趙新亮 張志勇

摘要以12省份樣本學(xué)校的收文情況為切入點進行實證調(diào)查，從收文數(shù)量、發(fā)文部門、發(fā)文內(nèi)容及發(fā)文要求等維度，剖析外部因素對中小學(xué)自主辦學(xué)的深刻影響。結(jié)果顯示，目前各部門機構(gòu)對中小學(xué)的發(fā)文數(shù)量并未明顯減少、教育外部的發(fā)文比例仍然較高、發(fā)文內(nèi)容與教育教學(xué)關(guān)聯(lián)性弱等問題仍然突出。對此提出總量管理、備案管理、一單制考核、智能化管理等建議，以期通過教育治理現(xiàn)代化確保中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)真正落地、辦學(xué)活力得到有效激發(fā)。

關(guān)鍵詞 中小學(xué)辦學(xué)活力；辦學(xué)自主權(quán)；教育治理現(xiàn)代化；“收文”備案管理；一單制考核

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2022）05-0041-04

2020年9月，教育部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，要求處理好政府辦學(xué)主體責(zé)任和學(xué)校辦學(xué)主體地位之間的關(guān)系，擴大學(xué)校辦學(xué)的“三個自主權(quán)”。[1]激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力，首要任務(wù)是找準當前制約其辦學(xué)活力的主要因素，尤其是制約中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實的外部因素，如評價導(dǎo)向問題、權(quán)力邊界問題及績效責(zé)任問題等。由于學(xué)校接收上級文件（以下簡稱“收文”）數(shù)量、內(nèi)容及形式等信息能在一定程度上反映出地方教育治理現(xiàn)代化情況，因此本研究通過對學(xué)校收文情況的實證調(diào)查，深入分析影響中小學(xué)校辦學(xué)活力的外部因素，以期為改善現(xiàn)狀提供實證參考和政策建議。

收發(fā)文件是各級政府主體實施行政管理的重要制度設(shè)計，在實現(xiàn)政令暢通、提升管理效率等方面發(fā)揮著重要作用。就學(xué)校而言，收文是其接受上級各部門管理的主要形式，是學(xué)校各項工作有序開展的基本遵循。但是，近年來各級學(xué)校普遍反映，學(xué)校收文數(shù)量在逐年增長、收文級別在提高，部分文件內(nèi)容與學(xué)校教學(xué)主業(yè)不相干，學(xué)校疲于應(yīng)付，對學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量提升幫助不大，反而給學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)帶來一定影響，增加學(xué)校負擔(dān)。[2]

為了解當前學(xué)校收文的具體情況，2021年3月，北京師范大學(xué)中國教育政策研究院聯(lián)合北京師范大學(xué)基礎(chǔ)教育集團，對其附屬中小學(xué)校2020年度收文情況進行調(diào)查，作為本次研究的主要研究渠道與對象。鑒于在同一區(qū)域內(nèi)學(xué)校收文情況有相似性，本研究選取的調(diào)查學(xué)校以省份為單位，由北京師范大學(xué)基礎(chǔ)教育集團隨機選取了12個省份的附屬學(xué)校，樣本省份涉及東、中、西部不同地區(qū)，具有較好的區(qū)域代表性。在每個省份選取1所樣本學(xué)校，共計采集12所學(xué)校的年度收文數(shù)據(jù)，樣本學(xué)校涉及小學(xué)、初中、高中，以及九年一貫制、十二年一貫制學(xué)校，學(xué)校類型也具有較好的代表性。在收文的統(tǒng)計范圍方面，本研究以樣本學(xué)校年度內(nèi)接收的各級各類部門發(fā)送的各類通知、文件為主，時間范圍為2020年1月1日-12月31日，文件類型包括通知、意見、方案、公示、統(tǒng)計表格等。

二、數(shù)據(jù)分析：中小學(xué)自主辦學(xué)負擔(dān)重問題依然突出

本研究依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，主要從中小學(xué)收文數(shù)量、發(fā)文機構(gòu)、發(fā)文主題、發(fā)文要求等方面，深入分析中小學(xué)自主辦學(xué)負擔(dān)問題，調(diào)研結(jié)果如下。

1. 收文數(shù)量：中小學(xué)收文數(shù)量并未明顯減少

中小學(xué)收文數(shù)量在一定程度上反映了政府對學(xué)校管理的干預(yù)程度，即收文數(shù)量越多，通常反映出地方政府部門對學(xué)校管理越集中，對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的干預(yù)越多。此次研究的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，12個樣本學(xué)校2020年度共收文11498份，年平均收文數(shù)量為959份，其中收文數(shù)量最高的為A樣本校，年度收文總數(shù)達1853份，其次是B樣本校為1761份，C樣本校年度收文數(shù)量也在1200份以上。此外，按照每年170個中小學(xué)上課日計算學(xué)校每天的收文數(shù)量，最多的地區(qū)平均每個工作日接收11個文件，12個樣本學(xué)校平均每天收文數(shù)量為5.6個。據(jù)已有研究顯示，2018年全國大多數(shù)地區(qū)中小學(xué)每年要收到1000份以上的各種文件。[3]由此可見，近年來上級部門對中小學(xué)的發(fā)文數(shù)量并沒有明顯減少。

收文渠道多寡能在一定程度上反映出各級部門對學(xué)校工作任務(wù)安排的多寡，收文渠道越多，從一個側(cè)面反映出各級部門給學(xué)校安排的任務(wù)越多。此次調(diào)查顯示，中小學(xué)收文渠道主要是通過區(qū)域性的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)或平臺，總占比58.8%；通過郵箱接收的比例也較高，占比30.0%；也有學(xué)校反映，部分政府發(fā)文是在官方網(wǎng)站通知，占比6.4%；也有部門通過微信等即時通訊工具進行文件傳遞，占比4.8%。在實地調(diào)研中還有校長反映，個別重要的文件通知是通過電話渠道進行單獨告知，甚至有些是到現(xiàn)場開會告知，這些通知文件都沒有收錄在統(tǒng)計范圍內(nèi)。

此外，根據(jù)收文的簽發(fā)日期，可以統(tǒng)計出每年上級部門發(fā)文時間的分布，有助于了解中小學(xué)每年工作的時間節(jié)奏及任務(wù)安排。統(tǒng)計全部樣本學(xué)校的收文時間數(shù)據(jù)（見圖1）發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)每年收文數(shù)量最多的是9月份（平均116個），6月份和12月份（均為101個）也是政府發(fā)文的高峰時段，很多需要收尾的工作、年度總結(jié)及下學(xué)期安排等都會在該段時間完成。

2. 發(fā)文機構(gòu)：教育外部的發(fā)文比例仍然較高

根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國基礎(chǔ)教育階段實施以縣為主的管理體制，即各地中小學(xué)校主要由縣級部門管理為主，其收文來源主要是縣級相關(guān)部門。在此次對發(fā)文機構(gòu)級別的統(tǒng)計中我們了解到，來自區(qū)縣級的收文數(shù)量占比為60.5%，其余近40.0%來源于更高級別的發(fā)文機構(gòu)，其中市級占比35.9%，省級和國家級分別占2.1%和0.8%。由此表明，中小學(xué)收文的來源機構(gòu)級別在提升，部分業(yè)務(wù)管理的機構(gòu)層級在提高，相對應(yīng)的管理權(quán)力也在上移。

調(diào)查數(shù)據(jù)同時顯示，當前給中小學(xué)校下發(fā)文件的不只有教育行政部門，還有很多非教育部門也在給中小學(xué)校安排任務(wù)。通過對全部樣本學(xué)校收文的來源部門名稱進行關(guān)鍵詞分析，提取高頻關(guān)鍵詞。結(jié)果顯示，教育和體育局是最大的關(guān)鍵詞，也是發(fā)文數(shù)量最多的機構(gòu)；其次是新冠疫情防控部門，出現(xiàn)多個高頻關(guān)鍵詞，且關(guān)鍵詞節(jié)點都較大；再次是關(guān)于教師研修、宣傳教育、人事科、教育科等出現(xiàn)頻次較高；最后是黨建、工會、安全、共青團、衛(wèi)生保健、公安等部門出現(xiàn)頻次也較高。上述高頻關(guān)鍵詞代表了2020年樣本學(xué)校收文來源機構(gòu)的總體情況，較好地回答了是誰在給學(xué)校發(fā)文的問題。

為更加準確地了解中小學(xué)收文來源部門的數(shù)據(jù)，本研究選擇其中一所樣本學(xué)校進行分析（見圖2）。結(jié)果顯示，教育部門雖然發(fā)文最多，但數(shù)量占總比卻不高，約25.0%；其余依次為衛(wèi)生、人事、公安、文化、消防、環(huán)保、體育等部門。進一步對該校提供的文件來源部門分析可知，其他部門主要涉及疫情防控、扶貧攻堅、各類協(xié)會、青少年中心、共青團、文明辦、科學(xué)院、組織部、婦聯(lián)等部門，合計約占51.2%。

3. 發(fā)文內(nèi)容：發(fā)文主題與教育教學(xué)關(guān)聯(lián)性弱

為深入了解各部門給中小學(xué)校布置了哪些任務(wù)，本研究專門就中小學(xué)接收的文件名稱進行文本分析，借此初步判斷文件主要內(nèi)容。統(tǒng)計全部樣本學(xué)校11498份文件的名稱，利用關(guān)鍵詞頻法分析，統(tǒng)計結(jié)果顯示：疫情防控是2020年中小學(xué)收文的最大高頻詞匯（2246次），屬于特殊時期的特殊工作安排。此外，教師的研修培訓(xùn)也是較大的高頻關(guān)鍵詞，表明相關(guān)部門對教師培訓(xùn)的關(guān)注度較高。其次，關(guān)于校園安全、學(xué)生健康、食品衛(wèi)生、教學(xué)、學(xué)習(xí)、比賽、主題活動、教師、教工、人事、推薦、考核等主題的文件也較多；關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、文明城市、垃圾分類、脫貧攻堅、學(xué)習(xí)強國等主題的文件也占一定比例，且這些文件內(nèi)容與中小學(xué)教育教學(xué)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性較弱。

通過統(tǒng)計中小學(xué)收文名稱關(guān)鍵詞還可得知，上級政府文件中有諸多重復(fù)發(fā)文、交叉發(fā)文的情況，這也是發(fā)文數(shù)量比較高的一個影響因素。從高頻關(guān)鍵詞角度看，全部樣本數(shù)據(jù)中，疫情防控、研修、安全、培訓(xùn)、扶貧、教學(xué)、宣傳、專項、健康、信息等出現(xiàn)頻次均在500次以上。以某樣本學(xué)校為例，年度收文中關(guān)于“扶貧”主題的文件有34個，其中聚焦消費扶貧這項任務(wù)的安排有4次，內(nèi)容基本一致。對于很多非教學(xué)業(yè)務(wù)，老師們疲于應(yīng)付甚至以造假方式來應(yīng)對，耽誤了很多教學(xué)研討時間，且實施效果并不理想。此外，在實地調(diào)研中我們也了解到，雖然有些文件內(nèi)容與教學(xué)有關(guān)，但仍然給教師工作帶來很大負擔(dān)。比如很多關(guān)于進校園進課堂的文件要求食品安全進校園、垃圾分類進校園等，而且每個項目都要占據(jù)固定課時，一定程度上影響了學(xué)校的教學(xué)主業(yè)。

4. 發(fā)文要求：督導(dǎo)檢查多且有形式主義傾向

本次調(diào)查研究還發(fā)現(xiàn)，各部門機構(gòu)下發(fā)的文件對于中小學(xué)的回復(fù)要求也有所不同，有些只需要查閱、學(xué)習(xí)，有些則需要制定相應(yīng)的實施方案、推進工作，有些還需要上報各種表格、推薦材料等。根據(jù)需要回復(fù)類型對收文情況進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，只有約41.0%的文件不需要作出回復(fù)，其余約59.0%的文件通知則需要有不同形式的回應(yīng)，主要以落實情況報告、制定方案、接受檢查及提交各種材料為主。這種回應(yīng)要求在一定程度上是對學(xué)校各項工作的督導(dǎo)和檢查，需要學(xué)校教師做好相應(yīng)準備，形成相關(guān)的文字資料、工作記錄及活動開展等，對學(xué)校來說這種督導(dǎo)檢查的比例仍然偏高。

如在實地調(diào)研中有校長談到，上級部門下發(fā)的文件不僅數(shù)量多，而且大多有配套的檢查督導(dǎo)以及通報措施，給學(xué)校常規(guī)教學(xué)帶來較大壓力。即便是在不需要回復(fù)的文件里面，也有很多需要學(xué)校開展和執(zhí)行的工作任務(wù)，部分文件可能不是對通知本身的回復(fù)，而是對后續(xù)相關(guān)工作的部署，這些都需要中小學(xué)進行落實和安排，因為只要上級下發(fā)的通知多數(shù)會有配套的后續(xù)督導(dǎo)或檢查。

1. 實施總量管理：大幅精簡、整合各類檢查評選

針對目前各部門對中小學(xué)校發(fā)文數(shù)量仍多的問題，各級政府需要進一步落實中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，層層大幅度精簡文件，確保發(fā)給縣級以下的文件數(shù)量減少30%～50%，尤其是實現(xiàn)對學(xué)校的督查檢查考核事項減少50%以上的目標。同時，要發(fā)揮地方黨委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，對現(xiàn)有涉及中小學(xué)校和教師的督查檢查評比考核事項進行一次集中清理，嚴格控制總量和頻次，嚴格對標中央要求的總量控制標準實現(xiàn)減量管理目標。此外，可以通過實施“部門限量”，對教育、文化、衛(wèi)生、安全及其他部門對中小學(xué)的年度發(fā)文數(shù)量進行限量管理，根據(jù)地區(qū)實際和總量標準確定各部門發(fā)文數(shù)量的限額標準，倒逼各部門精簡管理業(yè)務(wù)、提升管理效能。

2. 實施備案管理：堅持一事一文，規(guī)范發(fā)文渠道

各地要全面實施政府發(fā)文的備案管理，按照“歸口管理”原則，實行年度計劃和審批報備制度；要推進權(quán)力清單、負面清單和責(zé)任清單的管理制度；同時積極倡導(dǎo)“一事一文”管理，避免“一事多文”問題，堅決避免對中小學(xué)校和教師隨意提出要求。此外，針對目前發(fā)文部門和收文渠道均較多的問題，一方面要規(guī)范不同部門的發(fā)文行為，涉及中小學(xué)校的業(yè)務(wù)由教育部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展，對內(nèi)容相近事項進行整合，避免各相關(guān)部門打著黨委和政府旗號的各種檢查。如多個部門的進校園活動，要依法對其進行統(tǒng)一管理、規(guī)劃和監(jiān)督，確保進校園活動與學(xué)校常規(guī)教學(xué)有機銜接。[4]另一方面，要統(tǒng)一各類發(fā)文渠道平臺，嚴格規(guī)范區(qū)域性文件通知的下發(fā)方式與平臺，杜絕通過各種非正式渠道向中小學(xué)校下發(fā)通知要求。

3. 實施“一單制考核”：完善學(xué)校辦學(xué)的績效考核制度

減輕中小學(xué)辦學(xué)負擔(dān)，核心內(nèi)容是推進對中小學(xué)辦學(xué)的考核評價制度改革，從政策導(dǎo)向上有效激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力。對此，建議實施“一單制考核”，經(jīng)教育、人事、組織等部門批準后統(tǒng)一下發(fā)年度考核方案，即對中小學(xué)校的全部考核在一年只能下發(fā)一次整合后的考核清單文件，其他時間、其他部門不再單獨下發(fā)或增加有關(guān)考核的文件。同時，對日常工作下發(fā)的文件實施“免責(zé)考核”，即因為常規(guī)工作推動下發(fā)的文件，僅是著眼于工作推動，都不再納入考核，不實施“留痕”管理。此外，為有效保障中小學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，需要完善對學(xué)校辦學(xué)績效考核的頂層設(shè)計，充分考慮不同學(xué)段、不同類型學(xué)校特點，科學(xué)合理地設(shè)置綜合考核評價指標體系，為減輕學(xué)校辦學(xué)負擔(dān)、提高辦學(xué)自主權(quán)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

4. 實施智能化管理：借助信息化手段提高治理效能

為全面保障中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，不僅要減少各類檢查評比考核的數(shù)量，還需要提高各級政府部門的教育治理效能，尤其是借助大數(shù)據(jù)、信息化手段提高管理實效性，為中小學(xué)自主高質(zhì)量辦學(xué)減負增效。一方面，在規(guī)范精簡各類報表填寫和材料報送工作中，需要充分借助信息化手段簡化程序、提高效率，提升數(shù)據(jù)采集信息化水平和使用效益，如通過整合各類教育信息管理系統(tǒng)和統(tǒng)一平臺，形成一次采集、多次使用的數(shù)據(jù)共享機制等。另一方面，在政府教育治理中要樹立大數(shù)據(jù)治理意識，依靠“新技術(shù)賦能”將是實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化突破的重要工具，比如通過人工智能提高教育治理的前瞻性、預(yù)見性和科學(xué)性。

5. 實施現(xiàn)代化管理：健全學(xué)校內(nèi)部治理機制和體系

在打破部門壁壘、全面下放辦學(xué)自主權(quán)的同時，還需要規(guī)范中小學(xué)校辦學(xué)行為，有效克服“一放就亂、一管就死”的問題。辦學(xué)自主權(quán)的下放，校長不是唯一主體，同時有賴于全體教師的共同參與，還涉及學(xué)校內(nèi)部治理機制的問題。[5]因此，只有實施現(xiàn)代化管理，推進學(xué)校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升中小學(xué)校治理效能，才能真正確保學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實，使辦學(xué)活力激發(fā)得到保障。為此，一方面要強化學(xué)校黨組織功能，加強對學(xué)校重大事項的政治把關(guān)，同時要注重選優(yōu)配強校長，健全學(xué)校決策機制。[6]另一方面，要落實教職工代表大會、家長委員會和學(xué)生委員會制度，審議學(xué)校重大決策，建立家校協(xié)同育人機制。此外，還要加快推進學(xué)校章程建設(shè)，提高學(xué)校自主管理、自我約束能力，不斷健全學(xué)校內(nèi)部治理體系。

參考文獻：

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[3] 熊丙奇.一年收1000份文件，中小學(xué)被包圍在形式主義中，如何做真的教育？ [EB/OL].（2009-03-04）[2022-04-05].https：//www. sohu.com/a/298948242_673549.

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（編輯 王淑清）

注釋：① 本文系國家社會科學(xué)基金教育學(xué)2020年度重點課題“完善黨對教育工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度研究”（項目編號：AAA200006）的研究成果。張志勇為本文通訊作者。