盛明科，孟俏俏

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

基層干部是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，培養(yǎng)盡職履責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為的基層干部是破解基層治理難題的重要途徑。黨的十八大以來，我國行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，一方面，干部問責(zé)制度逐步完善，責(zé)任壓力傳導(dǎo)更加充分；另一方面，干部權(quán)力監(jiān)督的“籠子”越扎越緊，干事創(chuàng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。然而，面對高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的行政準(zhǔn)則，部分基層干部卻抱怨管束多了、監(jiān)督嚴(yán)了，消極懈怠情緒濃厚，不愿意主動承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)了眼見無利不想為、本領(lǐng)恐慌不會為、擔(dān)當(dāng)缺乏不敢為的“為官不為”現(xiàn)象，成為影響地方經(jīng)濟社會發(fā)展的頑瘴痼疾。針對部分基層干部“為官不為”現(xiàn)象，中央和各地方紛紛出臺文件，使這一風(fēng)氣得到有效遏制，但在局部領(lǐng)域依然存在。如何準(zhǔn)確把握“為官不為”的實質(zhì)并有效激勵基層干部擔(dān)當(dāng)作為，成為當(dāng)前基層治理中亟待解決的問題。

一、行政倫理視域下基層干部“為官不為”的實質(zhì)剖析

行政倫理是行政組織和行政人員在公共行政活動中的行為道德規(guī)范、行政制度倫理、價值觀念模式的總概括，是國家機構(gòu)、公共行政部門和國家公務(wù)員在社會生活領(lǐng)域特別是公共行政領(lǐng)域所應(yīng)遵循的行為規(guī)范總和[1]。作為一門倫理學(xué)與行政學(xué)交叉的學(xué)科，行政倫理學(xué)直接關(guān)注公共行政領(lǐng)域及行政管理過程中具體的倫理問題，主要研究為何以及如何對公共行政主體(包括組織和個人)進行倫理規(guī)范引導(dǎo)，以確保公共權(quán)力在行使過程中能夠符合道德要求，并服務(wù)于公共利益的需求。行政倫理學(xué)通過研究公共行政行為，探求政府及其行政人員在公共行政過程中呈現(xiàn)出的倫理意識、倫理理念及倫理問題，并在不斷改善行政人員倫理道德狀況，思考行政倫理制度化的過程中，逐步消除公共行政權(quán)力行使中存在的應(yīng)然和實然的差距和沖突，使之符合倫理價值取向、倫理精神和倫理規(guī)范[2]，這對于解釋和分析基層干部“為官不為”行為具有較強適用性。就實質(zhì)而言，基層干部“為官不為”是基層干部在履行崗位責(zé)任過程中，因面臨權(quán)力、角色和利益等多重沖突困境，而導(dǎo)致其行為選擇偏離公共價值的一種行政倫理失范狀態(tài)。如果基層干部動機正確、行為規(guī)范，即使產(chǎn)生的結(jié)果并不理想，也不能歸結(jié)為“為官不為”。只有那些看似行為規(guī)范、看似按規(guī)章制度辦事，但動機或態(tài)度有偏差，在履職過程中“不盡心、不盡力”，“走形式、裝樣子”，“虛干事、假干事”，“不干實事、不求實效”，這樣的行為才屬于“為官不為”[3]。

從基層干部的主體意識來看，“為官不為”體現(xiàn)了部分基層干部公共行政責(zé)任倫理觀念的缺失。公共行政責(zé)任倫理是一種倫理道德的自覺，其根植于行政人員的內(nèi)心，是行政人員將責(zé)任和義務(wù)內(nèi)化的結(jié)果。庫珀曾提道，行政人員是以增加公共福利的方式為公民服務(wù)，他們是公民利益的忠實代表，一切以公眾的福利為重。在具體的實踐過程中，基層干部時常深陷于組織內(nèi)外部不同角色期待的沖突境地，此時基層干部能否效忠于公共利益取決于他們是否具備公共行政責(zé)任倫理的自主性意識。然而，目前部分基層干部在公共利益和個人利益中選擇了后者，責(zé)任意識、民主信念的缺失使其在面對上級安排的任務(wù)時，往往以消極散漫的態(tài)度應(yīng)付了事。

從基層干部的行為特質(zhì)來看，“為官不為”屬于基層干部違背主觀責(zé)任的非道德化行政行為?；鶎痈刹窟@一職業(yè)的特殊性，要求他們能夠在復(fù)雜多變的環(huán)境下承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任，即行政機關(guān)及其公務(wù)員因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者、法律法規(guī)和社會價值等負(fù)有的政治、法律和道義責(zé)任。但隨著全面從嚴(yán)治黨時代的來臨，部分基層干部面對高壓政治態(tài)勢，為了保住自己的“烏紗帽”，在處理工作時采取“不拒絕、不主動、不負(fù)責(zé)”的“不為”消極方式，這種隱蔽性極強的消極行為具體表現(xiàn)為態(tài)度上恐擔(dān)責(zé)避風(fēng)險，行為上慵懶散怠，目標(biāo)上不求有功但求無過。盡管這些“為官不為”的基層干部根據(jù)法律法規(guī)提供的含義寬泛的傾向性指導(dǎo)和底線標(biāo)準(zhǔn)進行“依法行政”，但其并沒有積極主動地增進社會公共利益，未能在日常公共行政過程中做到維護社會公平正義、促進社會繁榮發(fā)展，未能做到“必須做”和“應(yīng)當(dāng)做”、事實要素和理想要素的相互統(tǒng)一?？傊@是一種不符合公仆精神、行政道德的行為。

從基層干部的行為結(jié)果來看，“為官不為”阻礙了以公共利益為主的行政倫理價值的實現(xiàn)。在公共行政領(lǐng)域，公共行政倫理首先訴諸的就是公共利益的價值，但部分“為官不為”的基層干部以倫理失范行為謀取私人利益最大化，不僅影響政府權(quán)威和公信力，而且造成整個社會信用的匱乏，使國家和人民遭受巨大損失。比如那些“不求有功但求無過”的基層干部，在工作中不注重培養(yǎng)自己的綜合素質(zhì)能力，缺乏對新發(fā)展、新階段、新情況的正確認(rèn)識，在處理解決問題時難以作出精準(zhǔn)判斷和科學(xué)決策，從而導(dǎo)致行政效率低下。

基層干部“為官不為”雖未觸及法律底線，但該行為未能遵循公共利益這一價值取向和原則，未能正確處理公共利益與個人利益、整體利益與局部利益之間的關(guān)系，在道德與利益、利益與利益發(fā)生沖突時表現(xiàn)出自利性凌駕于公共性之上的行為動機，并最終作出不利于公共利益實現(xiàn)和政府形象塑造的行為選擇。質(zhì)言之，這就是一種沒有承擔(dān)起道德責(zé)任的行政倫理失范。

二、行政倫理視域下基層干部“為官不為”的生成邏輯

基層干部“為官不為”背離了公共行政中“公共性”的價值取向，是一種行政行為與公共需求嚴(yán)重脫節(jié)的行政責(zé)任缺失。在行政倫理的觀念體系中，內(nèi)部控制與外部控制是行政人員維持負(fù)責(zé)任行為的兩種途徑。內(nèi)部控制強調(diào)“內(nèi)律”，意指通過行政人員自身內(nèi)在的職業(yè)道德和價值信仰對其行政行為進行倫理反思和規(guī)范性判斷；外部控制強調(diào)“他律”，意指通過法律、法規(guī)、體制、機制、制度等一系列剛性手段對行政人員進行強行控制，防止行政人員產(chǎn)生倫理越軌行為，從而確保其能夠責(zé)任行政。值得注意的是，內(nèi)部控制與外部控制并非相互對立的一組關(guān)系，因為行政人員理性化傾向的脆弱性不足以保證其能夠始終作出合乎行政倫理規(guī)范的行政行為，而具有合法性權(quán)威的外在強制力也無法完全限制行政人員行為選擇的自由性，只有兩者相輔相成、有效統(tǒng)一才能促使行政人員作出符合公眾利益需求的責(zé)任倫理擔(dān)當(dāng)。由此可見，基層干部“為官不為”的生成邏輯與行政倫理的責(zé)任內(nèi)外部控制有著密不可分的關(guān)系，主要表現(xiàn)為行政責(zé)任的內(nèi)控功能不足、行政責(zé)任的外控手段不力、行政責(zé)任的內(nèi)外控制耦合性不強。

(一)行政責(zé)任的內(nèi)控功能不足

結(jié)合基層干部的職業(yè)特質(zhì)來看，行政倫理的責(zé)任內(nèi)控功能主要包括基層干部作為公共行政人所應(yīng)具備的行政倫理精神自覺內(nèi)化的意識。這種自覺內(nèi)化的關(guān)鍵在于，基層干部的思維系統(tǒng)里已經(jīng)具有成熟完善的職業(yè)精神和倫理價值觀，能夠充分深刻地理解并認(rèn)同自己在公共行政管理中所扮演的職業(yè)角色，可以清晰準(zhǔn)確地定位和認(rèn)知自身所處行政場域的各種倫理關(guān)系，最終使基層干部形成一種自省的內(nèi)部驅(qū)動力。目前，部分基層干部在實現(xiàn)行政責(zé)任倫理方面明顯存在內(nèi)控功能不足的情況，主要表現(xiàn)為責(zé)任信念意志的欠缺和責(zé)任自律意識的薄弱。

1.基層干部的責(zé)任信念和意志欠缺。責(zé)任信念和意志是基層干部在行政場域中責(zé)任行政的邏輯起點，體現(xiàn)為基層干部職業(yè)精神、理想信念、宗旨意識等行政倫理價值觀的綜合，表達的是一種內(nèi)在的精神氣質(zhì)或心靈狀態(tài)。從某種意義上講，價值觀不僅是我們與環(huán)境互動的結(jié)果，它還反過來影響著我們的認(rèn)知能力和認(rèn)知取向。認(rèn)知和情感之間互相作用，互相促進，逐漸塑造了我們的稟性，而稟性作為我們內(nèi)在的精神氣質(zhì)就會促進我們以某種特定的方式行動，從而使這種行動成為我們的行為習(xí)慣[4]。以職業(yè)角度觀之，公共利益是基層干部作為國家公職人員必須具備的約束性價值觀，是不容個人自由選擇的價值取向。是否具備和執(zhí)守“服務(wù)并效忠公共利益”的行政倫理價值會對基層干部在公共行政實踐中的行動走向產(chǎn)生深刻的影響。目前，部分基層干部的責(zé)任信念意志欠缺主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，受長期“官本位”思想的侵蝕，部分資歷較老的基層干部忘了為人民服務(wù)的初衷，將爭取更高的官級和獲取更多的特權(quán)奉為圭臬，過于熱衷和盲目追求政績，把工作的重心放在作表面文章而忽視了對實質(zhì)性問題的解決。“唯上”官僚文化中對人脈的訴求導(dǎo)致部分干部在實際政務(wù)中避重就輕，過分關(guān)注投資人際關(guān)系和把握領(lǐng)導(dǎo)意圖，使行政行為目的的直接性和行政價值的純潔性大打折扣。另一方面，處于轉(zhuǎn)型期的中國，受全球化、信息化和市場化的陶染，人們的價值觀普遍趨于多元化、碎片化，對原始的職業(yè)精神價值的認(rèn)可產(chǎn)生了強烈沖擊。多元的價值取向打破了單一的職業(yè)精神價值觀，其中功利主義和工具理性主義強化了部分現(xiàn)代基層干部對個人利益的追求，逐利心態(tài)使部分基層干部喪失了民本意識、公仆意識和服務(wù)意識，責(zé)任感和使命感嚴(yán)重缺失。這種精神上的“缺鈣”使部分基層干部對理論知識的學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)水平的提高缺乏主動性，面對新形勢新任務(wù)不適應(yīng)，不能有效應(yīng)對新情況新問題，導(dǎo)致能力不足而不能為；又如一些安逸型的基層干部，認(rèn)為只要不犯事不成為典型就可安穩(wěn)度日，導(dǎo)致單位真正做事的人越來越少。

2.基層干部的責(zé)任自律意識薄弱。如果說責(zé)任信念意志為基層干部的行政行為選擇提供了價值指導(dǎo)，那么責(zé)任自律意識的調(diào)控功能則彌補了責(zé)任信念意志的有限性。這種內(nèi)在自律意識的控制機制更注重引導(dǎo)公共行政人員對行政行為過程、后果、效果的關(guān)注，強調(diào)公共行政人員對實現(xiàn)“公共性”使命的責(zé)任感，在一定程度上能夠防止公共行政人員在價值選擇標(biāo)準(zhǔn)重疊甚至混亂的情況下“不作為”。在具體的公共行政實踐中，部分基層干部對其行政責(zé)任的敏感性不高、責(zé)任思維匱乏，無法在具體的、個別的行政事件中準(zhǔn)確判斷應(yīng)該的作為，正是由于對行政責(zé)任認(rèn)識的缺乏，致使部分基層干部遇事而不自省，在出現(xiàn)行政行為失誤時不能夠及時發(fā)現(xiàn)并主動承擔(dān)責(zé)任。一方面，部分基層干部對個體與社會的行政責(zé)任關(guān)系存在判辨偏差。解決各種社會問題和矛盾、增進社會利益是行政管理者的基本職責(zé)。但是，他們也有自身的特殊利益，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的客觀存在迫使基層干部在面臨角色利益訴求和價值指向不同甚至相反時必須準(zhǔn)確地分辨，并作出選擇。換言之，公共行政倫理行為的利他性不見得非要與基層干部倫理行為的利己性完全對立，但是當(dāng)私人利益和公共利益發(fā)生沖突時，基層干部必須服從公共利益甚至犧牲私人利益。就目前而言，部分基層干部在遭遇先賦性角色和獲得性角色沖突后，對這種倫理困境的化解缺乏主動性和積極性，甚至有些基層干部完全忽略了自身的職業(yè)角色，逐漸喪失對自我的角色定位，行政效率大大降低。例如，基層干部從事的工作大部分屬于公共服務(wù)類，無法像在市場經(jīng)濟活動那樣將自身勞動價值進行明碼標(biāo)價，某些基層干部因此產(chǎn)生“做一天和尚撞一天鐘”的消極心理。另一方面，部分基層干部就個體與個體的行政責(zé)任關(guān)系存在認(rèn)知缺失。基層行政組織作為一個龐大的行政系統(tǒng)，存在著錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，個體成員之間必然因權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的不同劃分而彼此依賴，在依賴的過程中互相博弈，從而形成一種特殊的倫理關(guān)系。這種組織內(nèi)部的行政倫理關(guān)系除了有縱向的上下級關(guān)系，還有橫向的平級關(guān)系，甚至存在斜向的交叉關(guān)系。從應(yīng)然層面而言，基層干部在相互交往過程中既要爭取自身權(quán)利、履行自身義務(wù)，也需尊重他人權(quán)利、監(jiān)督他人盡責(zé)。由于對這種倫理關(guān)系認(rèn)知的缺失，某些基層干部在實際工作中奉行中庸主義和“好人主義”，在大是大非面前態(tài)度曖昧，無原則遷就、無底線退讓。

(二)行政責(zé)任的外控手段不力

行政倫理的責(zé)任外控強調(diào)通過有效的制度建設(shè)，使基層干部的行政行為符合行政倫理的規(guī)范。作為一種威攝性力量，外部控制為防止具有有限理性特征的基層干部由于自利動機和認(rèn)識事物的局限性而導(dǎo)致的責(zé)任內(nèi)部控制弱化提供了一層保險外套。正如塞繆爾·亨廷頓所言，“沒有強有力的政治制度，社會就會無力界定和實現(xiàn)共同利益。一個擁有高度制度化的關(guān)聯(lián)組織和程序的社會，更能闡明和實現(xiàn)其公共利益”[5]。就目前而言，部分基層干部基于對當(dāng)前制度實施范圍、力度和強度的考量產(chǎn)生了“為官不為”行為，側(cè)面反映出行政倫理的責(zé)任外控手段仍然存在不足，具體包括責(zé)任培育制度不完備、責(zé)任賞罰制度不完善、責(zé)任監(jiān)督制度不健全。

1.責(zé)任培育制度不完備。基層干部的責(zé)任信念和行政品格并非與生俱來、一成不變，后天的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練對其價值觀的生成、發(fā)展具有不可替代的推動作用。對各級干部的職業(yè)道德培育是行政倫理社會生長的重要條件，無論是從凈化社會道德風(fēng)氣、消除封建道德影響、提高領(lǐng)導(dǎo)干部道德自覺性的社會宏觀角度看，還是從社會主義市場經(jīng)濟和民主政治條件下培育領(lǐng)導(dǎo)干部的道德人格、道德心理、道德行為和道德品質(zhì)的個體微觀角度看，通過形式多樣的道德教育提高領(lǐng)導(dǎo)干部的政治道德水平都是當(dāng)代社會治理所必需的[6]。目前，我國在行政倫理制度建設(shè)上尚未形成專門的干部責(zé)任培育制度，無法依靠制度的強制性去培育、鞏固和提升基層干部的職業(yè)倫理道德感。從現(xiàn)有的行政培訓(xùn)來看，培訓(xùn)內(nèi)容多側(cè)重于業(yè)務(wù)知識，而關(guān)于倫理道德方面涉及很少，且內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和針對性，方法也較為單一、創(chuàng)新性不足。同時，對培訓(xùn)效果缺乏考核和評估，未能從操作層面實現(xiàn)培訓(xùn)的真正目的。

2.責(zé)任賞罰制度不完善。責(zé)任賞罰意味著把行政責(zé)任實現(xiàn)的效果直接與個人利益相掛鉤，以強制的外在方式輔助基層干部盡快形成自覺的責(zé)任意識。“要通過加強責(zé)任制，通過賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕、爭當(dāng)先進、奮發(fā)向上的風(fēng)氣。”[7]當(dāng)前，我國的責(zé)任賞罰制度在執(zhí)行中主要存在兩個問題：其一，激勵機制不到位?；鶎痈刹柯穆毐M責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為的自覺性和積極性一般靠功利性的物質(zhì)激勵和道義性的精神激勵形成。事實上，基層干部在物質(zhì)層面的激勵已經(jīng)得到了一定程度的滿足，但是如何滿足其自我價值的實現(xiàn)等更為深層次的精神激勵尚缺乏有效機制。激勵手段和激勵內(nèi)容的片面化、固定化使物質(zhì)激勵和精神激勵無法達到內(nèi)部平衡，影響了激勵機制的有效發(fā)揮。其二，懲罰機制不規(guī)范。懲罰機制是約束存在消極抵觸心理和行為的基層干部的一種壓力性手段，是對激勵機制的有效補充，其意味著對基層干部未完成某種責(zé)任進行的追究。行政問責(zé)制是目前對基層干部責(zé)任倫理追究的主要方法。行政問責(zé)的意義在于通過對問題干部的問責(zé)，強化權(quán)力行使者的責(zé)任意識，從而使其達到責(zé)任行政的效果。但受發(fā)展時間較短的限制，行政問責(zé)制度還存在諸多問題。例如，由于責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊而出現(xiàn)同事不同責(zé)、責(zé)罰偏離的狀況；由于問責(zé)相關(guān)依據(jù)缺乏而造成各地問責(zé)事項認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大等。尤其道德層面上問責(zé)的缺失，使那些行政結(jié)果上有所為、行政過程很拖延、表面為官清廉、喜當(dāng)“老好人”的基層干部，被問責(zé)的概率大大降低。

3.責(zé)任監(jiān)督制度不健全。責(zé)任監(jiān)督是保證基層干部責(zé)任行政的重要措施，對基層干部的行政行為起著制約作用。盡管我國制定出臺了不少督促和規(guī)范行政主體行為的責(zé)任監(jiān)督制度，但仍存在兩方面問題：一方面，責(zé)任制度在內(nèi)容設(shè)計上還不夠全面。目前我國的責(zé)任監(jiān)督制度以原則化為主，主要強調(diào)對行政人員的正面要求而忽略了實施細(xì)則，在規(guī)定方面未能明確厘清監(jiān)督主體的權(quán)力和義務(wù)；對行政人員自身監(jiān)督設(shè)計的忽視也增大了基層干部的投機心理。內(nèi)容設(shè)計上的瑕疵使部分基層干部鉆了制度的空子，“碰到問題不開口，遇到矛盾繞道走”，“睜一只眼閉一只眼”，削弱了責(zé)任倫理監(jiān)督制度的有效性和合理性。另一方面，社會層面參與責(zé)任監(jiān)督的非制度化。網(wǎng)絡(luò)輿論、新聞媒體、社會公眾的監(jiān)督是責(zé)任監(jiān)督制度的重要組成部分，但是目前這種監(jiān)督方式未能達成整體力量，普遍呈現(xiàn)出碎片化、無序化、非理性化的特征，未能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

(三)行政責(zé)任的內(nèi)外控制耦合性不強

責(zé)任內(nèi)部控制與責(zé)任外部控制的相互統(tǒng)一構(gòu)成了基層干部責(zé)任行政的重要著力點。責(zé)任內(nèi)控是責(zé)任外控實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，責(zé)任外控是責(zé)任內(nèi)控生成的關(guān)鍵和保障，兩者只有在互進互補的動態(tài)平衡中不斷磨合適應(yīng)，才能促進基層干部主體積極性的發(fā)揮和主體責(zé)任的落實。如前文所述，責(zé)任內(nèi)控功能不足和責(zé)任外控手段不力阻礙了基層干部的責(zé)任行政，除此之外，責(zé)任內(nèi)外控制耦合性較弱未能有效實現(xiàn)主體間的互動和轉(zhuǎn)化，更是基層干部“為官不為”行為生成的深層次原因。

1.以靜態(tài)觀之，責(zé)任內(nèi)部控制與責(zé)任外部控制不相匹配。這種責(zé)任內(nèi)外部控制的不相匹配，主要源自于基層干部責(zé)任精神的匱乏，受制于基層干部職業(yè)責(zé)任精神自我認(rèn)知、評價的偏差和外在約束制度作用的失當(dāng)，這主要由三方面原因?qū)е?。其一，傳統(tǒng)的道德教化對制度建設(shè)的忽視。中國現(xiàn)代行政文化很大程度上受儒家政治美德倫理的影響，儒家所主張的“德治論”認(rèn)為人和社會存在的目的和追求的目標(biāo)應(yīng)該是道德，治理人民依靠的是道德教化而非刑罰。放眼當(dāng)前，在我國的行政責(zé)任制度建設(shè)中仍能依稀看到儒家宣揚的道德教化的影子，尚未完全實現(xiàn)倫理道德訴求的規(guī)則化，忽略了通過制度去引導(dǎo)和規(guī)約干部個體倫理修養(yǎng)的重要性。其二，制度設(shè)計重工具理性而輕價值理性。目前，我國在行政責(zé)任制度的設(shè)計和安排上，“責(zé)任中心主義”固有的局限性使行政人員受限其中——制度的硬性規(guī)定剔除了主觀信仰和責(zé)任的模糊性，行政人員只是價值中立的執(zhí)行者。這種非人格化的理性設(shè)計將行政人員看作是行政機構(gòu)組織內(nèi)部的機器零部件，不可避免地壓制和漠視行政人員對人性的價值訴求，同時也讓行政人員誤解其服務(wù)對象的價值。其三，行政責(zé)任倫理制度的供給相對滯后。當(dāng)前，我國已經(jīng)進入經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型升級的新階段，但是在關(guān)于責(zé)任制度的倫理供給方面卻處于“舊轍已破新軌未立”的狀態(tài)。換言之，鑲嵌著計劃經(jīng)濟體制所倡導(dǎo)的倫理價值的責(zé)任制度已經(jīng)不能滿足行政人員對制度的主觀需求，而帶有新時代價值觀念和道德規(guī)范的制度又未及時構(gòu)建，致使基層干部在發(fā)揮責(zé)任內(nèi)控功能時沒有正確的責(zé)任外控作引導(dǎo)。

2.以動態(tài)觀之，責(zé)任內(nèi)部控制與責(zé)任外部控制互轉(zhuǎn)失效?；鶎痈刹績?nèi)在責(zé)任意識和外在責(zé)任制度，是動態(tài)和相互影響的關(guān)系，是可以相互轉(zhuǎn)化的。干部需要將客觀外在的行政責(zé)任內(nèi)化為責(zé)任意識，同時，責(zé)任外部控制系統(tǒng)本身也不會自動存在和運行，需要干部的責(zé)任共識和文化提供支撐。這種內(nèi)外部責(zé)任控制機制的互轉(zhuǎn)失效，源自于兩個方面：一方面，責(zé)任外控未能通過制度外化的形式將行政倫理的價值取向有效植入基層干部內(nèi)心。實踐證明，基層干部在責(zé)任信念層次和責(zé)任認(rèn)知水平方面存在良莠不齊的現(xiàn)象，不是每位基層干部都能通過責(zé)任內(nèi)控對其行政行為選擇作出全面準(zhǔn)確的判斷。建立健全責(zé)任外控手段可以幫助基層干部明確自身的職責(zé)所在，防止基層干部倫理失范行為的產(chǎn)生，強化和深化基層干部的責(zé)任意識，是基層干部形成責(zé)任信仰和意識的重要途徑。然而，公共利益、人民至上、服務(wù)行政等制度意蘊并未內(nèi)化于基層干部的意識體系之中，異化的價值追求阻礙了基層干部主體自覺意識的生成，使其在公共行政的實踐過程中缺乏責(zé)任行政的主動性和積極性。另一方面，基層干部的責(zé)任內(nèi)控功能不足制約了責(zé)任外控作用的有效發(fā)揮。責(zé)任外控作為一種由實踐孕育出的意識形態(tài)，本身就是個體化認(rèn)知通過社會交往轉(zhuǎn)化成一種社會共識的體現(xiàn)。全球化和社會轉(zhuǎn)型在思想和價值觀念方面給基層干部帶來了不同程度的沖擊和轉(zhuǎn)變，形成了多元的價值觀念，甚至一些基層干部奉行個人利益至上的價值取向，漠視甚至逃避對規(guī)章制度的堅守和遵循，致使責(zé)任外控在實然層面落實不到位。與此同時，內(nèi)部控制所蘊含的優(yōu)秀價值觀又未能滲透于整個外部控制的結(jié)構(gòu)中，無法有效推動責(zé)任外控手段的改造和完善。

三、行政倫理視閾下基層干部“為官不為”行為的規(guī)制路徑

倫理規(guī)制作為一種價值性規(guī)制，要求規(guī)制倫理失范主體的方案或策略必須建立在其所處領(lǐng)域的倫理價值觀之上。有鑒于此，對基層干部“為官不為”行為的倫理規(guī)制就是根據(jù)行政倫理觀的要求，規(guī)范基層干部的思想和行為，以行政價值觀內(nèi)化的方式使基層干部形成理性的內(nèi)在責(zé)任倫理意識，從而達到能夠自我約束的能力，最終實現(xiàn)“為官有為”的目的。這不僅依靠蘊藏在基層干部內(nèi)心最深處的倫理價值，也需要通過外部的制度規(guī)范和約束促使其外化于行?！盀楣俨粸椤钡膫惱硪?guī)制既要增強責(zé)任內(nèi)部控制的功能，也要重視責(zé)任外部控制的實效，只有內(nèi)部控制和外部控制相互融合、相互促進，才能達到對基層干部“為官不為”行為進行倫理規(guī)制的目的(兩者關(guān)系如圖所示)。

(一)厚植優(yōu)良政德，重塑基層干部責(zé)任倫理價值

領(lǐng)導(dǎo)干部要講政德，政德是整個社會道德建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。立政德，就要明大德、守公德、嚴(yán)私德[8]。基層干部是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，需要從理論和實踐兩方面厚植優(yōu)良政德，重塑基層干部責(zé)任倫理價值。

在理論層面，將優(yōu)良的政德觀注入基層干部的內(nèi)心，使基層干部將政德觀內(nèi)化于心，有助于提高其為官者的職業(yè)道德素養(yǎng)和價值追求，同時也有利于鍛造一支忠誠干凈、擔(dān)當(dāng)有為的干部隊伍。其一，培育基層干部“明大德”的政治觀?；鶎痈刹控?zé)任倫理價值的生成離不開對黨的路線方針政策及形勢、任務(wù)的深刻認(rèn)識和充分把握，只有樹立正確的政治觀，堅定政治信仰并恪守政治規(guī)矩，才能始終保持清醒，不被個人利益至上等錯誤的價值觀所左右?；鶎痈刹俊懊鞔蟮隆闭斡^的培育重點在于抓好理想信念、政治使命、政治忠誠等方面的教育。其二，培育“守公德”的權(quán)力觀。權(quán)力觀是基層干部對權(quán)力來源、權(quán)力屬性、權(quán)力執(zhí)行等方面的整體認(rèn)識，是檢驗基層干部公德思想的根本標(biāo)尺?；鶎痈刹恐挥性跈?quán)力使用中具備強烈的公共利益、以人民為中心、服務(wù)行政等價值理念，才能在公共行政實踐中心懷大局，以維護人民的利益為己任，實現(xiàn)責(zé)任行政，從而增進人民福祉，促進社會良性運轉(zhuǎn)?；鶎痈刹俊笆毓隆睓?quán)力觀的培育重點在于抓好宗旨意識、責(zé)任意識、勤政意識、法治意識、職業(yè)道德等方面的教育。其三，培育“嚴(yán)私德”的修身觀。倘若基層干部個人思想境界不高，只關(guān)注眼前利益和計較個人得失，那么他將無法在履行崗位職責(zé)過程中做到權(quán)為民所用、利為民所謀，在大是大非面前也將怯于和一切不擔(dān)當(dāng)不作為及道德失范行為作頑強斗爭。因此，要提高基層干部的嚴(yán)格約束自我行為的能力，促使其克制內(nèi)在的不道德欲望?；鶎痈刹俊皣?yán)私德”修身觀的培育重點在于抓好廉潔自律、克己奉公、集體意識等方面的教育。

在具體操作層面，應(yīng)當(dāng)在基層干部政德觀教育的過程中不斷探索、改進、創(chuàng)新、升級，保證培育方式的科學(xué)性、合理性、實效性，深入提高政德觀教育的吸引力和感染力，強化基層干部對優(yōu)良政德觀的信念感和認(rèn)同感。一要豐富培育形式。通過政德教育培訓(xùn)、政德主題教育集中學(xué)習(xí)討論、政德知識競賽等教育方式，以及案例教學(xué)、情景模擬教學(xué)、雙講式教學(xué)等培訓(xùn)方法，幫助基層干部形成系統(tǒng)的政德知識，激發(fā)基層干部的倫理思考。培訓(xùn)內(nèi)容要與時俱進，注重將理論知識與干部實際工作情況、思想動態(tài)等相結(jié)合，用通俗易懂、趣味橫生的話語體系闡釋晦澀抽象的概念和術(shù)語，吸引基層干部學(xué)習(xí)興趣與注意力。充分利用和發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的優(yōu)勢和潛力，協(xié)同推進線上教育和線下教育等。二要加強實踐鍛煉。通過開展政德主題實踐活動、參觀調(diào)研等方式激發(fā)基層干部對自身職業(yè)角色和職業(yè)價值的情感共鳴，以及對自己的思想覺悟和行政行為進行重新審視，進而升華為對責(zé)任倫理價值的行動自覺。三要發(fā)揮榜樣力量。樹立先進的典型榜樣是基層干部政德觀培育的重要手段，“要宣傳那些秉持理想信念、保持崇高境界、堅守初心使命、敢于擔(dān)當(dāng)作為的先進典型，形成學(xué)習(xí)先進、爭當(dāng)先進的良好風(fēng)尚”[9]。充分發(fā)揮為官為民先進典型的橋梁和表率作用，有助于基層干部形成用權(quán)為民的責(zé)任倫理價值導(dǎo)向。

(二)加強自我教育，激活基層干部責(zé)任自覺意識

基層干部進行自我教育是一種主動和自覺的行為，能夠充分發(fā)揮基層干部的個體能動性作用，加深自身對職責(zé)義務(wù)的理解和承諾，是基層干部將責(zé)任倫理價值內(nèi)化于心的重要途徑。

1.常學(xué)習(xí)。基層干部必須加強行政倫理相關(guān)理論知識的學(xué)習(xí)。公共行政是一項復(fù)雜的事業(yè)，基層干部不僅要具備與自身崗位職責(zé)相關(guān)的行政技能，同時也需要倫理道德方面的知識儲備幫助其開闊視野，提升倫理判斷力和道德智慧，加強對責(zé)任的認(rèn)識和領(lǐng)悟。基層干部在自我教育的過程中，可以通過廣泛閱讀、對自己親身經(jīng)驗概括總結(jié)等直接或間接的方式學(xué)習(xí)，應(yīng)該重點強化對職業(yè)角色責(zé)任的清醒認(rèn)識，對所處行政場域中各種倫理關(guān)系的精準(zhǔn)把握，不斷更新和累積對行政倫理知識的認(rèn)知體系，從本質(zhì)上深化對行政倫理原則、規(guī)范及其內(nèi)涵的學(xué)習(xí)和理解。需要特別強調(diào)的是，在學(xué)習(xí)時切忌帶有功利性，應(yīng)根據(jù)自身的實際情況合理安排學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)目標(biāo)和學(xué)習(xí)時間，有計劃、有層次地穩(wěn)步推進學(xué)習(xí)進程。

2.常躬行?；鶎痈刹勘仨毤訌妼π姓惱砝碚摰膶W(xué)習(xí)與實踐的鍛煉?；鶎痈刹康淖晕医逃粦?yīng)只停留在理論層面的學(xué)習(xí)，更應(yīng)以知促行，做到知行合一，這是基層干部實現(xiàn)能政的必經(jīng)之路。這就要求基層干部必須將行政倫理所倡導(dǎo)的價值觀付諸實踐，按行政倫理規(guī)范做事，從事符合行政倫理規(guī)范的公共行政活動。只有這種充分發(fā)揮主觀能動性的身體力行，才有可能實現(xiàn)基層干部的責(zé)任行政，促使基層干部成為一個有高尚行政品德的行政人員。因此，基層干部需加強對行政倫理理論的躬行，不斷錘煉自身的責(zé)任信念意志和責(zé)任自律意識。

3.常自省?；鶎痈刹勘仨氂脗惱順?biāo)準(zhǔn)經(jīng)常審視、反省自身的言行，正視自己的缺點和不足并及時加以糾正和克服。如果基層干部在公共行政的實踐中長時間沒有對自己的言行進行評判和反思，就很容易陷入不良價值觀的泥潭而變得麻木不仁。只有通過行政活動前的前瞻性反思、行政活動中的即時性反思、行政活動后的追溯性反思，基層干部才可能成為思考型(而不是僅憑慣性)、有實踐智慧(而不是僅憑經(jīng)驗)、有德性的(而不只是技術(shù)型)行政人[10]。

(三)優(yōu)化制度建設(shè)，保障基層干部責(zé)任行政實現(xiàn)

基層干部責(zé)任行政的落地，離不開強有力的制度保障。作為一種剛性規(guī)范和他律手段，健全的制度體系能夠發(fā)揮職業(yè)道德勸誡和教化作用，保障基層干部行為在責(zé)任的軌道上運行，從而避免公共權(quán)力行為的主觀性、隨意性。

1.建立行政責(zé)任培育制度。行政責(zé)任培育制度是旨在提高基層干部倫理意識和履職能力而開展的一系列培訓(xùn)教育活動，通過規(guī)范化和制度化的責(zé)任培育有助于基層干部增強責(zé)任行政的積極性和自覺性。其一，建立行政責(zé)任培育的管理機制。盡快實行建檔立卡，將基層干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)情況和考核結(jié)果分門別類整理好并登記在冊，設(shè)立專門的機構(gòu)或組織對相關(guān)資料進行保管以及對基層干部的培訓(xùn)情況進行把關(guān)。其二，完善行政責(zé)任培育的培訓(xùn)機制。根據(jù)我國現(xiàn)代化社會的特點和需求，豐富基層干部職業(yè)道德教育培訓(xùn)內(nèi)容、拓寬基層干部職業(yè)道德教育培訓(xùn)渠道、創(chuàng)新基層干部職業(yè)道德教育培訓(xùn)方式，其中特別要重視基層干部的角色與責(zé)任的教育、倫理問題意識和倫理決策技巧的教育。其三，健全行政責(zé)任培育的考評機制。應(yīng)對基層干部培訓(xùn)情況設(shè)計一套規(guī)范有效的考核辦法和培訓(xùn)質(zhì)量評估體系，使職業(yè)道德培育制度真正發(fā)揮激勵作用。例如，針對當(dāng)前的教育培訓(xùn)的現(xiàn)狀，對相關(guān)考核條款進行細(xì)化，或者出臺專門的系統(tǒng)化考核規(guī)定，對考核內(nèi)容、指標(biāo)和方法進行細(xì)致的規(guī)范，使其真正具備可操作性[11]。

2.落實行政權(quán)責(zé)清單制度。就行政權(quán)力清單制度而言，必須根據(jù)國務(wù)院的“定部門職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機構(gòu)、定人員編制”的規(guī)定，廓清基層干部所處的機構(gòu)名稱、職位名稱及職權(quán)名稱，細(xì)化、擴充、明確基層干部的行政行為類型，其編制內(nèi)容主要應(yīng)該側(cè)重于形式上實現(xiàn)職權(quán)事項的公開性。就行政責(zé)任清單制度而言，必須包含職責(zé)型責(zé)任清單和追責(zé)型責(zé)任清單，以職責(zé)的積極導(dǎo)向功能與追責(zé)的反向督促功效共同促進基層干部責(zé)任行政的實現(xiàn)。制度設(shè)計上應(yīng)體現(xiàn)因地制宜原則，理順各部門及內(nèi)部的職責(zé)關(guān)系，厘清各部門及不同職位的權(quán)責(zé)邊界，明晰不同工作崗位的職責(zé)內(nèi)容，明確細(xì)化追責(zé)的具體內(nèi)容事項，嚴(yán)格按照清單內(nèi)容辦事。

3.優(yōu)化行政責(zé)任獎懲制度。獎懲行為與責(zé)任主體切身利益掛鉤，能直接影響基層干部的履職行為選擇。按照有獎有罰、獎罰分明的原則，在干部管理條例體系內(nèi)優(yōu)化行政責(zé)任獎罰制度，對基層干部實現(xiàn)責(zé)任行政有重要的促進作用。其一，完善干部選拔任用機制。將基層干部的職業(yè)道德素養(yǎng)和倫理水平作為選拔的依據(jù)之一，以競爭擇優(yōu)、能上能下的任用機制激發(fā)有能力、有想法的基層干部奮發(fā)有為，督促“為官不為”者有效作為。其二，改進基層干部考核評價機制。干部考核評價不僅要堅持公平性、科學(xué)性、一致性等原則，還要堅持具體的可操作性方法，如因地制宜、考核區(qū)域分類，精準(zhǔn)評價、考核對象分類，錯位發(fā)展、考核指標(biāo)分類，等等。通過增加考核主體、健全考核內(nèi)容、增強考核結(jié)果等方式強化基層干部擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)生動力。其三，在明確各種權(quán)責(zé)事項、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)程序的基礎(chǔ)上逐步建立民主問責(zé)制，使基層干部接受來自人大、上級、社會、公眾等全方位的問責(zé)。其四，建立健全容錯糾錯機制。明晰何錯該容、何責(zé)該免、如何容錯等問題，給敢于創(chuàng)新的基層干部試錯和糾錯的機會，激勵其勇于作為。

4.完善行政責(zé)任監(jiān)督制度。對行政責(zé)任的監(jiān)督是保證責(zé)任實現(xiàn)的重要措施，對基層干部的行政行為起著規(guī)制和激勵的作用。一方面，要進一步疏通拓寬公眾監(jiān)督的各種渠道，將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，必要時可以通過獎勵的方式鼓勵組織內(nèi)部人員、公眾參與到對基層干部的監(jiān)督中來。要加強和規(guī)范新聞輿論制度建設(shè)，確保新聞媒體對公眾進行正確的輿論引導(dǎo)，避免信息失真和失靈，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督功能。另一方面，要建立一套規(guī)范可行的政府信息公開制度，真正賦予公眾對政府活動的知情權(quán)，只有確保權(quán)力在陽光下運行，才能使基層干部的行為活動時刻處在被監(jiān)督之中。

(四)整合內(nèi)外控制，推進內(nèi)律和他律的良性互動

基層干部責(zé)任行政的實現(xiàn)，不僅和基層干部的個體倫理水平息息相關(guān)，同時也和外部制度環(huán)境密不可分。盡管兩者在形式上有所差異，但它們也是相互統(tǒng)一的?；鶎痈刹康膬?nèi)在倫理價值取向決定了責(zé)任制度的實際效果和功能發(fā)揮，責(zé)任制度亦反作用于基層干部，影響其責(zé)任倫理價值的生成。因此，必須將內(nèi)部控制與外部控制進行整合，使內(nèi)律和他律彼此深度融合，只有這樣才能最大程度上確?；鶎痈刹孔鞒龇闲姓惱硪?guī)范的行政行為，防止和避免其“為官不為”。一方面，推動制度倫理化。制度倫理化即在制度的設(shè)計和安排中滲透和體現(xiàn)倫理價值及倫理理念，使行政責(zé)任制度更具有彈性和人性。例如，在行政制度中體現(xiàn)人本理念、公正理念、民主理念等。制度倫理化使外在剛性的制度與內(nèi)在柔性的道德自律有機地結(jié)合起來，只有制度普遍具備倫理價值的支撐、倫理原則的規(guī)范、倫理理想的指引時，基層干部的行政行為才能自覺遵守行政責(zé)任制度[12]。另一方面，促進倫理制度化。倫理制度化強調(diào)倫理價值的制度化、規(guī)范化、法律化，將責(zé)任倫理要求以外顯的形式表現(xiàn)出來。例如，將基層干部的行政品德納入選拔和考核的范圍，將行政行為是否符合公共利益作為監(jiān)督、賞罰、問責(zé)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵是將行政倫理以法律的形式呈現(xiàn)出來，這不僅指國家層面制定的行政倫理性法律，也包括地方權(quán)力機構(gòu)或政府機關(guān)根據(jù)自身實際情況依法制定的行政倫理性法規(guī)。通過法律明確規(guī)定行政人員必須履行的職責(zé)，并承認(rèn)責(zé)任倫理的地位和價值，促進責(zé)任內(nèi)部控制和責(zé)任外部控制功能的相互轉(zhuǎn)化和深度耦合。因此，應(yīng)盡快制定和出臺如《國家公務(wù)員倫理法》《行政機關(guān)公務(wù)員行政倫理行為準(zhǔn)則》等法律法規(guī)，借助法律的權(quán)威為基層干部的責(zé)任行政提供強有力的后盾。

綜上可知，基層干部“為官不為”行為與其崗位責(zé)任意識、職業(yè)理想信念等倫理范疇緊密相關(guān)。破解基層干部“為官不為”難題，營造激勵擔(dān)當(dāng)作為和盡職履責(zé)的政治生態(tài)，是全面提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。針對基層干部“為官不為”癥結(jié)，我們應(yīng)切實強化對基層干部行為的倫理規(guī)制，應(yīng)當(dāng)突出干部自律，輔以制度他律，妥善處理兩者間關(guān)系，廓清基層治理的責(zé)任邊界，推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，消除“不想為”“不愿為”“不敢為”難題，營造敢擔(dān)當(dāng)、善作為的干部干事創(chuàng)業(yè)氛圍。