江國華　孫中原

〔摘要〕行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀源于應(yīng)對法律價(jià)值缺失的時(shí)代背景、適配行政法治的轉(zhuǎn)型、促進(jìn)行政處罰本土化等時(shí)代價(jià)值。在實(shí)踐中，友善互助、敬業(yè)誠信、文明和諧等價(jià)值觀念已較多地體現(xiàn)在行政處罰的執(zhí)法與司法過程; 而從理論分析層面來看，行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀在規(guī)劃部署、法律運(yùn)行階段、不同規(guī)范條款間存在不同類型，以新《行政處罰法》的出臺為代表，行政處罰法律制度對社會主義核心價(jià)值觀中的國家層面價(jià)值目標(biāo)、社會層面價(jià)值取向、個(gè)人層面價(jià)值準(zhǔn)則都加以強(qiáng)調(diào)，突出體現(xiàn)在行政處罰定義、處罰創(chuàng)設(shè)權(quán)、簡易程序、聽證程序等方面。

〔關(guān)鍵詞〕社會主義核心價(jià)值觀，行政處罰，法律體系，行政處罰法

〔中圖分類號〕D912.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）05-0121-08

〔收稿日期〕2021-06-05

〔基金項(xiàng)目〕教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“法律制度實(shí)施效果評估體系研究”（16JZD011），主持人江國華。

〔作者簡介〕江國華（1970-），男，湖南茶陵人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，《法學(xué)評論》副主編，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

孫中原（1994-），男，安徽淮北人，武漢大學(xué)法學(xué)院司法研究中心研究人員，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)樾姓幜P制度。

培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀并將之融入法治建設(shè)是我國長期以來政治決策和法律制度中的頂層設(shè)計(jì)，其落實(shí)情況隨《民法典》等法律的制定或修改取得了相當(dāng)?shù)某煽?。而在行政處罰領(lǐng)域，既往的執(zhí)法與司法實(shí)踐主要強(qiáng)調(diào)友善互助、敬業(yè)誠信、文明和諧等“公序良俗”類核心價(jià)值作為行政相對人的行為標(biāo)準(zhǔn)，未能包含社會主義核心價(jià)值觀的全部內(nèi)容。以新《行政處罰法》的出臺為契機(jī)，宜從類型化的角度對我國行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀作全面的理論梳理。

一、行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀的重要時(shí)代價(jià)值

行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀的進(jìn)程是時(shí)代背景下的必然選擇，社會主義核心價(jià)值觀為我國的法治建設(shè)提供了價(jià)值原則的指導(dǎo);這種價(jià)值觀念的法律化契合了人民群眾對社會正義的理解，很好地適配了我國行政法治向“實(shí)質(zhì)正義”的轉(zhuǎn)型進(jìn)程;而作為中國特色社會主義的本質(zhì)描述，社會主義核心價(jià)值觀在繼承與發(fā)揚(yáng)我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上也客觀參考了西方文明的積極成分，有助于建構(gòu)與發(fā)展中國特色的行政處罰法律制度。

（一）應(yīng)對法律價(jià)值缺失的時(shí)代背景

“百年未有之大變局”的時(shí)代旋律映射出法律發(fā)展的困境，即主流價(jià)值的缺失，該困境存在諸多背景。第一，后現(xiàn)代思潮的多元價(jià)值并立。20世紀(jì)后期伴隨著一系列社會問題，西方興起了對啟蒙理性等普遍價(jià)值的懷疑，后現(xiàn)代主義思潮指出了普遍性意識形態(tài)的衰落〔1〕譯者序，即反對絕對價(jià)值，并反思以經(jīng)驗(yàn)主義為主要根基的現(xiàn)代理性。多元價(jià)值并存可能意味著主流價(jià)值的弱化，法學(xué)發(fā)展在思想意識混亂的格局中無所適從。第二，實(shí)證主義與工具主義的衰落。長期以來世界范圍內(nèi)的法學(xué)理論與法律實(shí)踐大多呈現(xiàn)出實(shí)證主義范式的主流趨勢，在此基礎(chǔ)上，同樣以現(xiàn)實(shí)需要為理論起點(diǎn)的法律工具主義 〔2〕更是對我國長期以來的法治建設(shè)工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但隨著20世紀(jì)后期實(shí)證主義與工具主義遭受質(zhì)疑，法律的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)面臨闕如風(fēng)險(xiǎn)。第三，社會變革對倫理道德的稀釋。我國改革開放以來的高速發(fā)展帶來了社會的深刻變革，客觀世界的更新迭代使得人們逐漸忽略主觀世界，更多精力被投向物質(zhì)資源與現(xiàn)實(shí)生活，理想信念、倫理道德、意識形態(tài)都隨主流價(jià)值的缺失受到?jīng)_擊，這一問題涵蓋立法者、司法者、執(zhí)法者乃至全體公民，影響到整個(gè)法律體系。

法律價(jià)值缺失導(dǎo)致現(xiàn)行法律無法被真正地接受和信仰，法律的穩(wěn)定性不能保證，國家與社會處在即時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)之中，即伯爾曼所謂西方法律世界的“危機(jī)”〔3〕6。與“公意”的“最大公約數(shù)”屬性類似 〔4〕，社會主義核心價(jià)值觀是“社會主義核心價(jià)值體系最深層的精神內(nèi)核，是現(xiàn)階段全國人民對社會主義核心價(jià)值觀具體內(nèi)容的最大公約數(shù)的表述，具有強(qiáng)大的感召力、凝聚力和引導(dǎo)力” 〔5〕。社會主義核心價(jià)值觀反映出中國特色社會主義制度本質(zhì)，揭示了全民共同所有的道德基礎(chǔ)，社會主義核心價(jià)值觀“就是時(shí)代的核心價(jià)值觀” 〔6〕，必然成為當(dāng)下法律的價(jià)值引領(lǐng)。

（二）適配行政法治的時(shí)代轉(zhuǎn)型

無論以德國“法治國”等模型的歷史進(jìn)程分析 〔7〕340-341，還是從我國新時(shí)期的改革布局來看，行政法治都顯示出形式法治轉(zhuǎn)變?yōu)樾问椒ㄖ闻c實(shí)質(zhì)法治協(xié)調(diào)的過程。中國特色社會主義法律體系的形成標(biāo)志著行政處罰法律體系“形式法治”目標(biāo)的完成，行政法的時(shí)代命題轉(zhuǎn)變?yōu)樵诳茖W(xué)制定、嚴(yán)格遵循實(shí)在法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)合法性與合理性的平衡，通過權(quán)力的合理運(yùn)行 〔8〕 使得合法性與人民接受認(rèn)同的社會公平正義實(shí)現(xiàn)一致。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷繁榮，各類行政管理事項(xiàng)愈發(fā)繁雜，行政處罰等行政權(quán)力的介入不可避免，真正實(shí)現(xiàn)效率行政的關(guān)鍵在于行政處罰的裁量正當(dāng)公平，從而使得相對人真正接受，避免二次爭議與處罰履行問題。只有在更高水平上實(shí)現(xiàn)合法行政與合理行政的有機(jī)協(xié)調(diào)，推進(jìn)社會公平正義，保障人民群眾的利益，才能完成行政法治的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型。

而社會主義核心價(jià)值觀與行政法治之轉(zhuǎn)型存在相當(dāng)?shù)钠鹾隙扰c一致性。第一，作用方式與結(jié)構(gòu)邏輯的契合。行政法的運(yùn)行機(jī)制是通過國家權(quán)力運(yùn)行和個(gè)人行為準(zhǔn)則調(diào)整經(jīng)濟(jì)、民生、文化、自然資源環(huán)境等諸多社會領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、有序、發(fā)展的目標(biāo)，這與社會主義核心價(jià)值觀中國家層面價(jià)值目標(biāo)、社會層面價(jià)值取向、個(gè)人層面價(jià)值準(zhǔn)則的主要結(jié)構(gòu)非常契合。第二，核心要義與目標(biāo)面向的一致。行政法治轉(zhuǎn)型的核心在于從以往的“效率秩序”需要轉(zhuǎn)向“以人為本”的行政治理理念，在行政法形式法治與實(shí)質(zhì)法治協(xié)調(diào)的過程中最為關(guān)鍵的是對公平正義和人主體地位等價(jià)值的強(qiáng)調(diào)，該實(shí)現(xiàn)過程要求行政法律規(guī)制下的行政治理行為符合實(shí)質(zhì)正義，為相對人和社會公眾認(rèn)同與接受。而社會主義核心價(jià)值觀即以堅(jiān)持人民立場、符合人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn) 〔9〕，貫徹“以人為本”并最終實(shí)現(xiàn)馬克思主義強(qiáng)調(diào)的“人的全面發(fā)展”〔10〕。

（三）推進(jìn)行政處罰實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的本土化

長期以來行政處罰理論發(fā)展與操作實(shí)踐存在突出的本土化難題，法律的本質(zhì)在于具備國家、民族自身特色的價(jià)值認(rèn)知、文化內(nèi)涵與客觀實(shí)踐，“兩張皮”的做法難以解釋或解決中國問題 〔11〕。故而習(xí)近平指出，“只有以我國實(shí)際為研究起點(diǎn)，提出具有主體性、原創(chuàng)性的理論觀點(diǎn)，構(gòu)建具有自身特質(zhì)的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系，我國哲學(xué)社會科學(xué)才能形成自己的特色和優(yōu)勢” 〔12〕。我國行政處罰的理論與實(shí)踐已邁過改革開放初期簡單移植、效率為先的階段 〔13〕，中國特色社會主義法律體系的形成標(biāo)志著我國行政處罰法律體系“形式法治”目標(biāo)的完成，行政處罰的時(shí)代命題指向了以核心價(jià)值引導(dǎo)的體系建設(shè)，尤其是積極應(yīng)對行政處罰職能的轉(zhuǎn)變問題，順應(yīng)當(dāng)代行政法目標(biāo)從“權(quán)力規(guī)范”轉(zhuǎn)向“積極作為”的趨勢，即為社會提供良好發(fā)展環(huán)境與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù) 〔14〕，行政處罰則需更多地從規(guī)范自由裁量權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)際出發(fā)，兼顧法律制度中的價(jià)值與需要、合理與規(guī)范等維度，建構(gòu)自己的研究理論并指導(dǎo)實(shí)踐〔15〕49。

社會主義核心價(jià)值觀的融貫有助于中國特色行政處罰法律體系的發(fā)展。第一，社會主義核心價(jià)值觀首先是中國特色社會主義的本質(zhì)描述，是在馬克思主義理論指導(dǎo)下的本土實(shí)踐中總結(jié)、抽象、發(fā)展出的理論，將之融貫于行政處罰法律制度符合我國國情。第二，社會主義核心價(jià)值觀繼承與發(fā)揚(yáng)了中國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，前者很大一部分是我國傳統(tǒng)價(jià)值理念的組成部分，如“友善”之于“仁”，“誠信”之于“信”等，正如習(xí)近平所說，“一個(gè)民族、一個(gè)國家的核心價(jià)值觀必須同這個(gè)民族、國家的歷史文化相契合” 〔16〕171。只有立足于優(yōu)秀的傳統(tǒng)價(jià)值，行政處罰制度才能貼近我國的社會生活與民眾觀念，被更普遍地認(rèn)同和接受?！胺芍荒茉谄浜敛幻撾x民眾生活實(shí)際的情況下才能實(shí)現(xiàn)其效力，否則民眾生活就會拒絕服從它。” 〔17〕2-3 第三，社會主義核心價(jià)值觀借鑒吸收現(xiàn)代價(jià)值的優(yōu)秀成分，如美、法等國自資產(chǎn)階級革命就建構(gòu)并完善的“自由、平等、人權(quán)”等理念，社會主義核心價(jià)值觀都客觀、辯證地加以參考，使得自身具備了較為廣泛的時(shí)空維度與客觀理性，保證社會主義核心價(jià)值觀與其融入的行政處罰法律制度都具備了更為深刻的理論參照與更為廣闊的發(fā)展空間。

二、行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀的既有實(shí)踐

長期以來對“公序良俗”的強(qiáng)調(diào)是行政處罰制度體現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀的主要方式，在眾多案例中，行政機(jī)關(guān)通過友善、誠信、文明、和諧等行為標(biāo)準(zhǔn)的倡導(dǎo)反映行政處罰的價(jià)值取向。在行政處罰融貫社會主義核心價(jià)值觀的既有實(shí)踐中，對友善、誠信、和諧等“公序良俗”內(nèi)容的倡導(dǎo)固然必要，但這樣的實(shí)踐仍存在融貫方式單一、融貫內(nèi)容不全面等不足，面對這些問題仍需對行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀進(jìn)行全面的理論分析后加以回應(yīng)。

（一）對“友善互助”的強(qiáng)調(diào)

以2020年12月廣東東莞網(wǎng)約車司機(jī)為救嬰兒連闖三紅燈事件為例，交警大隊(duì)通過認(rèn)定事實(shí)取消了吊銷駕照和罰款的處罰，不予處罰的依據(jù)在于，行政相對人目的在于及時(shí)救治乘客而非違反交通秩序，行政處罰通過考察主觀過錯(cuò)對友善互助等核心價(jià)值觀加以強(qiáng)調(diào)。友善和諧是中華民族的傳統(tǒng)美德，互幫互助更是社會主義制度下公民個(gè)體的道德義務(wù)，在文明友愛的現(xiàn)代社會，行政相對人不應(yīng)僅僅關(guān)注個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的收益，更需要在日常生活、生產(chǎn)中對其他人抱有關(guān)心友愛之情，在他人處于危險(xiǎn)、緊急、需要幫助的情況下及時(shí)施以援手，維護(hù)他人的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)全社會友愛互助、和諧進(jìn)步的良好氛圍。網(wǎng)約車司機(jī)艾某出于友愛互助的價(jià)值觀念而不顧個(gè)人職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，其違反交通秩序的客觀行為源于對乘客生命的熱心救助心理，并不存在社會危害性應(yīng)予以提倡。

（二）對“誠實(shí)守信”的倡導(dǎo)

誠實(shí)守信、審慎敬業(yè)是社會主義核心價(jià)值觀下公民從事生產(chǎn)、生活活動的基本準(zhǔn)則，是維護(hù)市場良好秩序、形成安全和諧社會氛圍的道德基礎(chǔ)，不應(yīng)設(shè)定任何附加條件或規(guī)避理由。在張某訴某商貿(mào)有限責(zé)任公司買賣合同糾紛案之中，張某在某商貿(mào)有限公司購買“三無”品牌香油，而后前往食品藥品監(jiān)督管理局舉報(bào)并提起訴訟。在相應(yīng)的行政處罰與民事賠償訴訟中，商貿(mào)公司銷售經(jīng)營“三無”食品的行為性質(zhì)并不因張某“多次購買”可能處于“牟利”的抗辯理由而改變，行政處罰機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)的誠實(shí)守信不僅僅是市場活動應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，更是公民、法人及其他組織的基本道德準(zhǔn)則，其在生產(chǎn)經(jīng)營活動中應(yīng)主動遵循審慎注意、誠實(shí)守信的義務(wù)，不以消費(fèi)者的責(zé)任義務(wù)或行政機(jī)關(guān)的相關(guān)行為作為履行條件或免除事由。

（三）對“文明和諧”的保障

文明和諧是每個(gè)公民追求理想生活狀態(tài)的自由權(quán)利，但個(gè)人行使權(quán)利的自由應(yīng)受到他人合法權(quán)利實(shí)現(xiàn)的邊界限制，不得因自身生活需求造成侵權(quán)或沖突，影響他人正常生活，破壞鄰里社會的和諧狀態(tài)。在周某訴某公安分局拖延履行法定職責(zé)案中，廣場舞聲響過大嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的日常生活并造成沖突，破壞了文明和諧的鄰里關(guān)系。公安機(jī)關(guān)作為治安管理機(jī)關(guān)勸導(dǎo)無果后，并未及時(shí)按照《治安管理處罰法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等規(guī)定采取有效的處罰、協(xié)調(diào)等措施消除不文明和諧的狀態(tài)，屬于未積極履行職責(zé)的情況。長期以來，文明、和諧等價(jià)值導(dǎo)向難以落地的原因之一在于違法行為的成本太低 〔18〕，只有將社會主義核心價(jià)值觀中看似宏觀寬泛的內(nèi)容通過行政處罰制度落地，增加違法行為人恣意破壞和諧文明秩序的成本，真正從觀念與制度上樹立對社會主義核心價(jià)值觀的認(rèn)同，才能在根本上落實(shí)“和諧社會、文明生活”的價(jià)值倡導(dǎo)。

（四）既有實(shí)踐存在的不足

對既有實(shí)踐的爭議主要集中于融貫方式單一與融貫內(nèi)容不全面。第一，行政處罰實(shí)踐對社會主義核心價(jià)值觀的強(qiáng)調(diào)僅限于將之作為評價(jià)相對人行為性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，這種認(rèn)識并不全面，如網(wǎng)約車司機(jī)闖紅燈案、周某訴某公安分局拖延履行法定職責(zé)案，公序良俗價(jià)值觀念不僅僅是評價(jià)違法行為標(biāo)準(zhǔn)，也是行政機(jī)關(guān)決定處罰等行為的準(zhǔn)則，為此后面將總結(jié)行政處罰融貫社會主義核心價(jià)值觀的更多方式。第二，行政處罰缺乏對愛國、自由、民主等全部價(jià)值內(nèi)容的體現(xiàn)?？陀^地說，這一問題之前較為顯著，但隨著2021年新《行政處罰法》及相關(guān)規(guī)范的出臺，更多體現(xiàn)愛國、自由、民主等價(jià)值原則的內(nèi)容逐漸出現(xiàn)，行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀的過程也進(jìn)入了新的階段。

三、行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀的基本類型分析

以新《行政處罰法》出臺為契機(jī)，行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀的方式不再僅僅停留在文本規(guī)范內(nèi)的短語確認(rèn)，也不再局限于敬業(yè)、誠信、友善等內(nèi)容，從類型化角度分析，可以對我國行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀作全面的理論梳理。

（一）宏觀融貫、具體融貫、體系化融貫

行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀源于社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)工作的發(fā)展布局，以時(shí)間順序展開，不同規(guī)劃階段行政處罰制度對社會主義核心價(jià)值觀強(qiáng)調(diào)不同的融貫方式。

第一，宏觀融貫。2013年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀的意見》，提出“用法律的權(quán)威來增強(qiáng)人民培養(yǎng)和踐行社會主義核心價(jià)值觀的自覺性”，首次針對法律工作提出了社會主義核心價(jià)值觀方面的工作要求。在此較為宏觀的融貫要求之中，法律制度主要是為新出現(xiàn)的“社會主義核心價(jià)值觀”概念服務(wù)的，尚不具備相對獨(dú)立的地位，故而這種要求的落實(shí)也較為隨意、偶然，以往已經(jīng)明確的部分價(jià)值觀念被視為社會主義核心價(jià)值觀的體現(xiàn)寫入法律，如2015年《立法法》《國家安全法》等法律體現(xiàn)了“法治”等內(nèi)容。

第二，具體融貫。隨著社會主義核心價(jià)值觀的深入普及，包含行政處罰法律制度在內(nèi)的法治建設(shè)工作逐漸與社會主義核心價(jià)值觀的培育與踐行進(jìn)程脫離了上述“從屬服務(wù)”的關(guān)系，作為兩項(xiàng)相對獨(dú)立的頂層設(shè)計(jì)，二者交織即社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)工作為行政處罰法律制度提出了具體融貫的要求。2016 年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步把社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求“使法律法規(guī)更好地體現(xiàn)國家的價(jià)值目標(biāo)、社會的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則”。此后一些相對具體的行政處罰規(guī)范被融入社會主義核心價(jià)值觀，如2018年《英雄烈士保護(hù)法》在第1條即將“培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀”“傳承和弘揚(yáng)愛國主義精神”作為立法宗旨條款;其第26條、28條涉及英雄烈士保護(hù)的行政處罰，亦以社會主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)。

第三，體系化融貫。2018年5月，中共中央印發(fā)《社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)“推動社會主義核心價(jià)值觀全面融入中國特色社會主義法律體系”，對行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀提出體系化要求。該要求不囿于將社會主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)在具體要求中的立法目的類、行為規(guī)則類等條款，更主要地是追求行政處罰法律體系內(nèi)法律之間統(tǒng)一體現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀的價(jià)值指引，整個(gè)行政處罰法律制度皆以社會主義核心價(jià)值觀作為指導(dǎo)理念與評判標(biāo)準(zhǔn)。這種融貫要求除了覆蓋行政處罰的所有規(guī)范，還將維度拓展至法律運(yùn)行的整個(gè)過程，如立法、司法等。例如2021年《行政處罰法》的修改即是在《全國人大常委會2020年度立法工作計(jì)劃》的部署中完成的，該計(jì)劃明確其立法、修法工作遵循“完善弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀制度體系”，“把社會主義核心價(jià)值觀全面融入中國特色社會主義法律體系之中”。除此之外，《治安管理處罰法》《安全生產(chǎn)法》《反壟斷法》等涉及行政處罰法律修改及《關(guān)稅法》《糧食安全保障法》等法律的制定也被列入《全國人大常委會2021年度立法工作計(jì)劃》，亦將以社會主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)，“將社會主義核心價(jià)值觀融入立法工作”。

（二）立法、執(zhí)法、司法過程融貫

體系化融貫的要求引出了行政處罰立法、執(zhí)法、司法階段體現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀的問題，以法律“從哪里來”“到哪里去”的過程分析，行政處罰法律制度亦時(shí)刻體現(xiàn)著社會主義核心價(jià)值觀。

第一，立法階段融貫。社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的體系化要求明確社會主義核心價(jià)值觀的價(jià)值引導(dǎo)應(yīng)體現(xiàn)在法律規(guī)范立改廢釋的全過程，重點(diǎn)完善起草、審議、公眾參與、備案審查等程序。以2021年《行政處罰法》的修改為例，2018年全國人大常委會法制工作委員會啟動相關(guān)工作，歷經(jīng)漫長的意見征求與基層調(diào)研，修訂草案經(jīng)2020年6月、2020年10月、2021年1月三次審議表決通過?！缎姓幜P法》草案擬定、征求意見、審議表決過程既是遵循《立法法》關(guān)于法律修改的程序規(guī)定，亦是踐行“民主”“法治”等社會主義核心價(jià)值觀。再如《國務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃》明確規(guī)定，在制定、修改《契稅法》《社區(qū)矯正法》《食品安全法實(shí)施條例》等涉及行政處罰的法律規(guī)范過程中，應(yīng)“加快推動落實(shí)社會主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)，用強(qiáng)有力的法律制度保障社會主義核心價(jià)值觀傳播、發(fā)展”。

第二，執(zhí)法、司法階段融貫。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)也在廣泛范圍內(nèi)將社會主義核心價(jià)值觀作為行政處罰法律制度的重要內(nèi)容 〔19〕。其一，以社會主義核心價(jià)值觀作為評價(jià)相對人行為性質(zhì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。如朱某某與中國證監(jiān)會吉林監(jiān)管局證券行政處罰案中，上訴人行為與目的“符合社會主義核心價(jià)值觀倡導(dǎo)的公民行為準(zhǔn)則，處罰決定事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤”。其二，以社會主義核心價(jià)值觀作為裁量處罰的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。如上海厚美廣告有限公司與上海市市場監(jiān)督管理局工商案中，市場局以相對人廣告低級庸俗認(rèn)定其“違背了公序良俗和社會主義核心價(jià)值觀，對社會主義核心價(jià)值觀的影響也是極其負(fù)面的，理應(yīng)依法進(jìn)行處罰，并加大懲戒力度”。其三，以社會主義核心價(jià)值觀作為行政處罰過程中規(guī)范行政機(jī)關(guān)合理行為的原則。如唐某某、長沙市芙蓉區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案所體現(xiàn)的“社會主義核心價(jià)值觀倡導(dǎo)的文明和諧、公正法治、誠信友善是全社會及每個(gè)公民的基本遵循。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持公平公正的理念依法行政，謹(jǐn)慎處理好公共利益與公民利益之間的平衡”。

（三）立法目的、法律原則、具體規(guī)則等條款融貫

行政處罰規(guī)范對社會主義核心價(jià)值觀的融貫主要隨文本中條款類型存在差異，新《行政處罰法》更是在諸多具體規(guī)則條款中融入了社會主義核心價(jià)值觀的主要內(nèi)容。

第一，目的條款。即立法宗旨條款，主要規(guī)定立法的價(jià)值目標(biāo)與取向，是“立法者希望通過立法獲得的結(jié)果” 〔20〕485。在目的條款中融貫社會主義核心價(jià)值觀可以通過明確的價(jià)值觀念確認(rèn)與揭示行政處罰規(guī)范的社會主義本質(zhì)與特征，對抗行政處罰立法容易出現(xiàn)的功利主義傾向。《社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》對行政處罰法律融貫社會主義核心價(jià)值觀提出了體系化要求，而法律體系既應(yīng)當(dāng)包含以權(quán)利、義務(wù)、行為等法律語言寫就的具體規(guī)則，也應(yīng)包含價(jià)值追求與實(shí)質(zhì)正義評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以目的條款體現(xiàn)的社會主義核心價(jià)值觀有助于扭轉(zhuǎn)我國“形式法治”階段忽視法律價(jià)值追求的模式，構(gòu)建價(jià)值理念與規(guī)范形式協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政處罰法律體系。如《國防教育法》第1條規(guī)定：“發(fā)揚(yáng)愛國主義精神，促進(jìn)國防建設(shè)和社會主義精神文明建設(shè)?！毙枰⒁獾氖?，融貫社會主義核心價(jià)值觀在某具體條款中未必以整體價(jià)值的形式實(shí)現(xiàn)，如《國家安全法》第1條規(guī)定的“保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，則可以視為對“富強(qiáng)”價(jià)值的強(qiáng)調(diào)。

第二，法律原則條款。作為法律文本中較為本源性、基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性的內(nèi)容，法律原則條款在具體行為規(guī)則缺乏時(shí)為行政機(jī)關(guān)與相對人提供 “法理性補(bǔ)缺”〔21〕9-11，可將其作為行政處罰的一種“法律淵源”繼而確定權(quán)利、義務(wù)與行為規(guī)則，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第6條規(guī)定的“推動傳播社會主義核心價(jià)值觀”這一原則即可在某些網(wǎng)絡(luò)安全處罰中充當(dāng)行政機(jī)關(guān)與相對人的行為標(biāo)準(zhǔn)。這種淵源也受到司法裁判的認(rèn)可與尊重，在李某某、宜昌市夷陵區(qū)綜合行政執(zhí)法局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案，灤州市公安局、吉某某公安行政管理案，羅某某與明市公安局三元分局、明市公安局公安行政管理案等案例中都有直接的體現(xiàn)，如行政相對人“作為一名成年人應(yīng)當(dāng)遵循社會主義核心價(jià)值觀，而非采取‘私力救濟(jì)的方式暴力毆打未成年人”。行為人“應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)守信的基本道德要求和社會主義核心價(jià)值觀。該行為不應(yīng)得到縱容”。行政處罰執(zhí)法機(jī)關(guān)“不能把其他行政部門不作為的責(zé)任全部劃給李某某，這與我國社會主義核心價(jià)值觀相違背”。

第三，具體規(guī)則條款。價(jià)值理念的實(shí)效需要借助具體制度，在特定情境通過行為模式指向法律后果，即行政處罰的實(shí)現(xiàn)及其產(chǎn)生“剛性”〔22〕。以新《行政處罰法》為例，其圍繞社會主義核心價(jià)值觀進(jìn)行了一系列具體制度的調(diào)整或增添。

富強(qiáng)是中國特色社會主義的發(fā)展目標(biāo)，也是中華民族偉大復(fù)興的必然維度。所有法律制度都是為了國家的進(jìn)步發(fā)展，尤其是包含行政處罰在內(nèi)的行政法特別強(qiáng)調(diào)為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供良好秩序環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國家繁榮、人民安康的物質(zhì)基礎(chǔ)?！缎姓幜P法》承繼了以往在第1條立法目的中規(guī)定的“維護(hù)公共利益和社會秩序”即是體現(xiàn)。修改后的《行政處罰法》第49條的突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制，要求行政處罰及時(shí)有效采取措施恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序，并以從重處罰懲戒和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，回應(yīng)世界范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)社會治理的難題 〔23〕，強(qiáng)調(diào)行政處罰在社會治理、尤其是基層行政中的優(yōu)勢，保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會主義建設(shè)應(yīng)然的物質(zhì)性目標(biāo)。民主價(jià)值最直接體現(xiàn)當(dāng)前行政處罰“以人為本”的理念轉(zhuǎn)向，與我國“人民當(dāng)家作主”的意識形態(tài)與執(zhí)政理念直接契合;民主是社會主義的本質(zhì)屬性 〔24〕105，突出體現(xiàn)在新《行政處罰法》對聽證制度的堅(jiān)持與完善，新《行政處罰法》第63條進(jìn)一步明確和豐富了聽證的適用范圍，還在第65條強(qiáng)化了聽證的效力，增加行政處罰決定基于聽證筆錄等內(nèi)容，避免聽證程序陷入形式主義無法發(fā)揮其民主功能。文明價(jià)值在于提升行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法活動的規(guī)范性，倡導(dǎo)行政主體與相對人間通過合法制度表達(dá)訴求、行使權(quán)力與權(quán)利。新《行政處罰法》在第42條第2款新增“執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”的規(guī)定， “文明執(zhí)法”還具體體現(xiàn)在第55條增加行政執(zhí)法人員調(diào)查檢查時(shí)主動出示證件的規(guī)定，未出示執(zhí)法證件時(shí)相對人有權(quán)拒絕執(zhí)法，這些都體現(xiàn)出新法對于行政處罰文明規(guī)范程度的要求。和諧理念是我國傳統(tǒng)文化中的固有價(jià)值，是國家富強(qiáng)基礎(chǔ)上期許的物質(zhì)與精神文明高度發(fā)展的體現(xiàn)，是民主、法治等制度保障的運(yùn)行目標(biāo)。行政處罰中的和諧價(jià)值涵蓋了相對人之間、相對人與行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)之間的和諧關(guān)系：如新法第33條第1款增加了“首違不罰”機(jī)制，即意圖通過柔性緩和的處理方式規(guī)制初次違法、危害程度較小的行為，以一種和諧狀態(tài)淡化“違法”“制裁”的性質(zhì)，促使相對人認(rèn)知錯(cuò)誤、預(yù)防再犯;而新法在第25條細(xì)化了管轄沖突的解決規(guī)則，增加“最先立案管轄”“共同上級管轄”內(nèi)容，為管轄沖突的解決提供更多可行方案，有利于行政機(jī)關(guān)間規(guī)范分工的合作關(guān)系。

自由是馬克思主義追求的目標(biāo)之一，社會主義核心價(jià)值觀指導(dǎo)下的行政處罰法律制度追求的是“人的全面發(fā)展” 〔25〕，即在法律規(guī)范下的“積極自由”，在行政處罰的法治規(guī)范下，相對人得以自主處分權(quán)利，表達(dá)訴求。行政處罰對于新出現(xiàn)的事物、相對人的創(chuàng)新嘗試應(yīng)保持相對寬松的態(tài)度，避免因限制自由阻礙其發(fā)展。如中國證監(jiān)會于2015年發(fā)布了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》即避免直接處罰等執(zhí)法措施的消極影響，上述“首違不罰”規(guī)定實(shí)際上也是于一種“容錯(cuò)機(jī)制”，其目的在于容許人因自由嘗試犯錯(cuò)，“給予其一次改過自新的機(jī)會” 〔26〕?！缎姓幜P法》還對行政相對人自由處分、維護(hù)合法權(quán)利的機(jī)制加以強(qiáng)調(diào)，如第62條新增在行政處罰作出前，相對人可以“明確放棄陳述或者申辯權(quán)利”;第64條第（六）項(xiàng)新增聽證過程中，相對人得以拒不出席、中途退出等方式放棄聽證權(quán)利;第43條第2款新增當(dāng)事人可以主動申請執(zhí)法人員回避，避免直接利害關(guān)系等原因影響公正執(zhí)法的，以自主維護(hù)合法權(quán)益;第55條新增拒絕不出示證件執(zhí)法人員的檢查調(diào)查，自主抵制權(quán)利受侵害的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，平等的意涵在于公民在法律面前一律平等，更本質(zhì)的要求在于對權(quán)利的尊重與保護(hù)，除上述人人依法享有平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，相對人更應(yīng)在行政處罰的適用面前一律平等。如新《行政處罰法》第41條特別新增了電子監(jiān)控設(shè)備取證的規(guī)范，科技執(zhí)法早已成為行政處罰的常態(tài)，但電子監(jiān)控技術(shù)與設(shè)備往往處于“黑箱”的理論困境 〔27〕，必須通過嚴(yán)格的法制審核與技術(shù)審核將電子設(shè)備的適用達(dá)到在不同行為人之間合理一致的標(biāo)準(zhǔn)，防止技術(shù)手段成為處罰不平等的誘因。另一方面，平等原則還在一定程度上體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與相對人之間，反映在各個(gè)主體對實(shí)質(zhì)公平正義的遵循，新《行政處罰法》多次強(qiáng)調(diào)行政相對人向行政機(jī)關(guān)陳述、申辯的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)必須核查后作出行政決定，以保證處罰與事實(shí)一致的公平合理。除第7條、第45條，新增第62條強(qiáng)化相對人的陳述、申辯作用，即明確拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，不得作出行政處罰決定。公正與平等、公平等價(jià)值聯(lián)系緊密，更強(qiáng)調(diào)法律形式之外的實(shí)質(zhì)正義 〔28〕，“形式上的自由和平等經(jīng)常受到權(quán)力關(guān)系或權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，會造成市場弱勢主體處于實(shí)質(zhì)不平等的關(guān)系之中” 〔29〕?！缎姓幜P法》對實(shí)質(zhì)正義的強(qiáng)調(diào)突出體現(xiàn)在第29條 “一事不二罰”規(guī)定，相對人不因同一違法行為受到兩次以上的追究制裁，此實(shí)質(zhì)合理標(biāo)準(zhǔn)不僅限于罰款 〔30〕?！缎姓幜P法》還在第47條、第48條新增信息公開與記錄保存制度，通過對處罰事實(shí)與程序的重視保實(shí)質(zhì)公平的貫徹。法治原則是良法善治的重要保障，法治主義尤其強(qiáng)調(diào)對行政處罰等公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范 〔31〕。與此相應(yīng)，新《行政處罰法》對社會主義核心價(jià)值觀中法治原則的融貫體現(xiàn)最為廣泛。首先，新《行政處罰法》首次在第2條明確了行政處罰的定義，該規(guī)定直接廓定了行政處罰法的調(diào)整范圍，將不屬于對行政違法規(guī)制的行政強(qiáng)制、行政命令等行為剔除。其次，《行政處罰法》還對實(shí)踐中的積極經(jīng)驗(yàn)加以合法確認(rèn)與法治規(guī)制，如第9條通過對處罰種類的豐富將通報(bào)批評等具備制裁性的措施納入法定處罰的范圍加以調(diào)整，避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力的恣意行使;第11條至第14條明確各位階規(guī)范的處罰設(shè)定權(quán)限;第18條、第24條將綜合執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的改革或?qū)嵺`探索加以法律確認(rèn)并設(shè)置限制，避免原《行政處罰法》第20條的合法性困境;第30條至33條、第57條細(xì)化了不予處罰、從輕減輕處罰等裁量標(biāo)準(zhǔn)。最后，《行政處罰法》特別強(qiáng)調(diào)法制審核程序?qū)Ψㄖ卧瓌t和公民權(quán)利的保障，如第41條新增電子監(jiān)控審核、第58條處罰決定的前置審核等，后者效力得到重點(diǎn)提升，即“未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”。

愛國在新《行政處罰法》反映于對我國法律中獨(dú)特內(nèi)容的強(qiáng)調(diào)，如第33條第3款新增的“教育措施”很明顯地帶有我國傳統(tǒng)文化中“德主刑輔、為政以德”的柔性色彩;此外新中國成立后隨著階級斗爭的消失，國內(nèi)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駜?nèi)部矛盾 〔32〕，法律成為調(diào)整、解決內(nèi)部矛盾的重要手段 〔33〕。在人民內(nèi)部，法律責(zé)任不能再局限于階級斗爭時(shí)期的專政、鎮(zhèn)壓、制裁等形式，教育糾正少部分人錯(cuò)誤的行為與思想成為制度重心。行政教育體現(xiàn)出我國法律以人民為主體的核心價(jià)值，通過對我國特色制度與價(jià)值觀念的強(qiáng)調(diào)，增進(jìn)相對人的國家認(rèn)同感與民族自豪感，是培育和踐行愛國主義價(jià)值觀的突出體現(xiàn)。敬業(yè)理念的倡導(dǎo)在行政處罰領(lǐng)域要求處罰在一定程度保持“謙抑性原則”，既要通過合理、便捷的制度為相對人營造專心于本職工作與其他勞動的良好秩序，也要避免過度嚴(yán)格、繁瑣的處罰程序耗費(fèi)相對人過多精力與物質(zhì)成本而無法高效、審慎、認(rèn)真、負(fù)責(zé)地參與社會生產(chǎn)。一方面，新《行政處罰法》出于效率考量，在第5章第2節(jié)擴(kuò)展豐富了簡易程序的規(guī)定，其中涉及簡易程序適用范圍擴(kuò)展等內(nèi)容，在61條第2款新增電子送達(dá)，在第60條新增了90日的處罰決定期限。另一方面，新《行政處罰法》在第33條第2款新增了“舉證不罰”機(jī)制，意味著相對人可以專心從事職業(yè)活動，履行審慎注意等義務(wù)，聚焦于任務(wù)完成與工作質(zhì)量，對于非過錯(cuò)發(fā)生的違法行為，得以通過舉證排除處罰。誠信價(jià)值在行政處罰領(lǐng)域可從信守承諾引申為不因自己利益不當(dāng)損害他人權(quán)利。行政處罰由于直接處理基層問題會接觸屬于案件事實(shí)的個(gè)人隱私、商業(yè)秘密，該部分信息基于行政處罰的執(zhí)法權(quán)限被披露，其傳播范圍自然也應(yīng)限制在行政處罰的個(gè)案，有助于相對人安心信服于行政處罰執(zhí)法。新《行政處罰法》除在64條第3款明確為保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密聽證程序不公開進(jìn)行，還在第50條專門新增信息保護(hù)的原則性條款。友善原則與和諧理念聯(lián)系緊密，更微觀地反映在各主體之間的友好、尊重、互助狀態(tài)。除行政處罰機(jī)關(guān)之間，針對行政處罰與司法機(jī)關(guān)，新《行政處罰法》第27條增加“雙向移送”，有助于不同機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，共同實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。在行政處罰機(jī)關(guān)與行政相對人之間，新《行政處罰法》增加了相對人舉證的規(guī)定，強(qiáng)化了陳述、申辯權(quán)利，在行政法“命令-服從”模式轉(zhuǎn)向“互動-合作”的進(jìn)程中建構(gòu)了行政機(jī)關(guān)與相對人的交流互動機(jī)制，有助于消解對強(qiáng)制制裁的抵觸心理，獲得相對人支持與信服，更好地實(shí)現(xiàn)行政處罰的目標(biāo)。

總之，隨著社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)工作的推進(jìn)，一方面，行政處罰法律制度融貫社會主義核心價(jià)值觀還將是一個(gè)動態(tài)進(jìn)程，無論是法律運(yùn)行的過程，還是具體條文的內(nèi)容，社會主義核心價(jià)值觀的價(jià)值引導(dǎo)功能都將繼續(xù)被強(qiáng)調(diào);另一方面，行政處罰法律制度與社會主義核心價(jià)值觀也都將隨著時(shí)代進(jìn)步迎來新的發(fā)展，堅(jiān)持社會主義的本質(zhì)屬性并立足于我國實(shí)踐，才是不斷推進(jìn)良法善治，實(shí)現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的必由之路。

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