陳炳蕙 盧侄鑫

摘?要：近年來，政治腐敗與經(jīng)濟腐敗交織的腐敗案件逐漸增多，政商勾結(jié)的利益集團為反腐事業(yè)帶來新的挑戰(zhàn)。我國監(jiān)察委所實行的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制，實現(xiàn)了黨的紀(jì)律檢查權(quán)與國家監(jiān)察權(quán)的有機統(tǒng)一，有利于開展全面的反腐工作。合署辦公體制并不意味著一個機關(guān)既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法的“紀(jì)法混同”，而是黨的十八屆四中全會所提到的“國法與黨規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接”，要正確處理紀(jì)法關(guān)系，保證監(jiān)察制度的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：合署辦公;紀(jì)法銜接;路徑

中圖分類號：D9???文獻標(biāo)識碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.059

黨的十八屆中央紀(jì)律檢查委員會在黨的十九大工作報告中指出：“政治腐敗和經(jīng)濟腐敗相互交織形成利益集團，嚴(yán)重危害黨和國家政治安全”。為回應(yīng)這一新型利益集團腐敗態(tài)勢，保護我國的經(jīng)濟發(fā)展，當(dāng)前以紀(jì)檢和監(jiān)察合署辦公制度作為監(jiān)察反腐體制改革的核心，遵循“一個機構(gòu)、兩塊牌子”的工作機制，實現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查權(quán)和國家監(jiān)察權(quán)的有機統(tǒng)一，形成了強大的反腐合力。但合署辦公機制也帶來了一系列現(xiàn)實問題，其中“黨紀(jì)”和“國法”如何銜接和協(xié)調(diào)就是其中之一，本文通過對紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度的剖析，探尋紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)的機制。

1?紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制概述

1.1?歷史沿革

當(dāng)前的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制并不是毫無基礎(chǔ)的“空中樓閣”，而是一直以來反腐斗爭工作經(jīng)驗累積的必然結(jié)果，致力于反腐的紀(jì)委和監(jiān)委雖起源于不同的歷史階段，但反腐的工作目標(biāo)卻是一致的，兩者之間合署辦公早在1952年2月就初見苗頭，可見其制度由來已久。

黨的中央紀(jì)律檢查委員會產(chǎn)生于1927年4月召開的黨的第五次代表大會，依照黨章中紀(jì)律的規(guī)定主抓黨內(nèi)的紀(jì)律檢查工作;對政府及其公職人員進行監(jiān)督的人民監(jiān)察委員會則于1949年10月成立。1952年2月9日，考慮到政府機關(guān)中的公職人員大部分為黨員，中共中央下發(fā)《中共中央關(guān)于加強紀(jì)律檢查工作的指示》提出：“各級黨委的紀(jì)律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公”，對紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制進行了初步的嘗試。

合署辦公體制之后經(jīng)歷了長期的艱苦探索，在1954年9月人民監(jiān)察委員會被撤銷，由國家監(jiān)察部代替其行使監(jiān)察職權(quán)。1987年黨的十三大確立了黨政分開的政治體制改革路線，中央紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察部被分開，由此產(chǎn)生了很多問題，難以強力的打擊新型腐敗犯罪。直至1992年黨的十四大才恢復(fù)了紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作體制。

1.2?查辦案件工作流程

當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制下查辦腐敗案件的工作流程大致可以分為：受理、初步核實、立案、調(diào)查、移送審理五項，具體如下：

（1）紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對于貪腐案件、黨員違紀(jì)案件的舉報進行逐一審查處理，并進行受理登記。

（2）對受理的違法違紀(jì)案件的線索材料進行初步的調(diào)查核實。

（3）根據(jù)管轄權(quán)限的劃定交由相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，該機關(guān)認為需要追究紀(jì)律或者法律責(zé)任的交由相應(yīng)的部門起草立案審查調(diào)查呈批報告送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人批準(zhǔn)立案并向被審查調(diào)查人宣布。

（4）批準(zhǔn)成立審查調(diào)查組并制定審查調(diào)查談話方案、外查方案，調(diào)查組嚴(yán)格執(zhí)行方案進行審查調(diào)查。

（5）對經(jīng)過立案并需要追究其責(zé)任的案件向?qū)徖頇C關(guān)移送。

1.3?所依據(jù)的相關(guān)黨紀(jì)與國法

根據(jù)不完全統(tǒng)計，合署辦公體制運行中所涉及的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律如下：《黨章》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等;《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《機關(guān)事務(wù)監(jiān)督條例》等。

從以上列舉可以看出，國家法律以憲法為統(tǒng)攝，包含刑事法律、行政法律和各類相關(guān)條例。黨內(nèi)法規(guī)則以黨章為統(tǒng)攝，包含各項準(zhǔn)則和紀(jì)律條例，兩者之間屬于不同的規(guī)范體系。

2?合署辦公體制下黨紀(jì)與國法銜接和協(xié)調(diào)的必要性

紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公并不意味著兩個機構(gòu)的簡單融合，而是統(tǒng)一于反腐職能下的相互配合與相互協(xié)作。工作中所依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，雖在大框架上同屬中國特色社會主義法治體系，但就其具體制度而言，兩者在立法主體、內(nèi)容、實施方式等方面都存在著不同，不能相互取代。因此它們之間的銜接和協(xié)調(diào)從宏觀、中觀、微觀三個層面來看有其深刻的必要性。

2.1?宏觀層面：中國特色社會主義法治體系建設(shè)的要求

2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式從頂層設(shè)計的角度將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系之中。大方向上的把控勢必會反映在具體的制度運用之中，通過現(xiàn)實制度運行發(fā)現(xiàn)問題并通過反饋機制促進理論的完善，之后再運用到實踐之中，形成“理論指導(dǎo)實踐，實踐影響理論”的完美閉環(huán)。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作機制下紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)是響應(yīng)建設(shè)中國特色社會法治體系這一宏觀規(guī)劃的必要，為我國經(jīng)濟良好發(fā)展保駕護航。

2.2?中觀層面：打擊新型經(jīng)濟腐敗進路的應(yīng)有之義

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次會議公報中指出：要重點打擊在政治問題和經(jīng)濟問題交織的利益集團。同時，隨著我國的主要反腐斗爭模式由運動反腐、權(quán)力反腐到制度反腐的轉(zhuǎn)變。如何建立長效的反腐制度將成為當(dāng)前應(yīng)對新型經(jīng)濟腐敗進路的主要議題。習(xí)近平總書記曾在黨的十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)會議中指出，“如何靠制度更有效地防治腐敗，仍然是我們面臨的一個重大課題。”

2.3?微觀層面：合署辦公體制下反腐工作的需要

從紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作實際來看，紀(jì)法關(guān)系含混不清則勢必造成反腐工作的混亂，兩者進行有效的銜接和協(xié)調(diào)是基于現(xiàn)實工作的需要，具體如下：94CF5066-F64A-4C12-86C1-5671D0C7BF21

（1）監(jiān)督對象的部分重合。在反腐工作的具體辦案過程中，紀(jì)委和監(jiān)委各司其職，分別辦案，被監(jiān)督的人員身份可以分為三類：黨員身份的公職人員、非黨員身份的公職人員以及黨員身份的非公職人員。其中查處經(jīng)濟腐敗利益集團的案件涉及黨員身份的公職人員，執(zhí)紀(jì)的紀(jì)委和執(zhí)法的監(jiān)委勢必會共同參與。此時，為了順利查辦案件就必須對相關(guān)黨紀(jì)與國法進行有效的銜接和協(xié)調(diào)。

（2）議事決策機制的原則性合并。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公在機構(gòu)設(shè)置、職能分工和人員安排等方面進行了深度融合，為避免對于重大事項的重復(fù)討論，提高工作效率，紀(jì)委和監(jiān)委在決策機制上一般采取合并召開會議并通過民主集中制的方式達成內(nèi)部決策的一致，而對于此項會議來說，此決策方式并不意味著其可以超過“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”原則的束縛，每個決策仍然需要依據(jù)相應(yīng)的黨紀(jì)和國法。因此，紀(jì)法之間良好的銜接和協(xié)調(diào)是做出合理決策的關(guān)鍵因素。

（3）辦案流程的互聯(lián)互通。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公導(dǎo)致其監(jiān)督對象數(shù)量明顯增加，案件也更加的多元，對于違紀(jì)又違法的案件，實踐中一般分別進行立案，紀(jì)委的審查和監(jiān)委的調(diào)查同步進行。但兩個機關(guān)在處置方式、操作步驟和審批程序等辦案流程上存在一定的差別，為避免辦案中可能出現(xiàn)的沖突，則需要兩機關(guān)在辦案流程中互聯(lián)互通，這極大的考驗著黨紀(jì)和國法的銜接程度。

3?紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公所帶來的紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)的難題

馬克思主義理論認為，實踐是認識的來源，是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，同時認識的程度也影響著實踐的好壞。我國相關(guān)監(jiān)察制度伴隨著合署辦公體制實踐而進行不斷地演進，直至2018年《監(jiān)察法》的通過逐漸趨于穩(wěn)定。但這并不意味著反腐制度實踐探索的結(jié)束，相關(guān)黨紀(jì)和國法仍有很多需要完善之處，紀(jì)法如何銜接和協(xié)調(diào)在制度和實踐兩個方面面臨著相當(dāng)多的難題。

3.1?《監(jiān)察法》配套相關(guān)程序性規(guī)范的缺失

《監(jiān)察法》作為監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)的制度規(guī)定，條文規(guī)定較為粗略，程序正義難以得到制度保障，部分條文規(guī)定的法法銜接并不能有效地填補辦案程序的空白。例如，黨員的違紀(jì)案件調(diào)查中涉及憲法所規(guī)定公民權(quán)利的限制，沒有制定相關(guān)的程序性法律予以保障?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察辦案來說獨木難支，辦案人員只能尋求其他黨紀(jì)法規(guī)的填補，很容易產(chǎn)生制度濫用，通過行為找法，編織罪行。

3.2?缺乏相關(guān)“紀(jì)法銜接”的法律制度

紀(jì)法關(guān)系問題的理論研究終將表現(xiàn)為成文法律才能解決實際難題，當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制之下對于紀(jì)法如何銜接的問題只在《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中的部分條文有所規(guī)定，但該制度屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，監(jiān)察委作為國家機關(guān)，其權(quán)力來源于人民，紀(jì)法銜接需要在法律層面上得到確認。然而，目前我國尚未就監(jiān)察委辦案過程中紀(jì)法如何銜接問題制定相關(guān)的法律，也未在其他監(jiān)察法律中對其作出原則性規(guī)定。

3.3?監(jiān)察干部缺乏對于紀(jì)法關(guān)系的正確認識

國家監(jiān)察委成立時間較短，大部分監(jiān)察干部是由其他機關(guān)轉(zhuǎn)隸而來，其來源大致分為兩類：檢察機關(guān)和紀(jì)委。由于其加入監(jiān)察委的時間較短，對于合署辦公的辦案機制尚不熟悉，由于法律的滯后性不能提供制度參考，部分從紀(jì)委轉(zhuǎn)隸過來的監(jiān)察干部可能對于合署辦公的工作機制存在誤解，在辦案過程中既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法，缺乏紀(jì)法區(qū)分的理念，對于違法違紀(jì)案件中的輕微刑事案件，其制裁措施通常由黨紀(jì)處分代替，出現(xiàn)“以紀(jì)代刑”的情況。

4?紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制下紀(jì)法銜接與協(xié)調(diào)路徑之探尋

紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的監(jiān)察體制改革中紀(jì)法關(guān)系良好銜接和協(xié)調(diào)是我國反腐事業(yè)開展并形成長效機制的關(guān)鍵，對其完善路徑的探尋離不開大方向的指引，明確的基本原則為路徑提供基礎(chǔ)與開拓動力，具體的制度完善為監(jiān)察改革道路披荊斬棘。

4.1?明確基本原則

4.1.1?堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國依法治國建設(shè)的根本保證也是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)的上位概念“黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接”是黨最先提出的，監(jiān)察機制最早出現(xiàn)在黨內(nèi)，是黨保證自身廉潔性的重要制度保障。當(dāng)前的監(jiān)察體制改革中對于紀(jì)法關(guān)系問題，必須堅持黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)。

4.1.2?遵循“紀(jì)在法前”與“紀(jì)嚴(yán)于法”紀(jì)法關(guān)系

中國共產(chǎn)黨的“先鋒隊”屬性要求規(guī)范黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)較國家法律要更為嚴(yán)格，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“黨章等黨規(guī)對于黨員的要求要比法律要求更高?！狈从吃诒O(jiān)察委的具體工作過程中，就是要把紀(jì)律挺在法律之前，提倡“抓早抓小，發(fā)現(xiàn)問題及時處理”。這是完善紀(jì)法關(guān)系，實現(xiàn)其良好銜接和協(xié)調(diào)所需要遵循的重要前提性原則。

4.2?構(gòu)建完備的監(jiān)察制度規(guī)范體系

構(gòu)建監(jiān)察制度體系并不能延續(xù)以往國家中心主義的法律觀，極力強調(diào)國家法律是唯一的依靠。而應(yīng)當(dāng)注意到，我國的特色社會主義法治體系是包含有：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的完整系統(tǒng)。從腐敗治理的角度來看，黨內(nèi)紀(jì)律和國家法律具有同等重要的作用。

就黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范而言，需要對黨紀(jì)中與國家法律沖突的部分定時清理，同時在制定黨紀(jì)時建立立法機關(guān)與黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)的聯(lián)合立法機制，對制定黨紀(jì)中出現(xiàn)的紀(jì)法關(guān)系難題進行討論，從而在立法階段解決紀(jì)法關(guān)系難題。

而對于國家法律，我國與《監(jiān)察法》配套的立法只有2020年6月出臺的《政務(wù)處分法》，而其他的程序性規(guī)定卻存在空白。作為行使調(diào)查權(quán)的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)比照行使偵查權(quán)的公安機關(guān)有自己的相關(guān)調(diào)查程序規(guī)定，同時對于《監(jiān)察法》中需要其他機關(guān)配合的問題也要制定細化的銜接法律，包括報批流程和批準(zhǔn)主體。

4.3?提升監(jiān)察干部的紀(jì)法關(guān)系認識

“一套班子”的人員組織結(jié)構(gòu)，對于每一個監(jiān)察干部而言，其執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法素養(yǎng)決定著監(jiān)察權(quán)是否能夠得到良好的運行，對外部而言，紀(jì)法關(guān)系的協(xié)調(diào)解決也更能展現(xiàn)監(jiān)察法治的權(quán)威，表現(xiàn)監(jiān)察干部的“法治”素養(yǎng)。其具體措施：第一，通過開辦講座、舉行會議討論等方式加深監(jiān)察干部對于紀(jì)法關(guān)系的認識，尤其對于紀(jì)委轉(zhuǎn)隸過來的紀(jì)委干部，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆沙绦蛞庾R，了解證據(jù)提取規(guī)范與非法證據(jù)排除規(guī)則等證據(jù)制度。第二，制定工作辦案手冊，為監(jiān)察干部在實際工作過程中常見的紀(jì)法關(guān)系問題提供解決途徑。第三，樹立紀(jì)法區(qū)分意識，在兩委協(xié)同辦案的工作流程中，對于既違紀(jì)又違法的被調(diào)查人的辦案工作應(yīng)當(dāng)對參與調(diào)查的監(jiān)察干部樹立“紀(jì)法分開”的調(diào)查意識，對不同的證據(jù)注重分別保存，并依據(jù)不同的條文規(guī)定移交審判機關(guān)，杜絕“紀(jì)法混同”思想。

5?結(jié)語

國家監(jiān)察委得到《憲法》的確認意味著我國制度反腐進程得到進一步的推進，但同樣也帶來了“紀(jì)法如何銜接”的難題，在“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律需要協(xié)調(diào)與銜接”的大背景下，相關(guān)紀(jì)法銜接與協(xié)調(diào)制度的缺失與監(jiān)察應(yīng)對新型經(jīng)濟腐敗實踐中出現(xiàn)的“紀(jì)法混同”是當(dāng)前監(jiān)察制度改革的重要內(nèi)容。筆者認為，構(gòu)建紀(jì)法銜接與協(xié)調(diào)路徑首先應(yīng)當(dāng)明確黨的領(lǐng)導(dǎo)與“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”的基本原則，其次應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完備的監(jiān)察制度規(guī)范體系作支撐，最后提升監(jiān)察干部的紀(jì)法關(guān)系思維用以保證執(zhí)行，確保我國監(jiān)察制度的蓬勃發(fā)展。

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