陳甜

摘?要：市域社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石，民族地區(qū)的市域社會治理現(xiàn)代化關(guān)系社會的和諧穩(wěn)定。本文以寧夏回族自治區(qū)吳忠市為例，從治理主體、治理領(lǐng)域、治理機制對其市域社會治理現(xiàn)代化現(xiàn)狀進行了分析，并指出當前市域社會治理存在多主體治理運行機制不暢、治理的可持續(xù)性弱、基層治理任務(wù)繁重、社會組織自身能力不足等問題，為民族地區(qū)的市域社會治理現(xiàn)代化提供了相應政策建議。

關(guān)鍵詞：市域社會治理;現(xiàn)代化;民族地區(qū)

中圖分類號：F2???文獻標識碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.005

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標。市域社會治理是國家治理的中間層級，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、承上啟下的樞紐作用，既肩負著貫徹國家大政方針的重大使命，又承擔著指導基層具體工作的重要責任。民族地區(qū)的市域社會治理現(xiàn)代化事關(guān)民族團結(jié)、安全穩(wěn)定與社會發(fā)展。寧夏回族自治區(qū)吳忠市作為全國市域社會治理現(xiàn)代化首批試點城市，研究其在實踐過程中的成效與困難對于民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。

1?市域社會治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

市域社會治理是以城市為范圍，以政府、企業(yè)、社會組織、個人為主體，以區(qū)域內(nèi)的事務(wù)管理和服務(wù)為內(nèi)容的一個動態(tài)過程。市域社會治理具有三個層面的特征：

一是“治理結(jié)構(gòu)上，它是國家治理在市域?qū)用娴木唧w表現(xiàn)，具有治理層級的傳遞性、治理主體相對獨立性和對外開放性。

二是治理空間上存在多維空間和區(qū)域的疊加。

三是治理資源上具有稟賦的獨特性、資源可容和效用擴大”。市域社會治理現(xiàn)代化包含了“治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化以及治理能力現(xiàn)代化”，區(qū)別于以往的省域治理和縣域治理，其核心內(nèi)涵為協(xié)同高效治理。

2?吳忠市市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)成效

吳忠市是寧夏回族自治區(qū)南部的一個地級市，總面積21400平方千米，下轄5個縣（市、區(qū)）、29個鎮(zhèn)、70個城鎮(zhèn)社區(qū)，總?cè)丝?42.25萬，有回、漢、滿、藏等28個民族，其中回族人口約占53%。吳忠市民族宗教屬性高，有伊斯蘭教、佛教、道教、基督教等多種宗教，其中伊斯蘭教信徒占比最高。

2.1?治理主體多元，多方協(xié)同治理

吳忠市市域社會治理中的主體不是單一的，而是逐漸走向多元的，是多中心的而非單中心的。其治理主體包含了黨委、政府、社區(qū)、企業(yè)、居民，基本呈現(xiàn)為黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理體制。

堅持黨委領(lǐng)導。吳忠市成立了市域社會治理專項工作領(lǐng)導小組，由主要領(lǐng)導牽頭，總攬全局。在整體布局上，將市域治理納入“十四五”規(guī)劃，確定了11個試點項目，制定了實施意見和方案，細化明確了分解任務(wù)，制定了年度任務(wù)、責任單位、負面管理“三個清單”。政府負責落實。吳忠市將創(chuàng)建工作納入全市效能目標考核，并且逐步加大分值權(quán)重;成立八個專項督導組進行跟蹤問效，做到每周一調(diào)度、每月一通報、半年一考評。社會組織、群眾積極參與。吳忠市共有500多個社會組織，在社會治理中積極作為。例如在2021年吳忠市疫情期間，利通區(qū)蘭花熱心小組慈善協(xié)會、吳忠市文化市場協(xié)會、吳忠市春蕾天使愛心會等社會組織深入社區(qū)開展核酸檢測、心理疏導、網(wǎng)格登記等志愿服務(wù)工作。

2.2?治理領(lǐng)域擴大，基層自治的效能提升

吳忠市市域治理的離散化趨勢顯著，治理領(lǐng)域擴大。政府的管理趨于集中，把握關(guān)鍵領(lǐng)域，重在價值導向、制度供給、宏觀調(diào)控、監(jiān)管督導，其他事務(wù)的管理權(quán)逐漸下放，例如在社區(qū)的管理上，吳忠市政府以指導為主，充分尊重社區(qū)的自主性，打造基層自治、法治、德治體系。鹽池縣推行“開放+合作”的模式，全面推行“1+2+N”社區(qū)警務(wù)模式;利通區(qū)建立“黨支部—網(wǎng)格黨小組—黨員”網(wǎng)格化黨建體系，排查矛盾化解糾紛，努力打造政府管理和社會協(xié)同、居民自治良性互動的社區(qū)綜合治理。基層治理實現(xiàn)了治理的離散化，覆蓋了社會治理的盲區(qū)，治理效能大幅提升，雖然政府的管理逐漸集中，但是實際上治理的領(lǐng)域在基層得到擴充。

2.3?治理機制豐富，自治、德治、法治體系成效明顯

吳忠市市域社會治理機制多元且成效顯著，政府管理、基層自治、德治、法治在吳忠市都發(fā)揮著重要作用。吳忠市吸納了大量勞務(wù)移民，有許多移民安置小區(qū)，利通區(qū)系統(tǒng)總結(jié)移民地區(qū)社會治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大力推行“55124”民主管理模式，加強家風民俗的文化建設(shè)，舉辦社區(qū)百家宴等文化活動，全面提升基層治理能力。鹽池縣馮溝村圍繞法治、德治、自治三項內(nèi)容開展了評分定星“三治”活動，融合環(huán)境衛(wèi)生評比，進行村民積分制動態(tài)管理，以積分兌換獎品作為激勵。全市推廣志愿服務(wù)3+4（三級網(wǎng)格和四單服務(wù)）模式，建設(shè)“志愿之城”，全市實名注冊志愿者達28.17萬人，著力發(fā)揮德治和自治的基層力量。

3?吳忠市市域社會治理現(xiàn)代化存在的問題

吳忠市作為一個西北小城市，經(jīng)濟社會發(fā)展相較于東部城市較為落后，且市域內(nèi)民族多元、宗教氛圍濃厚、移民眾多，潛在社會風險矛盾多，在推進社會治理當中仍存在一些問題和挑戰(zhàn)。

（1）多主體治理運行機制不暢。

市域是縱向整合統(tǒng)籌的環(huán)節(jié)，能克服縣域治理的弊端，但如果各主體的角色定位和職責范圍模糊，則會導致治理效能低。目前吳忠市構(gòu)建的政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體共治的治理新格局中，尚未清晰公共權(quán)力邊界，多元主體在治理中面臨地位和權(quán)力迷茫的窘?jīng)r。且治理主體相對獨立，資源整合能力不強，例如吳忠市的伊斯蘭教徒眾多，宗教組織的資源未能很好地融入社會治理合力。此外，目前吳忠市缺乏此類立法保障，政府在組織身份和組織資源上具有絕對優(yōu)勢，其他主體則缺乏合法地位和保障參與到治理當中。

（2）社會治理“即興式”舉措多，治理的可持續(xù)性弱。

市域社會治理中，伴隨著政府政績的要求，往往著眼于短期的、任期內(nèi)的目標，缺乏系統(tǒng)的、全局的、戰(zhàn)略性的制度設(shè)計。在社會治理創(chuàng)新探索中，吳忠市各多元主體進行了許多創(chuàng)新舉措，創(chuàng)造了各自的特色模式，例如社區(qū)“135”基層社會治理模式、人民調(diào)解“2345”工作機制等，但許多創(chuàng)新具有“即興式”“碎片化”的特點，且多屬于局部試驗，缺乏系統(tǒng)性的制度安排，也沒有及時樹立典型推廣經(jīng)驗，而出現(xiàn)即興表演、可持續(xù)性不夠的情況。

（3）基層治理任務(wù)繁重，治理方式的規(guī)范化不足。

基層社區(qū)肩負著各個“條”分割的職能任務(wù)，同時要應付各種會議、文件要求，忙于應對考核、檢查、評比工作。吳忠市有回、漢、滿、藏等28族居民，且有許多移民安置小區(qū)，相較于其他地方的基層治理，吳忠市的基層需要承擔民族團結(jié)、移民管理、宗教文化等治理任務(wù)，治理負擔與本身治理能力存在矛盾。治理能力薄弱的一個重要原因是治理方式規(guī)范化不足，在吳忠市的社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，治理宗教倫理、風俗習慣的作用大于法治，雖然去極端化宗教活動的工作成效顯著，但宗教文化與風俗倫理資源的引導和利用有待提高，還未能將其規(guī)范化運用到社會治理當中。

（4）吳忠市的社會組織自身能力不足。

一方面，民族地區(qū)社會組織規(guī)模小、資金短缺、人才匱乏，導致自身建設(shè)中制度化程度低，自身治理結(jié)構(gòu)不完善，社會組織本身“先天不足”。

另一方面，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，社會組織在運轉(zhuǎn)中缺乏資源補給，又缺少指導與支持，呈現(xiàn)出“后天畸形”的狀態(tài)。雖然吳忠市有500多個社會組織，但由于自身組織能力不足，在參與治理中往往無法獨立承擔治理任務(wù)。

4?推進民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化的政策建議

綜上，主要基于吳忠市的市域社會治理現(xiàn)代化實踐，本文提出以下建議，以推進民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化。

（1）明確各主體的角色定位，建立系統(tǒng)化的社會治理資源指揮調(diào)度機制。

首先，要明確市級黨委負責制，構(gòu)建市級主責、政府擔責、全域推進的工作格局。

其次，要明確各職能部門、企事業(yè)單位、社會組織的角色定位和關(guān)系界定，在公共事務(wù)治理中要給其他主體賦權(quán)賦能，同時提供法制保障。努力打破職能部門壁壘，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政部門資源，減少管理交叉和責任推諉，形成多元主體合力。

（2）加強頂層設(shè)計的戰(zhàn)略性，建立科學優(yōu)化治理考評體系。

民族地區(qū)市域社會治理應當著眼于長遠的發(fā)展，立足于民族地區(qū)的特殊性，統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多個方面，做系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計與發(fā)展規(guī)劃。在治理成效考評時，不應只看當前成效更要看治理的持續(xù)性，應該體現(xiàn)價值導向，遵循科學與實用相結(jié)合、客觀與主觀相結(jié)合、計量和質(zhì)量相結(jié)合的原則。

（3）減少基層治理負擔，推動宗教法治化、規(guī)范化。

社區(qū)治理是加強市域社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府應主動幫助基層減負，繼續(xù)推進“放管服”，減少文山會海和一些表面的、臨時的、突進的任務(wù)，讓社區(qū)真正發(fā)揮管理和服務(wù)居民的作用。與此同時，為了加強基層治理能力，可以引導民族地區(qū)的宗教民俗與社會主義建設(shè)相適應，創(chuàng)新制度建設(shè)，推動宗教民俗的規(guī)范化、法治化，以此在市域社會治理當中發(fā)揮宗教的動員能力、社會規(guī)范能力。

（4）加大對民族地區(qū)社會組織的政策扶持，提高社會組織的組織力。

市域社會治理離不開社會組織的作為，民族地區(qū)的社會組織更是發(fā)揮著重要作用。政府應當加大財政政策支持力度，或是采用購買公共服務(wù)的機制實現(xiàn)有效合作。此外，政府應幫助其擴展資金渠道和人才引進渠道，引導和幫助其建立起內(nèi)部的組織規(guī)范，培育公共精神和主體意識。

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