◎ 河南省測(cè)繪地理信息技術(shù)中心黨委委員、副主任 黃松濤

目前，我國(guó)發(fā)展正處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，把安全擺到了前所未有的高度。關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)，習(xí)近平同志多次發(fā)表重要講話，作出重要指示，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要始終把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，把安全生產(chǎn)擺到重要位置，樹(shù)牢安全發(fā)展理念，絕不能只重發(fā)展不顧安全，要從災(zāi)害應(yīng)對(duì)處置中汲取教訓(xùn)，改進(jìn)災(zāi)害防治工作，更好提升災(zāi)害防御應(yīng)對(duì)能力，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，切實(shí)保障好人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

精準(zhǔn)高效的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，離不開(kāi)測(cè)繪技術(shù)和地理信息數(shù)據(jù)支撐。測(cè)繪應(yīng)急保障，是國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系的重要組成部分，是指揮決策和搶險(xiǎn)救災(zāi)的保障和依據(jù)。因此，要站在維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家安全的高度，充分認(rèn)識(shí)做好測(cè)繪應(yīng)急保障工作的重要性和必要性，進(jìn)一步提高工作敏感性，高度重視、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)抓緊抓好抓實(shí)測(cè)繪應(yīng)急保障工作。

● 應(yīng)急測(cè)繪現(xiàn)場(chǎng)

（一）當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理工作所面臨的形勢(shì)

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，風(fēng)險(xiǎn)隱患突出，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。應(yīng)急管理體制改革還處于深化過(guò)程中，一些地方改革還處于磨合期，亟待構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的格局。要全面提高公共安全保障能力、提高安全生產(chǎn)水平、完善國(guó)家應(yīng)急管理體系，解決長(zhǎng)期以來(lái)應(yīng)急管理工作存在的突出問(wèn)題、推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，應(yīng)急管理工作機(jī)制還需進(jìn)一步完善。

（二）測(cè)繪應(yīng)急保障是應(yīng)急管理體系的重要組成部分

《河南省“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)和信息化發(fā)展規(guī)劃》中提到“智慧應(yīng)急”，就是要建設(shè)覆蓋省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理部門的應(yīng)急專網(wǎng)，建立基于應(yīng)急管理“一張網(wǎng)”的應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)，完成省級(jí)指揮平臺(tái)與應(yīng)急部、省轄市應(yīng)急指揮平臺(tái)上下連通，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援智能化、扁平化、一體化，提升跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的應(yīng)急指揮調(diào)度能力。

《河南省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》明確，要健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作機(jī)制，科學(xué)有序高效應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2021 年7 月，河南省局部地區(qū)遭遇特大暴雨災(zāi)害，國(guó)務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組關(guān)于《河南鄭州“7?20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告》指出，2021 年7 月17 日至23 日，河南省遭遇歷史罕見(jiàn)特大暴雨，發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，特別是7 月20 日鄭州市遭受重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。全省因?yàn)?zāi)死亡失蹤398 人，其中鄭州市380 人，鄭州市因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)占全省的95.5%。調(diào)查認(rèn)定，河南鄭州“7?20”特大暴雨災(zāi)害是一場(chǎng)因極端暴雨導(dǎo)致嚴(yán)重城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災(zāi)并發(fā)，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的特別重大自然災(zāi)害。

河南鄭州“7?20”特大暴雨災(zāi)害有極端暴雨防御難度大、城市發(fā)展快、歷史欠賬多等原因，但也集中暴露出鄭州市委市政府、有關(guān)區(qū)縣（市）和部門單位領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。 主要有以下幾個(gè)方面：應(yīng)對(duì)部署不緊不實(shí)，應(yīng)急響應(yīng)嚴(yán)重滯后，應(yīng)對(duì)措施不精準(zhǔn)不得力，關(guān)鍵時(shí)刻統(tǒng)一指揮缺失，缺少有效的組織動(dòng)員，遲報(bào)瞞報(bào)因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)。其中“關(guān)鍵時(shí)刻統(tǒng)一指揮缺失”，主要表現(xiàn)為在這場(chǎng)重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，鄭州市委市政府缺乏全局統(tǒng)籌，對(duì)市領(lǐng)導(dǎo)在前后方、點(diǎn)和面上的指揮沒(méi)有具體的統(tǒng)一安排，關(guān)鍵時(shí)刻無(wú)市領(lǐng)導(dǎo)在指揮中心坐鎮(zhèn)指揮、掌控全局。

筆者認(rèn)為，因?yàn)轶w制機(jī)制不順等多方原因，災(zāi)害發(fā)生后測(cè)繪應(yīng)急保障沒(méi)能有效發(fā)揮作用，遙感監(jiān)測(cè)等測(cè)繪地理信息新的科技手段應(yīng)用水平不高，致使指揮打亂仗，不能準(zhǔn)確掌控全局。測(cè)繪應(yīng)急保障服務(wù)是貫穿突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對(duì)、處置和恢復(fù)全過(guò)程的基礎(chǔ)工作，是新時(shí)期公益性測(cè)繪地理信息工作的重要工作。

目前，河南省應(yīng)急測(cè)繪保障體系日趨完善，全省突發(fā)事件測(cè)繪地理信息應(yīng)急保障工作機(jī)制日益健全，修訂后的《河南省測(cè)繪地理信息應(yīng)急保障預(yù)案》進(jìn)一步明確了保障任務(wù)和保障對(duì)象，確定了各級(jí)組織體系的責(zé)任分工，已建成的國(guó)家應(yīng)急測(cè)繪保障能力建設(shè)項(xiàng)目河南單項(xiàng)工程，提升了應(yīng)急測(cè)繪數(shù)據(jù)資源獲取、資源共享、實(shí)時(shí)傳輸和視頻會(huì)商等應(yīng)急保障和調(diào)度能力，可為應(yīng)急指揮、快速救援、災(zāi)情評(píng)估、防災(zāi)減災(zāi)等工作提供有效的服務(wù)保障。為此，將測(cè)繪應(yīng)急保障納入應(yīng)急管理體系非常必要，且意義重大。

（三）黨委政府要科學(xué)制定測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案

應(yīng)急測(cè)繪是突發(fā)事件應(yīng)急體系的重要內(nèi)容之一，測(cè)繪部門必須認(rèn)真貫徹落實(shí)黨委政府部署，在科技創(chuàng)新、裝備改善、體系建立、機(jī)制完善、隊(duì)伍建設(shè)、能力提升上下功夫，確保測(cè)繪應(yīng)急保障服務(wù)工作規(guī)范有序、科學(xué)高效。

為健全測(cè)繪應(yīng)急保障工作機(jī)制，加強(qiáng)測(cè)繪應(yīng)急保障管理，有效整合利用測(cè)繪資源，提高測(cè)繪應(yīng)急保障能力，原國(guó)家測(cè)繪局2009 年印發(fā)了《國(guó)家測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案》，明確提出測(cè)繪應(yīng)急保障的核心任務(wù)是為國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件，高效有序地提供地圖、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、公共地理信息服務(wù)平臺(tái)等測(cè)繪成果，根據(jù)需要開(kāi)展遙感監(jiān)測(cè)、導(dǎo)航定位、專題地圖制作等技術(shù)服務(wù)；明確了測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案應(yīng)包含的主要內(nèi)容，其中應(yīng)急范圍：保障任務(wù)、保障對(duì)象、應(yīng)急響應(yīng)分級(jí) ；組織體系 ：領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量 ；應(yīng)急響應(yīng) ：應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急啟動(dòng)、應(yīng)急中止、涉密測(cè)繪成果管理；保障措施：制定測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案，組建高素質(zhì)測(cè)繪應(yīng)急保障隊(duì)伍，測(cè)繪應(yīng)急保障資金，做好測(cè)繪應(yīng)急保障成果資料儲(chǔ)備工作，建設(shè)應(yīng)急地理信息服務(wù)平臺(tái)，完善測(cè)繪應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施，加快測(cè)繪應(yīng)急高技術(shù)攻關(guān)，確保通訊暢通 ；監(jiān)督與管理：檢查與監(jiān)督、責(zé)任與獎(jiǎng)懲、宣傳與培訓(xùn)、預(yù)案管理與更新。

隨著國(guó)家應(yīng)急管理及自然資源管理等體制改革的推進(jìn)，及測(cè)繪地理信息科技水平的不斷提高，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)或更新測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案，以適應(yīng)新的形勢(shì)所需。

● 組裝應(yīng)急無(wú)人機(jī)

（四）完善體制，理順機(jī)制，加強(qiáng)測(cè)繪應(yīng)急保障工作

一是要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)能力建設(shè)的重要性和緊迫性。

加強(qiáng)應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)能力建設(shè)是測(cè)繪部門履行公共服務(wù)職能的一項(xiàng)重要工作。現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)和地理信息是準(zhǔn)確掌握災(zāi)情險(xiǎn)情和突發(fā)事件的重要手段，是科學(xué)決策和指揮、有效組織和實(shí)施減災(zāi)救災(zāi)的基礎(chǔ)依據(jù)，在自然災(zāi)害和突發(fā)事件應(yīng)急處理中發(fā)揮著不可或缺的作用。

加強(qiáng)應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)能力建設(shè)是應(yīng)急測(cè)繪工作自身發(fā)展的必然要求，測(cè)繪地理信息是防災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建的重要信息資源。當(dāng)前，應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)還存在著人才裝備薄弱、服務(wù)保障能力不足等問(wèn)題，距離應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害和突發(fā)事件的需求還有不小差距。因此，要完善應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)制度體系，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急測(cè)繪管理人員和專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)經(jīng)費(fèi)，加大裝備投入，完善應(yīng)急測(cè)繪保障技術(shù)裝備體系，為應(yīng)急事件處置提供一站化、移動(dòng)式應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)，根據(jù)突發(fā)事件特點(diǎn)建立數(shù)據(jù)資源儲(chǔ)備制度，提前做好重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)急測(cè)繪地理信息數(shù)據(jù)資源儲(chǔ)備。

● 利用無(wú)人機(jī)開(kāi)展應(yīng)急測(cè)繪

二是要進(jìn)一步完善應(yīng)急測(cè)繪保障體制機(jī)制。

首先要完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，形成上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急指揮體系，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，建成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的應(yīng)急能力體系，提升應(yīng)急管理法治水平、科技信息化水平和綜合保障能力，全面實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急，形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局。同時(shí)要健全黨委政府分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，明確各級(jí)各類災(zāi)害事故響應(yīng)程序，按照綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的原則，進(jìn)一步理順?lè)姥纯购?、抗震救?zāi)、森林草原防滅火等指揮機(jī)制。

其次，應(yīng)急測(cè)繪是突發(fā)事件應(yīng)急體系的重要組成部分，需進(jìn)一步建立健全應(yīng)急測(cè)繪保障體制機(jī)制，整合應(yīng)急測(cè)繪資源，提高測(cè)繪地理信息在突發(fā)公共事件處置工作中的應(yīng)急保障能力，為應(yīng)急指揮決策、善后處理、調(diào)查評(píng)估和災(zāi)后恢復(fù)重建提供測(cè)繪地理信息保障服務(wù)。

要建立軍地、部門間應(yīng)急測(cè)繪保障聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，尤其在空域協(xié)調(diào)與使用、機(jī)場(chǎng)使用、無(wú)人機(jī)停放場(chǎng)地等方面建立合作機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)。空域的協(xié)調(diào)與使用非常重要，必須加強(qiáng)高效的軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，在2021 年河南省局部地區(qū)遭遇特大暴雨災(zāi)害過(guò)程中，這一機(jī)制就存在著很大缺陷。

要健全省市縣應(yīng)急測(cè)繪聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)應(yīng)急業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)協(xié)同，建立反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有序、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的全省應(yīng)急測(cè)繪保障體系，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)各節(jié)點(diǎn)人員培訓(xùn)和聯(lián)合應(yīng)急演練，提高應(yīng)急測(cè)繪保障及時(shí)響應(yīng)、聯(lián)合行動(dòng)和協(xié)同服務(wù)能力。

要建立有效的應(yīng)急測(cè)繪保障社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，將有關(guān)測(cè)繪地理信息企業(yè)納入應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)體系，在這方面單靠測(cè)繪主管部門無(wú)法完成，必須由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)。

三是要盡快出臺(tái)國(guó)家、省、市和縣級(jí)層面應(yīng)急測(cè)繪保障預(yù)案。

2009 年，原國(guó)家測(cè)繪局印發(fā)的《國(guó)家測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案》，筆者認(rèn)為，這應(yīng)該是國(guó)家測(cè)繪局應(yīng)急保障預(yù)案，而不應(yīng)該稱為《國(guó)家測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案》，因?yàn)樵擃A(yù)案僅僅是國(guó)家測(cè)繪局這個(gè)職能部門下發(fā)的，還有很大的局限性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到國(guó)家層面的要求。

2020 年，浙江省人民政府出臺(tái)了《浙江省測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案》，這是國(guó)家應(yīng)急管理體制改革后省級(jí)層面出臺(tái)較早的文件，就組織體系和職責(zé)進(jìn)行了明確。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：必要時(shí)，經(jīng)省政府同意，成立省測(cè)繪應(yīng)急保障領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)測(cè)繪應(yīng)急保障工作。成員單位主要包括省自然資源廳、省應(yīng)急管理廳、省公安廳、省財(cái)政廳、省軍區(qū)、省氣象局、省通信管理局、民航浙江安全監(jiān)管局等。辦事機(jī)構(gòu)：設(shè)立省測(cè)繪應(yīng)急保障應(yīng)對(duì)辦公室。工作機(jī)構(gòu)：明確了相關(guān)單位職責(zé)。地方機(jī)構(gòu)：各市、縣（市、區(qū)）自然資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)測(cè)繪應(yīng)急保障工作，明確相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，共同做好測(cè)繪應(yīng)急保障工作。社會(huì)力量：省內(nèi)其他測(cè)繪單位作為省測(cè)繪應(yīng)急保障體系的重要補(bǔ)充力量。在工作機(jī)構(gòu)中，進(jìn)一步明確建立健全應(yīng)急狀態(tài)下空域使用快捷審批和測(cè)繪應(yīng)急演練空域使用保障機(jī)制，對(duì)于應(yīng)急測(cè)繪來(lái)講這非常重要，因?yàn)榭沼虻膮f(xié)調(diào)難度大、程序繁瑣。

隨著國(guó)家應(yīng)急管理及自然資源管理等體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，應(yīng)借鑒浙江省測(cè)繪應(yīng)急保障經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)國(guó)家、省、市和縣級(jí)層面測(cè)繪應(yīng)急保障預(yù)案，確保在突發(fā)事件應(yīng)急中規(guī)范高效地開(kāi)展應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)工作。

當(dāng)前，應(yīng)急管理工作面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，必須樹(shù)牢人民至上、生命至上理念，切實(shí)把確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和防范化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)能力和水平，持續(xù)加強(qiáng)應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)能力建設(shè)，有力應(yīng)對(duì)好各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，為應(yīng)急指揮和應(yīng)急救援等工作提供有力支撐，最大限度保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。