劉清香

(云南省曲靖市會(huì)澤縣林業(yè)和草原局，云南 會(huì)澤 654200）

會(huì)澤縣是云南省曲靖市的下轄縣，地處滇東北，金沙江東岸帶，烏蒙山主峰地段，地勢(shì)東低西高，南北起伏，由西向東階梯狀遞減，海拔高差大，境內(nèi)山地、盆地、病床地貌匯集，山川相間排列，山高谷深，屬典型高原季風(fēng)氣候，垂直立體氣候明顯，分布有棕壤、紅壤、紫色土，地質(zhì)資源豐富，但是，由于地質(zhì)地貌復(fù)雜，部分地區(qū)屬于巖溶地區(qū)，生態(tài)十分脆弱。公益林是林業(yè)生態(tài)建設(shè)中的重要部分，加強(qiáng)會(huì)澤縣生態(tài)公益林的建設(shè)，對(duì)改善會(huì)澤縣人民生存環(huán)境、保障會(huì)澤縣的生態(tài)安全，保護(hù)生物多樣性、維持生態(tài)平衡，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)具有重要意義，必須高度重視。會(huì)澤縣生態(tài)公益林建設(shè)中，退耕還林還草是重要舉措，如何建立完善的補(bǔ)償機(jī)制，保障的農(nóng)民的切身利益，提高農(nóng)民的退耕意愿是其中的重要問題，會(huì)澤縣必須在這方面作出努力。

1.林地生態(tài)補(bǔ)償和公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及意義

生態(tài)補(bǔ)償（Ecological compensation）是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主要，調(diào)節(jié)相關(guān)者的利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排（2016 年，余?。?。生態(tài)補(bǔ)償以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔，土地或其他資源的所有者為受償方。林地生態(tài)補(bǔ)償是（Forest land Ecological）是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，是為了保護(hù)森林和林地以及所形成的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，便于發(fā)揮林地的生態(tài)效益，利用財(cái)政支付或市場(chǎng)交易向森林生態(tài)效益的管理者和受益人支進(jìn)行補(bǔ)償、投資或向破壞者進(jìn)行收費(fèi)的一種制度安排。

林地補(bǔ)償中，公益林是其中的重要部分。公益林是主要發(fā)揮改善環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保護(hù)物種資源、進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗(yàn)、開展森林旅游、實(shí)現(xiàn)國土安保等為主要經(jīng)營目標(biāo)的森林及灌木林，包括國家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)公益林，公益林生態(tài)補(bǔ)償，顧名思義就是針對(duì)公益林的生態(tài)補(bǔ)償。林業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要部分，是社會(huì)生產(chǎn)的物質(zhì)來源，也起著涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、凈化空氣、除塵降噪、保護(hù)生物多樣性等功能，是人類不可或缺資的陸上生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)社會(huì)發(fā)展十分重要，公益林是森林系統(tǒng)最穩(wěn)定的部分，進(jìn)行公益林補(bǔ)償、建設(shè)、有目的開展森林保護(hù)、培育和利用，對(duì)促進(jìn)人口、資源、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展十分重要。公益林生態(tài)補(bǔ)償是在研究人地關(guān)系基礎(chǔ)上制定的補(bǔ)償措施，是政府充分發(fā)揮國家調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的、正確處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系的有效手段，充分利用補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)中央、地方政府和、合作組織、企業(yè)、林農(nóng)之間的關(guān)系，制定有效的林業(yè)保護(hù)、發(fā)展政策，促進(jìn)地區(qū)林業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和諧可持續(xù)的重要舉措，應(yīng)高度重視。

2.會(huì)澤縣生態(tài)公益林概況

會(huì)澤縣全縣國土面積5886km2，林地面積544km2m，占國土面積的62%，森林只有45.6%，低于云南省平均水平，會(huì)澤縣森林蓄積量有1426m3，是曲靖市森林面積最大的縣，有菜地面積483.76 萬畝，占全縣國土面積的555。會(huì)澤縣位于滇東北高原，烏蒙山主峰地段，部分地區(qū)是巖溶地區(qū)，是國家生態(tài)建設(shè)西南屏障的重要組成部分，生態(tài)建設(shè)的任務(wù)十分繁重。經(jīng)過多年努力，會(huì)澤縣的生態(tài)建設(shè)取得了積極成效，其中，生態(tài)公益林起著重要作用。會(huì)澤縣公益林面積為277.17 萬畝，其中國家級(jí)公益林113.67 萬畝（實(shí)施補(bǔ)償103.85 萬畝），省級(jí)公益林163.5 萬畝（實(shí)施補(bǔ)償152.8 萬畝），分布在全縣25 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和兩林場(chǎng)。會(huì)澤縣公益林管護(hù)形式以專業(yè)管護(hù)為主，經(jīng)營主體明確的林場(chǎng)有2 個(gè)，由林場(chǎng)聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行管護(hù)；集體林由25 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站承包給專業(yè)人員進(jìn)行管護(hù)，總體林分較好。

3.會(huì)澤縣公益林生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

為了促進(jìn)公益林的建設(shè)，近年來，國家不斷加大公益林的補(bǔ)償力度，會(huì)澤縣也響應(yīng)國家號(hào)召，不斷增加公益林的生態(tài)補(bǔ)償，擴(kuò)大公益林的面積，對(duì)促進(jìn)會(huì)澤縣的林業(yè)建設(shè)，提高植被覆蓋率發(fā)揮了重要作用。表1 為會(huì)澤縣2019 年～2020 年的生態(tài)補(bǔ)償面積和投入。

表1 會(huì)澤縣2009～2020年生態(tài)補(bǔ)償基（資）金、面積表

由表中可知：

（1）2009～2020 年， 會(huì)澤縣在2009、2010 年國家補(bǔ)償面積一致，為150000 畝，從2011 年開始，每年補(bǔ)償面積變?yōu)榱?038500 畝，與2009、2010 年相比，補(bǔ)償面積有了大幅度增長(zhǎng)，但也10 年未曾增長(zhǎng)；（2）2009年～2020 年，會(huì)澤縣省級(jí)補(bǔ)償面積每年均為1457976 畝，未發(fā)生改變；（3）在國家補(bǔ)償資金方面，2009 年，補(bǔ)償資金投入還較低，只有696176.5 元，2010 年差不多翻了一番，從2011 年開始實(shí)行二次退耕開始，相比以往云南省大幅度投入補(bǔ)償資金，2013 年以后，基本維持在1400萬～1700 萬之間，波動(dòng)幅度不大，12 年來，國家已為會(huì)澤縣公益林投入生態(tài)補(bǔ)償資金約1448.35 萬元；（4）在政府補(bǔ)償資金方面，2009 年、2010 年投入均為7289880元，相對(duì) 較低，2011 年開始到2020 年，云南省逐年加大了公益林的生態(tài)補(bǔ)償力度，12 年來每年補(bǔ)償金維持在2000～4000 萬元之間，基本上呈逐年上升趨勢(shì)，2009 年～2020 年，云南省已為會(huì)澤縣公益林投入了約2366 萬元的補(bǔ)償金；（5）總體來看，2009 年～2020 年，國家和云南省政府已為會(huì)澤縣公益林投入了約3989 萬元補(bǔ)償金，近10 年來，會(huì)澤縣公益林生態(tài)補(bǔ)償金總額有所增長(zhǎng)，但增幅不大；（6）在會(huì)澤縣公益林生態(tài)補(bǔ)償中，云南省省級(jí)補(bǔ)貼高于國家級(jí)補(bǔ)貼。（7）尚有98200 畝國有國家級(jí)公益林和107000 畝國有省級(jí)公益林未納入補(bǔ)償范圍，未來，會(huì)澤縣的公益林生態(tài)補(bǔ)償工作依然艱巨。

4.促進(jìn)會(huì)澤縣生態(tài)公益林補(bǔ)償工作提升的措施

生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，綜合性強(qiáng)、涉及面廣，為了提高會(huì)澤公益林體系建設(shè)，提高會(huì)澤的公益林補(bǔ)償體系建設(shè)十分必要。

4.1 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄髁Χ?/h3>

生態(tài)公益林補(bǔ)償工作需要民眾的支持和參與，要想得到民眾的支持和參與，就必須加強(qiáng)公益林保護(hù)、公益林補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)知識(shí)的宣傳，轉(zhuǎn)變民眾的思想，讓民眾樹立環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的觀念，和政府建立生態(tài)保護(hù)認(rèn)同，積極參與區(qū)域的公益林保護(hù)工程。民眾作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤娣?，最主要的參與者，也有權(quán)知道公益林補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策措施，加強(qiáng)宣傳，也是保障民眾的知情權(quán)，尊重民眾“自愿”原則，保障民眾切實(shí)利益的必要工作。

4.2 探索橫向補(bǔ)償支付模式

公益林生態(tài)補(bǔ)償金基本由政府承擔(dān)，通常作為一項(xiàng)專項(xiàng)資金作為支出納入財(cái)政預(yù)算中，但是，補(bǔ)償金通常單方面支出后很難獲得預(yù)期的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)收益，長(zhǎng)此以往，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后地區(qū)的政府是一筆不小的負(fù)擔(dān)，所以，探索的橫向補(bǔ)償機(jī)制，建立多樣化、多層次的補(bǔ)償機(jī)制十分重要。除了國家、省政府的補(bǔ)償，地方政府也可以通過差別性的征收生態(tài)公益林補(bǔ)償效益減輕地反政府負(fù)擔(dān)，或者從已有公益林效益和天保工程資金中抽取一部分專項(xiàng)資金和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、林業(yè)大戶等進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，通過發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)、適當(dāng)?shù)牧种叙B(yǎng)殖、種植常年生經(jīng)濟(jì)林果等，通過“以林養(yǎng)林”的市場(chǎng)化運(yùn)作擴(kuò)大收益，提高公益林保護(hù)、補(bǔ)償金。另外，應(yīng)加強(qiáng)造紙、醫(yī)療、煤炭等資源利用型、環(huán)境污染型受益企業(yè)對(duì)公益林保護(hù)方的補(bǔ)償支付，積極爭(zhēng)取企業(yè)的碳匯資金，以及發(fā)達(dá)國家的碳匯項(xiàng)目、國家級(jí)碳匯項(xiàng)目補(bǔ)償金等，為公益林保護(hù)資金提供活水，增強(qiáng)公益林生態(tài)補(bǔ)償支付的能力，促進(jìn)公益林保護(hù)的可持續(xù)進(jìn)行。

4.3 加強(qiáng)公益林的管護(hù)水平

公益林生態(tài)補(bǔ)償支付，最終目的是為了促進(jìn)本地公益林保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，所以，加強(qiáng)公益林管護(hù)，讓生態(tài)補(bǔ)償金確確實(shí)實(shí)的發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)的作用十分重要。會(huì)澤縣的生態(tài)建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)繼續(xù)建立完善的管護(hù)機(jī)制，提升管護(hù)質(zhì)量。目前統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，會(huì)澤縣公益林面積為277.17 萬畝，國家級(jí)公益林113.67 萬畝，省級(jí)公益林163.5 萬畝，其中，國家級(jí)公益林實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠?03.85 萬畝，省級(jí)公益林實(shí)施 補(bǔ)償?shù)挠?52.8 萬畝，這些公益林分布于會(huì)澤縣25 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和兩林場(chǎng)，實(shí)行專業(yè)管護(hù)的形式進(jìn)行管護(hù)，經(jīng)營主體明確的2 個(gè)林場(chǎng)，由林場(chǎng)聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行具體管護(hù)，集體林由全縣25 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）的l 林業(yè)站以簽訂合同的形式將公益林管護(hù)的任務(wù)承包給專業(yè)人員，通過付費(fèi)的方式委托專業(yè)人員進(jìn)行具體的管護(hù)活動(dòng)。目前，會(huì)澤縣已落實(shí)管護(hù)責(zé)任單位27個(gè)，落實(shí)承包管護(hù)人員1357 人。簽訂管護(hù)合同（A）25 份，簽訂承包管護(hù)合同（B）1357 份.簽訂禁伐協(xié)議3057 份，簽訂限伐協(xié)議91572 份有效的維護(hù)了公益林建設(shè)的成果。

4.4 提高資金的管理效率

會(huì)澤縣的公益林生態(tài)補(bǔ)償自己每年都是一筆較大的數(shù)額，應(yīng)實(shí)行精細(xì)化管理，對(duì)會(huì)澤縣的生態(tài)補(bǔ)償金、生態(tài)保護(hù)資金、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)資金等進(jìn)行有效的管理，做到?？顚Ｓ?、科學(xué)規(guī)劃，科學(xué)管控，收益最大化 ，提高會(huì)澤縣公益林補(bǔ)償金的利用質(zhì)量，促進(jìn)公益林保護(hù)工作的科學(xué)開展。二十一世紀(jì)，傳統(tǒng)的資金管理辦法已經(jīng)無法滿足需求了，在現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)中，加強(qiáng)以計(jì)算機(jī)為主的現(xiàn)代信息技術(shù)手段的應(yīng)用，提高資金管理的效率，建立完善的資金管控現(xiàn)代化體系，做好數(shù)據(jù)的備份、存儲(chǔ)、分析、利用，用以調(diào)控資金的調(diào)配，提高利用的科學(xué)性、合理性非常必要。

4.5 完善制度，強(qiáng)化保障

生態(tài)公益林保護(hù)和管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的事業(yè)，無法一蹴而就，建立一套完善的的制度，確保公益林保護(hù)的各項(xiàng)工作得以有序長(zhǎng)久的進(jìn)行十分必要。無規(guī)矩不成方圓，會(huì)澤縣的生態(tài)公益林補(bǔ)償工作，應(yīng)首先建立相關(guān)制度：應(yīng)建立完善的法律法規(guī)，確保會(huì)澤縣的生態(tài)公益林管護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償工作在明確、清晰、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，尤其是森林分類經(jīng)營的法律法規(guī)，在透明的法律法規(guī)下實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林的經(jīng)營指導(dǎo)，生態(tài)公益林補(bǔ)償項(xiàng)目、資金的檢測(cè)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管控；應(yīng)建立完善的公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)責(zé)任制，會(huì)澤縣通過森林二類調(diào)查，根據(jù)區(qū)域生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，制定了生態(tài)公益林保護(hù)的五年目標(biāo)、區(qū)域目標(biāo)，融入?yún)^(qū)域的綜合發(fā)展中，這一做法值得繼續(xù)推廣實(shí)行；應(yīng)建立完善的資金使用制度和監(jiān)管值得，會(huì)澤縣生態(tài)公益林補(bǔ)償工作涉及復(fù)雜的資金問題，不管是國際阿撥款也好，地方補(bǔ)償也好，對(duì)農(nóng)民的退耕補(bǔ)償、承包林地人員的收入等，都應(yīng)根據(jù)嚴(yán)格的資金管制度進(jìn)行計(jì)算、匯總、分配、下發(fā)、監(jiān)督，確保資金管理的透明、高效，提高資金利用率，防止貪污腐??；應(yīng)建立完善的科技人才管理制度。新時(shí)期的生態(tài)公益林管理、生態(tài)公益林的補(bǔ)償工作都應(yīng)在現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的大框架進(jìn)行，計(jì)算機(jī)等先進(jìn)的現(xiàn)代化科技運(yùn)用于森林調(diào)查、生態(tài)效益監(jiān)控、資金管理等已十分廣泛，建立完善的人才管理制度，聘用引進(jìn)高科技人才，加強(qiáng)培育，提高待遇，充實(shí)會(huì)澤縣生態(tài)公益林管護(hù)、補(bǔ)償相關(guān)工作的專業(yè)人才十分必要。

5 結(jié)語

會(huì)澤縣地理位置特殊，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)保護(hù)工作任務(wù)較重，在生態(tài)保護(hù)中，公益林是當(dāng)?shù)仃懮仙鷳B(tài)系統(tǒng)最為穩(wěn)定的部分，對(duì)提高會(huì)澤縣的整體生態(tài)水平意義重要。會(huì)澤縣生態(tài)公益林保護(hù)措施中，充分利用生態(tài)公益林補(bǔ)償制度促進(jìn)公益林建設(shè)和保護(hù)工作的不斷推進(jìn)具有重要意義，文章分析了2009 年～2020 年的會(huì)澤縣公益林生態(tài)補(bǔ)償金的現(xiàn)狀，從加強(qiáng)宣傳爭(zhēng)取民眾支持、探索橫向補(bǔ)償支付機(jī)制、加強(qiáng)管護(hù)水平、通過信息化手段提高資金管理效率、完善制度保障等五個(gè)方面探討了完善完善措施，希望文章的研究對(duì)會(huì)澤縣完善補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)深化公益林建設(shè)保護(hù)措施的實(shí)施發(fā)揮一定參考作用，促進(jìn)會(huì)澤縣生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。