韓英

摘要：在農(nóng)業(yè)執(zhí)法活動(dòng)中，當(dāng)場(chǎng)處罰作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)的重要方式之一，由于其所需法律文書少，程序簡(jiǎn)單，在案情簡(jiǎn)單、罰則較輕的違法行為（比如農(nóng)機(jī)案件）時(shí)被廣泛運(yùn)用。本文在闡述當(dāng)場(chǎng)處罰的內(nèi)涵、適用條件基礎(chǔ)上，分析農(nóng)業(yè)當(dāng)場(chǎng)處罰的程序要求，探討農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員在辦理當(dāng)場(chǎng)處罰案件過程中極易出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)建議，以期對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員查處當(dāng)場(chǎng)處罰案件有所幫助。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)執(zhí)法；當(dāng)場(chǎng)處罰；行政處罰法；自由裁量

農(nóng)業(yè)行政處罰當(dāng)場(chǎng)處罰在現(xiàn)階段的應(yīng)用確實(shí)表現(xiàn)出了多方面優(yōu)勢(shì)，但是也存在著一些局限性，有待于進(jìn)一步完善優(yōu)化，以更好提升當(dāng)場(chǎng)處罰的應(yīng)用價(jià)值。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法中當(dāng)場(chǎng)處罰的“當(dāng)場(chǎng)”，包含時(shí)間和地點(diǎn)的雙重含義，僅作狹義理解，特指違法行為發(fā)生的當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)?，即正在現(xiàn)場(chǎng)的意思，也就是說，當(dāng)場(chǎng)處罰要在違法行為地的現(xiàn)場(chǎng)，可以不經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批或合議、集體討論等程序直接處罰，處罰決定書要當(dāng)場(chǎng)送達(dá)。

依據(jù)《行政處罰法》第五十一條和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2022版）第二十五條的規(guī)定，當(dāng)場(chǎng)行政處罰應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下條件：當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政違法行為，要求違法行為正在進(jìn)行中，如果是他人舉報(bào)的或者是其他機(jī)關(guān)移送的案件，則應(yīng)按照普通程序進(jìn)行處理。

違法行為方面，既需要達(dá)到“違法事實(shí)確鑿”，又需要“有法定依據(jù)”，這就要求有充分的證據(jù)證明，該拍照的拍照、該詢問的詢問、該現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，且證據(jù)要符合證據(jù)規(guī)范要求，并形成證據(jù)鏈，避免僅依據(jù)詢問筆錄孤證作為定案證據(jù)的情況發(fā)生；“有法定的依據(jù)”是指作出農(nóng)業(yè)當(dāng)場(chǎng)處罰依據(jù)的法律、法規(guī)等必須符合《行政處罰法》的規(guī)定，這是行政處罰法定原則的規(guī)定，也是農(nóng)業(yè)執(zhí)法當(dāng)場(chǎng)處罰所必須遵循的基本原則。

處罰種類方面，只能是警告或者罰款，或者同時(shí)包括警告和罰款，且罰款數(shù)額對(duì)公民罰款是200元以下，對(duì)法人或其他組織罰款3000元以下。如果存在第三種處罰種類，比如沒收違法所得100元，依據(jù)《行政處罰法》第三十八條第二款和《行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)的規(guī)定，“沒收違法所得”不符合當(dāng)場(chǎng)處罰的法定條件，應(yīng)適用普通程序進(jìn)行處罰，否則就違反法定程序，構(gòu)成程序違法，行政處罰無效。

《行政處罰法》第五十二條、第五十三條和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2022版）第二十六條、第二十七條明確規(guī)定了當(dāng)場(chǎng)處罰的程序要求：在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不少于兩人，亮證，表明身份；當(dāng)場(chǎng)查清違法事實(shí)，收集和保存必要證據(jù)；告知當(dāng)事人擬作出決定的內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，聽取當(dāng)事人陳述、申辯，并記入筆錄；現(xiàn)場(chǎng)制作填寫當(dāng)場(chǎng)處罰決定書，由執(zhí)法人員簽名或者蓋章，加蓋農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)印章的；當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，當(dāng)事人拒絕簽收的，應(yīng)當(dāng)在處罰決定書上注明；行政處罰決定報(bào)行政機(jī)關(guān)備案，依據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰法》（2022版）第二十七條的規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在當(dāng)場(chǎng)處罰決定之日起、在水上辦理漁業(yè)行政違法案件的應(yīng)自抵岸之日起二日內(nèi)，將案件的有關(guān)材料交至所屬機(jī)關(guān)歸檔保存。

4.1 缺乏公正性

在農(nóng)業(yè)行政處罰當(dāng)場(chǎng)處罰的應(yīng)用中，雖然其便捷性優(yōu)勢(shì)確實(shí)較為明顯，但是也容易滋生一些問題和缺陷，其中公正性問題就不容忽視，這也是農(nóng)業(yè)行政處罰對(duì)象最為關(guān)注的一個(gè)要點(diǎn)。如，雖然規(guī)定了被處罰對(duì)象享有申辯權(quán)以及陳述權(quán)，但在執(zhí)法實(shí)踐中并沒有得到較好保障，執(zhí)法人員未向被處罰對(duì)象明確其享有的陳述權(quán)以及申辯權(quán)，被處罰人不了解此方面內(nèi)容，往往只能接受被處罰的結(jié)果，不能夠利用這些權(quán)限來保障自身利益，公正性也就難以得到保障。此外，在告知被處罰對(duì)象可以申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟時(shí)同樣流于形式，當(dāng)事人權(quán)益不能夠得到很好保障。

4.2 罰款收繳問題

部分執(zhí)法人員認(rèn)為當(dāng)場(chǎng)處罰就一定要當(dāng)場(chǎng)收繳罰款，存在違反當(dāng)場(chǎng)收繳的規(guī)定收繳罰款現(xiàn)象，即對(duì)不符合當(dāng)場(chǎng)收繳條件的實(shí)行當(dāng)場(chǎng)收繳。依據(jù)《行政處罰法》第六十八條、第六十九條，可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的條件是：依法給予100元以下罰款的；事后難以執(zhí)行的；當(dāng)事人難以到指定的銀行或者這通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款確，經(jīng)當(dāng)事人提出，可以當(dāng)場(chǎng)收繳。以上3條滿足之一即可，對(duì)于后兩點(diǎn)，需要執(zhí)法人員或當(dāng)事人對(duì)是否符合當(dāng)場(chǎng)收繳的條件這一事實(shí)按規(guī)定予以說明和記錄，并保留證據(jù)。例如“經(jīng)當(dāng)事人提出”，需要當(dāng)事人的申請(qǐng)和說明等。另依據(jù)《行政處罰法》第七十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰，必須提供法定部門制發(fā)的罰款、沒收財(cái)物單據(jù)。

4.3 缺乏證據(jù)制度的規(guī)定

《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，適用普通程序的行政處罰對(duì)證據(jù)的收集的要求是全面、客觀、公正？。但是對(duì)于當(dāng)場(chǎng)處罰的證據(jù)要求上，僅有“違法事實(shí)確鑿”這一籠統(tǒng)的規(guī)定。這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)場(chǎng)處罰時(shí)證據(jù)收集的重視程度不高，容易造成證據(jù)不足，違法事實(shí)不清，更有甚者，在現(xiàn)有農(nóng)機(jī)當(dāng)場(chǎng)處罰中，存在僅下發(fā)當(dāng)場(chǎng)處罰決定書，而未收集任何證據(jù)的情況，遭受復(fù)議、訴訟的風(fēng)險(xiǎn)較高。

4.4 缺少明確適用當(dāng)場(chǎng)處罰的罰則

《動(dòng)物防疫法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《種子法》等是農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人做出處罰的主要依據(jù)，現(xiàn)有法條中的處罰數(shù)額范圍很大，遠(yuǎn)高于當(dāng)場(chǎng)處罰的罰款數(shù)額，沒有具體是否適用當(dāng)場(chǎng)處罰對(duì)農(nóng)業(yè)違法行為處罰的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)執(zhí)法無法當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行處罰，給執(zhí)法工作帶來諸多不便。

4.5 監(jiān)督體系不夠完善

由于作出當(dāng)場(chǎng)處罰決定，不需要經(jīng)歷立案、案件處理意見書和行政處罰決定書等審批環(huán)節(jié)，缺乏處罰機(jī)關(guān)相應(yīng)的制約，執(zhí)法不公現(xiàn)象如不作為、亂作為等時(shí)有發(fā)生，成為滋生腐敗的溫床，監(jiān)督體系的缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村振興造成不利影響。

5.1 加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)

由于剛完成農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，部分農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法、農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，通過制定在崗培訓(xùn)計(jì)劃，通過自學(xué)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、集中授課、崗位練兵大家講、科室內(nèi)部組織學(xué)習(xí)、執(zhí)法技能競(jìng)賽等多種形式，開展執(zhí)法人員培訓(xùn)，消除簡(jiǎn)易程序案件就是簡(jiǎn)單案件的錯(cuò)誤思想，不能違反法律法規(guī)和辦案程序規(guī)定，違法辦案、錯(cuò)誤辦案。著力培養(yǎng)“通專結(jié)合”“一專多能”的執(zhí)法人才，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

5.2 完善證據(jù)制度

證據(jù)制度的完善，首先應(yīng)當(dāng)在立法上加以明確，當(dāng)場(chǎng)處罰與普通程序相比程序有所簡(jiǎn)化，但在取證上不可隨意，不得在沒有取得或固定證據(jù)的情況下，即根據(jù)“眼見的違法事實(shí)”作出處罰決定?；诖?，應(yīng)當(dāng)從證據(jù)收集、種類以及分析應(yīng)用等方面予以完善，確保證據(jù)的應(yīng)用更為規(guī)范可靠，即要充分細(xì)化“違法事實(shí)確鑿”，完善證據(jù)制度，對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員形成有效指導(dǎo)，確保相關(guān)程序更為規(guī)范有序。

5.3 明確農(nóng)業(yè)執(zhí)法當(dāng)場(chǎng)處罰的標(biāo)準(zhǔn)

《動(dòng)物防疫法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《種子法》對(duì)處罰幅度比較寬泛，致使農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員面對(duì)行政處罰時(shí)自由裁量權(quán)較大，建議修訂完善農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于當(dāng)場(chǎng)處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)，制定完善《農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)》及適用規(guī)則，統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)業(yè)當(dāng)場(chǎng)處罰的標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法人員的自由裁量幅度。

5.4 建立健全農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督體系

梳理執(zhí)法流程、完善執(zhí)法文書、規(guī)范執(zhí)法程序，制定案卷評(píng)分細(xì)則，落實(shí)案卷評(píng)查制度，堅(jiān)持案卷評(píng)查高標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)成立案審小組，完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)于當(dāng)場(chǎng)處罰案卷要定期抽查、評(píng)查，形成長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，確保行政執(zhí)法合法合理。