黃倩

摘 要 2012年我國(guó)開始啟動(dòng)儲(chǔ)備林項(xiàng)目，通過多年發(fā)展，已初步形成職能分工明晰的機(jī)制和規(guī)范性、程序化的運(yùn)行機(jī)制。經(jīng)過在投資模式、管理、優(yōu)惠政策整合等方面的探索與創(chuàng)新，我國(guó)儲(chǔ)備林項(xiàng)目在基地和機(jī)制的構(gòu)建工作方面獲得明顯進(jìn)展。但由于工作尚處在起步階段，儲(chǔ)備林項(xiàng)目在機(jī)制構(gòu)建、管理制度、投資機(jī)制、財(cái)政政策配合體系等方面仍存在問題。因此通過剖析國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)工作開展?fàn)顩r及面臨的問題，在完善管理制度、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制、完善監(jiān)督管理舉措、拓展投資途徑、完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、建立政策措施配合體系等方面提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 林業(yè);國(guó)家儲(chǔ)備林;運(yùn)行機(jī)制;管理機(jī)制;融資機(jī)制

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.021

國(guó)家儲(chǔ)備林是指列入《國(guó)家儲(chǔ)備林樹種目錄》，由國(guó)家統(tǒng)一收儲(chǔ)、動(dòng)用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹種及大徑級(jí)活立木資源。實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林工程建設(shè)的主要目的是保證我國(guó)用材供應(yīng)，建立木材安全保障制度，切實(shí)解決我國(guó)大徑材和稀有樹木的緊缺問題，并大力促進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。因此，要認(rèn)真做好國(guó)家儲(chǔ)備林實(shí)施管理工作，全面了解國(guó)家儲(chǔ)備林工程建設(shè)任務(wù)執(zhí)行狀況，客觀衡量執(zhí)行成效，根據(jù)實(shí)地調(diào)查掌握的相關(guān)情況，認(rèn)真分析、總結(jié)我國(guó)國(guó)家儲(chǔ)備林劃定任務(wù)和后期管理工作中存在的問題困難，并提供具體的對(duì)策措施。

1 國(guó)家儲(chǔ)備林運(yùn)行管理機(jī)制

1.1 規(guī)劃層面

《國(guó)家儲(chǔ)備林制度方案》和《國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法（試行）》是實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林劃分管理工作的基本準(zhǔn)則，并確定國(guó)家儲(chǔ)備林的準(zhǔn)入條件、培植目標(biāo)和近期發(fā)展規(guī)模[1]。另外，將國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)納入中央基建投入范疇，并通過中央融資、地方財(cái)政補(bǔ)貼、投資保障、抵押、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等配套措施對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的綜合支持，大力推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林工程建設(shè)。在工程監(jiān)督管理方面，對(duì)技術(shù)提出各項(xiàng)規(guī)定，并總結(jié)國(guó)際合作貸款項(xiàng)目管理的成功經(jīng)驗(yàn)做法，先后建立多項(xiàng)法規(guī)，逐步摒棄掉傳統(tǒng)粗放的林業(yè)工程項(xiàng)目管理方法[2]。

1.2 具體管理機(jī)制

為加快我國(guó)的儲(chǔ)備林建設(shè)進(jìn)度，大力開展儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目試驗(yàn)，并逐漸構(gòu)建儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的管理體制機(jī)制，需要林業(yè)管理部門明確管理機(jī)制，相關(guān)決策機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)合作政策和規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充，從而使得每位職工工作任務(wù)分明。各省、市、縣相關(guān)部門都需要行使國(guó)家儲(chǔ)備林監(jiān)督和管理的具體工作職能，承擔(dān)國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)和管理工作、輪換和動(dòng)用等工作任務(wù)，推動(dòng)協(xié)調(diào)工作與監(jiān)督職責(zé)有效實(shí)施。在操作層面，承擔(dān)木材儲(chǔ)備任務(wù)的基層組織單位，需要對(duì)國(guó)有林場(chǎng)、集體林場(chǎng)、林業(yè)專業(yè)技術(shù)合作組織等機(jī)構(gòu)按規(guī)定實(shí)行負(fù)責(zé)制;此外應(yīng)負(fù)責(zé)國(guó)家儲(chǔ)備木材的建造、運(yùn)營(yíng)和管理等工作，履行儲(chǔ)備安全和信息報(bào)告等職責(zé)，以確保儲(chǔ)備數(shù)量的平衡和運(yùn)行安全[3]。由省級(jí)林業(yè)主管部門整理國(guó)家儲(chǔ)備林的劃分結(jié)果，提交有關(guān)劃分信息并出具劃分結(jié)果的報(bào)表，并建立國(guó)家儲(chǔ)備林統(tǒng)計(jì)檔案。在監(jiān)測(cè)抽查方面，由各省林業(yè)主管部門針對(duì)地市、縣級(jí)所提報(bào)的劃分結(jié)果，按5%～10%比率組織外業(yè)抽查，或由國(guó)家地方林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審查[4]。

1.3 具體運(yùn)行機(jī)制

目前國(guó)家儲(chǔ)備林基地采取專項(xiàng)申報(bào)和屬地管理制度。1）采取合作協(xié)議管理方式，創(chuàng)新國(guó)家儲(chǔ)備林所有者、經(jīng)營(yíng)者和利益權(quán)的落實(shí)管理機(jī)制，簽訂《國(guó)家儲(chǔ)備林責(zé)任書》，以合作協(xié)議確定承儲(chǔ)和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利關(guān)系;對(duì)于經(jīng)營(yíng)方面，國(guó)家儲(chǔ)備林采用自然運(yùn)營(yíng)舉措，引導(dǎo)林下運(yùn)營(yíng);管理機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)定及營(yíng)銷方法，科學(xué)合理地制定經(jīng)營(yíng)措施，并依法制定采伐限額;集約植林地種植，優(yōu)質(zhì)苗木優(yōu)先種植[3]。對(duì)于病樹處理嚴(yán)格按照國(guó)家采伐限量管理辦法憑證采伐;方案一經(jīng)通過，嚴(yán)禁任何更改，如確需更改應(yīng)報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審核。2）做好稀有樹木、鄉(xiāng)土樹木等種類苗木的良種選擇，實(shí)施栽培模式科技攻關(guān)。3）在融資方面，可以采用財(cái)政基金進(jìn)行項(xiàng)目扶持;也可采取PPP投資模式，運(yùn)用聯(lián)合管理模式推動(dòng)國(guó)家儲(chǔ)備林工程建設(shè)，并引導(dǎo)社會(huì)組織和金融機(jī)構(gòu)投資國(guó)家儲(chǔ)備林工程建設(shè)[4]。

2 國(guó)家儲(chǔ)備林運(yùn)行管理存在的問題

2.1 政策有待完善

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目既不同于常規(guī)造林經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，又不同于常規(guī)的速生豐產(chǎn)林項(xiàng)目，其重點(diǎn)是增加單位面積蓄積量，增加稀有樹木，是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期支持的項(xiàng)目。因此必須采用集約經(jīng)營(yíng)方式，前期投資量較大，但是投資收益期也較長(zhǎng)。目前，我國(guó)政府對(duì)儲(chǔ)備林的支持還停留在整體規(guī)劃和初期規(guī)劃層面，政策規(guī)劃不夠及時(shí)，政策資金支持和政策技術(shù)支持的長(zhǎng)期規(guī)劃還未明確，導(dǎo)致國(guó)有利益、集體利益與個(gè)人利益之間的分配受到影響，而不明確的分配關(guān)系會(huì)導(dǎo)致國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目實(shí)施的各參與方積極性被制約[5]。

2.2 要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)不嚴(yán)

《國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法（試行）》雖對(duì)納入我國(guó)儲(chǔ)備林的要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，但對(duì)部分區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)不嚴(yán)，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地納入儲(chǔ)備林，導(dǎo)致劃定面積中有不符合規(guī)定的地方。另外，因?yàn)橐?guī)劃工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)陳舊、信息核實(shí)不認(rèn)真、質(zhì)量監(jiān)測(cè)不嚴(yán)格等問題，規(guī)劃面積中也出現(xiàn)部分弄虛作假和計(jì)量不精確的地方[6]。

2.3 政策和管理未及時(shí)跟進(jìn)

由于國(guó)土面積劃分后有關(guān)配套政策措施和管理規(guī)范未能有效跟上發(fā)展，在國(guó)土面積劃分后的實(shí)際管理中，部分地區(qū)積極性不高，存在管理工作不足、管護(hù)缺位的問題，導(dǎo)致劃分結(jié)果不準(zhǔn)確。由于我國(guó)儲(chǔ)備林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作剛剛起步，缺少政策性扶持，且仍有許多政策措施未及時(shí)落實(shí)，尤其是對(duì)長(zhǎng)期的采伐政策未進(jìn)行明確規(guī)定，部分地區(qū)劃出國(guó)土面積后出現(xiàn)亂砍濫伐等現(xiàn)象。有的地方砍伐力度還相當(dāng)大，削弱了林木生長(zhǎng)率和抗性，嚴(yán)重影響樹木的生長(zhǎng)發(fā)育和出材效率，對(duì)栽培大徑材產(chǎn)生不良影響[7]。但是究其緣由都是沒有積極采取可延續(xù)的優(yōu)惠政策，在試點(diǎn)工作過程中部分地方政府為謀求更多利益，增加面積規(guī)模而忽略經(jīng)營(yíng)模式提升工作，導(dǎo)致整個(gè)劃定與管理工作中產(chǎn)生重“劃定”輕“經(jīng)營(yíng)”的現(xiàn)狀。因此必須保證明確有效的經(jīng)營(yíng)管理政策和保持經(jīng)濟(jì)政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，才能推動(dòng)國(guó)家儲(chǔ)備林生產(chǎn)目標(biāo)順利完成[7]。

3 優(yōu)化國(guó)家儲(chǔ)備林運(yùn)行管理機(jī)制的建議

國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行離不開配套的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。試點(diǎn)建設(shè)之初，我國(guó)就逐步開始了儲(chǔ)備林運(yùn)營(yíng)機(jī)制的優(yōu)化完善，目前已經(jīng)形成了相對(duì)可行的監(jiān)督管理和運(yùn)行機(jī)制，主體可細(xì)分為管理層、執(zhí)行層和操作層。管理層以我國(guó)林業(yè)主管部門為首，承擔(dān)對(duì)我國(guó)儲(chǔ)備林的行業(yè)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等工作。執(zhí)行層則由省、市、縣級(jí)林業(yè)主管部門組成，承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)管管理工作，并落實(shí)對(duì)我國(guó)儲(chǔ)備林基底的建立、收儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用等工作任務(wù)。省林業(yè)管理部門主要負(fù)責(zé)細(xì)化工作運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持完成國(guó)家林業(yè)儲(chǔ)備工作各項(xiàng)任務(wù)。同時(shí)，還通過合同制監(jiān)管方法，與國(guó)家其他層級(jí)的主管部門或者承儲(chǔ)主體簽署《國(guó)家儲(chǔ)備林合同》，進(jìn)一步明晰各方的職責(zé)范圍，對(duì)承儲(chǔ)主體實(shí)施委托經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督

管理[7]。

3.1 明確國(guó)家儲(chǔ)備林職責(zé)主體和建設(shè)目標(biāo)

充分發(fā)揮我國(guó)儲(chǔ)備林的管理功能，需要進(jìn)一步明晰有關(guān)部門和責(zé)任主體的管理職能，具體確定我國(guó)儲(chǔ)備林建設(shè)工作的總體目標(biāo)[8]。1）把我國(guó)儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)工作從林業(yè)部門一個(gè)部門的管理行為提高到政府部門工作的層面上，進(jìn)一步增強(qiáng)儲(chǔ)備林運(yùn)行機(jī)制的完善程度，并明晰我國(guó)儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目資金來源途徑。2）不同區(qū)域都要根據(jù)自身狀況、樹木生長(zhǎng)發(fā)育特征、木材需求量等各種因素，進(jìn)一步健全和細(xì)化儲(chǔ)備林管理工作措施，具體確定儲(chǔ)備林的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求、資源動(dòng)用循環(huán)管理機(jī)制、投資管理機(jī)制，并考量國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的具體規(guī)模和樹種。3）進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家儲(chǔ)備林規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，各地政府要針對(duì)本區(qū)域的森林資源、木材供需、樹種構(gòu)成等實(shí)際狀況，科學(xué)合理測(cè)算國(guó)家儲(chǔ)備林的規(guī)模、儲(chǔ)備種類等[8]。

3.2 打造多元化市場(chǎng)融資格局和模式

目前國(guó)家儲(chǔ)備林的建設(shè)項(xiàng)目融資主要來自政府財(cái)政融資及可持續(xù)發(fā)展金融、政策性金融機(jī)構(gòu)信貸支撐，而由于可持續(xù)發(fā)展金融和政策性信貸均受承貸主體的資金能力約束，導(dǎo)致國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的信貸資金相對(duì)欠缺。1）商業(yè)性銀行對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的投資收益水平的認(rèn)可度并不高，因此僅靠可持續(xù)發(fā)展金融和政策性信貸還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法解決國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的融資缺口[9]。所以，應(yīng)擴(kuò)大中央投資補(bǔ)助范圍，建立完善的信貸政策，給予國(guó)家儲(chǔ)備林信貸專項(xiàng)補(bǔ)貼。2）充分發(fā)揮開發(fā)性金融引導(dǎo)，積極利用PPP模式，引導(dǎo)商業(yè)性銀行和社會(huì)企業(yè)群體資金的投入，以建立政府財(cái)政為主、市場(chǎng)運(yùn)作、協(xié)調(diào)促進(jìn)的良好投融資格局。通過發(fā)展多元化的投資手段（企業(yè)債券、項(xiàng)目融資、資產(chǎn)證券化等），積極探索資金、信托、股票增發(fā)等多種渠道來籌措國(guó)家儲(chǔ)備林資本。3）完善項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制，以提高國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的創(chuàng)收實(shí)力和國(guó)家儲(chǔ)備林生產(chǎn)效益與商品價(jià)格，完善項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)償制度，創(chuàng)新國(guó)家重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目收益回報(bào)制度，為國(guó)家儲(chǔ)備林的正常運(yùn)營(yíng)管理提供資金保障[8]。4）在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)周期內(nèi)通過木材開采、林下經(jīng)營(yíng)、林業(yè)旅游、林產(chǎn)品加工及營(yíng)銷、碳匯等項(xiàng)目投資獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流，進(jìn)一步增強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的創(chuàng)收能力和償債能力，確保承儲(chǔ)主體的持續(xù)利潤(rùn)。5）優(yōu)化國(guó)家儲(chǔ)備林的政策體系，構(gòu)建更加健全的國(guó)家信貸補(bǔ)貼機(jī)制，進(jìn)一步健全完善林權(quán)質(zhì)押機(jī)制，出臺(tái)有利于國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)的采伐優(yōu)惠政策，有效緩解國(guó)家儲(chǔ)備林承儲(chǔ)主體的配套融資壓力[9]。

3.3 出臺(tái)相關(guān)監(jiān)督法規(guī)

1）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確國(guó)家儲(chǔ)備林后期運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督政策措施，尤其是維護(hù)、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)及其木材采伐管理工作等法規(guī)要明晰，全方位嚴(yán)格我國(guó)儲(chǔ)備林工程建設(shè)和監(jiān)督。2）結(jié)合實(shí)際情況，繼續(xù)健全和擴(kuò)充《國(guó)家儲(chǔ)備林樹種目錄》。3）繼續(xù)健全有關(guān)政策配套機(jī)制，明晰經(jīng)費(fèi)保障途徑，強(qiáng)化地方政府支持力量，有效解決承儲(chǔ)單位的后顧之憂，充分調(diào)動(dòng)承儲(chǔ)單位工作積極性，繼續(xù)提升儲(chǔ)備林工程監(jiān)督質(zhì)量，促進(jìn)我國(guó)儲(chǔ)備林工程的健康發(fā)展[10]。

3.4 完善科技支撐體系

為了更好地整合全國(guó)各類管理組織、各科研機(jī)構(gòu)、各林場(chǎng)和公司的管理、科技、科研力量和產(chǎn)品資源的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)全國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地和相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的健康發(fā)展，積極與相關(guān)林業(yè)大學(xué)聯(lián)合成立全國(guó)戰(zhàn)略聯(lián)盟，通過組織建立市場(chǎng)監(jiān)測(cè)信息收集點(diǎn)，統(tǒng)一采集和整理林木的相關(guān)資料，進(jìn)而有效地整合。再依托第三方組織對(duì)市場(chǎng)信息及時(shí)開展評(píng)價(jià)，構(gòu)建安全指標(biāo)和預(yù)警制度，并定期向社會(huì)公布相關(guān)的信息等，進(jìn)而推進(jìn)林木戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地的建設(shè)，為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐[11-12]。

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（責(zé)任編輯：張春雨）