文霞

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)改革的深化，對事業(yè)單位預(yù)算管理的要求也越來越高。如何創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化資源配置，有效利用有限資源，促進(jìn)事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展，已成為事業(yè)單位研究的重要課題。本文結(jié)合事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀和事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性，找出并分析實(shí)際工作中存在的客觀問題。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;預(yù)算管理;問題;對策

預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，是事業(yè)單位活動的基礎(chǔ)。隨著我國事業(yè)單位改革的不斷深入，對預(yù)算管理提出了更高的要求。事業(yè)單位應(yīng)積極將實(shí)際行動與時(shí)代發(fā)展相結(jié)合，然而，在我國事業(yè)單位預(yù)算管理中，仍然存在著影響預(yù)算管理功能、制約事業(yè)單位發(fā)展的問題。因此，在充分尊重管理作用的前提下，要更加重視各單位預(yù)算資金的管理，采取有效措施解決預(yù)算問題，促進(jìn)我國事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

1 預(yù)算管理概述

1.1 預(yù)算管理的概念

事業(yè)單位是政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，它涵蓋了教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的廣泛社會服務(wù)，在支持社會治理和提高社會服務(wù)質(zhì)量方面發(fā)揮著重要作用。事業(yè)單位預(yù)算管理主要是指公共資金的具體分配、責(zé)任和使用。事業(yè)單位預(yù)算管理主要包括預(yù)算的編制、預(yù)算的批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的評價(jià)，預(yù)算管理不僅可以提高資金的使用效率，還可以促進(jìn)事業(yè)單位的合理規(guī)劃和發(fā)展。預(yù)算管理既是內(nèi)部管理的重要組成部分，也是事業(yè)單位履行自身職責(zé)，提高為人民服務(wù)水平的重要依據(jù)，預(yù)算管理的水平直接影響到事業(yè)單位的整體效率[1]。

1.2 強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

1.2.1 有利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理，提高資金的使用效率

事業(yè)單位資金是相對統(tǒng)一和有限的。事業(yè)單位預(yù)算管理通過預(yù)算編制，確保有限資源的正確規(guī)劃和科學(xué)利用，使資金有效運(yùn)行，充分發(fā)揮資金的效益。提高經(jīng)濟(jì)部門預(yù)算管理的效率，協(xié)調(diào)各部門的工作，保證資源的合理利用，避免浪費(fèi)和損失，提高使用效率。

1.2.2 有利于建立節(jié)約型社會

面對日益復(fù)雜的國民經(jīng)濟(jì)形勢和稅收增長的放緩，事業(yè)單位為了生存，必須節(jié)約資源，以最少的預(yù)算完成工作。合理的財(cái)務(wù)管理可以有效地防止資源浪費(fèi)。

1.2.3 有利于建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部管理活動的重要組成部分。在預(yù)算管理流程和內(nèi)部控制制度、預(yù)算單位規(guī)章制度、措施制度的框架下，建立全面的內(nèi)部控制體系對于完善預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制制度尤為重要。

1.2.4 有利于平衡事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算管理是事業(yè)單位收支的重要組成部分，可以在一定程度上糾正收支失衡，避免因財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而造成的損失，有效的財(cái)務(wù)管理有助于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)資源和項(xiàng)目進(jìn)度，保持動態(tài)平衡，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.5 有利于增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理意識，預(yù)防不良行為的發(fā)生

事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的任務(wù)之一就是合理編制事業(yè)單位預(yù)算，預(yù)算管理是一種完成財(cái)務(wù)管理任務(wù)的手段。加強(qiáng)預(yù)算管理，消除不合理支出，節(jié)約財(cái)政資源，保證資金在事業(yè)單位之間的正常流動十分重要。因此，有效的預(yù)算管理有助于提高財(cái)務(wù)管理意識，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

2 事業(yè)單位預(yù)算管理中的問題

2.1 預(yù)算管理意識不足

2.1.1 預(yù)算管理被忽視

基于事業(yè)單位公益制度的特點(diǎn)，以事業(yè)單位管理者為代表的事業(yè)單位工作人員對預(yù)算管理的認(rèn)識存在嚴(yán)重誤區(qū)，大多數(shù)人認(rèn)為事業(yè)單位不是公司，不必追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。預(yù)算的唯一目的就是向上級申請資金，預(yù)算的真正目的是確保盡可能多的資源，因此，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只注重預(yù)算報(bào)表，不尊重預(yù)算管理。他們只把預(yù)算工作當(dāng)作財(cái)政部的日常工作，在實(shí)踐中，單位的財(cái)務(wù)部門承擔(dān)全部責(zé)任，而其他部門的工作人員卻不參與這一過程，給預(yù)算管理的實(shí)施帶來了相當(dāng)大的困難[2]。

2.1.2 預(yù)算管理體系不健全

一方面，事業(yè)單位沒有適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)管理制度，政府不直接審批決策，導(dǎo)致資金使用混亂，甚至出現(xiàn)違規(guī)和浪費(fèi);在一些單位，內(nèi)部審計(jì)制度沒有發(fā)揮作用，實(shí)際預(yù)算支出沒有受到嚴(yán)格控制，特別是在日常公共支出的情況下，存在一定的管理差距等。另一方面，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不完善，內(nèi)部崗位設(shè)置沒有遵循崗位問責(zé)不兼容的制度，缺乏適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，使得預(yù)算難以發(fā)揮有效作用。

2.1.3 預(yù)算管理流程不規(guī)范

在規(guī)劃、預(yù)算編制和預(yù)算編制方面，事業(yè)單位的一些實(shí)體充分堅(jiān)持“按需生產(chǎn)”的原則，導(dǎo)致項(xiàng)目支出過度增長，沒有充分考慮到資本機(jī)構(gòu)的實(shí)際需要。同時(shí)，預(yù)算編制不夠詳細(xì)，無法把握單項(xiàng)預(yù)算的具體支出目標(biāo)，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的規(guī)范性;鑒于預(yù)算的執(zhí)行情況，不得截取、占用或在批準(zhǔn)后擅自修改財(cái)務(wù)制度。但是，有些單位很難有效地編制預(yù)算，一些項(xiàng)目有大量的盈余，而另一些項(xiàng)目有大量的結(jié)余，年底突然支付的現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性不足。

2.2 預(yù)算管理編制問題

2.2.1 預(yù)算編制與實(shí)際脫節(jié)

事業(yè)單位預(yù)算包括核心成本和項(xiàng)目成本，加強(qiáng)與核心支出相關(guān)的人員編制和公共支出。但是，項(xiàng)目支出每年都不一樣，大多數(shù)經(jīng)常預(yù)算是根據(jù)上一年編制的。由于對事業(yè)單位開展的項(xiàng)目缺乏深入的研究和了解，編制的預(yù)算中項(xiàng)目支出與實(shí)際情況不符。各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)與上一年度的編制方法相同，但如果按照檢查標(biāo)準(zhǔn)制定，它將涵蓋資源的浪費(fèi)和資源的低效配置。

2.2.2 預(yù)算編制過程不系統(tǒng)、編制方法不科學(xué)

一些部門對預(yù)算編制過程不感興趣，由于不及時(shí)收集和處理核心數(shù)據(jù)，一些事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動的總體情況沒有得到充分和系統(tǒng)地反映;預(yù)算過程的特點(diǎn)是時(shí)間緊、任務(wù)多、覆蓋范圍廣。要求預(yù)算工作人員具有前瞻性和全面性，對預(yù)算工作人員的責(zé)任和專業(yè)素質(zhì)有較高的要求;預(yù)算規(guī)劃沒有有效地考慮規(guī)模和效率，資源配置的效率有待提高，影響預(yù)算的制度和科學(xué)地位。預(yù)算不能根據(jù)公司的實(shí)際需要和工作計(jì)劃進(jìn)行分類，原則上，預(yù)算不是按照"零基預(yù)算"方法編制的;部分預(yù)算人員的績效指標(biāo)不客觀、不公正，沒有科學(xué)地定量衡量。全面預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)貫穿于預(yù)算管理的全過程，預(yù)算執(zhí)行不科學(xué)、不準(zhǔn)確[3]。

2.3 預(yù)算管理監(jiān)管不足

2.3.1 預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)

事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力薄弱主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理認(rèn)識不深，對預(yù)算支出控制不嚴(yán)格;二是對預(yù)算結(jié)果的評價(jià)不令人滿意。2010年以來，國家實(shí)施了具體的績效考核制度，但在實(shí)施過程中，一些事業(yè)單位并沒有建立嚴(yán)格的績效考核制度?？冃Э己伺c管理、預(yù)算無關(guān)，一些事業(yè)單位對評價(jià)及其應(yīng)用的監(jiān)測不足;三是預(yù)算執(zhí)行過程中的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度不完善。在預(yù)算執(zhí)行過程中，可能存在超審慎審批的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏對預(yù)算的有效監(jiān)督和執(zhí)行，特別是新會計(jì)制度的實(shí)施，原有的內(nèi)部控制制度不能滿足新會計(jì)制度對基于預(yù)算執(zhí)行的收入保障制度的要求，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度的缺失。

2.3.2 預(yù)算監(jiān)督不到位

首先，從外部控制的角度來看，管理層不能對預(yù)算單位進(jìn)行隨機(jī)檢查和定期檢查，如果監(jiān)督無效，執(zhí)行力就不強(qiáng)。其次，事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督制度不完善，很多事業(yè)單位沒有設(shè)立預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有一些事業(yè)單位只進(jìn)行臨時(shí)的技術(shù)檢查，一般不會妨礙預(yù)算進(jìn)程。雖然他們有時(shí)參與預(yù)算的管理和控制，但他們?nèi)狈︻A(yù)算執(zhí)行情況的系統(tǒng)、一致、有針對性和動態(tài)的監(jiān)測。

2.3.3 事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算考核機(jī)制不健全

到目前為止，一些事業(yè)單位還沒有建立完善的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，因此在其當(dāng)前工作中難以進(jìn)行良好有效的項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)，無法對今年預(yù)算執(zhí)行情況下的國家事業(yè)單位重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。

3 優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算管理策略

3.1 明確預(yù)算管理目標(biāo)，提高預(yù)算管理意識

3.1.1 組織內(nèi)部控制培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任

事業(yè)單位預(yù)算管理離不開企業(yè)內(nèi)部控制，有效的預(yù)算管理可以幫助企業(yè)更好地利用資金，有效地實(shí)施內(nèi)部控制，減少不良行為。因此，事業(yè)單位必須充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，定期組織專門培訓(xùn)，鼓勵通過各種平臺廣泛傳播事業(yè)單位預(yù)算管理的思想和知識，強(qiáng)化責(zé)任意識，培養(yǎng)思維和行動精神，確保企業(yè)預(yù)算管理有效、全面發(fā)展。

3.1.2 優(yōu)化預(yù)算管理基礎(chǔ)工作

預(yù)算管理不僅是高級財(cái)務(wù)部門分配資金的手段，還可以通過控制和評價(jià)來減少財(cái)政支出，提高資金使用效率。可以說，預(yù)算管理是國家組織和管理體制現(xiàn)代化的重要工具，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識實(shí)施預(yù)算管理制度的重要性，定期組織工作人員參加預(yù)算文件的審查，認(rèn)識組織預(yù)算管理作為政府文件的重要性。確保預(yù)算管理的完全獨(dú)立性和權(quán)威性，在有利條件下實(shí)施預(yù)算管理;此外，各部門必須建立單獨(dú)的預(yù)算組織。財(cái)務(wù)部批準(zhǔn)的預(yù)算部門由部門人員和相關(guān)主管組成。編制預(yù)算、制定預(yù)算指標(biāo)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的主要職責(zé)是組織各部門。在日常管理方面，首要任務(wù)是協(xié)調(diào)各部門的預(yù)算工作，加強(qiáng)預(yù)算管理的“全員參與”，夯實(shí)預(yù)算管理的基礎(chǔ)。

3.1.3 科學(xué)構(gòu)建預(yù)算管理體系

有效的預(yù)算管理制度包括績效考核制度、授權(quán)制度、會計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度。在構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算管理體系的過程中，一方面事業(yè)單位要建立和完善預(yù)算管理制度，不僅要明確預(yù)算管理框架和主要業(yè)務(wù)流程，還要逐步完善問責(zé)制[4];審計(jì)部門對本部門的項(xiàng)目效益和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，編制評價(jià)報(bào)告，并利用獎懲制度和激勵機(jī)制對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)和改進(jìn)。另一方面，事業(yè)單位也必須完善內(nèi)部控制制度，實(shí)行主體之間相互制約的原則，作為內(nèi)部控制的關(guān)鍵管理點(diǎn)，實(shí)行資金控制、授權(quán)、財(cái)務(wù)和支出審計(jì)，通過定期和不定期的抽查，確保會計(jì)崗位的分離和控制，減少預(yù)算執(zhí)行中的舞弊現(xiàn)象，建立良好的內(nèi)部控制制度和會計(jì)管理制度，為預(yù)算規(guī)劃和預(yù)算執(zhí)行提供環(huán)境保障。

3.1.4 規(guī)范預(yù)算管理工作流程

一方面，公共機(jī)關(guān)應(yīng)該做好預(yù)算準(zhǔn)備。在編制預(yù)算的過程中，應(yīng)采用漸進(jìn)式零預(yù)算來確定其內(nèi)容，預(yù)算編制必須嚴(yán)格遵循“雙低”程序，正確分析項(xiàng)目預(yù)算層次、組織結(jié)構(gòu)和支出明細(xì)。例如，資本支出準(zhǔn)備金可以提前計(jì)算，然后再用絕對控制金額的方法確定支出的定額管理;單位日常辦公、差旅等公共支出，應(yīng)根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和人員人數(shù)的制定支出標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平和業(yè)務(wù)執(zhí)行情況，調(diào)整和放寬;確保預(yù)算編制的規(guī)范性和合理性。另一方面，事業(yè)單位要實(shí)施適當(dāng)?shù)念A(yù)算執(zhí)行管理，制定適當(dāng)規(guī)章制度的適用范圍，對各項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行支付，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出、使用和報(bào)銷符合授權(quán)程序。此外，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和靈活性，但如遇重大影響，如政治變動、業(yè)務(wù)取消等，可根據(jù)需要調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目，經(jīng)上級部門批準(zhǔn)后方可在實(shí)際工作中實(shí)施。

3.2 提高財(cái)務(wù)人員能力，進(jìn)行科學(xué)預(yù)算編制

3.2.1 提高相關(guān)經(jīng)理的預(yù)算意識和預(yù)算能力

要提高事業(yè)單位預(yù)算管理，最重要的是提高與組織工作有關(guān)的人員的技能和素質(zhì)，包括兩個(gè)方面：一是管理意識，對于企業(yè)管理來說，需要改變傳統(tǒng)的做法，徹底改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)務(wù)管理態(tài)度，在組織中注重企業(yè)預(yù)算管理，進(jìn)行科學(xué)地優(yōu)化，促進(jìn)財(cái)務(wù)部門與其他部門在日常管理中的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)解決預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題。在編制預(yù)算時(shí)，要積極開展調(diào)研論證，創(chuàng)造足夠的時(shí)間和空間。二是提高事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平。掌握現(xiàn)代預(yù)算管理的理念和方法，特別是運(yùn)用各種信息技術(shù)，從不同角度提高預(yù)算管理質(zhì)量。

3.2.2 促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化、機(jī)制化

優(yōu)化預(yù)算管理需要科學(xué)合理的預(yù)算編制。其他部門更加重視預(yù)算編制，充分調(diào)動各部門參與預(yù)算編制工作，預(yù)算過程是一項(xiàng)系統(tǒng)的、長期的、多部門的工作，必須認(rèn)真執(zhí)行。提前制定合理的預(yù)算編制周期和相應(yīng)的預(yù)算計(jì)劃，簽署預(yù)算協(xié)議，向各部門發(fā)放預(yù)算協(xié)議，培訓(xùn)預(yù)算協(xié)議人員，解決問題，積極響應(yīng)和溝通預(yù)算協(xié)議涉及的其他服務(wù)，此外，各部門要深入研究日常工作的實(shí)際情況，編制完整的預(yù)算，確保預(yù)算結(jié)果及時(shí)、準(zhǔn)確、詳細(xì)。財(cái)務(wù)部門在編制大型項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，要積極組建專項(xiàng)小組，對大型項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行審核。由于缺乏專業(yè)知識和相應(yīng)的評估能力，各部門必須聘請外部專家或?qū)I(yè)人員進(jìn)行評估。評估報(bào)告是項(xiàng)目啟動的依據(jù)，本單位的預(yù)算管理必須規(guī)范、科學(xué)。

3.2.3 重視預(yù)算監(jiān)督管理，保證預(yù)算的合理性

嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，收緊預(yù)算約束，是預(yù)算有效執(zhí)行的保證。一是在預(yù)算批準(zhǔn)后及時(shí)取消或修改預(yù)算指標(biāo)，監(jiān)督預(yù)算目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)情況，定期審查預(yù)算執(zhí)行情況，特別是大型項(xiàng)目。剔除未經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算目標(biāo)變更、預(yù)算超支或預(yù)算外開支。二是建立預(yù)算執(zhí)行情況分析機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，定期召開會議，對實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)范圍內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行處理，回顧和分析年度預(yù)算執(zhí)行，及時(shí)調(diào)整遇到的問題，確保及時(shí)、定性地完成績效目標(biāo)。逐項(xiàng)落實(shí)預(yù)算責(zé)任，提高財(cái)政資源執(zhí)行效率，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化和執(zhí)行。

3.2.4 強(qiáng)化對單位資金核算的監(jiān)督管理

根據(jù)預(yù)算，資金將存入綜合系統(tǒng)銀行，按照集中財(cái)務(wù)支付程序，通過綜合系統(tǒng)和單位提供融資。綜合系統(tǒng)在財(cái)務(wù)部門批準(zhǔn)的統(tǒng)一預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)個(gè)人預(yù)算目標(biāo)，根據(jù)個(gè)人資金預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格監(jiān)控單位的支出情況。按照財(cái)務(wù)部門的有關(guān)規(guī)定，財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)向財(cái)務(wù)部門提供同級會計(jì)信息，財(cái)務(wù)部門應(yīng)積極創(chuàng)造條件;通過與預(yù)算管理局聯(lián)網(wǎng)，可逐步實(shí)現(xiàn)同級預(yù)算管理的動態(tài)反映和集中存儲。

3.2.5 構(gòu)建完善的事業(yè)單位預(yù)算考核機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)首先確定預(yù)算，根據(jù)具體指標(biāo)衡量績效，確定并制定指標(biāo)，并在可能的情況下，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際支出情況，將預(yù)算中與社會影響相關(guān)的工作要素作為評價(jià)依據(jù)。它被劃分為工作項(xiàng)目的各個(gè)階段。此外，在全面動態(tài)評價(jià)組織預(yù)算執(zhí)行機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡可能多地采用績效評價(jià)方法，對與個(gè)人績效相關(guān)的預(yù)算績效進(jìn)行評價(jià)，對事業(yè)單位的內(nèi)容和福利進(jìn)行考核，從而在很大程度上體現(xiàn)預(yù)算績效考核的激勵作用。所謂綜合考核，是指在財(cái)務(wù)預(yù)算結(jié)束時(shí)，根據(jù)組織的實(shí)際財(cái)務(wù)預(yù)算，科學(xué)合理地評價(jià)財(cái)務(wù)預(yù)算;動態(tài)評價(jià)包括對各部門本會計(jì)年度的實(shí)際財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行評價(jià)，將經(jīng)常預(yù)算結(jié)果與實(shí)際預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行比較，實(shí)時(shí)分析問題并作出決策[5]。

4 結(jié)束語

預(yù)算管理是事業(yè)單位實(shí)施公共預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，做好這項(xiàng)工作，對完善單位管理，確保工作和業(yè)務(wù)正常有序發(fā)展，對提高資金使用質(zhì)量和效益具有重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和金融體制改革的深化，事業(yè)單位管理將不斷創(chuàng)新，彌合差距，與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。

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