王 忻，郭春榮，李 巖, 楊 揚(yáng)

(1.鄂爾多斯市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；3.鄂爾多斯市國(guó)土空間規(guī)劃院，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000)

城市化是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，是城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國(guó)土地利用現(xiàn)狀中最顯著的一個(gè)特點(diǎn)即城市用地的不斷增加[1]，城市擴(kuò)張最主要占用的土地類型為耕地[2]。近年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，城市化水平(以城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎睾饬?從2006年的43.9%增至2018年的59.58%。城市化進(jìn)程不僅是人口的轉(zhuǎn)變，它還涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，其中土地利用方式的轉(zhuǎn)變是其顯著變化之一，即農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市地域范圍不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村用地被征用，進(jìn)行城市化建設(shè)，其中減少最為顯著且迅速的當(dāng)屬耕地面積，我國(guó)耕地面積從2011年20.29億畝減少至20.25億畝。在城市化進(jìn)程中，人口不斷涌進(jìn)城市，需要更多的土地保障基礎(chǔ)生活生產(chǎn)需要。城市不斷向外擴(kuò)張，必不可少地占用了耕地，威脅到了耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量的維持與保護(hù)。近年來(lái)國(guó)內(nèi)大部分研究表明，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免地會(huì)以耕地的流失為代價(jià)。安瓦爾·買買提明等通過對(duì)新疆和田區(qū)的研究證明城市化是導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)變化的主要因素[3]。陳東湘等的研究表明城市建設(shè)占用耕地在耕地質(zhì)量及數(shù)量方面均造成破壞，使得耕地生產(chǎn)力下降[4]。溫利華等在研究中發(fā)現(xiàn)從空間分布來(lái)看，城市中心耕地非農(nóng)化率最高，耕地非農(nóng)化程度從市中心向外呈現(xiàn)先增加后降低的趨勢(shì)[5]。張健指出工業(yè)化、城市化所處的階段對(duì)耕地?cái)?shù)量變化影響有差異[6]。為了遏制耕地持續(xù)減少的勢(shì)頭，政府不僅制定了嚴(yán)格的耕地制度，同時(shí)提出了以行政區(qū)“耕地總量平衡”為目標(biāo)的耕地保護(hù)政策，對(duì)此進(jìn)行城市化與耕地保護(hù)的相關(guān)關(guān)系的研究，對(duì)在城市化進(jìn)程中如何保證耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量的穩(wěn)定有重要意義。

1 內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地變化情況分析

鑒于全國(guó)第二次土地調(diào)查前后，受調(diào)查技術(shù)的改進(jìn)等因素影響，2009年耕地面積較2008年度顯著增加，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地面積變化情況分為兩個(gè)時(shí)段進(jìn)行分析，即1998年—2008年和2009年—2018年兩個(gè)時(shí)段。土地利用數(shù)據(jù)來(lái)源于內(nèi)蒙古自治區(qū)年度土地變更調(diào)查成果，1998年土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)全國(guó)土地詳查編制的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，采用二級(jí)分類模式，一級(jí)地類8個(gè)，二級(jí)類46個(gè)，從1984年頒布開始，一直沿用至2001年12月。2008年土地利用現(xiàn)狀依據(jù)2001年制定的《全國(guó)土地分類(試行)》，將全國(guó)土地按照用地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地3個(gè)一級(jí)分類，耕地、林地、其他農(nóng)用地等10個(gè)二級(jí)分類，城鎮(zhèn)住宅用地等52個(gè)三級(jí)類。2018年土地利用現(xiàn)狀分類采用《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2007)，一級(jí)地類12個(gè)，二級(jí)類57個(gè)。依據(jù)所收集的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)資料，為實(shí)現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)可比性，將土地分為8種利用類型：耕地、園地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、未利用地。因收集到的1998年和2008年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)一級(jí)分類不同，僅對(duì)這個(gè)時(shí)段的個(gè)別地類數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。

由表1、表2可見，內(nèi)蒙古自治區(qū)最主要的土地利用方式為草地，占全區(qū)土地總面積的一半以上，但在1998年—2018年這20年間，自治區(qū)部分草地轉(zhuǎn)化為其他土地利用方式，草地?cái)?shù)量呈減少趨勢(shì)。建設(shè)用地顯著增加，主要來(lái)源于占用耕地、草地。內(nèi)蒙古自治區(qū)在快速發(fā)展城市化及工業(yè)化的進(jìn)程中，無(wú)可避免地以具有生態(tài)功能及美學(xué)價(jià)值的耕地、草地的流失為代價(jià)。耕地占總面積的比重有所增加，即耕地減小量小于耕地增加量，減少的耕地主要流向城鎮(zhèn)村及工礦用地，這類型的耕地大多分布在地勢(shì)平坦的地帶且是質(zhì)量較好的耕地，由于內(nèi)蒙古自治區(qū)總體不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國(guó)土空間占很大比重，平原及其他自然條件較好的國(guó)土空間盡管適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但這類國(guó)土空間更加適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，不能過度占用耕地來(lái)推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的城市開發(fā)強(qiáng)度較大，耕地且優(yōu)質(zhì)耕地流失較多。從全自治區(qū)的趨勢(shì)看，個(gè)別年份耕地面積是凈增加的，其中，自然條件較好的盟市自1998年以來(lái)一直維持著凈減少的趨勢(shì)，自然條件較差的盟市1998年以后耕地總體上是凈增加的，增加的幅度較大。這種耕地面積變化的區(qū)域差異，間接表明自治區(qū)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡中，生產(chǎn)力較低的耕地面積的增加，在數(shù)量上部分地抵消了優(yōu)質(zhì)良田的減少, 因而掩蓋了問題的實(shí)質(zhì)。建設(shè)用地沒有流失現(xiàn)象，新增了234 428.25 hm2，城市的不斷擴(kuò)張以及工業(yè)化的不斷發(fā)展要求更多的城市建設(shè)用地，占地面積最廣的草地成為轉(zhuǎn)變用途的首選，耕地也成為轉(zhuǎn)變對(duì)象；而出于對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，草地?cái)?shù)量不能有大幅度的改變，退耕還草成為最主要的平衡草地流失的措施。建設(shè)用地面積的增大、草地面積的流失對(duì)耕地提出了雙重挑戰(zhàn)，使得耕地的數(shù)量下降問題越發(fā)凸顯與嚴(yán)峻。內(nèi)蒙古自治區(qū)自20世紀(jì)末開始實(shí)行嚴(yán)格的退耕還林還草政策，雖然自治區(qū)林地?cái)?shù)量及草地?cái)?shù)量仍舊維持在較高水平,但草地流失嚴(yán)重且大部分用于建設(shè)用地。

表1 1998年—2008年內(nèi)蒙古自治區(qū)各類土地變化情況 單位：hm2

表2 2009年—2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)各類土地變化情況 單位：hm2

在內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地變化分析中，引入耕地遞變速率Lv和結(jié)構(gòu)遞轉(zhuǎn)系數(shù)Lp指標(biāo)，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)1998年—2008年和2009年—2018年兩個(gè)時(shí)段的耕地?cái)?shù)量變化進(jìn)行描述，Lv=(Si-1-Si)/Si-1×100%(Si為區(qū)域第i年的耕地存量；當(dāng)Lv>0時(shí)耕地?cái)?shù)量遞減,Lv<0時(shí)耕地?cái)?shù)量遞增，Lv=0時(shí)耕地?cái)?shù)量不變)，Lp=Pi-1-Pi(Pi為區(qū)域第i年耕地占土地總面積的比重,Lp>0時(shí)耕地比重下降，Lp<0耕地比重上升，Lp=0耕地比重不變)。計(jì)算結(jié)果如表3、表4、圖1、圖2所示。

表3 內(nèi)蒙古自治區(qū)1998年—2008年耕地變化動(dòng)態(tài)情況 單位：hm2

表4 內(nèi)蒙古自治區(qū)2009年—2018年耕地變化動(dòng)態(tài)情況 單位：hm2

圖1 1998年—2008年度內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地年遞變速率和結(jié)構(gòu)遞轉(zhuǎn)系數(shù)

結(jié)果顯示：①耕地遞變速率。1998年—2008年時(shí)段內(nèi)耕地年遞變速率在0.031 2到-0.017 8之間，全區(qū)耕地1998年—2005年處于遞減變化過程，各年的遞減強(qiáng)度差異明顯，年遞減率最高出現(xiàn)在2004年，2006年—2008年呈遞增狀態(tài)，2006年年遞增率最明顯；2009年—2018年時(shí)段內(nèi)耕地年遞變速率在0.000 27到-0.003 61之間，全區(qū)耕地2009年—2018年均處于遞增階段，變動(dòng)幅度較小，2010年和2012年呈現(xiàn)遞增狀態(tài)。②耕地結(jié)構(gòu)遞轉(zhuǎn)系數(shù)。1998年—2008年時(shí)段內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地結(jié)構(gòu)遞轉(zhuǎn)系數(shù)在0.002 0到-0.001 1之間，這個(gè)階段全區(qū)耕地比重主要表現(xiàn)為下降狀態(tài)，比重下降最大出現(xiàn)在2004年；2009年—2018年度均處于遞增狀態(tài)，變動(dòng)幅度較上階段更小，比重增長(zhǎng)最大出現(xiàn)在2014年。2014年凈增耕地面積31 892.29 hm2，園地轉(zhuǎn)化為耕地面積192.76 hm2，林地轉(zhuǎn)化為耕地面積12 264.31 hm2，草地轉(zhuǎn)化為耕地面積20 201.61 hm2，城鎮(zhèn)村及工礦用地轉(zhuǎn)化為耕地面積819.47 hm2，交通運(yùn)輸用地轉(zhuǎn)化為耕地面積56.23 hm2，水域及水利設(shè)施轉(zhuǎn)化為耕地面積1 078.5 hm2，其他土地轉(zhuǎn)化為耕地面積6 765.72 hm2。2014年耕地轉(zhuǎn)出面積9 486.31 hm2，主要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通運(yùn)輸用地。兩個(gè)時(shí)段內(nèi)耕地減少去向中耕地轉(zhuǎn)化為牧草地和耕地轉(zhuǎn)化為林地歸納為生態(tài)退耕，耕地轉(zhuǎn)化為園地和耕地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用地歸納為因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減少的耕地，耕地轉(zhuǎn)化為未利用地的為災(zāi)毀及其他，耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的為建設(shè)占用。內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地減少主要原因就是建設(shè)占用和生態(tài)退耕。2014年度建設(shè)占用耕地7 159.61 hm2，占年度耕地減少面積的75%，2015年度建設(shè)占用耕地4 391.69 hm2，占年度耕地減少面積的70%，2016年度建設(shè)占用耕地4 649.53 hm2，占年度耕地減少面積的89%，2017年度建設(shè)占用耕地4 354.34 hm2，占年度耕地減少面積的76%，2018年度建設(shè)占用耕地3 411.39 hm2，占年度耕地減少面積的76%。兩個(gè)時(shí)段內(nèi)耕地增加主要源于土地整治、土地整理田坎、增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

圖2 2009年—2018年度內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地年遞變速率和結(jié)構(gòu)遞轉(zhuǎn)系數(shù)

2 城市化水平變化情況分析

內(nèi)蒙古城市化水平使用城市化的標(biāo)準(zhǔn)概念，是城市人口占總?cè)丝诘谋戎?。?nèi)蒙古城市化水平在1998年—2018年期間一直保持良好的發(fā)展趨勢(shì)，21年間上升了22.76%，年均上升1.08%。2007年城市化水平超過50%，2015年城市化水平超過60%。按照城市化率的大小,將城市化發(fā)展劃分為3個(gè)階段即城市化率小于30%為起始階段；大于30%，小于70%為加速階段；大于70%為完成階段。按照上述判斷標(biāo)準(zhǔn),內(nèi)蒙古自治區(qū)處于城市化發(fā)展的加速階段。

表5 內(nèi)蒙古自治區(qū)1998年—2018年城市化水平

圖3 內(nèi)蒙古自治區(qū)1998年—2018年城市化發(fā)展趨勢(shì)

1998年—2013年進(jìn)入以新城區(qū)建設(shè)為特征的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，從1998年開始，內(nèi)蒙古總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，全區(qū)鄉(xiāng)村人口絕對(duì)數(shù)量增長(zhǎng)開始轉(zhuǎn)為負(fù)值，并呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，特別是1999年以來(lái)，內(nèi)蒙古成為國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的12個(gè)省區(qū)之一，企業(yè)數(shù)量不斷增多，城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，提供了大量的就業(yè)，吸引了部分鄉(xiāng)村人口和外來(lái)人口進(jìn)入城市，城市人口增加和鄉(xiāng)村人口減少的雙重作用，致使城市化水平快速上升。1998年—2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)地級(jí)市由4個(gè)增長(zhǎng)到9個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃布局不斷進(jìn)行調(diào)整，由1 554個(gè)調(diào)整到1 010個(gè)。除經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引人口外，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在一定程度上提高了內(nèi)蒙古自治區(qū)的城鎮(zhèn)化率，鄉(xiāng)數(shù)由1998年的1 150個(gè)減少到2013年的275個(gè)；鎮(zhèn)數(shù)從1998年的301個(gè)增長(zhǎng)到2004年的532個(gè)，到2013年又調(diào)整到493個(gè)。2014年以來(lái)城市化水平增長(zhǎng)率低于內(nèi)蒙古自治區(qū)20年來(lái)平均增長(zhǎng)率。主要是由于2014年以后內(nèi)蒙古自治區(qū)新時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入由追求速度向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，城市開發(fā)邊界線和“集聚化”發(fā)展路徑的提出，也標(biāo)志著內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入由規(guī)模擴(kuò)張向功能完善轉(zhuǎn)變的時(shí)期。

3 城市化水平與耕地面積變化的相關(guān)性分析

隨著城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)區(qū)域的擴(kuò)展, 農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地逐漸轉(zhuǎn)變成為工業(yè)、居住、商業(yè)和交通等城鎮(zhèn)用地, 城市化對(duì)耕地變化的作用顯而易見。在一定的城市化發(fā)展水平條件下, 必將表現(xiàn)出特定的耕地利用變化特征。

使用SPSS軟件中曲線估計(jì)回歸方程功能，對(duì)耕地面積與城市化水平進(jìn)行擬合分析。因?yàn)?008年前和后耕地面積統(tǒng)計(jì)方法不一致，耕地面積變化較大，擬合度較低，所以分兩個(gè)時(shí)間段即1998年—2008年和2009年—2018年兩個(gè)時(shí)段分別建立耕地面積與城市化的一次、三次、增長(zhǎng)及復(fù)合回歸模型。

圖4 1998年—2008年度耕地面積(hm2)與城市化水平(%)回歸擬合圖

表6 各種回歸模擬調(diào)整后R2對(duì)比

由圖4、表6可見，考慮樣本量影響，線性回歸、二次回歸、三次回歸、增長(zhǎng)回歸的調(diào)整后R2最大的為三次回歸，三次回歸擬合與實(shí)際變化情況的擬合效果更好，三次擬合能夠更準(zhǔn)確地貼近真實(shí)的曲線。特別是1998年—2005年耕地面積與城市化水平顯著線性相關(guān)且是顯著負(fù)相關(guān)，耕地面積隨著城市化水平的提高而逐步減少，總體來(lái)看,該時(shí)段正處于新興城市、中心城鎮(zhèn)、中心城市新區(qū)建設(shè)帶來(lái)的城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張時(shí)期，城市化水平的提高一定程度上處于數(shù)量的增加即外延式擴(kuò)張為主，各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)新區(qū)等成圈立地，土地利用集約水平很低，大量耕地被占或閑置。

圖5 2009年—2018年度耕地面積(hm2)與城市化水平(%)回歸擬合圖

表7 模型摘要和參數(shù)估算值

由圖5、表7可見，擬合回歸分析中耕地面積與城市化水平的最佳擬合為二次回歸擬合?；貧w方程、R2、顯著性在表中可見，二次回歸R2值最大，呈顯著相關(guān)性，在研究時(shí)間段內(nèi)，耕地面積隨城市化水平提高均為增加情況。該時(shí)段內(nèi)隨著城市化水平的提升，耕地呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的特征。這主要源于：①隨著城市化水平放緩，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，2014年以來(lái)建設(shè)占耕逐年減少。②新時(shí)代內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入由追求速度向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，城鎮(zhèn)建設(shè)逐漸向內(nèi)涵式挖潛發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)推進(jìn)制度改革，不斷提升城市承載力，合理控制開發(fā)強(qiáng)度和城市規(guī)模、合理調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展緊湊型綠色、低碳城鎮(zhèn)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)資源循環(huán)利用，大力發(fā)展節(jié)能建筑與綠色建筑，推進(jìn)城鎮(zhèn)節(jié)能減排戰(zhàn)略。③耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等耕地保護(hù)政策的實(shí)施，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地保護(hù)的政策力度不斷加強(qiáng)。內(nèi)蒙古耕地保護(hù)政策出臺(tái)數(shù)量在增多，以土地整治、基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)用地分等全國(guó)可比成果公布等推動(dòng)了耕地保護(hù)政策體系完善，也推動(dòng)了耕地保護(hù)從數(shù)量保護(hù)向質(zhì)量保護(hù)的轉(zhuǎn)變，對(duì)耕地的質(zhì)量保護(hù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和調(diào)查，對(duì)耕地的質(zhì)量保護(hù)提到了意識(shí)日程，新一輪的耕地保護(hù)政策方案密集出臺(tái)，耕地保護(hù)政策體系日趨完善。④內(nèi)蒙古自治區(qū)全部耕地納入了全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)可比系統(tǒng)中，也為后來(lái)加強(qiáng)對(duì)“耕地占補(bǔ)平衡”“耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)”等的政策實(shí)施和管理奠定了基礎(chǔ)。從2014年開始在全國(guó)全面部署開展耕地質(zhì)量等別年度更新評(píng)價(jià)工作，以實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量等別動(dòng)態(tài)更新，形成了基于年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)的耕地質(zhì)量等別年度更新評(píng)價(jià)成果，保持成果現(xiàn)勢(shì)性，推動(dòng)了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)戰(zhàn)略。

4 結(jié)論

通過內(nèi)蒙古自治區(qū)城市化水平與耕地面積變化的關(guān)系研究得出，城市化的發(fā)展，必然伴隨著耕地面積的減少。耕地資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可替代的生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料。兩個(gè)時(shí)段內(nèi)耕地面積與城市化關(guān)系符合“U”型曲線，兩個(gè)時(shí)段內(nèi)耕地面積隨著城市化水平提升先減少后增加。內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地保護(hù)取得一定的成就，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)政策，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。在大力開展國(guó)土整治和耕地增減平衡的硬性制約下，內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地面積有所增加隨后保持穩(wěn)定。