姚克勤

(深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究和數(shù)據(jù)管理中心 深圳 518028)

都 率 孟月莉

(中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院/北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所 北京 100020)

鄭 靜 王 爽 賀利敏

(深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究和數(shù)據(jù)管理中心 深圳 518028)

毛阿燕 邱五七

(中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院/北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所 北京 100020)

1 引言

近年來我國對(duì)應(yīng)急領(lǐng)域的投入不斷增加，并持續(xù)完善應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)。政府危機(jī)事件應(yīng)急處理效率和能力的提升很大程度上取決于應(yīng)急信息管理水平[1]。應(yīng)急信息分散、復(fù)雜且多樣，往往涉及不同區(qū)域、部門、層級(jí)和人群，其相互之間的溝通、交流與協(xié)作需要依賴有效的信息管理。科學(xué)合理的應(yīng)急信息管理與暢通的溝通渠道可在最大程度上及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞危機(jī)信息，幫助管理者、決策者正確認(rèn)識(shí)危機(jī)并快速掌握事件發(fā)展情況，從而遏制危機(jī)發(fā)展并降低管理成本；同時(shí)可滿足公眾信息需求，消除社會(huì)恐慌，有助于提升政府公信力。因此應(yīng)急信息傳遞的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、公開性對(duì)于應(yīng)急管理具有重要影響[2]。2019年國務(wù)院安委會(huì)辦公室、國家減災(zāi)委辦公室、應(yīng)急管理部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)信息管理的通知》，明確提出加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)信息管理，依托全國應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)推進(jìn)信息共享共用，逐步推動(dòng)形成中國特色應(yīng)急管理體制[3]。在國家政策及加強(qiáng)應(yīng)急管理體系應(yīng)對(duì)能力現(xiàn)代化的引導(dǎo)要求下，建立健全突發(fā)事件應(yīng)急信息管理制度成為當(dāng)前必要且緊迫的任務(wù)。本文選擇美國、英國及日本這3個(gè)典型國家，對(duì)其突發(fā)事件應(yīng)急信息管理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理總結(jié)，以期為我國應(yīng)急信息管理制度發(fā)展與完善提供參考。

2 應(yīng)急信息管理的國際經(jīng)驗(yàn)(表1)

表1 部分國家突發(fā)事件應(yīng)急信息管理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)比較

2.1 美國

2.1.1 法律法規(guī) 美國《信息自由法》要求每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)公布其職能、辦事程序及建制情況，規(guī)定政府應(yīng)公開的文件或信息種類并對(duì)政府機(jī)構(gòu)拒絕公開信息的行為采取司法審查等手段，保證公共信息的共享與傳達(dá)，以法律形式保障公民“知情權(quán)”。此外制定《陽光下的政府法案》《隱私權(quán)法》《電子信息自由法令》《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》《災(zāi)害救助和緊急援助法》等一系列政府信息公開相關(guān)法律制度，基本建成以法院、政府、國會(huì)、民眾為監(jiān)督者，從中央到地方的分布式信息公開共享機(jī)制[4]。

2.1.2 應(yīng)急事務(wù)管理機(jī)構(gòu) 在中央層面，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA)負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國突發(fā)事件應(yīng)急信息的收集、分析、處理和傳送，管理國家級(jí)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布，調(diào)度指揮其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)以應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急事務(wù)[5]?！?·11事件”發(fā)生后美國政府于2003年進(jìn)一步對(duì)其應(yīng)急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組，在FEMA的基礎(chǔ)上吸收其他22個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成立美國國土安全部(Department of Homeland Security, DHS)。DHS作為美國最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)匯總和分析各類信息、協(xié)調(diào)保障政府部門之間的通信順暢并向公眾發(fā)出安全警報(bào)[6]。此外美國聯(lián)邦通信委員會(huì)(Federal Communications Commission, FCC)作為獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確保國內(nèi)外應(yīng)急電信安全以及危機(jī)發(fā)生后的網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)。在地方，各州、縣和市政府設(shè)有相應(yīng)應(yīng)急反應(yīng)組織，出現(xiàn)突發(fā)應(yīng)急事件時(shí)負(fù)責(zé)分析匯總各類信息，保持有效溝通，實(shí)現(xiàn)各方信息共享與傳播；私人組織、非政府組織、社區(qū)以及個(gè)人等則承擔(dān)識(shí)別可疑情況或信息并上報(bào)的職責(zé)[7-10]。

2.1.3 預(yù)防預(yù)警體系 主要由綜合公共警報(bào)與預(yù)警系統(tǒng)、全國公共衛(wèi)生信息聯(lián)絡(luò)及廣播系統(tǒng)等組成；監(jiān)測(cè)預(yù)警信息則由承擔(dān)公共安全責(zé)任的政府部門與非政府組織對(duì)外發(fā)布，發(fā)布機(jī)制以屬地為主，通過軟件實(shí)現(xiàn)政府組織之間信息開放共享[11-12]。同時(shí)社交媒體也是美國政府進(jìn)行應(yīng)急管理、傳播政府決策的重要平臺(tái)[13]。官方信息經(jīng)由媒體或新聞發(fā)言人制度統(tǒng)一集中發(fā)布并及時(shí)更新，成為公眾獲取正確信息的權(quán)威渠道[14]。美國政府還運(yùn)用高新科學(xué)技術(shù)助力支撐應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，以確保整個(gè)應(yīng)急管理過程的有效實(shí)施，如國家突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)(National Incident Management System，NIMS)。該系統(tǒng)定義了標(biāo)準(zhǔn)化的通訊術(shù)語、指揮架構(gòu)與管理規(guī)則并確定突發(fā)事件各級(jí)信息共享的標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)需求，內(nèi)部分工明確、靈活團(tuán)結(jié)，從中央到地方都必須嚴(yán)格執(zhí)行其規(guī)定。這樣各系統(tǒng)或平臺(tái)間相互聯(lián)動(dòng)、整合信息資源從而形成協(xié)同運(yùn)作的信息群體[15-16]。

2.2 英國

2.2.1 信息公開共享制度 英國《信息自由法》覆蓋幾乎所有政府機(jī)構(gòu)，該法對(duì)政府信息公開、行政分工以及法律協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；2004年英國出臺(tái)《民事緊急狀態(tài)法》，明確政府、衛(wèi)生部門及其他相關(guān)部門在處置突發(fā)事件中應(yīng)承擔(dān)信息共享職責(zé)。此外還制定了《數(shù)據(jù)保護(hù)法》《公共部門信息再利用條例》等一系列法令，從而建立完整的信息公開共享制度[17-18]。

2.2.2 突發(fā)事件應(yīng)急管理體系 在中央層面的機(jī)構(gòu)為內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組(Cabinet Office Briefing Rooms, COBR)和國民緊急事務(wù)委員會(huì)(Civil Contingencies Commitment, CCC)，其主要負(fù)責(zé)突發(fā)事件的研究判斷、政策制定、應(yīng)急組織協(xié)調(diào)與協(xié)作以及信息系統(tǒng)構(gòu)建和傳達(dá)[19]。突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警往往涉及多個(gè)部門，因此CCC下設(shè)國民緊急事務(wù)秘書處(Civil Contingencies Secretariat, CCS)具體負(fù)責(zé)跨部門、跨機(jī)構(gòu)應(yīng)急信息管理工作；實(shí)施國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和民事緊急情況風(fēng)險(xiǎn)登記；開發(fā)早期預(yù)警系統(tǒng)，如氣象預(yù)警系統(tǒng)、核電泄露預(yù)防系統(tǒng)等；同時(shí)面向社會(huì)監(jiān)測(cè)并與其他部門共享信息，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國各地區(qū)、各部門應(yīng)急處置工作[20-21]。在地方實(shí)行屬地管理原則，當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急規(guī)劃和信息共享，設(shè)置地區(qū)恢復(fù)論壇(Regional Resilience Forum, RRF)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。在輿情應(yīng)對(duì)方面，相關(guān)部門會(huì)根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)和級(jí)別確定新聞發(fā)布的人員及地點(diǎn)；同時(shí)通過官方網(wǎng)站或社交媒體告知真實(shí)信息并引導(dǎo)報(bào)道及輿論走向。英國注重拓展多元傳播新途徑，利用媒體的交互性、實(shí)時(shí)性保證信息公開透明[22]。

2.3 日本

2.3.1 應(yīng)急信息管理法律體系和機(jī)制體制 日本是災(zāi)害頻發(fā)國家，政府在處置突發(fā)事件過程中逐步建成了符合本國國情的應(yīng)急信息管理法律體系和體制機(jī)制。1999年日本頒布《關(guān)于行政機(jī)關(guān)信息公開的法律》，對(duì)信息公開的主體、程序和范圍等做了詳細(xì)規(guī)定，賦予國民監(jiān)督與知情權(quán)。《日本放送法》作為與媒介傳播行為相關(guān)的法律,規(guī)定媒體對(duì)應(yīng)急信息的播放義務(wù)與責(zé)任。《災(zāi)害對(duì)策基本法》要求國家及地方公共團(tuán)體需建立健全防災(zāi)觀測(cè)、預(yù)報(bào)、通信等設(shè)施和組織，政府機(jī)構(gòu)等管理者必須進(jìn)行突發(fā)事件信息的收集與傳遞?！斗罏?zāi)基本計(jì)劃》將國家、公共機(jī)構(gòu)、地方公共團(tuán)體等部門的信息收集和聯(lián)絡(luò)列為應(yīng)急關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過通信手段、工具及信息傳輸體系實(shí)現(xiàn)信息傳達(dá)共享[23]。

2.3.2 應(yīng)急管理組織體制 日本建立中央、都道府縣、市町村3級(jí)應(yīng)急管理組織體制。在中央層面，內(nèi)閣官房為應(yīng)急管理核心部門，中央救災(zāi)委員會(huì)為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣與中央救災(zāi)委員會(huì)負(fù)責(zé)匯總收集全國突發(fā)事件應(yīng)急信息，整合各部門分散信息，制定宏觀應(yīng)對(duì)政策和指導(dǎo)方針；內(nèi)閣官房下設(shè)危機(jī)管理局和內(nèi)閣情報(bào)匯集中心，負(fù)責(zé)對(duì)危機(jī)事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)調(diào)查，搜集傳達(dá)相關(guān)信息，定期上報(bào)情況并在網(wǎng)上公開，同時(shí)完善防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)[24]。在地方，日本實(shí)行地方自治，設(shè)置相應(yīng)災(zāi)害對(duì)策本部，綜合協(xié)調(diào)各自區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急管理工作，設(shè)專人負(fù)責(zé)收集、管理各類信息并及時(shí)匯報(bào)。此外日本各地方行政機(jī)構(gòu)都設(shè)有信息公開中心，是政府信息公開、國民知情咨詢的重要渠道，有效強(qiáng)化地方在應(yīng)急處置時(shí)的信息統(tǒng)管能力[25-27]。

2.3.3 災(zāi)情監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò) 日本投入大量資金研究并建立災(zāi)情監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)，如各類自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、衛(wèi)星系統(tǒng)、可視電話系統(tǒng)和直升機(jī)電視傳輸系統(tǒng)等。一旦發(fā)生突發(fā)事件，應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)可分析災(zāi)難可能發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)模等預(yù)警信息，充分保證緊急情況下信息收集、交換、傳達(dá)及共享渠道順暢并將相關(guān)信息向全社會(huì)發(fā)布[28]。

3 啟示

3.1 概述

不同國家在處置突發(fā)事件的過程中，根據(jù)自身國情形成了各具特色的應(yīng)急信息管理模式，其核心是構(gòu)建系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系、建立中央-地方指揮管理架構(gòu)以及嚴(yán)格高效的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，尤其注重危險(xiǎn)因素的識(shí)別、研判和快速應(yīng)急響應(yīng)。

3.2 構(gòu)建完備的應(yīng)急信息管理法律法規(guī)體系

各國多以層次分明、體系完備的法律制度體系為支撐，對(duì)信息管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定和要求，如信息收集、傳遞，信息公開的主體、發(fā)布的程序和范圍、信息監(jiān)管等，基本涵蓋應(yīng)急治理中信息管理的重要內(nèi)容，保障公眾信息知情權(quán)。

3.3 設(shè)置從中央到地方的專管機(jī)構(gòu)

美、英、日等國從中央到地方均設(shè)有應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)或部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)一整合并管控應(yīng)急信息。同時(shí)橫向間不同部門建立緊密的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，各自分工協(xié)作、相互配合，大幅提高溝通效率，保障信息收集、處理、反饋等環(huán)節(jié)工作的及時(shí)、快速、集中、動(dòng)態(tài)和有序，也使得應(yīng)急信息在突發(fā)事件預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置中的作用得到充分發(fā)揮[29]。

3.4 建立快速報(bào)告和監(jiān)測(cè)預(yù)警等信息管理系統(tǒng)

發(fā)達(dá)國家著重建立反應(yīng)靈敏、遍布全域的應(yīng)急信息管理網(wǎng)絡(luò)，注重信息快速收集、篩選和報(bào)送，信息內(nèi)容涵蓋應(yīng)急管理各階段[30]。同時(shí)政府組織專家學(xué)者研發(fā)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急信息管理流程、規(guī)范或信息報(bào)送程序，針對(duì)不同級(jí)別、類型的突發(fā)事件設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估系統(tǒng)，在提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力和預(yù)警準(zhǔn)確度過程中便于管理者或決策者追蹤危機(jī)事件進(jìn)展，制定科學(xué)有效的危機(jī)應(yīng)急對(duì)策[31-32]。

3.5 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳播機(jī)制

信息傳播機(jī)制(信息的發(fā)布與通告)是發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的典型經(jīng)驗(yàn)，非常重視與媒體機(jī)構(gòu)溝通，危機(jī)事件與危機(jī)問題一旦暴發(fā)及時(shí)利用新聞發(fā)布會(huì)、媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向公眾和社會(huì)發(fā)布防控信息，通過信息播報(bào)和傳播使公眾了解事件發(fā)生和處理進(jìn)展，打造開放式和公開化的溝通交流平臺(tái)[33-34]。發(fā)達(dá)國家在突發(fā)事件中不但公開危機(jī)真相，還會(huì)以切實(shí)可行的方式邀請(qǐng)媒體等大眾傳媒參與其中，改善與公眾的溝通方式，借助媒體架起互通式交流的橋梁。

4 結(jié)語

本文通過文獻(xiàn)調(diào)研方法對(duì)美國、英國、日本3個(gè)發(fā)達(dá)國家在應(yīng)急信息管理法律法規(guī)、應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制及系統(tǒng)等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理總結(jié)，以期為我國突發(fā)事件應(yīng)急信息管理建設(shè)與完善提供借鑒參考。