蔡德發(fā) 常鵬 王征宇

【摘 要】 按照《國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要》有關(guān)部署，為實現(xiàn)《東北全面振興“十四五”實施方案》提出的到2025年東北振興重點領(lǐng)域取得新突破的目標(biāo)，從一系列支持東北振興發(fā)展的政策分析著手，利用Malmquist-DEA模型分析不同時期決策單元變化水平特點。運用數(shù)值分析法，就東北老工業(yè)城市與全國其他老工業(yè)城市、東北老工業(yè)城市之間、東北老工業(yè)城市自身3個維度的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，并構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)保、社會滿意度以及效應(yīng)可持續(xù)性5個一級指標(biāo)對財稅激勵政策進(jìn)行績效評價，重點關(guān)注供給與發(fā)展的不平衡問題。研究發(fā)現(xiàn)，東北老工業(yè)城市與其他老工業(yè)城市相比，現(xiàn)行財稅政策有一定的激勵效果，但易受政策周期性影響，且政策實施后各地區(qū)間差異性較大。為全面、全方位振興東北，建議進(jìn)一步增設(shè)和細(xì)化現(xiàn)行財稅激勵政策與規(guī)制。

【關(guān)鍵詞】 東北老工業(yè)基地; Malmquist-DEA模型; 財稅政策; 績效評價; 規(guī)制設(shè)計

【中圖分類號】 F810.7? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）14-0112-06

一、引言

《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022年）》提出，為統(tǒng)籌推進(jìn)全國老工業(yè)基地調(diào)整改造工作，中央、有關(guān)地方各級人民政府要加強財稅政策支持力度，加大政府資金投入，提供相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。振興戰(zhàn)略目標(biāo)完成的關(guān)鍵在于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化城市空間布局、促進(jìn)節(jié)能減排取得成效、吸引和留住人才、持續(xù)改善人民生活水平。目前，西方發(fā)達(dá)國家面對老工業(yè)基地的衰退采取了積極的財稅政策，推動老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級。

作為全國主要的重工業(yè)基地，東北三省曾引領(lǐng)全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為全國源源不斷地提供機械、石油、煤炭、木材等生產(chǎn)資料與基礎(chǔ)資源。但隨著中國改革開放的不斷深化，東北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來越滯后于東部沿海等地，尤其是近年來人口外流壓力增大，人口老齡化進(jìn)程加劇，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，亟待破解。在此背景下，國家提出全面振興、全方位振興目標(biāo)。

財稅政策作為市場經(jīng)濟(jì)下宏觀調(diào)控的重要手段，在區(qū)域振興中發(fā)揮著積極作用。但以目前東北地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r來看，財稅政策并未起到應(yīng)有效果，仍存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢、地區(qū)間發(fā)展不均衡、人民生活水平較低的情況[ 1 ]。因此，重塑東北老工業(yè)基地的輝煌，有效促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，研究財稅政策效用問題具有一定的現(xiàn)實意義。

二、研究文獻(xiàn)梳理

振興戰(zhàn)略實施以來，我國各級政府及財稅部門相繼頒布了一系列財稅激勵政策，有關(guān)這些政策成效方面的研究自然成為熱點與焦點。如孫巍等[ 2 ]認(rèn)為，東北振興財稅政策帶來的經(jīng)濟(jì)增長將成為完成東北脫貧攻堅的關(guān)鍵性因素;楊芷等[ 3 ]研究發(fā)現(xiàn)，不同的財政政策對東北老工業(yè)基地高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)效果不盡相同，提出政府應(yīng)更具針對性地選擇施策。

從財稅政策分析看，王慧艷等[ 4 ]通過實證得出東北老工業(yè)基地科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展能力較弱，且政府投入對提升效率呈現(xiàn)不顯著的負(fù)向影響;李艷秋等[ 5 ]通過實證分析檢驗財政補貼與稅收優(yōu)惠對東北三省的推動效果，發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠與財政補貼皆對企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生激勵作用，其中財政補貼的效果更加顯著;劉明慧[ 6 ]分析了東北老工業(yè)基地減稅政策在推動經(jīng)濟(jì)增長時環(huán)境因素的影響，提出應(yīng)適時地進(jìn)行動態(tài)調(diào)整以提升政策效果;肖興志等[ 7 ]認(rèn)為，稅收補貼、特定產(chǎn)業(yè)扶持等財稅政策對東北微觀企業(yè)內(nèi)生增長動力存在一定抑制作用，沒有實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

從對財稅政策績效評價看，鄭尚植等[ 8 ]利用合成控制法（SCM）研究得出，東北地區(qū)的結(jié)構(gòu)障礙促使政策的長期效果不明顯，應(yīng)從結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方面促進(jìn)東北地區(qū)振興;郭子熙等[ 9 ]研究發(fā)現(xiàn)東北三省政府雖然能夠及時下發(fā)具有針對性的財稅政策，但在轉(zhuǎn)向領(lǐng)域等方面仍存在落實不到位的問題，提出要建立全面的政策評價體系以解決政策落實中出現(xiàn)的問題;孫久文等[ 10 ]運用Oaxaca-Blinder回歸的雙重差分模型對東北振興政策效果進(jìn)行評價，實證結(jié)果表明財稅政策促進(jìn)了東北三省人均生產(chǎn)總值與投資水平的提高，但對基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)沒有明顯的促進(jìn)作用，并為二次衰退埋下了隱患;賀蕊莉等[ 11 ]考察了東北老工業(yè)基地財政支出與稅收優(yōu)惠對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響，建議進(jìn)行以財力均等化為核心的財政體制改革。

三、現(xiàn)行財稅激勵政策

（一）制造業(yè)企業(yè)財政補貼政策

為進(jìn)一步規(guī)范新能源汽車財政補貼政策，國家出臺了《關(guān)于完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》（財建〔2020〕86號）等系列文件，也有《關(guān)于印發(fā)加快我省新能源汽車推廣應(yīng)用的實施意見》（吉政辦發(fā)〔2015〕39號）和《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)新能源汽車加快發(fā)展的政策意見》（吉政辦發(fā)〔2016〕70號）、《吉林省2019—2022年新能源汽車推廣應(yīng)用補貼資金管理辦法》等地方政策文件。

（二）制造業(yè)企業(yè)擴(kuò)大增值稅抵扣與退稅范圍政策

2003年以來，東北三省制造業(yè)企業(yè)實行新增固定資產(chǎn)增值稅進(jìn)項稅額增量抵扣政策，到2016年實施增值稅抵扣擴(kuò)圍，2018年5月擴(kuò)大增值稅留抵退稅范圍;2021年4月起，將通用設(shè)備等九大行業(yè)企業(yè)納入到先進(jìn)制造業(yè)的企業(yè)留抵退稅政策適用范圍，實行按月全額退還增值稅增量留抵稅額政策;2022年4月起，將此項優(yōu)惠政策范圍擴(kuò)大至符合條件的制造業(yè)等行業(yè)企業(yè)，并一次性退還制造業(yè)等行業(yè)企業(yè)存量留抵稅額。

（三）制造業(yè)企業(yè)自主研發(fā)費用加計扣除與攤銷政策

對于制造業(yè)企業(yè)尚未形成企業(yè)無形資產(chǎn)且計入當(dāng)期損益條件的企業(yè)自主研發(fā)費用，加以據(jù)實扣除，研發(fā)費用加計扣除比例由50%提高至100%;已形成企業(yè)無形資產(chǎn)的，按無形資產(chǎn)成本的200%在稅前攤銷。

四、財稅激勵政策效果測度與評價

（一）模型構(gòu)建

通過Malmquist指數(shù)原理可知，在第t期的技術(shù)條件下，從第t期到第t+1期的全要素生產(chǎn)率為：

式（1）中Dc是距離函數(shù)，c指的是在規(guī)模報酬不變條件下的距離函數(shù)，與基于可變規(guī)模報酬的距離函數(shù)Dv相對應(yīng)。距離函數(shù)可以理解為全要素生產(chǎn)率在第t期的實際值與前沿生產(chǎn)面的比值。x表示投入變量，y表示產(chǎn)出變量。

同理，在第t+1期的技術(shù)條件下，從第t期到第t+1期的全要素生產(chǎn)率變動可以表示為：

因為第t期和第t+1期的技術(shù)條件定義的指數(shù)在經(jīng)濟(jì)含義上是對稱的，所以從第t期到第t+1期的全要素生產(chǎn)率的變化，即全要素生產(chǎn)率指數(shù)（？駐TFP）可用兩者的幾何平均數(shù)來表示：

如果？駐TFP大于1，代表由第t期至第t+1期全要素生產(chǎn)率是提高的;如果小于1，說明全要素生產(chǎn)率是降低的;如果等于1，說明全要素生產(chǎn)率并無變動。全要素生產(chǎn)率指數(shù)包括技術(shù)效率指數(shù)和技術(shù)進(jìn)步指數(shù)。其中技術(shù)效率指數(shù)指的是在規(guī)模報酬不變且全要素生產(chǎn)自由處置條件下產(chǎn)品科技效能的最大變化率，代表產(chǎn)品對先進(jìn)生產(chǎn)面的追求程度，如果該值超過1，代表產(chǎn)品更貼近于先進(jìn)生產(chǎn)面，運用新科技的能力提升，反之則有所降低。技術(shù)進(jìn)步指數(shù)指的是技術(shù)進(jìn)展的變化率，反映了前沿生產(chǎn)面的技術(shù)變化狀況，如其數(shù)值超過1，說明前沿生產(chǎn)面正在“向外”拓展，技術(shù)水平正在發(fā)生顯著進(jìn)展，反之則有所下降。技術(shù)效率一般包括純技術(shù)效率（？駐PE）和規(guī)模效率（？駐SC）。純技術(shù)效率主要體現(xiàn)的是在扣除規(guī)模效能后對最先進(jìn)技術(shù)面的跟蹤情況;規(guī)模效率是指規(guī)模效益的變化率，代表規(guī)模報酬的變化，若其絕對值等于1，表示生產(chǎn)活動服從規(guī)模報酬不變，在最優(yōu)的生產(chǎn)模式上，否則代表生產(chǎn)活動中存在的規(guī)模無效益[ 12 ]。

（二）指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

本文旨在估測東北老工業(yè)基地振興財稅激勵政策的效果，但如果單純對東北老工業(yè)城市進(jìn)行比較分析難以科學(xué)、準(zhǔn)確地評價財稅政策效果，故本文根據(jù)2013年國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022年）》中所規(guī)劃的95個老工業(yè)城市和25個直轄市、計劃單列市、省會城市的市轄區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的比較衡量。主要從3個維度對東北老工業(yè)基地的財稅激勵政策效果進(jìn)行估測，即東北老工業(yè)城市與全國其他老工業(yè)城市的情況進(jìn)行比較、東北老工業(yè)城市2013—2019年的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較、東北老工業(yè)城市自身進(jìn)行比較。其指標(biāo)體系如表1所示。

表1共涵蓋了5個一級產(chǎn)出指標(biāo)、7個二級產(chǎn)出指標(biāo)。指標(biāo)的選取主要借鑒了彭曦[ 13 ]的做法，結(jié)合《東北全面振興“十四五”實施方案》的內(nèi)容和目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計。投入指標(biāo)中的財政補貼借鑒韓興國[ 14 ]的經(jīng)驗，用政府補助/營業(yè)收入×100%計算;稅收優(yōu)惠主要借鑒了柳光強[ 15 ]的經(jīng)驗，采用收到的各項稅費返還/（收到的各項稅費返還+支付的各項稅費）作為衡量稅收優(yōu)惠的指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)中的各項指標(biāo)根據(jù)《東北全面振興“十四五”實施方案》中提出的維護(hù)“五大安全”能力得到提高總結(jié)而來。其中，人民生活改善程度以人均地區(qū)生產(chǎn)總值指標(biāo)來衡量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級程度由第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)所占全部生產(chǎn)總值的比重這兩個二級指標(biāo)來測量，人才隊伍建設(shè)程度通過每萬人在校大學(xué)生數(shù)進(jìn)行估測，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況由每萬人擁有公共汽車數(shù)來測量，通過污水處理廠集中處理率和單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗量對節(jié)能減排情況進(jìn)行測量。

本文的指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》與《中國城市統(tǒng)計年鑒》，研究面板數(shù)據(jù)是2013—2019年120個老工業(yè)城市的相關(guān)數(shù)據(jù)。因2016—2020年未提供每萬人在校大學(xué)生數(shù)與每萬人擁有公共汽車數(shù)的具體數(shù)據(jù)，故本文根據(jù)各市在校大學(xué)生數(shù)、各市公共汽車數(shù)量與年末戶籍人口數(shù)計算所得。單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗量由各城市用電量與其地區(qū)生產(chǎn)總值計算所得。

（三）結(jié)果與分析

利用DEAP2.1軟件，對120個老工業(yè)城市的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，計算得到2013—2019年我國老工業(yè)城市財稅政策效果評價結(jié)果。結(jié)果表明，在2013—2019年全國120個老工業(yè)城市的平均值指標(biāo)中，技術(shù)效率、規(guī)模效率效果較好，技術(shù)進(jìn)步、純技術(shù)效率和全要素生產(chǎn)率方面效果欠佳。在技術(shù)效率方面，共有56個老工業(yè)城市技術(shù)效率指數(shù)高于全國平均值（1.058），有82個老工業(yè)城市技術(shù)效率指數(shù)大于等于1。其中，技術(shù)效率排在前三位的分別為南京市、阜新市、鄭州市，東北老工業(yè)城市中排在前三位的有第二位的阜新市、第六位的沈陽市和第九位的本溪市。在技術(shù)進(jìn)步方面，共有60個城市高于全國平均值（0.830），其中有18個東北老工業(yè)城市高于這一水平。東北老工業(yè)城市中排在前三位的有第一位的葫蘆島市、第七位的雞西市和第八位的鐵嶺市。在全要素生產(chǎn)率方面，共有62個城市高于全國平均值（0.879），有64個老工業(yè)城市大于等于1。其中，全要素生產(chǎn)率排在前三位的分別為太原市、本溪市、北京市，東北老工業(yè)城市中排在前三位的有第二位的本溪市、第四位的阜新市和第七位的撫順市。

東北三省27個城市的財稅政策投入—產(chǎn)出績效見圖1和表2。

從圖1可以看出，東北地區(qū)27個老工業(yè)城市各項指標(biāo)皆位于國內(nèi)平均水準(zhǔn)之上。其中，東北老工業(yè)城市在技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率上有所提升，在全要素生產(chǎn)率與技術(shù)進(jìn)步方面效果不佳。

由表3可以看出，在2013—2019年間東北老工業(yè)城市純技術(shù)效率指數(shù)發(fā)展較為平穩(wěn)，均在0.9～1.1之間，而在其余4個要素方面存在較大波動。

從圖2可以看出，創(chuàng)新產(chǎn)出能力較高的有阜新市、本溪市、錦州市等17個老工業(yè)城市，這些城市的純技術(shù)效率指數(shù)均在1及1以上，而大慶市、葫蘆島市和大連市等10個城市創(chuàng)新產(chǎn)出水平較低。從總體來看，大多數(shù)老工業(yè)城市均在國家平均值之上，純技術(shù)效率較高，仍然存在地區(qū)間發(fā)展不均衡，部分城市發(fā)展較為緩慢的問題。

東北老工業(yè)城市之間的規(guī)模效率差距較大，但總體上普遍偏高。如根據(jù)圖3，包括大連市、哈爾濱市、大慶市等25個城市規(guī)模效率指數(shù)均在1及1以上，僅有朝陽市和通化市在1以下。規(guī)模效率是受規(guī)模因素影響的生產(chǎn)效率，可以得出東北老工業(yè)城市具備一定的規(guī)模優(yōu)勢。

全要素生產(chǎn)率可以綜合反映出地區(qū)技術(shù)升級情況、管理模式、產(chǎn)品質(zhì)量、結(jié)構(gòu)升級等諸多方面，見圖4。

從圖4可出看出，朝陽市、盤錦市、伊春市等6個老工業(yè)城市全要素生產(chǎn)指數(shù)低于全國平均值0.8790，且僅有9個城市的全要素生產(chǎn)率指數(shù)在1以上，從這可以看出東北老工業(yè)城市的總體發(fā)展效率水平仍有不足。

綜上分析表明，與全國老工業(yè)城市相比，東北老工業(yè)城市的財稅激勵政策取得了一些成效。在不同年份的對比中，受財稅政策實施年限的影響，往往在政策剛施行的年份效果更好，這體現(xiàn)出政策缺乏應(yīng)有的長期性與穩(wěn)定性。在東北老工業(yè)城市內(nèi)部的比較中，相同的財稅激勵政策下，不同城市的實施效果不盡相同且差距較大，說明缺乏更具針對性的財稅激勵政策。

五、財稅激勵政策與規(guī)制設(shè)計

（一）財政激勵政策與規(guī)制設(shè)計

促進(jìn)制造業(yè)向先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型的財政政策，可以考慮增設(shè)有關(guān)財政撥款、財政專項、財政補貼和財政獎勵。

1.財政撥款。如增設(shè)技術(shù)創(chuàng)新基金、企業(yè)或車間智能化與數(shù)字化改造（數(shù)字化車間集成）、先進(jìn)數(shù)字化與智能化技術(shù)重大實驗室建設(shè)、高端智能化人機交互系統(tǒng)研究與應(yīng)用、企業(yè)自主品牌數(shù)字化改造與升級、國家或地方重大研發(fā)計劃專項、眾創(chuàng)孵化基地、院士工作站、博士后工作站等專項項目。

2.財政專項。如增設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、初創(chuàng)期建設(shè)經(jīng)費、鼓勵自主出口品牌產(chǎn)品、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定研發(fā)投入項目、知識產(chǎn)權(quán)項目經(jīng)費、研發(fā)計劃專項經(jīng)費、專利擇優(yōu)支持費、科技專項資金、高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化專項扶持資金，高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)扶持產(chǎn)業(yè)（項目）落地支持款，“專精特新”專項扶持款等。

3.財政補貼（補助）。如增設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新扶持資金、對初創(chuàng)示范企業(yè)實施返稅補助與房租補助，支持企業(yè)開拓國際市場項目補貼、重點展會補貼項目、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項補助，財政貼息、進(jìn)口貼息，標(biāo)準(zhǔn)化項目資助資金、創(chuàng)新項目財政補貼，社保補貼、養(yǎng)老保險費財政補助、穩(wěn)崗補貼、困難企業(yè)崗位補貼、雙百人才項目補貼（杰出人才培訓(xùn)計劃項目）、技能提升行動資金（就業(yè)技能培訓(xùn)補貼）、見習(xí)補貼、失業(yè)保險基金賬戶補貼、工代訓(xùn)補助，資助首席技師、高級專家服務(wù)基層行動計劃示范項目補助等，智能制造專項資金、專項資金專戶補貼，研發(fā)支出補貼、扶持款補助，新認(rèn)定企業(yè)技術(shù)中心創(chuàng)新能力建設(shè)和人員培訓(xùn)補助，科技計劃項目補助資金、科技成果轉(zhuǎn)化財政補助、申報專利資助、復(fù)工達(dá)產(chǎn)用工保障補助，首臺（套）重大技術(shù)裝備研制應(yīng)用項目補助（首臺重大技術(shù)裝備款項）、研發(fā)基地（中心）創(chuàng)新能力建設(shè)補助、稅收補助等。

4.財政獎勵。如增設(shè)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)倍增目標(biāo)獎勵、國家級綠色制造體系示范獎勵（綠色工廠），專利獎、標(biāo)準(zhǔn)化項目獎勵資金，新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)獎勵、研發(fā)投入獎勵、高新區(qū)創(chuàng)新型企業(yè)獎勵、項目獎勵款、有關(guān)高新與創(chuàng)新大賽獎勵等。

（二）稅收激勵政策與規(guī)制設(shè)計

促進(jìn)制造業(yè)向先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收政策，可以考慮申請先行先試試點、制定新型稅收優(yōu)惠政策以及放寬稅收政策制定權(quán)限。

1.申請國家給予東北老工業(yè)基地先行先試。對東北老工業(yè)基地特定行業(yè)或區(qū)域?qū)嵭邢刃邢仍嚨奶厥舛愂照?，如對中國一重、中航股份、東安動力、長春一汽、沈陽機床、大金重工等龍頭企業(yè)裝備制造業(yè)試行增值稅降低一檔稅率政策，如9%;企業(yè)所得稅制率先實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由古典制向歸屬制或雙稅率制轉(zhuǎn)型;對股份公司分配股息和股東分得的部分，減按10%的稅率征稅或免稅。

2.制定新型稅收優(yōu)惠政策。制定創(chuàng)新風(fēng)險投資所得稅優(yōu)惠政策，可參考美國、法國等國家的經(jīng)驗，制定核心技術(shù)風(fēng)險投資所得稅稅收優(yōu)惠政策，如對其投資所得額的一半免征企業(yè)所得稅，并對剩余部分實行減半征收，激勵個人或企業(yè)提升自主創(chuàng)新投入水平。

3.適當(dāng)放寬地方政府稅收政策制定權(quán)限[ 16 ]。對東北老工業(yè)基地先進(jìn)制造業(yè)適當(dāng)下放技術(shù)創(chuàng)新、人才引進(jìn)、科技獎補等方面的稅收制定權(quán)限，增強不同區(qū)域間稅收政策的適用性。如在稅費改革方面，可以參考我國資源稅的改革辦法，由中央提出具體稅收范圍后，各地方政府享有針對本地區(qū)的稅收制定權(quán)，由各地上報本地區(qū)的具體適用稅率，經(jīng)國家稅務(wù)總局審核通過后予以實施。

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