張欣雨，李 丹，范霖杰，賀 楠，楊 子，李瑞鋒

(北京中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，北京 102488)

粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一[1]，內(nèi)地各市與港澳分別有著不同的優(yōu)勢(shì)，粵港澳大灣區(qū)作為一個(gè)發(fā)展整體能夠互通互補(bǔ)、資源共享[2]。大灣區(qū)有著突出的中醫(yī)藥資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?，能夠借助本地中醫(yī)藥特點(diǎn)，大力發(fā)展具有嶺南特色的中醫(yī)中藥品牌，同時(shí)也能借助優(yōu)越的地理位置提高中醫(yī)藥的國(guó)際知名度和認(rèn)可度并推動(dòng)與其他國(guó)家和地區(qū)的合作。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)香港、澳門以及含廣州、深圳在內(nèi)的珠江九市構(gòu)成的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)做出規(guī)劃，提出要深化中醫(yī)藥領(lǐng)域合作，共同推動(dòng)中醫(yī)藥海內(nèi)外發(fā)展。同年，《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》明確提出“打造粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地”的概念。此后，《粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)方案(2020-2025年)》《廣東省中醫(yī)藥條例》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》等文件先后頒布，多次主題會(huì)議地召開也為中醫(yī)藥高地建設(shè)營(yíng)造良好發(fā)展氛圍。本文基于政策工具對(duì)建設(shè)大灣區(qū)中醫(yī)藥高地相關(guān)政策進(jìn)行量化研究，分析現(xiàn)行政策中基本政策工具使用的不足和缺陷，為政府部門進(jìn)一步制定和優(yōu)化相關(guān)政策提供意見。

1 資料與方法

1.1 資料來源

通過中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、廣東省衛(wèi)生健康委員會(huì)、廣東省中醫(yī)藥管理局及相關(guān)部門官網(wǎng)，中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)、萬方、維普等數(shù)據(jù)庫(kù)，以粵港澳大灣區(qū)、大灣區(qū)、中醫(yī)藥高地、中醫(yī)藥、中醫(yī)和中藥等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，收集陸續(xù)出臺(tái)的粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)相關(guān)政策。

為保證研究樣本選擇的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，本文嚴(yán)格按照以下納入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策文本進(jìn)行整理：①以《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布時(shí)間2019年2月18日作為政策文本選取的時(shí)間起點(diǎn)；②內(nèi)容與建設(shè)大灣區(qū)中醫(yī)藥高地密切相關(guān)；③政策類型為法律法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。依照上述標(biāo)準(zhǔn)，最終梳理出5份文件，見表1。

表1 大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)相關(guān)政策文本

1.2 研究方法

目前國(guó)內(nèi)外對(duì)于政策工具的分類有多個(gè)模型，尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)?；谶m用性和可操作性考慮，本文采用Rothwell和Zegvelad的政策工具分類模型，該分類方法將復(fù)雜的政策體系降維處理，具備較強(qiáng)的目標(biāo)針對(duì)性與內(nèi)容指導(dǎo)性，有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度[3]。因此，本文基于政策工具視角，按照“政策編號(hào)-章節(jié)”和不可細(xì)分原則，即1個(gè)條目若表達(dá)多層意思，則細(xì)分成多個(gè)編碼，直到不可繼續(xù)細(xì)分[4]，對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，形成編碼表。最終根據(jù)編碼表，標(biāo)注具體政策條目對(duì)應(yīng)的政策工具并計(jì)算不同政策工具的使用頻率，最終分析政策工具的使用情況。

1.3 政策框架構(gòu)建

Rothwell和Zegvelad的政策工具分類模型將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型3類。供給型政策工具對(duì)大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)起到推動(dòng)作用，分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研支持、信息服務(wù)和人才培養(yǎng)。其中，“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”是指為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展中醫(yī)藥而加強(qiáng)相關(guān)項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)和完善；“科研支持”主要指搭建科研平臺(tái)，開展中醫(yī)藥科研項(xiàng)目以及進(jìn)行科研合作項(xiàng)目；“信息服務(wù)”指政府及有關(guān)部門為粵港澳大灣區(qū)提供中醫(yī)藥相關(guān)知識(shí)和技術(shù)的指導(dǎo)；“人才培養(yǎng)”是指根據(jù)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展的需求，建立健全人才培養(yǎng)體系，完善人才培養(yǎng)模式，培養(yǎng)優(yōu)秀的人才。

需求型政策工具對(duì)建設(shè)中醫(yī)藥高地起到拉動(dòng)作用，分為組織協(xié)同、試點(diǎn)/模式建設(shè)、產(chǎn)業(yè)塑造和海外推廣。其中，“組織協(xié)同”是指各地區(qū)以及相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互合作，共同推動(dòng)中醫(yī)藥高地建設(shè)；“試點(diǎn)/模式建設(shè)”是指開展具有特色的試點(diǎn)工程，及時(shí)進(jìn)行工作總結(jié)以尋找合適的中醫(yī)藥發(fā)展模式；“產(chǎn)業(yè)塑造”是為了推動(dòng)中醫(yī)藥與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)以及保健產(chǎn)業(yè)等相融合，推動(dòng)中醫(yī)藥相關(guān)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展；“海外推廣”是為推動(dòng)中藥及中醫(yī)相關(guān)技術(shù)走出去，鼓勵(lì)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行國(guó)際交流與合作，設(shè)立國(guó)際項(xiàng)目，促進(jìn)中醫(yī)藥被國(guó)際社會(huì)廣泛接受。

環(huán)境型政策工具為大灣區(qū)中醫(yī)藥高地的建設(shè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，起到間接促進(jìn)其發(fā)展的作用，有較為積極的影響。環(huán)境型政策工具分為目標(biāo)規(guī)劃、政策宣傳、功能監(jiān)管、法規(guī)和管理制度以及策略性措施。其中，“目標(biāo)規(guī)劃”是指政府部門為建立中醫(yī)藥高地進(jìn)行宏觀規(guī)劃，設(shè)定發(fā)展目標(biāo)；“政策宣傳”是對(duì)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)進(jìn)行正面宣傳，加強(qiáng)相關(guān)內(nèi)容介紹；“功能監(jiān)管”是對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門及政策的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查；“法規(guī)和管理制度”是為更好的在大灣區(qū)發(fā)展中醫(yī)和中藥制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、制度和政策；“策略性措施”是指將宏觀目標(biāo)分化細(xì)化，針對(duì)不同領(lǐng)域制定可行性措施。

2 結(jié)果

2.1 政策文本基本情況

按條件共納入5份文件，2019年有《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》2份文件頒布，發(fā)文單位均為中共中央、國(guó)務(wù)院；2020年由國(guó)家中醫(yī)藥管理局和廣東省人民政府共同發(fā)文《粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)方案(2020-2025年)》；2021年共發(fā)文2份，《廣東省中醫(yī)藥條例》于廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議通過，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》由中共中央國(guó)務(wù)院頒布。最終，從5份文件中共整理出62條政策工具條目，對(duì)所有條目進(jìn)行編號(hào)，見表2。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

續(xù)表2

2.2 政策工具使用情況

納入條目中，環(huán)境型政策工具居多，應(yīng)用次數(shù)為30次(48.39%)；其次為需求型工具，出現(xiàn)19次(30.65%)；使用最低的政策工具為供給型，共出現(xiàn)13次(20.97%)。

環(huán)境型政策工具中，應(yīng)用最多的是“法規(guī)和管理制度”和“策略性措施”，均出現(xiàn)10次，占比16.13%；需求型政策工具中，出現(xiàn)次數(shù)最多的為“組織協(xié)同”，為9次，占比14.52%；供給型政策工具中，“科研支持”運(yùn)用次數(shù)最多，為5次，占比8.06%，見表3。

3 討論

由表3可以看出，3類政策工具整體使用情況相差較大。環(huán)境型政策工具使用近半，提示目前在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地過程中，政府更注重良好發(fā)展環(huán)境和氛圍的營(yíng)造。而供給型政策工具使用最少，僅略高于所有政策分析單元的五分之一，提示政府目前為中醫(yī)藥高地建設(shè)提供的保障較為單薄。自2019年“粵港澳大灣區(qū)”概念提出以來，《粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)方案(2020-2025年)》專門對(duì)建設(shè)中醫(yī)藥高地進(jìn)行了多角度和多維度的規(guī)劃，其中環(huán)境型政策工具使用頻率較高，供給型政策工具最低。另外4份文件中，涉及中醫(yī)藥高地建設(shè)的政策條目相對(duì)較少，同樣近一半為環(huán)境型政策工具。

表3 基本政策工具使用情況

3.1 環(huán)境型政策工具使用多但比例失衡

從具體的政策工具類型來看，環(huán)境型政策工具雖整體使用較多，但內(nèi)部比例失衡。政策工具中“法規(guī)和管理制度”“策略性措施”和“目標(biāo)規(guī)劃”等進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定和規(guī)劃，以及對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的政策工具使用較多，原因之一是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)仍在起步階段，中醫(yī)藥高地建設(shè)尚需要明確的任務(wù)和目標(biāo)規(guī)劃進(jìn)行指引，同時(shí)也表明我國(guó)政府權(quán)力在中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中介入程度偏高，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下中醫(yī)藥發(fā)展的路徑特征和對(duì)中醫(yī)藥發(fā)展的管制態(tài)度[5]。如《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》中做出了指示性規(guī)定，指出要打造粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地，其他文件中也有多項(xiàng)條款對(duì)中醫(yī)藥高地建設(shè)設(shè)計(jì)藍(lán)圖。此外，文件中還提出粵澳兩地建立聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議下設(shè)聯(lián)絡(luò)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，在中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域設(shè)立合作專責(zé)小組，定期開展聯(lián)席會(huì)議就發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)及其他重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交流和商議。環(huán)境型政策工具中，“政策宣傳”和“功能監(jiān)督”的使用極少，目前雖有大量與粵港澳大灣區(qū)發(fā)展相關(guān)的宣傳，但就中醫(yī)藥高地建設(shè)進(jìn)行的宣傳尚且較少，中醫(yī)藥高地建設(shè)并未受到廣泛了解和關(guān)注。另外對(duì)于高地建設(shè)的發(fā)展情況和進(jìn)展程度也缺乏明確的制度和標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)行監(jiān)管、評(píng)價(jià)和反饋。

3.2 需求型政策工具使用較少，難以有效發(fā)揮拉動(dòng)作用

需求型政策工具有助于開拓中醫(yī)藥相關(guān)市場(chǎng)，減少中醫(yī)藥高地建設(shè)過程中的不確定因素，以有效拉動(dòng)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，因此其作用力往往比環(huán)境型工具更為直接、有效[6]。從政策工具使用情況來看，“組織協(xié)同”使用最多，多條政策對(duì)各地、各部門和各機(jī)構(gòu)間的合作項(xiàng)目與合作方式做出明確規(guī)定，以推進(jìn)內(nèi)地和港澳地區(qū)及國(guó)際平臺(tái)等中醫(yī)藥相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)，目前以“橫琴出地，澳門出資”形式建立的中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園建設(shè)有顯著成效?？萍疾吭跈M琴新區(qū)建立的國(guó)家中醫(yī)藥現(xiàn)代化科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟取得了較好發(fā)展態(tài)勢(shì)，2020年初首批跨境執(zhí)業(yè)醫(yī)生加入科技產(chǎn)業(yè)園，標(biāo)志著澳門中醫(yī)藥服務(wù)正式進(jìn)入內(nèi)地公立醫(yī)療系統(tǒng)；2020年8月底大灣區(qū)內(nèi)地7家公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)試點(diǎn)擬招12名香港、澳門注冊(cè)中醫(yī)師，首次明確內(nèi)地公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)招聘港澳中醫(yī)師的相關(guān)待遇[7]。其次使用較多的為“海外推廣”，多項(xiàng)條款指出要推動(dòng)中醫(yī)藥在海外的認(rèn)可度以及提高國(guó)際市場(chǎng)份額，泰國(guó)公共衛(wèi)生部多次與位于橫琴的粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園就技術(shù)研發(fā)、人員交流方面進(jìn)行交流并尋求更多合作，以期攜手推動(dòng)中醫(yī)藥走向世界[8]。多項(xiàng)條款還提出應(yīng)與“一帶一路”建設(shè)相結(jié)合推動(dòng)中醫(yī)藥的國(guó)際發(fā)展與合作，但較少的政策工具無法充分支持中醫(yī)藥在海外的發(fā)展?！霸圏c(diǎn)/模式建設(shè)”和“產(chǎn)業(yè)塑造”的不足，尚難真正發(fā)揮引領(lǐng)作用。目前，珠海橫琴自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)建立推動(dòng)了澳門與廣東省共同發(fā)展中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，有效促進(jìn)中醫(yī)藥產(chǎn)品的上市和對(duì)外貿(mào)易?！百?gòu)買服務(wù)”的缺乏難以將社會(huì)資本引入，不利于中醫(yī)藥事業(yè)的高效率和高質(zhì)量建設(shè)，一定程度可能造成信息和技術(shù)的滯后性[9]。

3.3 供給型政策工具使用整體缺失，缺乏對(duì)中醫(yī)藥發(fā)展的有效推動(dòng)

供給型政策工具整體缺失，其中“科研支持”和“人才培養(yǎng)”使用相對(duì)較多，能夠一定程度為中醫(yī)和中藥在粵港澳地區(qū)的發(fā)展提供技術(shù)支持和人才保障。部分條款明確要依托三地高等院校培養(yǎng)中醫(yī)藥專業(yè)技術(shù)人才和骨干人才，也著力進(jìn)行中醫(yī)藥相關(guān)學(xué)科建設(shè)、建立自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、進(jìn)行創(chuàng)新研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化。2019年澳門科技大學(xué)與廣州中醫(yī)藥大學(xué)簽訂協(xié)議合作培養(yǎng)中藥本科生，粵港澳三地共同培養(yǎng)中醫(yī)藥本科人才成為一種趨勢(shì)。但三地高校辦學(xué)理念的差異阻擋了合作的深度和廣度，仍需遵循中醫(yī)藥人才培養(yǎng)規(guī)律，明確教育合作機(jī)制，推動(dòng)院校教育改革，建立符合中醫(yī)人才培養(yǎng)和三地互認(rèn)的教學(xué)體系[10]。另外，目前政策工具中尚且缺乏資金投入和使用有關(guān)的政策工具，暫無條款為中醫(yī)藥高地建設(shè)提供資金和物質(zhì)支持。

4 建議

供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分別起到推動(dòng)、拉動(dòng)和影響作用，應(yīng)當(dāng)結(jié)合目前粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)的現(xiàn)狀和前景、優(yōu)勢(shì)和缺陷以及供給和需求對(duì)政策制定進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，目前環(huán)境型政策工具使用已有一定占比，應(yīng)適當(dāng)提高供給型和需求型政策工具的使用頻率，發(fā)揮政策的推拉作用。

4.1 平衡環(huán)境型政策工具，加大監(jiān)督和宣傳

對(duì)于環(huán)境型政策工具，需要優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。目前對(duì)于中醫(yī)藥高地建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定以及法制化規(guī)定已經(jīng)較多且較為全面，可適當(dāng)放緩該類政策的制定節(jié)奏。在中醫(yī)藥尚未被全民完全重新接納時(shí)，為提高中醫(yī)藥高地建設(shè)的廣泛關(guān)注，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更多正面宣傳，提高各方對(duì)于中醫(yī)藥高地建設(shè)的重視程度并獲得更多機(jī)構(gòu)和部門的支持。在保證中醫(yī)藥高地建設(shè)速度的同時(shí)也應(yīng)保持較高質(zhì)量。因此，需要制定合適的監(jiān)管政策，安排相關(guān)部門對(duì)于政策落實(shí)情況，并對(duì)有關(guān)項(xiàng)目開展情況進(jìn)行監(jiān)管和考核工作。建議政府一定程度地減免從事相關(guān)建設(shè)工作的組織或個(gè)人稅費(fèi)，以此激勵(lì)更多人員參與到中醫(yī)藥高地的建設(shè)中，同時(shí)也建議政府鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過開辟綠色信貸通道以有力支持中醫(yī)藥發(fā)展[11]。

4.2 調(diào)整需求型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，有效拉動(dòng)中醫(yī)藥建設(shè)

需求型政策工具內(nèi)部使用較不平衡，需調(diào)整結(jié)構(gòu)以更高效地拉動(dòng)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)。中醫(yī)藥發(fā)展和中醫(yī)藥高地建設(shè)需要多組織多部門的合作，政府可進(jìn)一步推動(dòng)各方協(xié)同合作以及各環(huán)節(jié)的有效承接。持續(xù)進(jìn)行海外推廣，提高中醫(yī)藥的國(guó)際知名度，開拓海外市場(chǎng)的同時(shí)努力達(dá)到文化輸出的效果，使中醫(yī)藥服務(wù)于更多國(guó)家。建設(shè)中醫(yī)藥高地仍處于摸索階段，應(yīng)繼續(xù)通過試點(diǎn)、示范項(xiàng)目等方式就中醫(yī)藥相關(guān)發(fā)展模式進(jìn)行嘗試，以尋找貼合大灣區(qū)發(fā)展趨勢(shì)的中醫(yī)藥高地建設(shè)模式。另外，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)有無限的發(fā)展?jié)撃?，尤其身處粵港澳大灣區(qū)，有與國(guó)際緊密交流合作的國(guó)際金融中心香港和世界旅游休閑中心澳門作為依托，政府應(yīng)該加大支持和引導(dǎo)力度以推動(dòng)中醫(yī)藥健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、保健產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)等中醫(yī)藥相關(guān)健康產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展[12]。

4.3 增加供給型政策工具，有力推動(dòng)中醫(yī)藥發(fā)展

供給型政策工具總量較少，所以應(yīng)從整體提高供給型政策的制定。中醫(yī)藥高地建設(shè)需要有了解大灣區(qū)發(fā)展和符合大灣區(qū)建設(shè)的人才和科研水平作為發(fā)展基礎(chǔ)，因此還需大力增加人才培養(yǎng)和科研支持力度，搭建創(chuàng)新知識(shí)和科技成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)，推動(dòng)發(fā)展中醫(yī)藥科研水平的提高，增強(qiáng)區(qū)域科技競(jìng)爭(zhēng)力。還應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善中醫(yī)藥服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和體系建設(shè)，保證中醫(yī)藥高地建設(shè)過程中相關(guān)設(shè)施設(shè)備的完善。另外，政府應(yīng)加大投資提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)不同發(fā)展項(xiàng)目提供專項(xiàng)資金，也應(yīng)建立合理的資金運(yùn)用制度，使有限的資金投入能獲得最高效的回報(bào)。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)提供充足的信息和技術(shù)指導(dǎo)，以確保各部門、各環(huán)節(jié)信息的高效運(yùn)作和有效傳遞。