財政部遼寧監(jiān)管局黨組書記、局長 胡關(guān)夫

中央經(jīng)濟工作會議指出，2022年經(jīng)濟工作要“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進”，“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”。為貫徹落實中央要求，劉昆部長提出，要從踐行“兩個維護”的政治高度擔(dān)負起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的財政責(zé)任，統(tǒng)籌財政資源，確保宏觀政策穩(wěn)健有效。地方政府專項債券就是重要的財政資源和政策工具，在拉動有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長方面具有關(guān)鍵性的引導(dǎo)帶動作用。

監(jiān)管地方相關(guān)部門管好用好專項債券資金是財政部賦予各地監(jiān)管局的重要職責(zé)。2021年以來，財政部遼寧監(jiān)管局按照財政部黨組的要求，積極探索對地方政府專項債券的穿透式監(jiān)管。本文綜述穿透式監(jiān)管的內(nèi)涵、特點以及應(yīng)用趨勢，結(jié)合監(jiān)管工作實踐，分析穿透式監(jiān)管在助力提高積極財政政策施行效率、充分發(fā)揮專項債券效能等方面的積極作用。

一、穿透式監(jiān)管的內(nèi)涵和主要特征

“穿透式”監(jiān)管主要應(yīng)用于金融領(lǐng)域，是突破外觀形式去發(fā)現(xiàn)金融關(guān)系的本質(zhì)，即透過表面形態(tài)識別業(yè)務(wù)實質(zhì)，通過主體穿透、產(chǎn)品屬性穿透以及嵌套層級穿透等，把資金來源、中間環(huán)節(jié)和最終資金投向連接起來，綜合全流程信息來判斷金融產(chǎn)品性質(zhì)，進而采取有針對性的監(jiān)管措施，通過提高監(jiān)管有效性實現(xiàn)金融創(chuàng)新與金融安全的平衡。

（一）以實質(zhì)重于形式作為核心原則

穿透式監(jiān)管的實質(zhì)在于透過層層嵌套資產(chǎn)、產(chǎn)品和交易等形式外殼，根據(jù)金融產(chǎn)品本質(zhì)實施恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管手段，進而提高監(jiān)管效能，是會計學(xué)“實質(zhì)重于形式”原則在金融監(jiān)管中的應(yīng)用。這一原則最早被歐美國家應(yīng)用于防止非法避稅，強調(diào)根據(jù)交易實質(zhì)而非外觀形式來確定納稅人的實際納稅義務(wù)。近年來，隨著金融市場不斷創(chuàng)新，金融產(chǎn)品及其業(yè)務(wù)形式更為復(fù)雜化，實質(zhì)與形式分離的現(xiàn)象越發(fā)突出，這就要求監(jiān)管部門要透過表象，依據(jù)實質(zhì)作出判斷，將實質(zhì)重于形式作為采取具體監(jiān)管措施的核心原則和先決條件。

（二）以提升市場透明度為根本理念

隨著金融創(chuàng)新導(dǎo)致金融產(chǎn)品層層嵌套，金融產(chǎn)品形式往往與交易本質(zhì)產(chǎn)生實質(zhì)性差異，導(dǎo)致金融機構(gòu)、最終投資者和監(jiān)管部門間出現(xiàn)了明顯的信息不對稱，金融市場的透明度受到挑戰(zhàn)。在金融領(lǐng)域?qū)嵭写┩甘奖O(jiān)管的主要原因，就是要應(yīng)對這種信息不對稱，提高金融市場的透明度。一方面，提升透明度可以有效約束金融機構(gòu)的交易行為，識別并限制操縱市場、內(nèi)幕交易等違法行為，促進形成市場參與者的自我約束，為有效的實質(zhì)監(jiān)管打下基礎(chǔ)，提升監(jiān)管效能，保證金融市場的整體穩(wěn)定性和有效性；另一方面，雖然提高透明度無法消除市場風(fēng)險，但可以進一步識別并揭示市場風(fēng)險，從而減少金融市場的盲目性與投機性，維護金融市場甚至是宏觀經(jīng)濟運行的穩(wěn)定。

（三）依據(jù)資金流向進行全流程穿透

從具體的監(jiān)管措施看，穿透式監(jiān)管主要是根據(jù)資金流向?qū)鹑诋a(chǎn)品在資金端、項目段（或資產(chǎn)端項目段）進行全流程的穿透，其中資金端主要是逆資金流而上，穿透識別資金來源和最終投資人是否符合相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，防止風(fēng)險承擔(dān)和資產(chǎn)類別錯配；項目段主要是順資金流而下，穿透嵌套的交易結(jié)構(gòu)和通道安排，識別底層資產(chǎn)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和監(jiān)管政策、資金投向和管理使用情況是否符合監(jiān)管要求等。此外，鑒于金融產(chǎn)品的跨行業(yè)趨勢，還要識別金融產(chǎn)品交易全過程即資金流轉(zhuǎn)的每個交易階段的實際屬性，重點關(guān)注業(yè)務(wù)交易流程的信息披露，判斷適用的監(jiān)管手段。

二、穿透式監(jiān)管在金融領(lǐng)域特別是專項債券方面的應(yīng)用

（一）穿透式監(jiān)管最初應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險治理，并迅速擴展至金融領(lǐng)域各個方面

2016年10月，中國人民銀行副行長潘功勝在中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會掛牌儀式上提出穿透式監(jiān)管，即“穿透式監(jiān)管就是透過互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的表面形態(tài)看清業(yè)務(wù)實質(zhì)，將資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透連接起來，按照實質(zhì)重于形式的原則甄別業(yè)務(wù)性質(zhì)，根據(jù)業(yè)務(wù)功能和法律屬性明確監(jiān)管規(guī)則”。此后，國務(wù)院辦公廳于10月31日印發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項治理工作實施方案》中正式提出穿透式監(jiān)管這一概念，指出“要立足實踐，研究解決互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域暴露出的金融監(jiān)管體制不適應(yīng)等問題，需要強化功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管，抓緊明確跨界、交叉型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的‘穿透式’監(jiān)管規(guī)則”。

雖然穿透式監(jiān)管是針對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險治理提出的特定概念，但由于其契合金融市場發(fā)展需要且可以廣泛應(yīng)用于各類金融產(chǎn)品，一經(jīng)提出就獲得監(jiān)管部門和學(xué)界的大力支持，有學(xué)者建議將其推廣至整個金融市場，而相關(guān)監(jiān)管部門也迅速采取了措施。2017年初，人民銀行率先推出宏觀審慎評估考核系統(tǒng)，銀保監(jiān)會和證監(jiān)會也陸續(xù)出臺了相關(guān)監(jiān)管政策,穿透式監(jiān)管理念在金融領(lǐng)域迅速擴展。

首先是銀行系統(tǒng)，2017年起擴大授信管理范圍,要求將商業(yè)銀行的各類表內(nèi)、外業(yè)務(wù),以及由銀行承擔(dān)最終風(fēng)險的業(yè)務(wù)，根據(jù)其穿透識別后的實質(zhì)屬性，全部納入授信管理范圍；在證券系統(tǒng)，證監(jiān)會將監(jiān)管重點放在打擊內(nèi)部交易、濫用杠桿、利益輸送、變相公開增發(fā)和虛假信息披露上,如要求對定增項目的認購方進行穿透核查、對私募基金最終投資者的合格性進行審查等；而在保險業(yè),開始嚴格禁止“資金池”性質(zhì)產(chǎn)品、嵌套交易結(jié)構(gòu)產(chǎn)品等,嚴格限制分級產(chǎn)品投資者和杠桿，重點強化對保險公司的真實股權(quán)結(jié)構(gòu)及實際控制人的穿透式監(jiān)管。對于跨越不同行業(yè)的金融產(chǎn)品，監(jiān)管部門也出臺了相關(guān)政策，如針對多層嵌套資產(chǎn)管理產(chǎn)品，人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會于2018年起就要求向上識別產(chǎn)品的最終投資者，向下識別產(chǎn)品的底層資產(chǎn)等。

（二）將穿透式監(jiān)管應(yīng)用到專項債券管理中是充分發(fā)揮積極財政政策效能的必要舉措

雖然目前地方政府專項債券的交易形式還不像其他金融衍生工具那樣復(fù)雜，但其金融產(chǎn)品的形式與其兼具政府投資和金融產(chǎn)品特性的實質(zhì)間存在明顯差異，其主要的表現(xiàn)形式是：

1.專項債券受政府總體杠桿率水平限制。地方政府專項債券收支雖然體現(xiàn)在政府性基金預(yù)算中，且要求項目收益與融資自求平衡，并不直接影響財政赤字，但本質(zhì)上仍然是一種由政府信用支撐的政府投資。因此地方政府專項債券的安排和使用受到政府總體杠桿率水平的限制，不能影響政府總體杠桿率水平的基本穩(wěn)定。地方政府專項債券既要穩(wěn)投資又要防風(fēng)險，需要借助穿透式監(jiān)管充分識別債券項目實質(zhì)。

2.專項債券的資金流向透明度相對較低。從資金流向看，地方政府專項債券由省級政府發(fā)行，募集的資金由省級財政部門以轉(zhuǎn)貸的形式撥付基層財政，再由基層財政撥付最終用款單位（主要是相關(guān)地方國企或地方政府控制的項目公司），即資金實際上還是在政府體系內(nèi)流轉(zhuǎn)，只有在項目最底層才能形成實際支出。與市場化的金融產(chǎn)品相比，地方政府專項債券的資金流向透明度較低，要切實監(jiān)管其資金使用情況，就必須采取穿透式監(jiān)管措施。

3.底層資產(chǎn)要滿足公益和收益雙重要求。與一般金融產(chǎn)品完全追求收益相比，地方政府專項債券要投向有一定收益的公益性項目，約定一定期限內(nèi)以項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息，同時還肩負著帶動社會投資的任務(wù)，因此具有公益性和收益性雙重屬性。傳統(tǒng)的監(jiān)管措施已經(jīng)難以適應(yīng)地方政府專項債券的特性。

地方政府專項債券是財政部進行逆周期和跨周期調(diào)節(jié)的重要工具，要實現(xiàn)不斷提高積極財政政策效能這一目標(biāo)，就要充分發(fā)揮其帶動有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的積極作用。監(jiān)管部門需要采取穿透式監(jiān)管才能識別地方政府專項債券的項目建設(shè)和資金使用情況，確保其投向和管理使用情況符合政策導(dǎo)向和監(jiān)管要求，切實發(fā)揮效能。

（三）要適應(yīng)專項債券及其項目的特殊性，選擇有針對性的穿透式監(jiān)管措施

如前所述，與其他市場化交易的金融產(chǎn)品相比，專項債券既要作為政府支持重點項目的投資，又要對社會資本起到引導(dǎo)帶動作用，兼具公益和收益雙重屬性，相當(dāng)于跨越了政府和企業(yè)兩個經(jīng)濟部門，因此要根據(jù)其特殊性選擇有針對性的穿透式監(jiān)管措施。

1.專項債券的穿透式監(jiān)管要為績效管理服務(wù)。對于一般金融產(chǎn)品，穿透式監(jiān)管的目的在于促進金融創(chuàng)新與金融安全的平衡，從而降低系統(tǒng)性風(fēng)險、加強對資本逐利性的有效監(jiān)管。而專項債券作為一種政府投資，其公益性先天就限制了它的收益性，控制其管理使用的主要是主管部門確定的各項績效目標(biāo)。因此對專項債券的穿透式監(jiān)管是在績效管理的基礎(chǔ)上開展的，要圍繞專項債券項目的績效目標(biāo)采取監(jiān)管措施，總體上是對績效運行進行監(jiān)控，同時上溯至事前績效評估、下延至績效評價管理，用穿透式監(jiān)管為全流程績效管理服務(wù)，切實提高專項債券資金使用效益。

2.主要對專項債券的項目端實施穿透式監(jiān)管。對大部分金融產(chǎn)品而言，穿透式監(jiān)管需要根據(jù)資金流向在資金端和項目端兩個方向進行穿透識別，而我國債券市場在設(shè)計之初就貫徹了系統(tǒng)安全和信息集中的理念，通過中央確權(quán)、集中托管等制度實質(zhì)上已經(jīng)實現(xiàn)了對資金端的穿透。《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43 號）明確規(guī)定，地方政府債券在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場均實行一級托管，各類投資者直接在登記托管機構(gòu)開立債券賬戶，實質(zhì)上已經(jīng)實現(xiàn)了資金端的穿透式監(jiān)管，因此對于專項債券主要是順資金流在項目端采取穿透式監(jiān)管。

3.具體監(jiān)管工作中要實現(xiàn)跨部門的橫向穿透。對一般金融產(chǎn)品的穿透式監(jiān)管往往是以資金流為主線采取縱向穿透，即使有跨部門監(jiān)管也是金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)行業(yè)主管部門間的合作。但專項債券以拉動有效投資為主要目標(biāo)，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目，要重點關(guān)注工程開工情況和建設(shè)進度。因此對專項債券的穿透式監(jiān)管，要注重橫向穿透，跨越部門領(lǐng)域界限，從負責(zé)資金管理的財政部門、負責(zé)政府投資項目管理的發(fā)展改革部門、負責(zé)具體項目管理的行業(yè)主管部門等多個角度開展監(jiān)管，促進專項債券資金盡快形成實物工作量。

三、遼寧監(jiān)管局針對專項債券開展穿透式監(jiān)管的實踐

為指導(dǎo)地方政府管好用好專項債券，財政部也出臺了穿透式監(jiān)管的相關(guān)政策。2021年6月，財政部印發(fā)《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，在“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績效管理機制基礎(chǔ)上，明確提出“利用信息化手段探索對專項債券項目實行穿透式監(jiān)管”；2022年1月，許宏才副部長在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布會上表示，財政部將繼續(xù)強化專項債券管理，對專項債券項目實行穿透式監(jiān)測，推動盡快形成實物工作量；同年2月，財政部印發(fā)《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》，正式明確了工作目標(biāo)、范圍和內(nèi)容、組織方式等具體要求。為落實財政部相關(guān)政策，切實履行監(jiān)管地方政府專項債券資金管理使用情況的職責(zé)，遼寧監(jiān)管局作出了積極探索，在專項債券資金使用管理情況核查工作中取得了顯著成效。

（一）依托信息化系統(tǒng)開展全流程穿透式監(jiān)管

2021年財政部提出對專項債券項目實行穿透式監(jiān)測后，遼寧省就著手建設(shè)地方政府債券穿透式全流程管理平臺，圍繞“借、用、管、還”四個方面，全面披露專項債券發(fā)行后資金在各級財政部門、項目主管部門及最終用款單位間的撥付和使用情況。遼寧監(jiān)管局根據(jù)專項債券預(yù)算管理相關(guān)政策，依托信息化系統(tǒng)，緊跟資金流向，穿透專項債券發(fā)行、募集資金并轉(zhuǎn)貸、各級財政部門國庫存款收支、政府性基金預(yù)算安排直至最終用款單位發(fā)生實際支出的全流程，確保專項債券資金使用合規(guī)，杜絕將資金用于經(jīng)常性支出、償還債務(wù)等問題。

在近期監(jiān)管工作中，遼寧監(jiān)管局實踐了上述監(jiān)管措施，跟蹤并審核新增專項債券資金募集和使用流程中形成的會計賬簿及相關(guān)票據(jù)，全面覆蓋了專項債券資金募集后省級財政轉(zhuǎn)貸各級財政部門的指標(biāo)文件及國庫票據(jù)，各級財政部門反映專項債券資金收入和支出的政府性基金預(yù)算相關(guān)賬簿，各級財政部門和項目主管部門安排專項債券資金支出的相關(guān)文件及票據(jù)，專項債券資金最終使用單位收到并使用資金的票據(jù)、資金支出明細賬和銀行存款明細賬等。通過穿透式核查全流程會計賬簿及票據(jù)，保證了監(jiān)管工作有效性，確保專項債券資金使用管理合規(guī)。

（二）在專項債券項目端進行全生命周期監(jiān)管

與普通金融產(chǎn)品不同，專項債券項目均為政府投資項目，因此監(jiān)管部門具有充分權(quán)限開展從項目儲備、建設(shè)直至運營的全生命周期監(jiān)管，從而在項目段實現(xiàn)徹底的穿透式監(jiān)管。遼寧監(jiān)管局充分利用這一優(yōu)勢，依托遼寧省建立的債券項目申報庫、儲備庫、遴選庫、發(fā)行庫、監(jiān)管庫、績效庫統(tǒng)籌管理模式，充分調(diào)查了解項目主體合規(guī)性、公益性、資金投入方向領(lǐng)域、規(guī)劃及建設(shè)內(nèi)容合理性、立項批復(fù)、開工時間、用款需求等各方面情況，同時根據(jù)工作計劃有重點地對項目建設(shè)運營情況進行現(xiàn)場核查，及時糾偏糾錯。

在監(jiān)管實踐中，首先是審閱“一案兩書”（《專項債券項目實施方案》《項目財務(wù)評價報告書》和《項目法律意見書》）等專項債券發(fā)行材料，審核專項債券項目是否存在投向禁止類項目、超出規(guī)定范圍將專項債券用作項目資本金、將專項債券資金用于無收益的項目、收益測算數(shù)據(jù)不合理等問題；其次是審核項目建議書、可行性研究報告、項目初步設(shè)計方案等前置材料及相關(guān)部門批復(fù)，確保各項前期工作符合政策要求。對于工程建設(shè)類項目，還要審核工程規(guī)劃許可證、施工許可證等資料，并有重點地進行實地核查，確定相關(guān)項目實際開工情況；投向非工程建設(shè)項目的，審核項目合同文本及相關(guān)資料，確定項目進度。

（三）根據(jù)資金流向?qū)⒈O(jiān)管延伸到項目最底層

常規(guī)工作方式下，監(jiān)管局對項目資金的監(jiān)管主要集中在從財政部門撥付到相關(guān)主管部門這一流程，主要核查資金是否在財政和主管部門實際列支。但考慮到專項債券項目的特殊性，債券資金在政府部門列支后，仍有可能沉淀在項目單位，導(dǎo)致資金閑置甚至是被挪用等一系列問題。因此遼寧監(jiān)管局根據(jù)穿透式監(jiān)管的理念，將對專項債券資金的監(jiān)管工作延伸到項目最底層，核查最終用款單位的實際支出情況，確保專項債券資金及時投入項目建設(shè)，真正發(fā)揮出拉動有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的作用。

重點將監(jiān)管延伸至項目最底層、重點關(guān)注最終用款單位實際支出情況的做法在近期監(jiān)管實踐中取得了積極成效，嚴查專項債券資金從項目單位回流財政部門歸墊已支出的財政性資金、用于工資和養(yǎng)老保險等經(jīng)常性支出、用于庫款調(diào)度進行其他財政支出、項目實際支出進度緩慢等一系列問題，督導(dǎo)地方各級財政部門落實好財政部相關(guān)要求，切實提升專項債券資金使用效益。我局已將監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的苗頭性傾向性情況報告財政部，并提出意見建議，下一步將繼續(xù)提高穿透式監(jiān)管工作的效能，使專項債券更好地發(fā)揮拉動有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的積極作用。