張 鈺

一、問題的提出

經濟社會的快速發(fā)展及人民法院“立案登記制”改革共同帶來了各類案件數量激增。為檢驗和激勵工作，人民法院通常將“一個年度”作為工作考核的一個周期，其中，“結案率”具有舉足輕重的地位。結案率指的是法院一定時期內（通常以年度為一個時間跨度）結案數占收案數的比重，能夠較為直觀地體現“司法效率”?！?〕劉用軍：《矛盾化解型訴訟的形成與科學訴訟機制的建構》，載《河南財經政法大學學報》2021年第4 期。而“年終”作為周期末尾，既是沖刺階段，也是“一決勝負”的關鍵階段，年終所立案件如果在本年度無法審理結案，無疑會拉低結案率，法院、法官均將在層層設置的考核中失分或排名靠后。因此一至年終，法院“不予立案、限制立案、拖延立案”等現象便會頻頻發(fā)生。有的法院為了在年終仍然立案的情況下保證結案率，也可能對一些案件盲目加快審理進度，使得辦案質量大打折扣。個別法官也會要求當事人撤訴重新立案或者不繳費按照撤訴處理以完成長期未結案管理指標或者年終結案率指標。為避免年終受理案件問題導致當事人“投訴無門”或實體權利難以保障，最高人民法院對以上做法多次作出正式回應和糾正。

早在2009年2月13日，《最高人民法院關于進一步加強司法便民工作的若干意見》中便已存在對年終受理案件問題的規(guī)制。2020年12月15日，最高人民法院召開在全國法院嚴格落實立案登記制要求、切實保證及時立案專項工作部署會，其中提到“決不允許為了追求年終結案率、訴前調解率等變相不立案，更不允許搞‘結案指標美容’”。直至2021年11月23日，最高人民法院召開全國法院整治年終不立案新聞發(fā)布會，對于法院年終立案工作提出了最高站位、最高標準、最實措施、最嚴要求。

基于以上背景，為對法院年終受理案件問題的深入解構與規(guī)范解決有所助益，筆者隨相關調研組對中西部地區(qū)頗具代表性的四川省C 市各基層法院進行了深入調研，對法院受理案件的基本情況、具體特征、現實問題在實證基礎上歸納總結，分析此類問題產生的原因，并嘗試提出解決對策。

二、法院年終受理案件實證考察

由于案件受理是一種具有全局性的動態(tài)工作，因而對法院年終受理案件這一問題的分析研究需從法院整體規(guī)律入手。

（一）案件量大：全國法院受理案件整體趨勢

如表1 所示，2010年至2019年這十年時間里，我國訴訟案件體量呈“爆炸式”增長。從收案情況來看，2010年至2014年的收案數量以每年約增加100 萬件的趨勢平穩(wěn)上升，自2015年始，此后每一年均較上一年度增加約300 萬件收案數量，結案數量與上同理。首先，僅從未結數據來看，全國2017年至2019年的未結案件數量逐漸減少。其次，將“收案、結案、未結”數據結合來看，收結案件最理想的狀態(tài)公式為“收案（S）＋上一年度未結案（W）＝結案（J）”，但這顯然與“案多人少”的案件增長規(guī)律相違背。2018年“收結未”三者的關系為“J ＞S；S ＋W ＞J；S ＋W-J=2868975”，2019年此三者的關系為“J ＞S；S ＋W ＞J；S ＋W-J=2561795”，其中“S ＋W”能夠反映本期應結的所有案件數量，“S ＋W-J”能夠反映“應結與實結的差值”，“S ＋W-J”數值越小，則意味著越接近理想狀態(tài)，以年度對比來看，2019年（S ＋W-J）-2018年（S ＋W-J）=307018，與未結案件數量下降趨勢一致。

表1 2010年至2019年全國法院收結案數量表〔2〕 該數據來源為最高人民法院官網2010-2019年全國法院司法統(tǒng)計公報。

綜上所述，法院從2010年至2019年總體收案數量不斷上升，結案數上升規(guī)律與之趨同，但未結案件數卻與以上兩者相反。2017年至2019年，未結案件數均有下降，且在此期間的案件“應結數”與“實結數”差值也在下降。以上數據所顯示的動態(tài)趨勢表明，龐大的案件體量致使“案多人少”的矛盾不斷加劇；存案數與應、實結案數差值的降低趨勢表明法院將長時間把“提高司法效率”作為工作重點；最高人民法院對法院年終受理案件問題的關注與規(guī)制力度將進一步加強。

（二）結案率較高：C 市法院受理案件總體狀況

C 市2010年至2019年“收結未”的總體規(guī)律與全國法院一致，在此不過多贅述。筆者針對該市2020年與2021年全市與各區(qū)受理案件具體數據特別分析，以歸納法院年終受理案件的特征。

如表2所示，2020年C 市共受理案件為438040 件，其中新收393825 件，舊存44215 件，未結案件數為20218 件，結案417822 件，結案率為95.38%。以審級、案件類型、對比上年度相關數據為分析對象可得出以下具體內容。

表2 C市2020年各類案件類型收結存情況總覽表〔3〕 該數據來源為C 市法院2020年司法統(tǒng)計數據。

1.以審級為主要數據分析對象

一審的受理、新收、舊存、結案、未結案件分別占各自總比53.49%、52.96%、58.24%、67.43%與52.82%，平均結案率為94.18%。二審的受理、新收、舊存、結案、未結案件數分別占各自總比5.51%、5.34%、7.03%、5.79%與5.49%，平均結案率為95.15%。再審的受理、新收、舊存、結案、未結案件分別占各自總比0.10%、0.09%、0.24%、0.49%與0.08%，平均結案率為77.80%。以上數據表明，從一審至再審的案件數量逐漸遞減，但結案率卻不同。其一，一審法院較其他審級法院在受、收、結、存等各方面的案件數量均為最多，且平均結案率在90%以上。其二，二審法院的結案率為所有審級中最高。其三，再審法院的各類案件數為所有審級中最少，且占比極低，但平均結案率卻由于案件復雜疑難為最低。

2.以案件類型為主要數據分析對象

第一，民事一審、二審、再審的案件受理217790、21462、415 件，新收193126、18568、316 件，舊存24664、2894、99 件，已結204746、20494、321 件，未結13044、1071、94 件，結案率分別為94.01%、95.01%、77.35%，平均結案率為88.79%。第二，刑事一審、二審、再審的案件受理11757、913、16 件，新收11309、865、13 件，舊存448、48、3 件，已結11485、892、14 件，未結272、21、2 件，結案率分別為97.69%、97.70%、87.50%，平均結案率為94.30%。第三，行政一審、二審、再審的案件受理4556、1647、15 件，新收3947、1486、13 件，舊存609、161、2 件，已結4270、1578、12 件，未結286、69、3 件，結案率分別為93.72%、95.81%、80.00%，平均結案率為89.84%?？傮w而言，C 市所有法院在2020年共受理民事、刑事、行政案件分別為239667、12686、6218 件，從數量上呈現出依次遞減的趨勢，刑事案件的平均結案率在90%以上，整體最高。

3.以2020年較2019年各項數據變動為主要分析對象

C 市法院2020年的受案、收案、舊存案較2019年分別同比下降2.23%、2.30%、1.62%，結案同比增長3.48%，未結案同比下降顯著，為54.33%，在處理舊存案件方面效率較高。具體而言，一審、二審、再審所受理案件、新收案件均較2019年同比下降，其中最明顯的二審受理與新收分別下降了10.59%、13.71%，而各審級的舊存卻與總體舊存所顯示的同比趨勢“背道而馳”，均有增長，其中再審增長最明顯，較2019年上升38.67%。除此之外，一審已結案同比上升2.83%，而二審與再審分別同比下降32.01%與6.22%。未結案均較2019年同比下降，其中下降最顯著的二審為62.35%。而單看占比較大的一審民事案件，其在案件新收與受理方面均較2019年變化不大，其中新收案同比下降0.60%，受理案件反而同比上升0.08%。綜上，2020年受疫情影響的確使得案件受理與新收數量有所下降，2019年與2020年相對比的民事案件各項數據波動較緩，無較大變化。

（三）圈層不均：C 市基層法院受理案件具體情況

C 市劃分行政管轄區(qū)域主要可分為三個“圈層”，一圈層主要是中心城區(qū)，二、三圈層按照距離市中心的遠近依次劃分，這22 個行政區(qū)劃的基層人民法院在2021年的受案、結案等情況如表3 所示。

表3 C市2021年各基層法院均衡結案排名情況表〔4〕 該數據及后文中相關數據系調研組于C 市各基層法院調研所得，其中隱去法院具體名稱。

1.均衡結案數據分析

均衡結案率主要反映的是各基層法院受案數量及辦案效率。其一，各圈層受理案件數量差異較大，總體上呈現出圈層越向外受案量越小的形態(tài)，C 市各基層法院2021年的受理案件數量最低為3908 件，最高為51509 件，其中A、J、H 法院受案量分別為3908、7136、7253 件，屬于受理案件最少的3 個基層法院，均處于第三圈層。而R、M、S 法院受案量分別為51509、45728、42550 件，為受案量最多的3 個基層法院，均處于第一圈層。其二，各圈層結案數量差距較大，結案數量最少與最多的基層法院與上對應。其三，處于三圈層的基層法院結案率排名較靠前，而一圈層基層法院排名較靠后。

2.一年以上長期未結案數據分析

“一年以上長期未結”表明案件具有一定復雜性與爭議性，在其他因變量相似時觀察化解率能夠側面窺得各基層法院處理“繁案”的基本能力。抽樣對比各圈層中對“一年以上未結案”受理數量或結案數量等變量相近的基層法院，則可得：

如表4 所示，R 法院與K 法院同處于第一圈層，R 法院“一年以上未結案”受理數量僅比K 法院多2 件，但結案數量卻高于K 法院17 件。V 法院與S 法院同屬第一圈層，兩者的長期未結案為所有基層法院中最多，在受案量上相差99 件，在結案數量上相差109 件，但在化解率排名中差距較大，跨度為10 位。Q 法院與T 法院分屬第二圈層與第一圈層，雖在受案量上Q 法院低于T 法院9 件，但在結案數上僅少于其1 件，兩者排名也靠近。I 法院與D 法院分屬第二圈層與第三圈層，在受案數上接近，僅相差2 件，但在結案數上相差5 件，且化解率排名差距較大，跨度為13 位。由此可見，其一，各基層法院對于“繁案”的化解并不當然以“受案數大則結案數大”的規(guī)律運行；其二，同圈層法院在“繁案”化解中仍然具有較大差異；其三，一圈層法院并不當然地在“繁案”化解能力上高于二、三圈層基層法院。

表4 同/異圈層長期未結案抽樣對照組表

3.各基層法院平均審理天數數據分析

審理天數一方面能夠體現“人－案”比的效率，另一方面也能得知該法院辦理繁簡案件的大致情況。

如表5 所示，第一，D、B、A、G 四個基層法院的平均審理天數區(qū)間最小，均為30-40 天，表明其“人－案”比壓力較小，簡案較多，效率較高。而U、R、V 三區(qū)法院的平均審理天數區(qū)間最大，均為70 天以上，表明其“人－案”比壓力較大，需要辦理的繁案較以上四區(qū)更多，效率更低。第二，以上最小區(qū)間與最大區(qū)間分別對應第三圈層與第一圈層，表明“案件審理平均天數數據”與“均衡結案率數據”排列規(guī)律相一致。第三，C 市多數基層法院的審理天數主要集中在40-50、60-70 這兩個區(qū)間，其中集中在40-50區(qū)間的法院均處于第三圈層，而集中在60-70 區(qū)間的均處于一、二圈層。綜上，所處圈層靠里的基層法院平均審理案件的天數較長，所處圈層靠外的基層法院反之。

表5 C市基層法院平均審理天數區(qū)間表

三、法院年終受理案件特征與實際問題

（一）基層法院年終受理案件的特征

1.第四季度受理案件的要求明顯高于前三季度

這主要體現在兩個方面，其一，專設第四季度的立案率。C 市對于基層法院最后一季度的“立案率”考核具有專門規(guī)定與計算方式，即最后一季度的立案率需要達到全年24%，最后兩個月需要達到全年15%，最后一個月需要達到全年6%。以C 市S法院為例，按照立案指標要求，2021年最后一季度該區(qū)法院立案庭測算立案數量需要達到約10000 件，而最后一個月的立案數量最低為3000 件?！?〕S 法院在“受案量、總結案量、人均結案量”三個方面均歷來基數較大，常年處于C 市基層法院“第一圈層”，因而在此條件下分析其立案與結案指標面臨的問題具有一定代表性。其二，專設全年均衡結案率。2021年C 市要求各基層法院需要達到95%的均衡結案率，這種結案率不似第四季度的立案率一般具有強針對性，而是要求全年12 個月的均衡，變相提高了受理案件的要求。比如，S 法院最后一個月立案數量若達到3000 件，則意味著為滿足全年結案率，該法院僅是結本月所立之案，即要達到2850 件，平均日結約92 件，且這些案件的審理期限不足30日。

2.年終勞動與勞務糾紛明顯增多

一方面，受“年末返鄉(xiāng)”“春節(jié)”等因素影響，年終涌現大量勞動或勞務合同糾紛，說明勞動仲裁并沒有很好地將這類糾紛化解。另一方面，大量勞動或勞務合同糾紛的被申請人或被告常常在應訴時“缺席”，導致多次公告送達。一次公告送達的公示日即需60 天，而仲裁申請書、起訴狀、缺席仲裁或審判的結果均需公告送達，導致一個簡單的勞動糾紛往往由于送達程序拖延至年終，甚至在年終無法結案而成為舊存案件。

3.年終個案數量明顯多于集團案件數量

此處所講的個案與集團案件主要是依據涉案人數或規(guī)模進行的劃分。對于一圈層法院來講，由于所轄區(qū)劃經濟較為發(fā)達，因此平日里涉及信用卡、金融貸款、銀行、物業(yè)的集團案件較多，然而對于集團內部工作人員來講，其本身年終也有自己單位的考核指標需要達成，年終在法院的立案數量增多即意味著考核中未能及時化解的“糾紛”增多，較高的立案數量可能會導致其在績效考核時受不利影響，因而尤其是在11月至12月份，集團案件的立案數量會顯著下降，作為對照的個案反而會數量上升。

（二）基層法院年終受理案件存在的問題

1.訴源治理與繁簡分流效能遇瓶頸

為保證法院辦案效率與質量兼具，繁簡分流最理想的情況應是將大多數簡案化解在“前臺”速裁庭處，而將少部分繁案移送“后臺”各庭，進行“簡多繁少”“簡短繁長”的分流，使案件的數量與審理時間達到平衡。從現實情況看，繁簡分流與訴源治理本身具有緩解案多人少壓力的效能，但由于案件數量逐年急速上升，簡案團隊和繁案團隊的辦案能力目前均已到達極限。以S 法院為例，其案件80%為簡案，而承擔簡案的立案庭工作具有復合性，除立案外，還要匯集“速裁團隊”負責繁簡分流和簡案審理，同時需承擔信訪接待處理、司法確認以及訴訟服務。從“速裁團隊”辦案數據來看，S 法院某立案庭速裁團隊含庭長共計6 人，2020年人均辦案量約為1000 件，但2021年由于疫情好轉，辦案數量比2020年幾乎增加了一倍。截至2021年11月23日，該團隊前臺的簡案人均辦案量已經接近2000 件，而S 法院全年所有“速裁團隊”（共6 隊）估計需要辦理的簡案也已達到1 萬件。據S 法院辦理簡案的法官提道：“即使速裁團隊已經辦理的案件為1 萬件，但后臺民事法官辦理的案件仍然存在‘簡普繁’共存的特征，他們仍需辦600-700 件案子。”這種情況的出現與訴前調解時限較短，大量簡案超期歸至“后臺”極具關聯，導致簡案與繁案團隊人均辦案數極高。

2.“新興案件”涌入帶來立案管轄難題

此處“新興”并不是案件內容或種類的新穎，而是當事人立案行為以及選擇管轄法院的新穎，目前有大量類似案件尤其是住所地為東南沿海的當事人“選擇”在C市基層法院立案。以真實發(fā)生的案件為例，2020年四川省某基層法院受理的P2P 網貸案件，其中原告注冊地位于上海，被告住所基本為江浙一帶，但原被告的合同簽訂地在該基層法院管轄范圍，因而原告尋求該基層法院立案。由于“跨省”取證存證存在巨大時間成本，該基層法院認為該案最適宜的立案管轄法院應為原告住所地或被告住所地，這一管轄權爭議上報至中院與高院，兩個上級法院均認為由涉案企業(yè)所在地法院管轄效果最佳，但爭議仍未解決，最終報最高人民法院確定。部分當事人或律師通過裁判文書網或者案例研究各基層法院的裁判尺度和裁判傾向，通過在意定的“轄區(qū)”簽約并約定合同簽訂地管轄的方式針對性選擇管轄法院。由此可見，其他地區(qū)不受理，當事人便會專門選擇容易受案的法院“履行合同相關內容”或者簽訂合同，長此以往，便會出現某些基層法院該類案件大量涌入的情形。

3.“送達難”及舊存案件“一延再延”問題嚴重影響法院年終結案

首先，筆者在C 市各基層法院得知，影響案件不能及時審結的主要因素即為“送達不力”。一方面，被告下落不明的情況較常見。受送達人地址不確定、地址經常變動、系流動人口等因素共同致使基層法院形成所謂的“長期未結案”，由于被告下落不明會導致多次公告送達，若這類案件在年終進入，更是無法按期審結。另一方面，在我國，送達是法院的一項任務與工作，與我國送達制度恰恰相反的是，美國法院職權送達較當事人送達的比重低，當事人具有較強能動性?！?〕《美國聯邦民事訴訟規(guī)則》第4 條(c)款第2 項規(guī)定：“送達可以由至少已達18 歲且不是當事人的任何人完成?！?第4 條(c)款第3 項規(guī)定：“當原告要求事務官送達訴訟書狀時事務官可以送達，且在涉及罕見的特殊類型的案件時，事務官才必須送達文書?！?第4 條(m)款規(guī)定：“給予原告自登記后的120 天時限向被告送達訴訟書狀，如果送達沒有在該期間完成，除非原告能說明造成耽誤的正當理由，否則案件將不影響實體權利的被撤銷?！庇捎谀壳拔覈ㄔ簽橹饕八瓦_人”，因此為解決“送達難”問題，應考慮是否能夠建立“當事人或律師輔助送達制度”。其次，從C 市各基層法院存有“一年以上未結”案件和已結的“一年以上長期未結案”的審理周期來看，某些繁案因“庭外和解、調查取證而不計入審限”和“延長審限”導致案件處理延遲的情況較為普遍，真正通過院長審批而延期審理的案件只是極少數。法律中對于可以延期審理的情形規(guī)定并不完善，因而實踐中難免面臨“無法可依”的情狀，延期審理具有一定隨意性，甚至存在“一延再延”的現象。

四、法院年終受案問題產生原因及對策

（一）立案與結案指標考核欠缺科學性，亟須探索建立動態(tài)調整的科學化考核

對于基層法院來說每年都有結案率的指標考核，C 市從2019年至2021年結案率要求分別為87%、92%與95%，僅從數字上看，指標逐年上升、層層加碼。以S 法院為例，截至2021年11月23日，其已結案數量為32640 件，該法院共有員額法官62 名，人均結案數為526 件。但結案率數據在C 市中心城區(qū)7 個基層法院排到第5 位，若全市所有區(qū)拉通排名，S 法院只能排到倒數第4 位，這種情況與結案率指標考核極具關聯。因此S 法院最后一季度的立案率往往呈現上升趨勢，這種現象造成的后果就是結案率的“分母”快速增加，但“分子”卻在按照正常結案速度勻速增加，變相導致結案率在最后一季度被大幅度拉低。

結合表6，以民事審判每個月的結案數量為例，在民事法官員額數固定以及合理變動的情況下，每月的結案數量并沒有產生極大的波動，這實際上從側面反映了員額法官的辦案能力“上限”問題。如果機械性地按照95%這一極高的分數要求法官結案，那么法官手中案件量會逐漸增多，導致法官“流水線式”的辦案。由此可見，在立案率沒有減速的情況下要求極高的結案率顯然不符合辦案規(guī)律，為滿足考核的唯指標論需要被反思。關于立案率與結案率的考核應當結合各區(qū)域實際受理案件的能力與數量，分析法官“上限”并賦予其具有彈性的辦案空間。

表6 S法院2021年1-11月民事案件每月結案數量總覽

為使得法院立案與結案在數量與質量上均有保證，就必須賦予基層法官“彈跳摸高”的空間，激發(fā)其積極性。第一，避免“唯比率論”的考核態(tài)度。需注意各個法院本身的案件數量與法官的承辦數量、結案數量，避免有的法官雖然結案數極高卻因結案率低被通報批評?！皩徟泄芾聿块T應充分利用司法大數據的強大功能，少作‘成績單’，多制‘體檢表’，充分尊重審判規(guī)律，讓辦好案、多辦案的法官獲得應有的尊重?！薄?〕蘇洋：《立案登記制的成功實施具里程碑意義》，載《人民法院報》2018年10月28日第2 版。第二，科學統(tǒng)籌不同基層法院案件數量，將各個法院結案率依照該法院法官“能力上限”合理劃分。除此之外，降低受案量較多法院的結案率，提高受案量較少法院的結案率，將“幅度考核”納入考量。第三，關注法官“個體”辦案能力，將“異動”指標重點關注。不能簡單地利用數字“一刀切”，更不能將是否“達標”作為考量法官是否稱職的唯一標準。比如某法官辦案能力為一段時間可結300-400 件案件，而后突然只結了200 件，這時則需要考察這些案件是否具有特殊性，是否是管理監(jiān)督不到位，是否需要監(jiān)督通報等。第四，將年終平均結案率考核方式改為年終審限內結案率考核方式。對法官進行法定審限內結案數量與未結案數量的比例考核，年終立案沒有到審限的未結案件不在考核的范圍之列，并將“在年終考核期屆滿前依法不能審理終結的案件”排除。具體而言，則包括“依法中止審理在考核期屆滿前未繼續(xù)審理的案件”“依法缺席審理需公告送達且開庭日期在考核期屆滿后的案件”以及“對外委托司法鑒定且鑒定結論在考核期屆滿前未作出的案件”等，由于年終考核期限屆滿之前新收或新受理的案件按照訴訟程序規(guī)定本身需要一定時間，對此類案件就應予以排除，并在下期新設“年終排除案件”的監(jiān)督考核。

（二）受案量與辦案人員數量配置失衡，法官配置應“以案定額”

以民事案件為例，S 法院從事民事審判的員額法官共有31 人，但是2021年民事案件總受案量已達到25507 件，這意味著每一個法官應辦理案件數為823 件，收案量已成為繁簡分流機制難以承受之重。具體而言，截至2021年11月23日，R 法院總受案量已率先突破50000 件，M 法院也已突破45000 件，C 市所有基層法院平均漲幅為去年案件數的40%，其中漲幅最高的法院為120%，在一圈層；漲幅最低的法院為4%，在三圈層。

如表7 所示，S 法院員額法官僅比N 區(qū)多12 人，受案量卻約為N 法院2 倍。而N 法院員額法官數量約為A 法院法官數量的2 倍多，受案量卻多了至少6 倍。C市其他各基層法院均不同程度上面臨著員額法官數量與法院案件數量分配不均的實際問題，在這樣一種情況下，我們則需要切實地考量這種案件與員額法官數量不相匹配所帶來的矛盾。筆者調研時得知，S 法院在現有員額法官不足以應對較高的案件數量時，曾向其他地區(qū)或圈層的法院請求臨時借調法官，這種措施確實緩解了一部分案件帶來的壓力，但同時也帶來一些問題。第一，被調來的員額法官可能由于地域、工作和業(yè)務上的不熟練而造成改判率的上升；第二，這種本身帶有“司法短工”性質的借調本來不符合長期適用的現實基礎。因此，有必要充分考慮不同圈層乃至不同的基層法院在本區(qū)域內的案件數量以及案件增長趨勢，以這種客觀規(guī)律為標準分配員額法官的數量，保證各法院的員額法官數量與案件數量在結案比率上達到平衡。

表7 2021年C 市各圈層法院抽樣員額法官數量與受案量概覽

（三）訴前調解時限設置欠缺法律依據，對此應由民事訴訟法明確規(guī)定

首先，訴前調解時限的設置欠缺明確的法律規(guī)定。根據《中華人民共和國立法法》第8 條的規(guī)定，“訴訟和仲裁制度”只能制定法律，現行《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）并沒有關于“調解時限”的專門規(guī)定，調解作為“訴源治理”的重要內容是人民法院審結案件的方式之一，顯然需要由法律來設置時限。目前C 市各基層法院正在適用的“訴前調解時限”依據是2020年2月10日《最高人民法院關于人民法院深化“分調裁審”機制改革的意見》與2021年3月16日《四川省高級人民法院關于民事訴前調解工作的暫行規(guī)定》，尚不屬于“法律”層級。

其次，現有的訴前調解時限缺乏現實考量。根據《最高人民法院關于人民法院深化“分調裁審”機制改革的意見》第10 條規(guī)定，先行調解期限為30日?！端拇ㄊ「呒壢嗣穹ㄔ宏P于民事訴前調解工作的暫行規(guī)定》第7 條也對調解期限有所規(guī)定，除了規(guī)定一個月期限外，還規(guī)定若需要延長，各方當事人書面同意的，可以適當延長，但最長不能超過兩個月?！?〕《四川省高級人民法院關于民事訴前調解工作的暫行規(guī)定》第7 條規(guī)定：“訴前調解程序期限為一個月，超過該期限未達成調解協(xié)議且無法律法規(guī)及最高人民法院規(guī)定的合理理由的，應當當場登記立案。各方當事人書面同意延長的，可以適當延長，但最長不得超過兩個月?！痹趯嵺`中，大量的離婚案件或需要鑒定、評估的民事案件還需經過30 天“離婚冷靜期”或等待期，基于此，關于訴前調解時限的設計仍需仔細斟酌。筆者建議，在《民事訴訟法》或最高人民法院的司法解釋中增設訴前先行調解的相應條款，以45日為一般原則，對于存在特殊事由需要延長的，經雙方當事人同意，可以適當延長調解期限，但調解時間的上限不得超過“審判期限”。期限屆滿未能達成調解的，應當及時依法轉入訴訟程序，防止訴前調解成為壓案不立的托詞。

（四）新興案件尋求“首例判決”，對其立案應遵循“適宜性”

“首例判決”是某種案件可立、可審、可判的標志，在法律無明確規(guī)定的時候能夠起到重要作用。以上文提到的“P2P”“金融糾紛”等案件為例，只要案件進入立案環(huán)節(jié)，那么隨即會涌入大量類似案件。據審理“P2P”案件的法官透露，該案被最高人民法院指定管轄后，他們隨即向原告了解可能由其產生的“類案”數量，原告坦言有上千件。由此可見，在該類案件管轄并不明確的情況下，大概率會導致具有管轄權的基層法院之間的惡性“管轄糾紛”加劇。對此，在選擇立案基層法院時應當遵循“適宜性”，即“新興案件”適宜讓便于取證與存證的原被告所在地管轄。

（五）關注送達難問題，規(guī)制延期審理并反思審期“單一性”

首先，對于送達難問題的緩解，應當構建推行以法院依職權送達為主，以當事人送達為輔的送達制度。原告屬于案件主要參與者，應訴積極性較高，還能降低“惡意訴訟”的概率，避免原告只提供一份身份證地址信息的情形。除此之外，委托律師往往代表著原告方當事人的訴訟利益，受委托人的要求，同樣也可以作為送達的輔助人員，幫助法院完成送達工作。需要注意的是，“法律不強人所難”，若當事人有證據證明不能送達，則送達方式即應轉為公告送達，以保證當事人不因送達問題投訴無門。

其次，對于審判期限延期理由的“模糊性”應當予以規(guī)制?！睹袷略V訟法》第152條與第183條中有關于需要延長審限的“特殊情況”究竟是什么情形，應參照什么標準，無論是法律還是司法解釋，都未能作出比較明確具體的規(guī)定，而據對報請延長審限的案件進行調查看，報請延長審限的理由多數為“案情重大復雜”，而極少寫明具體理由。因此，有必要將模糊的延期理由予以規(guī)制，明確特殊情形、在報請案情重大復雜時用書面方式解釋清晰，除此之外，還應當將延長申請的通過條件予以嚴格限制。

最后，增加細化完善民事訴訟程序審理期限的規(guī)定。例如目前《民事訴訟法》第152 條關于“一審適用普通程序的審理期限”規(guī)定中所呈現出的“單一性”值得反思，應當將“繁案、簡案”按其案件特點在審限上作出區(qū)分，并將“受理法院級別”“審判組織類型”等作為考量因素作多樣化規(guī)定，而非僅考慮“一審、普通程序”兩個因素均統(tǒng)一為6 個月。