秦 浩，郭 悅

（中共遼寧省委黨校 社會建設與生態(tài)文明教研部，遼寧 沈陽 110004）

0 引言

近年來復合型危機的頻繁發(fā)生增加了政府應急管理的難度，社會系統(tǒng)脆弱性、復雜性和不確定性的加劇使傳統(tǒng)的應急管理模式在面對復合型危機時暴露出嚴重的碎片化問題。一是組織結構裂化造成的管理機制碎片化。中國現(xiàn)行的應急管理體制以行政管轄權為基礎，根據(jù)致災因子不同將不同類別突發(fā)事件應急管理的權限和責任劃歸不同政府職能部門。這種按照科層制思路建立起來的應急管理模式與復合型危機治理存在一定程度的邏輯錯配，應急權責分工過細且不構成連續(xù)的線性關系，難以形成嚴密的工作循環(huán)周期，容易出現(xiàn)相互推諉或責任轉嫁等“有組織的不負責任”行為。另外各自為戰(zhàn)、權責模糊、分工不合作的部門主義增大了組織間合作摩擦力，極大制約了應急資源整合和快速反應能力。二是管理重心偏差造成的流程碎片化。防源頭和降危害是應急管理的核心要義，在流程上體現(xiàn)為包括應急預防、應急預警、應急響應和災后恢復等在內完整的生命周期，然而地方政府在面臨利益博弈和問責壓力時，采取消極預警是最優(yōu)選擇，加之積極預警的激勵作用有限。因此，應急管理的重點主要放在應急響應和處置環(huán)節(jié)，事前預防預警被輕視甚至被忽視。“這樣的治理是典型的被動撞擊式和事后救火式模式，致使公共危機治理難以形成完整的系統(tǒng)流程”[1]。三是資源聚合不足造成的資源碎片化。信息和物質是復合型危機治理的核心資源，然而不同應急部門掌握著不同的信息片段，信息壟斷、信息割裂造成應急信息無法快速流動，信息資源難以整合共享。應急資源的分布同樣也存在碎片化的問題，相關重要基礎設施維護和物資儲備供應被“條塊”體系分割，軍地間、央地間、區(qū)域間、部門間的資源汲取和調度能力差異懸殊，彼此協(xié)調和互補難度較大。如果缺乏必要的合作演練機制，一旦重大突發(fā)事件爆發(fā)只能臨時整合資源，造成物資供應缺位、失調等問題。

政府應急管理能力與應急管理績效之間存在顯著的正相關關系?！胺堑洹蔽C之后特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，國內學界關于政府應急管理的研究驟增，不同學者從不同視角提出了政府應急管理改革的認識論和方法論。其中一條明顯的研究進路是，基于協(xié)同治理、整體治理、跨界治理等理論主張，反思碎片化應急管理造成的結構性障礙，提出強化政府應急管理協(xié)同能力的構想。為此，精準把握中國政府應急管理協(xié)同的研究現(xiàn)狀，深度剖析研究趨勢和熱點主題，對推動該領域研究的持續(xù)深入，以及提升政府應急管理績效有積極意義。

1 研究方法及數(shù)據(jù)來源

1.1 研究方法

使用文獻計量分析軟件Gephi 0.9.2 繪制作者合作網(wǎng)絡圖譜和機構間合作圖譜，然后使用社會網(wǎng)絡分析可視化軟件CiteSpace 5.7.R3 繪制關鍵詞共現(xiàn)圖譜和聚類圖譜。合作圖譜顯示的是該領域科研人員及其所在機構的分布情況與合作趨勢。關鍵詞共現(xiàn)圖譜、聚類圖譜揭示的是該領域中的熱點研究內容。在此基礎上，運用關鍵詞、突現(xiàn)詞功能從整體上分析該領域熱點研究內容隨時間演變的發(fā)展趨勢。借助以上數(shù)據(jù)處理方式，挖掘政府應急管理協(xié)同相關研究內容之間的潛在關系并做出可視化分析。

1.2 數(shù)據(jù)來源

以中國知網(wǎng)CNKI 為數(shù)據(jù)來源，通過文 獻計量表征該領域研究發(fā)展趨勢。為提高數(shù)據(jù)來源的全面性與完整性，選取的研究對象包括學術期刊、碩博論文、國內會議論文、報紙、年鑒等。在專業(yè)檢索中設置檢索詞：TKA=（“突發(fā)事件”+“突發(fā)公共事件”+“應急事件”+“公共衛(wèi)生事件”+“重大事件”+“應急處置”+“災害”+“疫情”）以及（“協(xié)同管理”+“政府協(xié)同”+“協(xié)同政府”+“整體性治理”+“同決策”+“應急協(xié)同”+“整體性政府”+“協(xié)同機制”+“整體性管理”+“部門聯(lián)動”+“協(xié)同處置”）。發(fā)文時間跨度選定為2000-2020 年，總計獲得494 篇文獻。剔除重復的文獻和相關度 較低的文獻，剩余484 篇有效文獻作為研究數(shù)據(jù)。

2 時空發(fā)展趨勢分析

2.1 時間知識圖譜分析

2000-2020 年間政府應急管理協(xié)同研究的發(fā)文情況從時間維度看，通過對應年份的論文發(fā)表數(shù)量可在宏觀上把握該領域的研究熱點。研究發(fā)現(xiàn)，關于政府應急管理協(xié)同的研究可分為3 個時期，即萌芽期、平穩(wěn)遞增期、爆發(fā)式增長期，具體見圖1。

圖1 歷年政府應急管理協(xié)同研究發(fā)文情況 Fig.1 research papers on government emergency management coordination over the years

從圖1 可知，2000-2007 年間該研究領域的發(fā)文數(shù)量較少，僅為11 篇，表明該領域的研究并未得到廣泛運用，尚處于萌芽期。2008 年由于南方雪災、汶川地震等自 然災害頻發(fā)，該領域的發(fā)文數(shù)量開始呈現(xiàn)明顯遞增趨勢，學界的關注程度日益升溫，2008-2016 年可稱為平穩(wěn)遞增期。2017-2019年，雖然年發(fā)文量略低于前3 年，但仍呈現(xiàn)出波動上升的趨勢。2020 年由于新冠肺炎 疫情發(fā)生，相關研究成果數(shù)量爆炸式增長，全年發(fā)文量高達142 篇，達到統(tǒng)計時間范圍內的峰值?？傮w來看，有關政府應急管理協(xié)同研究的發(fā)文數(shù)量整體上呈遞增態(tài)勢，已成為該領域新的研究熱點。

2.2 空間知識圖譜分析

在繪制的合作網(wǎng)絡中，每一個圓點表示一個節(jié)點，每個節(jié)點都有其度值。每個節(jié)點代表一個作者或發(fā)文單位，節(jié)點大小代表數(shù)量多少，節(jié)點之間的連線表明作者間已形成學術合作團體。當兩個或兩個以上作者（發(fā)文單位）署名于同一篇文章，其之間就會產(chǎn)生一條連線。連線的粗細代表作者間合作 力量的大小，兩個節(jié)點間的連線越粗，說明作者之間的合作次數(shù)越多。與某節(jié)點相關聯(lián)的邊的條數(shù)被稱為節(jié)點度或關聯(lián)度，節(jié)點度值越大，表明與之連線的節(jié)點越多。另外，網(wǎng)絡中節(jié)點間相互連邊的密集程度可以用網(wǎng)絡密度來表示，網(wǎng)絡密度越大，表明整個網(wǎng)絡的節(jié)點連接越緊密，作者之間的合作程度也就越密切。相關統(tǒng)計結果見圖2、圖3。

圖2 作者合作網(wǎng)絡 Fig.2 authors cooperation network

圖3 機構合作網(wǎng)絡 Fig.3 institutional cooperation network

在圖2 作者合作網(wǎng)絡中，共有666 個節(jié)點，343 條連邊，網(wǎng)絡密度為0.002。通過設置閾值3 篩選出發(fā)文數(shù)量大于或等于3 的作者發(fā)現(xiàn)，樊博、趙保強、王林、吳國斌、劉曉燕、趙林度等發(fā)文數(shù)量最多，節(jié)點度值最大的作者為樊博。但目前整體網(wǎng)絡連通性較低，合作關系整體較弱，盡管已形成一些小的學術合作團體，但尚未形成較為核心的研究團隊，作者之間合作密切度有待提高。

在圖3 機構合作網(wǎng)絡中，共有374 個節(jié)點，181 條連邊，網(wǎng)絡密度為0.003。目前在該領域發(fā)文數(shù)量較多的機構依次為蘭州大學、上海交通大學、重慶大學、清華大學、東南大學等。節(jié)點度值最大的研究機構為清華大學公共安全研究院，其次為中國科學院大學，表明這兩所院校在該領域的研究中具有一定影響力。但目前研究成果主要集中在高等院校，其他科研院所相對偏少。從空間維度來看，同一地區(qū)不同研究機構之間，以及同一院校不同院系之間的合作可能性較大，但跨區(qū)域協(xié)作研究較少，研究力量整體上分布不均。

3 研究熱點及趨勢分析

3.1 高被引論文分析

高被引論文通常指在特定的研究領域中被引用周期較長且引用頻次較高的學術論文，某一論文的被引頻次反映了其在該研究領域中的影響力。通過數(shù)據(jù)收集整理得出，政府應急管理協(xié)同研究領域被引頻次排名前10 位的論文，具體見表1。

表1 高被引論文統(tǒng)計 Tab.1 statistics of highly cited papers

從表1 可以看出，該研究領域中出現(xiàn)最早的兩篇論文均發(fā)表于2009 年，其中一篇被引頻次最高，其余8 篇論文均發(fā)表于2010-2017 年，這與時間知識圖譜中所提到的平穩(wěn)遞增期基本吻合。從期刊分布看，排名前10 位的高被引論文均來自社會科學類和自然科學類核心期刊，表明該研究主題已受到不同學科的關注，這也為后續(xù)研究奠定了基礎。

3.2 研究熱點分析

關鍵詞是對文章主旨內容的生動提煉，對關鍵詞進行分析已成為掌握某領域研究熱點的重要方式。通過共詞分析法，設置Threshold=6，調節(jié)各項參數(shù)從而得到關鍵詞共現(xiàn)圖譜以揭示關鍵詞之間的聯(lián)系程度，具體見圖4。該關鍵詞共現(xiàn)圖譜共有407 個網(wǎng)絡節(jié)點，428 條連邊，網(wǎng)絡密度為0.005 2，表明關鍵詞之間存在一定的關聯(lián)性。網(wǎng)絡圖譜中節(jié)點的輪廓范圍表示該關鍵詞出現(xiàn)的頻次，某一節(jié)點的度值越大，意味著越多的關鍵詞與其存在關聯(lián)。此外，還將熱點關鍵詞進行聚類，通過聚類分析法得到關鍵詞聚類圖譜，以進一步揭示關鍵詞之間的內在聯(lián) 系，具體見圖5。

圖4 政府應急管理協(xié)同關鍵詞共現(xiàn)圖譜 Fig.4 keywords co-occurrence graph of government emergency management coordination

圖5 政府應急管理協(xié)同關鍵詞聚類圖譜 Fig.5 keywords clustering graph of government emergency management coordination

按照關鍵詞出現(xiàn)頻次對節(jié)點進行排序，歸納出該研究領域排名前10 位的高頻關鍵詞，具體見表2。關鍵詞使用頻次越高，該詞所代表的研究內容的熱度就越高。

表2 高頻關鍵詞統(tǒng)計 Tab.2 statistics of high frequency keywords

將表2 中的高頻關鍵詞進行分類可以看出，已有研究主要集中于政府應急管理協(xié)同的組織體制及聯(lián)動機制，并在概念闡釋、問題診斷和路徑策略等方面取得了豐碩的成果。分析關鍵詞共現(xiàn)圖譜和聚類圖譜，發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件、部門聯(lián)動、協(xié)同機制等關鍵詞之間的聯(lián)系程度最為緊密。從關鍵詞出現(xiàn)的時間來看，協(xié)同管理一詞最早出現(xiàn)于2005 年，部門聯(lián)動、協(xié)同機制、應急處置、危機響應出現(xiàn)于2008-2010 年，據(jù)此可推斷關于政府應急管理協(xié)同的研究熱潮始于2005 年。值得注意的是，“疫情防控”一詞在關鍵詞共現(xiàn)圖譜中并沒有出現(xiàn)，說明該詞與其他關鍵詞不存在較強的共現(xiàn)關系，但該詞卻成為該研究領域的高頻關鍵詞，原因是2020 年新冠肺炎疫情的爆發(fā)使得相關研究驟增，從而催生了該高頻關鍵詞的出現(xiàn)。

3.3 研究趨勢分析

運用CiteSpace軟件的突現(xiàn)詞探測算法，通過考察詞頻的時間分布情況，可將其中變化率高的名詞從大量主題詞中探測出來。“突現(xiàn)詞的突現(xiàn)度越高，越能代表該時間段內的最新研究動態(tài)及其發(fā)展趨勢”[2]。通過調整參數(shù)，剔除詞義相近以及偏離研究主題的詞匯，最終得到排名前25 位的突現(xiàn)詞，具體見表3。

表3 突現(xiàn)詞統(tǒng)計 Tab.3 statistics of burst terms

根據(jù)表3 中突現(xiàn)詞的演變趨勢，可將政府應急管理協(xié)同研究的演化路徑大致分為以下3 個階段。

第一階段（2005-2010 年）。“協(xié)同管理”“應急”“決策模式”“協(xié)同學”等詞高頻出現(xiàn)，表明應急管理中的協(xié)同管理與決策問題開始進入學者們的研究視野。在此期間，大多以應急管理理論、協(xié)同管理理論等理論引介為主。在應急管理基本理論研究方面，代表性的有曹杰等[3]、劉新建等[4]。從研究結論來看，普遍強調突發(fā)事件應急管理的及時性和有效性，但缺少基于突發(fā)事件的分類、分級并按照事件的性質、過程和機理不同進行的專門研究。在協(xié)同管理理論研究方面，代表性的有寇麗平[5]、趙林度[6]、李輝等[7]。已經(jīng)認識到將協(xié)同學理論引入政府應急管理領域的必要性與重要性，隨著治理理論在國內的傳播與興起，何水[8]、何吉多等[9]、張立榮等[10]開始嘗試從協(xié)同治理的角度探討建立政府應急管理協(xié)同機制的可能。

第二階段（2011-2016 年）。“部門聯(lián)動”“優(yōu)化”“信息共享”“體系建設”等成為研究熱點。在此期間，洪澇、冰凍、地震等自然災害頻發(fā)，在突發(fā)事件中的協(xié)同管理方式經(jīng)歷了由單一到多元、由簡單到復雜的變化過程。在應急協(xié)同的體制機制和實現(xiàn)路徑方面，基于不同的學科視角和理論維度提出了解決方案。例如，宋艷等[11]、楊巧云等[12]從應急決策協(xié)同，李春娟等[13]、王興鵬等[14]從知識協(xié)同，劉冰等[15]從應急預案協(xié)同，程玥等[16]、曾宇航等[17]從應急信息協(xié) 同，樊博等[18]、陳述等[19]、何怡平[20]從應急響應協(xié)同，張騫文[21]從應急動員協(xié)同，劉明等[22]、王新平等[23]從應急物資協(xié)同，陳正楊[24]從供應鏈協(xié)同，汪偉全[25]從區(qū)域協(xié)同，陶鵬等[26]從社會組織協(xié)同，劉瀟[27]、佘廉等[28]從軍地協(xié)同等開展了全方位、多維度研究。可以發(fā)現(xiàn)，這一階段的研究大多從協(xié)同主體的集約化、協(xié)同過程的高效化、協(xié)同方式的制度化等層面進行探索，為后續(xù)研究的深入開展奠定了基礎。

第三階段（2017-2020 年）?！罢w性治理”“協(xié)同治理”“應急協(xié)同”等關鍵詞大量涌現(xiàn)。在這一階段，政府應急管理協(xié)同研究的廣度和深度明顯拓寬，核心研究議題為如何在推進政府治理現(xiàn)代化進程中優(yōu)化協(xié)同機制與提升協(xié)同效能。并出現(xiàn)了兩個方面的研究趨向，一是更加注重研究視角的創(chuàng)新及前沿理論的引入，為研究范疇的拓展提供了更多的方法論和思維工具。例如，李安楠 等[29]從系統(tǒng)理論的角度出發(fā)構建了非常規(guī)突發(fā)事件分形應急組織模型。劉嚴萍等[30]、杜孝珍等[31]采用嵌入理論分析了應急協(xié)同嵌入式發(fā)展模式的內涵、困境、發(fā)展路徑。隋永強等[32]基于災害風險管理理論探討了提高社會整體災害應對能力的可能。二是更加注重實證研究和定量分析，突破以往偏重質化研究和定性分析的局限。在定量研究中，最具代表性的是運用社會網(wǎng)絡分析法對政府應急合作網(wǎng)絡的探索性研究。研究中出現(xiàn)了更多有關應急協(xié)同的個案，相關理論的解釋性和適用性得以拓展。這一階段的研究逐漸步入成熟期，有價值的研究成果大量涌現(xiàn)，但如何進一步破除組織間應急協(xié)同的體制機制障礙，形成多元主體協(xié)同合力，依然是理論與實踐領域面臨的難點。

4 結論

政府應急管理協(xié)同研究的發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)出“前期緩慢、中期升溫、后期驟增”的趨勢，目前已成為應急管理領域研究的熱點。2008 年汶川地震和2020 年新冠肺炎疫情的爆發(fā)是催生學界研究熱點的直接原因，再次印證了源于實踐的理論探索永遠是學術創(chuàng)新的應然邏輯與實然路徑。研究主體 呈現(xiàn)“個體分散、群體合作偏弱”的態(tài)勢。研究機構和發(fā)文作者在空間分布上失衡，且大多處于自然災害等突發(fā)事件頻發(fā)的地理區(qū)域。發(fā)文機構與作者主要集中在高等院校，以及從事應急管理的政府職能部門。發(fā)文機構之間、作者之間合作程度較低，尚未形成穩(wěn)定且具有較強影響力的研究團隊。未來需要進一步突破區(qū)域、機構和學科屏障，加強跨地區(qū)、跨機構、跨學科合作，形成聯(lián)合科研攻關的強大合力及優(yōu)勢互補的良性互動局面。該領域的研究熱點呈現(xiàn)出“內容集中、精細研究不足”的特征。政府應急管理協(xié)同的整體研究趨勢較為清晰，研究熱點主要聚焦于“部門聯(lián)動、協(xié)同處置、整體性治理”等方面，但學界對相關概念的界定還較為模糊，如突發(fā)事件與應急事件，緊急事件與風險事件，以及協(xié)同與協(xié)調、協(xié)作、合作有時混用，未作明確區(qū)分。另外，在不同突發(fā)事件情景下，關于政府應急管理協(xié)同的主體范疇、權責邊界、實現(xiàn)機理、制度約束等問題仍缺少有針對性和可操作性的研究結論。