濟倡議既注重硬基建，更強調(diào)軟基建，力圖與中國“一帶一路”倡議展開全方位競爭，對沖中國經(jīng)濟影響。

在軍事方面，拜登政府通過“一體化威懾”強化在西太平洋地區(qū)軍事存在和前沿部署，維護美國地區(qū)軍事霸權(quán)。“一體化威懾”是美國應對21世紀安全挑戰(zhàn)的全新軍事理念，是運用所有軍事和非軍事工具，與盟友及伙伴緊密合作，共同應對挑戰(zhàn)?！耙惑w化威懾”將運用現(xiàn)有能力，建設新的能力，通過新的和網(wǎng)絡化方式加以部署，量身訂制應對印太地區(qū)的安全挑戰(zhàn)。美國將與地區(qū)盟友及伙伴結(jié)成更緊密網(wǎng)絡，更好地協(xié)調(diào)，加快創(chuàng)新，確保美國盟友及伙伴擁有需要的軍事能力及信息手段。美國防長奧斯汀表示，“一體化威懾”將對脅迫、灰色地帶及侵略等所有沖突行為進行威懾，包括加強東南亞等伙伴國的海上能力建設，提升與日本等軍事盟友及安全伙伴的作戰(zhàn)兼容能力，提升臺灣應對“脅迫”的軍事能力等。

在《2022財年國防授權(quán)法案》中，美國國會撥款71億美元實施“太平洋威懾倡議”（PDI），通過增加在印太地區(qū)前沿軍事存在，強化與地區(qū)盟友及安全伙伴的防務合作與作戰(zhàn)兼容能力建設，在第一島鏈外（包括關(guān)島、澳大利亞及印度洋的軍事基地迭戈加西亞島）進行更具有彈性和分散性的軍事部署，強化美國及其盟友的軍事威懾能力。2022年3月，拜登政府向國會提交了2023財年預算請求，其中國防預算請求為7730億美元，比2021年生效的國防預算增加了9.8%。該預算“將中國日益緊迫的挑戰(zhàn)視為國防部優(yōu)先事項”，并通過“太平洋威懾倡議”加強在印太地區(qū)的“一體化威懾”能力。

（二）“二三四五”實施策略。拜登政府高度重視盟友與伙伴，通過拉攏盟友與伙伴構(gòu)建“以我為主”的“同心圓”和聯(lián)盟伙伴網(wǎng)絡是其推進“印太戰(zhàn)略”的重要策略。拜登政府“印太戰(zhàn)略”強調(diào)，美國的印太秩序觀與印太盟友和伙伴緊密相連，美國要與盟友及伙伴一道，共同推進美國在印太地區(qū)戰(zhàn)略目標?！爸挥薪⑦m應新時代的集體能力，才能實現(xiàn)自由開放的印太?，F(xiàn)在，共同行動是戰(zhàn)略需要?！碧貏e是，拜登政府希望借助雙邊軍事同盟、美英澳和美日韓三邊伙伴、美日印澳“四邊機制”以及“五眼聯(lián)盟”的“二三四五”聯(lián)盟伙伴陣型，推進“印太戰(zhàn)略”，維護美國霸權(quán)。

美國在亞太地區(qū)的五組雙邊軍事同盟是其“印太戰(zhàn)略”的基石，也是拜登政府推進“印太戰(zhàn)略”的第一組同心圓。2021年成立的美英澳三邊安全伙伴關(guān)系以及美日韓三邊安全伙伴則是第二組同心圓：前者通過向澳大利亞提供核動力潛艇技術(shù)加強三國防務安全合作，將防務觸角延伸到南太乃至南海海域;后者通過加強防務磋商與情報共享密切關(guān)注朝鮮半島局勢發(fā)展，對朝鮮進行軍事威懾。

拜登政府還有意將美日印澳四邊安全對話機制打造成美國在印太地區(qū)的首要區(qū)域集團，在“重要印太議題上言出必行”。拜登入主白宮后，不僅將“四邊機制”升級為首腦級對話平臺，還極大拓展了磋商協(xié)調(diào)的議題領域，并成立了氣候變化、疫苗、關(guān)鍵和新興技術(shù)工作組，加強四國在海上安全、氣候變化、疫苗生產(chǎn)與分配、科技和供應鏈安全、基礎設施等領域的磋商與合作。這是拜登政府推進“印太戰(zhàn)略”的第三組同心圓。

第四組同心圓則是老牌的“五眼聯(lián)盟”。拜登政府高度重視這一由美國、英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭五個盎格魯—撒克遜國家組成的情報聯(lián)盟，希望其在美國與中國的競爭中發(fā)揮更積極作用。美國國會情報和特別行動小組委員會在2021年的一份報告中提出，“為了應對（中國和俄國）大國競爭，‘五眼聯(lián)盟’國家必須更緊密合作，并拓展信任圈，吸收其他志同道合的民主國家”。該報告提議將日本、印度和德國吸收進“五眼聯(lián)盟”。盡管擴容計劃未被國會采納，但拜登政府希望加強“五眼聯(lián)盟”合作以應對“中國挑戰(zhàn)”卻是不爭的事實。

（三）“十大行動計劃”。拜登政府印太戰(zhàn)略報告制定了較為詳細的近期實施計劃，特別是未來一到兩年涉及外交、經(jīng)濟、軍事、治理和聯(lián)盟關(guān)系等方面的“十大行動計劃”，凸顯對印太地區(qū)的重視和推進“印太戰(zhàn)略”的決心。具體而言，外交上拓展在印太地區(qū)存在，包括在東南亞和太平洋島國增設使領館;經(jīng)濟上啟動“印太經(jīng)濟框架”，重點關(guān)注高標準貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟管理、供應鏈安全與彈性、基礎設施投資、數(shù)字通信等領域;軍事上重點關(guān)注臺海局勢，實施“太平洋威懾倡議”和“海上安全倡議”，通過美英澳三邊安全伙伴關(guān)系向澳大利亞提供核動力潛艇;地區(qū)治理方面支持印太國家的“良治”與“反腐”，幫助太平洋島國提升海域態(tài)勢感知能力和基礎設施建設;聯(lián)盟關(guān)系方面加強與東盟關(guān)系，扶持印度地區(qū)領導地位，做深做實“四邊機制”，擴大美日韓三方合作。

（四）資源投入。美國2022財年軍事預算高達7777億美元，比上一年增加5%，比拜登政府原先提出的7150億美元高出600多億美元。根據(jù)拜登政府原先提出的預算方案，面向印太地區(qū)的軍事預算為660億美元，包括51億美元的“太平洋威懾倡議”。考慮到國會將“太平洋威懾倡議”預算增加到71億美元，同時向印太司令部額外撥款5億美元，美國對印太地區(qū)的軍事投入至少達到685億美元。在拜登政府向國會提交的2023財年預算請求中，國防預算為7730億美元，其中用于實施“太平洋威懾倡議”的預算為61億美元，以期進一步提升美國在印太地區(qū)的前沿軍事存在。

相對于軍事投入上的“大手大腳”，拜登政府對印太地區(qū)的經(jīng)濟投入十分吝嗇，雖高調(diào)宣布了“印太經(jīng)濟框架”，但向該地區(qū)投入經(jīng)濟資源的意愿和能力都十分薄弱。除了2021年10月拜登在與東盟領導人舉行視頻峰會時承諾向東盟提供1億美元資金，用于新冠疫情、氣候變化及教育等領域外，拜登政府在2022年5月舉行的美國—東盟特別峰會上僅宣布投入1.5億美元，用于深化美國與東盟的經(jīng)濟、安全、衛(wèi)生和人文關(guān)系。

三、面臨的挑戰(zhàn)

拜登政府強調(diào)，印太地區(qū)已經(jīng)上升為美國全球戰(zhàn)略的首要關(guān)注地區(qū)，美國要集中外交、經(jīng)濟和軍事力量全面應對“中國挑戰(zhàn)”。拜登政府不顧國內(nèi)外反對，于2021年8月從阿富汗倉皇撤軍，目的也是為了徹底完成美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，集中力量對付中國。然而，俄烏沖突爆發(fā)表明，美國將中國視為最主要安全與戰(zhàn)略挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略定位與戰(zhàn)略判斷存在根本性錯誤，其“印太戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)向也面臨巨大挑戰(zhàn)。俄烏沖突仍在持續(xù)，大國關(guān)系與國際秩序也將隨之出現(xiàn)新一輪調(diào)整與變化，拜登政府實施“印太戰(zhàn)略”的決心、能力和資源投入都將受到制約。

（一）俄烏沖突帶來的戰(zhàn)略平衡困境。俄烏爆發(fā)的大規(guī)模軍事沖突迄今已經(jīng)導致數(shù)百萬烏克蘭人逃離國境，更多人流離失所。美國、歐盟和七國集團對俄羅斯實施了包括金融、科技、能源、貿(mào)易和核心決策圈在內(nèi)的多輪史無前例的嚴厲制裁。美國國會通過136億美元軍事和人道主義緊急援助資金，向烏克蘭提供30多億美元軍事安全援助，并計劃再次向烏克蘭提供400億美元經(jīng)濟和軍事援助。一些學者分析，俄烏沖突可能是二戰(zhàn)結(jié)束以來國際政治最突出的事件，或?qū)⒏淖兇髧P(guān)系和國際政治走向。盡管拜登政府內(nèi)一些官員聲稱，俄烏沖突不會改變美國對印太地區(qū)的戰(zhàn)略重視和全球戰(zhàn)略排序，但這一沖突的發(fā)酵及后續(xù)影響將極大牽扯拜登政府已捉襟見肘的經(jīng)濟與外交資源，使其無法全神貫注于印太地區(qū)。有學者認為，在可預見的未來，俄烏沖突“將成為幾乎所有美國外交決策的觀察棱鏡”，“對歐洲的重新聚焦將不可避免地轉(zhuǎn)移對亞洲的關(guān)注”。

（二）美國與印太盟友及伙伴的分歧矛盾。拜登政府強調(diào)其“印太戰(zhàn)略”充分考慮了印太盟友與伙伴的利益需求，是各方共同的愿景，但印太地區(qū)國家可能并不完全接受這一說辭。東盟對美日印澳“四邊機制”心存疑慮，擔心其對東盟中心地位構(gòu)成挑戰(zhàn)?！坝√珣?zhàn)略”強調(diào)要把“四邊機制”打造成地區(qū)首要集團，顯然會沖擊東盟中心地位，進一步加劇東盟疑慮。東盟對美國突出中美戰(zhàn)略競爭，把東南亞視為大國博弈的主戰(zhàn)場也極為憂慮，不愿在中美之間選邊站。柬埔寨民間社會組織聯(lián)盟論壇項目計劃部主任、柬中關(guān)系發(fā)展學會會長謝莫尼勒表示，東盟國家不愿在中美之間站隊，希望美國繼續(xù)保持軍事存在，也希望繼續(xù)同中國發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系;平衡路線或者現(xiàn)實主義立場是東南亞國家的一貫外交策略，美國不太可能像拉攏歐盟那樣拉攏東盟去對抗中國，其“印太戰(zhàn)略”在東盟很難“掀起浪花”。

此外，作為美日印澳“四邊機制”的重要成員，印度一向具有大國抱負和不結(jié)盟傳統(tǒng)，不會心甘情愿作為美國“印太戰(zhàn)略”的二傳手和小伙伴。俄烏沖突爆發(fā)后，印度在拜登政府匆忙召集的美日印澳四國外長會和首腦會上，并沒有跟隨美日澳三國批評或反對俄羅斯，只是強調(diào)關(guān)切人道主義危機和要求通過談判解決問題。在聯(lián)合國關(guān)于俄烏沖突的多次表決中，印度也并未追隨美國，而是和中國一道投了棄權(quán)票，這讓美國極為不滿，揚言要對印度此前購買俄羅斯S-400反導系統(tǒng)進行制裁，以儆效尤。這一插曲表明，美國希望借助東盟、印度等印太盟友與伙伴牽制中國實現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標，恐怕更多是一廂情愿。

（三）資源投入瓶頸。作為一項覆蓋整個印太地區(qū)，涵蓋外交、經(jīng)濟、軍事和非傳統(tǒng)安全的地區(qū)戰(zhàn)略，“印太戰(zhàn)略”需要巨大的資源投入，特別是經(jīng)費投入。然而，當前美國聯(lián)邦債務已經(jīng)逼近30萬億美元，國內(nèi)基礎設施投資、疫情救濟及教育醫(yī)療保健等社會福利改革又亟需資金，拜登政府難以拿出真金白銀用于實際推進“印太戰(zhàn)略”中除了軍事之外的政策議程。加之俄烏沖突及烏克蘭人道主義危機沖擊，拜登政府要向烏克蘭及北約投入更多的軍事和人道主義資源，進一步嚴重削弱其向印太地區(qū)的投入能力。拜登政府“印太戰(zhàn)略”規(guī)劃和行動計劃能落實多少值得懷疑。

（四）經(jīng)濟議程與印太地區(qū)需求脫節(jié)。拜登政府深知，如果其“印太戰(zhàn)略”僅僅關(guān)注軍事安全，忽視經(jīng)濟維度，則無法有效籠絡該地區(qū)盟友與伙伴，難以與中國在印太地區(qū)展開競爭。畢竟，對于印太絕大多數(shù)國家來說，發(fā)展經(jīng)濟、增加就業(yè)、提高民眾生活水平才是當務之急。然而，由于國內(nèi)的貿(mào)易保護主義和民粹主義思潮影響，美國既不能加入或締結(jié)新的多邊自由貿(mào)易協(xié)議，又無法向印太地區(qū)投入足夠的資金推進其經(jīng)濟議程。因此，拜登政府提出的“印太經(jīng)濟框架”及“重建更美好世界”更多強調(diào)貿(mào)易促進、數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則和基礎設施及通信標準的制定，而非資金的投入。

美國這些看起來“高大上”的規(guī)則和標準，更多是對美西方發(fā)達國家經(jīng)驗的“生搬硬套”，與東南亞、太平洋島國等發(fā)展中國家的需求嚴重脫節(jié)。后者更需要的是資金投入和投資少、見效快、省錢管用的項目工程。正如一位印尼外交官所言，他對華盛頓能否兌現(xiàn)其為亞洲帶來更多私人投資和基礎設施建設資金的承諾表示懷疑，把希望寄托在美國官僚機構(gòu)自我改革以取得更好的結(jié)果上是不現(xiàn)實的。

（五）政策連貫性挑戰(zhàn)。美國當前政治極化嚴重，盡管民主共和兩黨對中國的態(tài)度及對印太地區(qū)重要性的看法存在不少共識，但遠非一致，在政策重點和實施手段上存在相當大差異。如果共和黨在2022年國會中期選舉中重新奪回一院或兩院控制權(quán)、甚至贏得2024年總統(tǒng)大選，“印太戰(zhàn)略”實施的節(jié)奏、手段與政策重點都可能發(fā)生重大變化。屆時，遑論十年規(guī)劃，即便是近期的行動計劃都可能受到影響。

四、對中國的影響

盡管拜登政府高級官員強調(diào)“印太戰(zhàn)略”不是一項“中國戰(zhàn)略”，“中國只是該地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)之一”，但美國關(guān)注印太地區(qū)正是因為“中國正綜合其經(jīng)濟、外交、軍事、技術(shù)力量在印太地區(qū)謀求建立勢力范圍，尋求成為全球最具影響力大國”。拜登政府“印太戰(zhàn)略”在涉華方面出現(xiàn)的新動向及其政策推進，將對中國在印太地區(qū)的外交、經(jīng)濟、安全及戰(zhàn)略利益產(chǎn)生不利影響。

第一，增加中國周邊外交阻力。如前所述，拜登政府對印太地區(qū)展開密集外交攻勢，內(nèi)閣高官足跡遍布印太地區(qū)各個角落?！睹绹√珣?zhàn)略》報告也強調(diào)聽取印太盟友和伙伴的聲音，將“印太戰(zhàn)略”與盟友及伙伴印太愿景進行對接。報告提出的近期行動計劃中，強調(diào)要加大對東南亞、南太的外交攻勢，同時極力拉攏印度、東盟、南太島國和韓國，關(guān)照它們的關(guān)切與需求，以集體力量和統(tǒng)一聲音共同應對“中國挑戰(zhàn)”。

當前，韓國對美國“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生較大變化，在2022年2月12日發(fā)表的美日韓三邊外長會談聯(lián)合聲明中，不僅強調(diào)“三國對自由開放的印太持有共同看法”，歡迎美國新頒布的印太戰(zhàn)略報告，加強三國在氣候變化、新冠疫情、基礎設施、供應鏈安全、關(guān)鍵和新興技術(shù)領域合作，還首次提及臺海“和平與穩(wěn)定”。韓國新總統(tǒng)尹錫悅執(zhí)政后，在外交上可能進一步倒向美國，并在半導體芯片、新興技術(shù)和供應鏈安全及“印太戰(zhàn)略”上全面加強與美日等國的合作。美國加大對東盟及太平洋島國的外交攻勢也可能對中國在該地區(qū)構(gòu)成一定程度的外交壓力。

第二，對“一帶一路”倡議等經(jīng)濟議程產(chǎn)生消極影響。拜登政府推出的“印太經(jīng)濟框架”特別強調(diào)與印太盟友與伙伴一道，強化貿(mào)易促進、數(shù)字貿(mào)易、網(wǎng)絡通信及基礎設施領域規(guī)則制定，加強在關(guān)鍵和新興技術(shù)領域出口管制合作，重視半導體芯片、關(guān)鍵原材料與礦產(chǎn)資源、醫(yī)藥產(chǎn)品與設備等供應鏈彈性合作。這一經(jīng)濟框架的出臺與實施，對中國在東南亞地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易與能源、電力和數(shù)字基礎設施建設、科技合作、供應鏈安全等都將產(chǎn)生消極影響，甚至會對中國加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）及《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）的談判造成新阻力。

第三，對臺海、南海局勢產(chǎn)生不利影響。拜登政府“印太戰(zhàn)略”高度關(guān)注臺灣問題。拜登政府多次渲染大陸對臺武統(tǒng)“威脅”，為對臺售武制造借口。美國前印太司令戴維森在2021年3月的國會聽證會上聲稱，中國大陸有可能在6年或10年里武力攻臺。現(xiàn)任印太司令阿奎利諾在同年3月提名聽證會上稱，印太地區(qū)最擔憂的事情就是“中國大陸武力接管臺灣”。拜登執(zhí)政后，不僅延續(xù)了特朗普政府執(zhí)政后期在臺灣問題上的過激做法，拋棄美國政府長期以來在對臺交往中的一些限制，更聲稱“要與域內(nèi)外伙伴一道維護臺灣海峽的和平與穩(wěn)定，包括支持臺灣的自衛(wèi)能力，確保根據(jù)臺灣人民的意愿和最大利益和平?jīng)Q定臺灣未來的環(huán)境”。在拜登政府發(fā)布的印太戰(zhàn)略報告中，將臺灣列為美國在印太地區(qū)的安全伙伴，提出通過開發(fā)新軍事能力和實施“太平洋威懾倡議”等措施，強化美國及盟友、伙伴的軍事威懾能力，“懾止”大陸對臺武統(tǒng)。2022年5月13日，拜登簽署一份法案，“幫助”臺灣獲得在世界衛(wèi)生組織大會觀察員地位。這些做法，凸顯拜登政府維持兩岸分裂、“以臺制華”的戰(zhàn)略野心。

拜登政府提升美臺官員交流層級，加大對臺售武，增強臺灣所謂“不對稱自衛(wèi)能力”，向島內(nèi)臺獨勢力發(fā)出了錯誤信號，不利于臺海局勢穩(wěn)定。美國通過“一體化威懾”戰(zhàn)略，強化在印太地區(qū)的前沿軍事存在和新軍事技術(shù)投入，頻繁派遣軍艦“穿越”臺灣海峽，糾集日本、澳大利亞等盟友“關(guān)切”臺海局勢，將進一步加劇臺海緊張局勢，將臺海變成中美軍事斗爭的前沿。

拜登政府“印太戰(zhàn)略”在南海問題上的舉措也不利于南海局勢的和平與穩(wěn)定。一是通過“太平洋威懾倡議”和“海上安全倡議”向東南亞國家提供軍事援助和海上援助，提升其海上能力和海域態(tài)勢感知能力，實際上是鼓勵東盟南海聲索國的軍事冒險行動，制造新的對立與對抗。二是強調(diào)所謂海上國際規(guī)則，要求中國遵守《聯(lián)合國海洋法公約》和接受“南海仲裁”裁決，發(fā)布新的《海洋界限》第150號政策文件，慫恿越南、馬來西亞等國將南海爭端訴諸國際仲裁，是希望通過法律戰(zhàn)、規(guī)則戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)挑戰(zhàn)中國在南海部分島礁的主權(quán)與海洋權(quán)益，攪動南海局勢。三是通過美日印澳、美英澳、美日韓等地區(qū)盟友及伙伴的小多邊機制加大對南海問題的關(guān)注和立場協(xié)調(diào)，加大其他南海聲索方的海洋能力和海域態(tài)勢感知能力建設，與中國“打群架”，施壓中國。四是派遣美國海岸警衛(wèi)隊進入南海地區(qū)與東南亞國家聯(lián)合執(zhí)法，幫助他們“保護”漁業(yè)等海洋資源，在南海地區(qū)搞美版“灰色地帶行動”，侵蝕中國在南海的海洋權(quán)益。

第四，惡化中國周邊戰(zhàn)略環(huán)境。拜登執(zhí)政后極力拉攏域內(nèi)外盟友伙伴介入印太地區(qū)，包括強化傳統(tǒng)雙邊軍事同盟、升級美日印澳四邊機制、組建美英澳AUKUS三邊安全伙伴等，在臺海、南海等問題上向中國施壓，攪動地區(qū)安全局勢。2021年3月，英國政府發(fā)布《競爭時代的全球英國：安全、國防、發(fā)展與外交政策綜合評估》文件，提出“印太傾斜”（tilt to the Indo-Pacific）政策，在經(jīng)濟、安全和價值觀三方面更加深入介入印太地區(qū)。同年9月，歐盟委員會發(fā)布《歐盟印太合作戰(zhàn)略》，提出增加在印太地區(qū)的接觸，構(gòu)建與美國、印度、日本等國及與東盟的伙伴關(guān)系，強化基于規(guī)則的國際秩序，應對全球挑戰(zhàn)，促進民主、法治、人權(quán)等。2022年3月，美國與英國舉行首次“印太磋商會”，強調(diào)雙方致力于協(xié)調(diào)推進美國“印太戰(zhàn)略”和英國的“印太傾斜”政策。加上此前法國、德國發(fā)布的印太政策文件，總體看歐洲在政策或戰(zhàn)略層面全面加大了對印太地區(qū)的關(guān)注和介入。歐洲對印太地區(qū)的“轉(zhuǎn)向”，連同美日印澳等國加強在印太地區(qū)的協(xié)調(diào)與合作，導致大國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略博弈升級。

五、結(jié)語

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)了美國的霸權(quán)秩序觀和大國競爭的零和戰(zhàn)略觀。拜登政府拉攏盟友伙伴，組建形形色色的小集團，加大對印太地區(qū)的外交、經(jīng)濟和軍事投入，本質(zhì)上是為了牽制、抵消中國影響，維護美國地區(qū)霸權(quán)。然而，俄烏沖突及美國盟友伙伴對中美戰(zhàn)略競爭加劇的擔憂表明，美國將中國視為主要戰(zhàn)略挑戰(zhàn)的判斷與戰(zhàn)略既不符合其自身的全球及長遠戰(zhàn)略利益，也難以獲得大多數(shù)盟友伙伴真心實意的支持，并將加劇地區(qū)緊張局勢和中美競爭與對抗。

2021年11月，習近平主席在與美國總統(tǒng)拜登進行視頻會晤時指出，過去50年，國際關(guān)系中一個最重要的事件就是中美關(guān)系恢復和發(fā)展，造福了兩國和世界。未來50年，國際關(guān)系中最重要的事情是中美必須找到正確的相處之道。作為歷史、文化、制度和發(fā)展階段都不相同的兩個大國，中美兩國存在分歧乃至矛盾十分正常，“過去和現(xiàn)在都有分歧，將來還會有分歧。關(guān)鍵是管控好分歧”。如果帶著有色眼鏡看中國和中國發(fā)展，以霸權(quán)秩序觀和零和戰(zhàn)略觀審視中美關(guān)系，靠拉攏盟友伙伴組建反華小圈子圍堵中國，那么拜登政府將難以走出前任留下的對華政策陷阱，也將給中美關(guān)系和地區(qū)秩序蒙上新的陰影。

【完稿日期：2022-5-13】

【責任編輯：李靜】

* 本文為2020年國家社會科學基金重點項目“印太戰(zhàn)略框架下美日印澳四國合作新趨勢及中國對策研究”（項目批準號：20AGJ009）的階段性研究成果。