金寧波 孫志平 劉寨民 朱仰坤 龐迎

案例背景

眾所周知，遷改工作是項(xiàng)目建設(shè)中的“硬骨頭”，各產(chǎn)權(quán)單位大多是國家行業(yè)主管部門，在談判過程中，項(xiàng)目公司往往處于劣勢地位，缺乏行業(yè)專業(yè)指導(dǎo)、不熟悉行業(yè)規(guī)則、沒有話語權(quán)和主動權(quán)，這些不僅嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)度，還會帶來遷改投資超概的隱患，產(chǎn)生國有資產(chǎn)資金管理風(fēng)險。

在某高速公路遷改工程過程中，內(nèi)部審計(jì)部門充分發(fā)揮作用，初步預(yù)計(jì)節(jié)約建設(shè)資金9700萬元。該項(xiàng)目路線全長67.62公里，三線遷改工程概算投資2.07億元，主要涉及甲、乙兩個地市。本次各產(chǎn)權(quán)單位提出的遷改預(yù)算金額為1.07億元（不含通信光纜），其中：通信遷改管道工程甲市上報預(yù)算金額6049.39萬元、乙市上報預(yù)算金額3909.69萬元;110KV電力遷改工程1處，預(yù)算金額403.98萬元;高壓天然氣管線交叉保護(hù)工程1處，預(yù)算金額382.46萬元。通信遷改工程方案已經(jīng)通過專家論證，電力遷改工程方案已經(jīng)通過國網(wǎng)審批。

面對高額的遷改費(fèi)用，項(xiàng)目公司要求審計(jì)人員提前介入。審計(jì)人員圍繞遷改成本，將遷改審核作為審計(jì)重點(diǎn)，對已有方案進(jìn)行全面優(yōu)化，對遷改方案的合規(guī)性、合理性進(jìn)行分析。

審計(jì)過程

（一）審計(jì)初步分析

針對各產(chǎn)權(quán)單位提出的遷改預(yù)算費(fèi)用，審計(jì)人員通過對方案進(jìn)行分析論證和成本測算，發(fā)現(xiàn)全部都是“獅子大開口”，方案設(shè)計(jì)無原則地?cái)U(kuò)容和提高標(biāo)準(zhǔn)、材料價格大幅度偏高、其他費(fèi)用計(jì)列和取定盡可能拔高。在初步分析后，審計(jì)人員會同項(xiàng)目公司通過聘請專家論證、深入進(jìn)行市場調(diào)研、認(rèn)真核算造價等一系列扎實(shí)有效的工作，提出與產(chǎn)權(quán)單位申請費(fèi)用相差巨大的審計(jì)意見初稿。

初步審計(jì)意見提出后，引起各產(chǎn)權(quán)單位的強(qiáng)烈抵制，各產(chǎn)權(quán)單位對項(xiàng)目公司、審計(jì)人員施加壓力，回避實(shí)質(zhì)問題，拖延談判，工作一度陷入僵局。

（二）制定審計(jì)策略

面對質(zhì)疑與壓力，審計(jì)人員以維護(hù)集團(tuán)利益為本，兼顧項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，頂住壓力、善用“巧勁兒”，統(tǒng)一思想，確定了處理原則：既不能激化矛盾影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，又要保證最終確定的遷改方案和預(yù)算金額經(jīng)得起各方面的審查，防范項(xiàng)目系統(tǒng)風(fēng)險。

經(jīng)過綜合研究后，審計(jì)人員認(rèn)為可以考慮從合法合規(guī)性入手，找依據(jù)、定原則，積極依靠法律法規(guī)和國家政策，變被動為主動，根據(jù)實(shí)際情況制訂出“三步走”審計(jì)策略：

第一步，梳理政策列清單，確保有法可依。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》規(guī)定，各行業(yè)主管部門應(yīng)指導(dǎo)管線單位，根據(jù)城市道路年度建設(shè)計(jì)劃和地下管線綜合規(guī)劃，制定各專業(yè)管線年度建設(shè)計(jì)劃，并與城市道路年度建設(shè)計(jì)劃同步實(shí)施。

《中華人民共和國公路法》規(guī)定，因公路建設(shè)對有關(guān)設(shè)施造成損壞的，公路建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照不低于該設(shè)施原有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以修復(fù)，或者給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

《公路安全保護(hù)條例》規(guī)定，城市道路、鐵路、通信等線路的管理部門、單位或者公路管理機(jī)構(gòu)要求提高既有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而增加的費(fèi)用，由提出要求的部門或者單位承擔(dān)。

第二步，借鑒經(jīng)驗(yàn)供參考，確保有規(guī)可循。

《珠海市政府投資項(xiàng)目管線遷改管理辦法》規(guī)定，遷改應(yīng)控制投資規(guī)模，原則上“拆一還一”，按原功能、規(guī)模還建。因新建、擴(kuò)容、新增功能等所增加的費(fèi)用，管線產(chǎn)權(quán)屬政府的，應(yīng)納入項(xiàng)目總投資;其他情形原則上由管線業(yè)主單位自行承擔(dān)。

《長沙市政府投資項(xiàng)目管線遷改工程管理規(guī)定》規(guī)定，管線遷改應(yīng)遵循“拆一還一”和“實(shí)物還建”原則，遷改按原標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模還建;提高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)所增加的費(fèi)用，原則上由管線權(quán)屬或運(yùn)維單位自行承擔(dān)。

第三步，制訂方向定原則，確保策略到位。

1.拆一還一、實(shí)物還建。遷改按原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模、原功能還建。

2.費(fèi)用依法分擔(dān)：如產(chǎn)權(quán)單位提出擴(kuò)容、提高標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留等要求，相應(yīng)增加的費(fèi)用由相關(guān)產(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)。

3.經(jīng)濟(jì)合理：遷改距離在滿足設(shè)計(jì)規(guī)范及相關(guān)規(guī)定的前提下盡量縮短距離，材料和工藝以滿足規(guī)范要求為準(zhǔn)，以節(jié)省投資。

如果把征拆這項(xiàng)工作看作一場戰(zhàn)役，審核依據(jù)就是這場戰(zhàn)役的武器，而審核原則就是立戰(zhàn)之本，項(xiàng)目公司和審計(jì)人員后續(xù)對遷改方案的審核、審計(jì)都要圍繞上述依據(jù)和原則進(jìn)行。

（三）分塊審計(jì)，水滴石穿

在項(xiàng)目公司的支持下，審計(jì)人員始終秉持發(fā)現(xiàn)并防范風(fēng)險的理念，堅(jiān)持拆一還一、實(shí)物還建，并且耐心細(xì)致地與產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行溝通，逐步取得了產(chǎn)權(quán)單位理解。

1.通信遷改。通信遷改是本次審計(jì)工作的重中之重，金額大、影響面廣，項(xiàng)目公司和審計(jì)人員對此也高度重視，力爭做好各階段工作。

（1）查詢研究經(jīng)驗(yàn)案例。審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)原方案存在擴(kuò)容、提高標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留等相關(guān)問題，審計(jì)人員查閱相關(guān)遷改辦法及管理?xiàng)l例，查詢了行業(yè)的相關(guān)還建標(biāo)準(zhǔn)文件及本公司以往做過的類似項(xiàng)目。本次產(chǎn)權(quán)單位代理方之一某信息工程有限公司，審計(jì)人員在以往做過的類似項(xiàng)目中找到了該公司設(shè)計(jì)的方案，發(fā)現(xiàn)在管道長度與孔數(shù)方面設(shè)計(jì)方案與該項(xiàng)目存在較大差距。

（2）提出優(yōu)化整改方案建議。審計(jì)人員根據(jù)查詢研究的結(jié)果，出具了遷改方案優(yōu)化后的最經(jīng)濟(jì)方案，并咨詢了行業(yè)專家意見，確定了方案的可行性。項(xiàng)目公司研究后認(rèn)可優(yōu)化后的方案。

（3）重新委托設(shè)計(jì)。為進(jìn)一步加強(qiáng)工作嚴(yán)謹(jǐn)性，項(xiàng)目公司采取果斷措施，重新委托了設(shè)計(jì)單位對遷改方案進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，并與設(shè)計(jì)單位在后續(xù)工作中對相關(guān)設(shè)計(jì)理念和具體事項(xiàng)進(jìn)行持續(xù)性跟蹤和討論溝通，確保遷改方案的可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性。

2.電力遷改。

（1）關(guān)注細(xì)節(jié)避免浪費(fèi)。審計(jì)人員通過研究，在保證滿足施工必要性的前提下，大幅核減了施工便道和施工臨時用地的范圍，明確了拆除鋼角塔的所有權(quán)歸屬和利舊問題。

（2）認(rèn)真審核調(diào)整量、價、費(fèi)。對工程量進(jìn)行了全面審計(jì)，對主要材料及設(shè)備價格進(jìn)行了詢價，依據(jù)相關(guān)文件對非建安費(fèi)用進(jìn)行了調(diào)整。70B043BE-6F3C-4B03-9B34-30E7689922DE

3.燃?xì)夤艿肋w改工程。依據(jù)綜合燃?xì)饩€路有關(guān)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程，結(jié)合以往項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，將方案采用的混凝土地下管廊優(yōu)化為無縫鋼套管。

審計(jì)成果

（一）通信遷改

甲市管道部分預(yù)算金額6049.39萬元，優(yōu)化后金額512.14萬元，初步審減金額5537.25萬元;乙市管道部分預(yù)算金額3909.69萬元，優(yōu)化后金額222.25萬元，初步審減金額3687.44萬元。項(xiàng)目公司擬以重新確定的方案與運(yùn)營單位開展溝通談判。

（二）電力遷改

110KV電力遷改工程預(yù)算金額403.98萬元，優(yōu)化后金額224.34萬元，初步審減金額179.64萬元。項(xiàng)目公司組織與產(chǎn)權(quán)單位核對后，基本達(dá)成一致意見。

（三）燃?xì)夤艿肋w改工程

天然氣管線交叉保護(hù)工程上報預(yù)算382.46萬元，方案優(yōu)化后審核金額23.04萬元，審減金額359.42萬元。

審計(jì)啟示

（一）源頭控制是根本

加強(qiáng)對遷改方案的審計(jì)，方案的審計(jì)不能流于形式，重點(diǎn)審計(jì)方案的還建范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格等內(nèi)容，這是控制三線遷改工程成本的源頭，也是最有效的手段。

（二）風(fēng)險引導(dǎo)是手段

引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)單位重視審計(jì)風(fēng)險，遷改方案的制訂與優(yōu)化是建立在相關(guān)法律政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，這是不可跨越的紅線。在滿足相關(guān)行業(yè)規(guī)范及技術(shù)要求的前提下，始終要堅(jiān)持方案的經(jīng)濟(jì)性原則。

（三）專業(yè)指導(dǎo)是關(guān)鍵

1.通信工程：與高速公路項(xiàng)目交叉光纜線路的遷改，在合理范圍內(nèi)盡可能地縮短距離，能架空的盡量不走地下，能直埋的盡量不用定向鉆進(jìn)敷設(shè);與高速公路項(xiàng)目平行的光纜線路的遷改，在紅線倒桿距離之內(nèi)確需遷改的，宜采用機(jī)械開挖電纜溝埋管方式。

2.電力工程：與高速公路項(xiàng)目交叉電力線路的遷改，應(yīng)關(guān)注不構(gòu)成工程實(shí)體的內(nèi)容，平衡施工方便與必要成本的關(guān)系。

3.燃?xì)夤こ蹋号c高速公路項(xiàng)目交叉燃?xì)夤艿赖倪w改，在按照不低于原標(biāo)準(zhǔn)適度預(yù)留發(fā)展空間的前提下，原則上選用燃?xì)獗Ｗo(hù)套管工藝。

（四）合作共贏是保障

審計(jì)人員將繼續(xù)以方案的必要性與經(jīng)濟(jì)性為審核重點(diǎn)，在保證工程進(jìn)度的基礎(chǔ)之上，以節(jié)約投資為最終目的，充分發(fā)揮集團(tuán)平臺優(yōu)勢，搜集整理各類型遷改工程的成熟方案，為后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

遷改方案審計(jì)工作取得較好的成果，是在集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)下、項(xiàng)目公司支持下、各咨詢公司專業(yè)周到服務(wù)的共同努力下，充分信任通力合作的結(jié)果。70B043BE-6F3C-4B03-9B34-30E7689922DE