朱雅楠 王普照 掌孝夫 馬守亮

(蘇州市軌道交通集團(tuán)有限公司運(yùn)營一分公司，215101，蘇州∥第一作者，工程師)

交通運(yùn)輸部先后印發(fā)了交運(yùn)規(guī)[2019]7號《城市軌道交通運(yùn)營安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和交發(fā)安監(jiān)[2021]2號交通運(yùn)輸部關(guān)于深化防范化解安全生產(chǎn)重大工作的意見》(以下簡稱《意見》)，對深化防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險提出了具體指導(dǎo)意見和工作要求，旨在有效指導(dǎo)城市軌道交通運(yùn)營單位做好風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作。《辦法》和《意見》出臺以來，雖然各城市軌道交通運(yùn)營單位都對標(biāo)建立了風(fēng)險數(shù)據(jù)庫和隱患排查手冊，但從交通運(yùn)輸部的多次調(diào)研交流和檢查結(jié)果來看，普遍存在風(fēng)險管控措施與崗位職責(zé)和操作規(guī)程結(jié)合不緊密、風(fēng)險辨識不全面、隱患治理不深入及雙重預(yù)防機(jī)制未能真正融入日常管理等問題[1]。

城市軌道交通運(yùn)營單位在如何全面領(lǐng)會、準(zhǔn)確理解《辦法》和《意見》的精神，以及如何抓好《辦法》和《意見》的落地執(zhí)行等方面，仍有較大的提升空間。因此，如何提升雙重預(yù)防機(jī)制在“事前預(yù)防”和“主動式”管理方面的作用，進(jìn)而加強(qiáng)風(fēng)險動態(tài)辨識和管控、加強(qiáng)風(fēng)險現(xiàn)場運(yùn)用與實(shí)踐，并通過隱患排查治理進(jìn)一步強(qiáng)化和深入風(fēng)險分級管控，成為城市軌道交通運(yùn)營單位亟需研究的問題。本文從構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制面臨的關(guān)鍵問題出發(fā)，以蘇州軌道交通運(yùn)營安全管理實(shí)踐為例，系統(tǒng)闡述構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制需要重點(diǎn)關(guān)注的要點(diǎn)及措施，并提出有助于雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行提升的思考與建議。

1 基本概念梳理

1.1 雙重預(yù)防機(jī)制

城市軌道交通運(yùn)營安全雙重預(yù)防機(jī)制是指運(yùn)營安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制。目的是準(zhǔn)確把握運(yùn)營安全生產(chǎn)的規(guī)律、特點(diǎn)和趨勢，排查評估運(yùn)營安全薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，通過實(shí)施制度、技術(shù)、工程和管理等措施，有效防控安全風(fēng)險，閉環(huán)管理排查治理隱患，遏制城市軌道交通運(yùn)營生產(chǎn)安全事故和險性事件的發(fā)生。

1.2 風(fēng)險、風(fēng)險點(diǎn)及危險源

《辦法》規(guī)定，城市軌道交通運(yùn)營單位要對《辦法》附錄清單中所列的風(fēng)險點(diǎn)及風(fēng)險描述進(jìn)行細(xì)化。風(fēng)險是事故發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性的組合。風(fēng)險點(diǎn)包含了靜態(tài)風(fēng)險點(diǎn)和動態(tài)風(fēng)險點(diǎn)，靜態(tài)風(fēng)險點(diǎn)主要為設(shè)備設(shè)施、部位、場所及工作單元，動態(tài)風(fēng)險點(diǎn)為作業(yè)活動及具體的操作步驟。

為了便于細(xì)化風(fēng)險描述，提升風(fēng)險管控措施制定的準(zhǔn)確性，蘇州軌道交通結(jié)合職業(yè)健康體系和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工作需要，保留了危險源的概念。在軌道交通運(yùn)營安全工作中，重點(diǎn)關(guān)注第二類危險源的控制問題，即物的故障、人的失誤、環(huán)境不良及管理缺陷等因素，統(tǒng)稱之為危險有害因素。

風(fēng)險辨識首先排查風(fēng)險點(diǎn)，然后對一個風(fēng)險點(diǎn)內(nèi)的多個危險源進(jìn)行識別、評價，并根據(jù)評價結(jié)果判定風(fēng)險等級。風(fēng)險點(diǎn)的風(fēng)險級別由其包含的危險源的最高等級確定。風(fēng)險描述應(yīng)與危險源一一對應(yīng)。

1.3 風(fēng)險與隱患

風(fēng)險和隱患既不同又相互關(guān)聯(lián)，風(fēng)險來源于危險源，而隱患是風(fēng)險管控失效后形成的缺陷或漏洞。隱患主要來源于風(fēng)險管控的薄弱環(huán)節(jié)，通過排查發(fā)現(xiàn)隱患，通過治理消除隱患。如果風(fēng)險得到有效管控就會不出現(xiàn)或會少出現(xiàn)隱患。

2 構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制面臨的問題

1) 流于形式：在城市軌道交通運(yùn)營安全雙重預(yù)防機(jī)制實(shí)際推行中存在問題較多，突出表現(xiàn)在理解認(rèn)識不足、各層級不夠重視。比如管理層為了合規(guī)而推進(jìn)，基層為了完成任務(wù)而走形式。導(dǎo)致在現(xiàn)場實(shí)施中流于形式，風(fēng)險辨識、隱患排查的全員參與程度不夠。

2) 雙體系未能有機(jī)融合：安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理既是兩個獨(dú)立運(yùn)行的體系，又是相輔相成、相互促進(jìn)的一個有機(jī)整體。安全風(fēng)險分級管控是隱患排查治理的前提和基礎(chǔ)，隱患排查治理則是安全風(fēng)險分級管控的強(qiáng)化與深入[2]。在具體的實(shí)施過程中應(yīng)將兩者有機(jī)融合。

3) 動態(tài)管控不到位：表現(xiàn)在風(fēng)險辨識清單、隱患清單變更不及時，導(dǎo)致其不符合實(shí)際，不能滿足工作需要。因此，在實(shí)施過程中，首先要花大量的工作建設(shè)風(fēng)險分級管控體系，提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并進(jìn)行管控；然后重點(diǎn)排查風(fēng)險管控措施，通過持續(xù)的隱患排查治理，查找出風(fēng)險管控措施的不足，進(jìn)而完善風(fēng)險管控措施，遏制事故的發(fā)生。

4) 信息化工作相對滯后：雙重預(yù)防機(jī)制的建設(shè)運(yùn)行不是形式化和靜態(tài)化的，而是要以風(fēng)險數(shù)據(jù)庫和隱患排查手冊為基礎(chǔ)進(jìn)行風(fēng)險管控和隱患排查。在風(fēng)險管控和隱患排查過程中會持續(xù)產(chǎn)生大量的安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)，只有借助信息化手段進(jìn)行統(tǒng)計分析，才能有效保障雙重預(yù)防機(jī)制的建設(shè)運(yùn)行[3]。目前雙重預(yù)防機(jī)制的信息化建設(shè)工作相對滯后，因此要重視并加強(qiáng)雙重預(yù)防機(jī)制信息化工作。

3 構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制要點(diǎn)及措施

蘇州軌道交通將雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)和運(yùn)行作為運(yùn)營單位全面落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的有效途徑。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭重視，各層級全面參與。通過制定符合實(shí)際、簡單實(shí)用、邏輯清晰的風(fēng)險辨識和隱患排查制度，落實(shí)崗位風(fēng)險告知和隱患排查手冊等措施，確保員工能理解、會上手、有任務(wù)。宣傳發(fā)動工作可結(jié)合安全文化建設(shè)工作開展。蘇州軌道交通將雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)宣貫工作融入到安全文化建設(shè)過程中，積極推進(jìn)安全文化陣地向一線班組和工作現(xiàn)場延伸滲透，加強(qiáng)全員對雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)運(yùn)行的認(rèn)識，做到領(lǐng)導(dǎo)重視、全員宣貫培訓(xùn)和全員參與。 城市軌道交通運(yùn)營安全雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)實(shí)施要點(diǎn)如圖1所示。

圖1 城市軌道交通運(yùn)營雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)實(shí)施要點(diǎn)

3.1 風(fēng)險分級管控體系建設(shè)要點(diǎn)

3.1.1 風(fēng)險分級管控工作程序

蘇州軌道交通運(yùn)營安全風(fēng)險分級管控工作主要由風(fēng)險辨識(確定風(fēng)險點(diǎn)、辨識危險源)、風(fēng)險評價、風(fēng)險管控、風(fēng)險公告和預(yù)警、風(fēng)險培訓(xùn)、風(fēng)險檢查、持續(xù)改進(jìn)等程序組成，形成一個循環(huán)閉合的工作程序，如圖2所示。

圖2 蘇州軌道交通運(yùn)營風(fēng)險分級管控基本工作程序

3.1.2 風(fēng)險辨識、評估及管控要點(diǎn)

1) 風(fēng)險業(yè)務(wù)板塊：《辦法》要求對附錄所列各業(yè)務(wù)板塊的風(fēng)險點(diǎn)及可能產(chǎn)生的風(fēng)險作進(jìn)一步補(bǔ)充及細(xì)化。蘇州軌道交通將運(yùn)營安全風(fēng)險分為設(shè)施監(jiān)測養(yǎng)護(hù)、設(shè)備運(yùn)行維修、行車組織、客運(yùn)組織、運(yùn)行環(huán)境、后勤(車隊、食堂、保潔等)和疫情防控等風(fēng)險。

2) 風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)：參照《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險辨識評估管控基本規(guī)范(試行)》要求進(jìn)行風(fēng)險等級評估。風(fēng)險事故后果嚴(yán)重度按照“就高不就低”原則進(jìn)行評價。

3) 風(fēng)險事故事件類型：結(jié)合城市軌道交通運(yùn)營安全風(fēng)險特性，將風(fēng)險事故事件類型設(shè)置為物體打擊、車輛傷害、機(jī)械傷害、起重傷害、觸電、灼燙、火災(zāi)、高處墜落、坍塌、透水、爆炸、中毒和窒息、踩踏、職業(yè)健康傷害、行車事故、恐怖襲擊、治安事件及其它傷害等共計18類[4]，其中，對行車事故事件、職業(yè)健康傷害、治安事件進(jìn)行了具體規(guī)定，如表1所示。

表1 城市軌道交通運(yùn)營安全風(fēng)險事故事件類型

4) 風(fēng)險控制措施：風(fēng)險控制措施應(yīng)有操作規(guī)程等規(guī)章的支撐，且滿足《城市軌道交通正式運(yùn)營前安全評估規(guī)范 第1部分：地鐵和輕軌》關(guān)于風(fēng)險管控措施的制定要求，符合實(shí)際、安全有效，并且符合設(shè)施設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、行車組織管理、客運(yùn)組織管理、人員管理和保護(hù)區(qū)管理等有關(guān)規(guī)定。

5) 風(fēng)險清單：除了《辦法》要求風(fēng)險清單必須包括的業(yè)務(wù)板塊、風(fēng)險點(diǎn)(工作單元/操作步驟)、風(fēng)險描述、風(fēng)險等級、管控措施和責(zé)任人等內(nèi)容之外，蘇州軌道交通的運(yùn)營安全風(fēng)險清單還包含了危險源、風(fēng)險事故事件類型、控制措施依據(jù)(相關(guān)管理制度、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急預(yù)案)、控制措施執(zhí)行記錄(維保記錄名稱及頻次)和事故事件案例等內(nèi)容，這更有助于提升危險源管控措施制定的準(zhǔn)確性，提升員工安全培訓(xùn)教育的針對性和培訓(xùn)效果，提升安全檢查的針對性，減少安全檢查人員培訓(xùn)時間。

3.1.3 重大風(fēng)險判定及管控要點(diǎn)

1) 重大風(fēng)險判定：《交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)重大風(fēng)險清單》(簡稱《清單》)明確了大客流踩踏、載客列車脫軌和安全保護(hù)區(qū)結(jié)構(gòu)垮塌3項(xiàng)重大風(fēng)險，共計13項(xiàng)致險情景。城市軌道交通運(yùn)營單位在開展重大風(fēng)險辨識工作前，應(yīng)先明確本單位是否存在相關(guān)的重大風(fēng)險辨識對象，如有則需要進(jìn)一步開展重大風(fēng)險判定工作。比如，蘇州軌道交通保護(hù)區(qū)管理的職能不在運(yùn)營單位，而是被劃分到集團(tuán)公司，運(yùn)營單位需要配合集團(tuán)公司做好保護(hù)區(qū)安全管控。建議當(dāng)重大風(fēng)險辨識對象存在一個或多個“主要致險情景”中的情景時即判定該對象存在重大風(fēng)險。

2) 編制重大風(fēng)險“五清單”：將重大風(fēng)險底數(shù)摸清后，要根據(jù)《辦法》和《意見》要求，編制重大風(fēng)險監(jiān)控方案，建立重大風(fēng)險“五清單”，即基礎(chǔ)信息清單、責(zé)任分工清單、防控措施清單、監(jiān)測監(jiān)控清單和應(yīng)急處置清單。對于風(fēng)險管控狀況有異常、監(jiān)控監(jiān)測信息超出預(yù)警值或臨界值的重大風(fēng)險，應(yīng)及時上報行業(yè)主管部門。

(1) 基礎(chǔ)信息清單：包含重大風(fēng)險的名稱及類型、風(fēng)險情形、影響范圍和可能發(fā)生的事故及后果，以及單位基本情況和地理位置信息。重大風(fēng)險基礎(chǔ)信息清單模板及填寫要求如表2所示。

表2 重大風(fēng)險基礎(chǔ)信息清單模板Tab.2 Template of basic information on significant risks

(2) 責(zé)任分工清單：運(yùn)營單位重大風(fēng)險防控主體責(zé)任分為主要負(fù)責(zé)人、安全管理部門、業(yè)務(wù)管理部門和基層管理單位(車間、班組)的防控責(zé)任。

(3) 防控措施清單：包括重大風(fēng)險防控制度和防控措施。其中，風(fēng)險防控制度主要為監(jiān)控預(yù)警制度和風(fēng)險警示告知制度等，防控措施應(yīng)包括風(fēng)險降低和風(fēng)險告知兩部分。

(4) 監(jiān)測監(jiān)控清單：制定重大風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測計劃，定期更新監(jiān)測數(shù)據(jù)或狀態(tài)。人巡結(jié)合技防監(jiān)測的重大風(fēng)險監(jiān)控，每月不少于1次。清單內(nèi)應(yīng)包括監(jiān)測監(jiān)控信息和預(yù)警信息兩部分內(nèi)容。其中，監(jiān)測監(jiān)控信息包括監(jiān)測監(jiān)控計劃及監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)狀態(tài)信息，預(yù)警信息包括預(yù)警事件類型、級別、影響范圍、持續(xù)時間、發(fā)送范圍及應(yīng)急處置措施等。

(5) 應(yīng)急處置清單：應(yīng)急處置清單的內(nèi)容應(yīng)包括應(yīng)急響應(yīng)及管理制度、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急救援隊伍、應(yīng)急物資和裝備、應(yīng)急措施、應(yīng)急演練情況等內(nèi)容。

3.2 隱患排查治理體系建設(shè)要點(diǎn)及措施

3.2.1 隱患排查內(nèi)容及隱患分類

將風(fēng)險分級管控體系中確定的所有管控措施和法律法規(guī)對安全管理的要求作為隱患排查內(nèi)容。將運(yùn)營安全隱患分為行車組織、客運(yùn)組織、設(shè)備設(shè)施運(yùn)行維護(hù)和制度體系等共11大類，如表3所示。

表3 安全隱患分類Tab.3 Potential safety risk types

3.2.2 崗位隱患排查手冊“一崗一冊”

蘇州軌道交通崗位隱患排查手冊內(nèi)容包括風(fēng)險點(diǎn)、風(fēng)險描述、隱患內(nèi)容、排查標(biāo)準(zhǔn)和排查方式等內(nèi)容。其中排查內(nèi)容來源于對風(fēng)險管控措施可能產(chǎn)生的缺陷的逐項(xiàng)分析。隱患排查標(biāo)準(zhǔn)、隱患排查方式均與日常生產(chǎn)作業(yè)相結(jié)合，將排查發(fā)現(xiàn)的隱患納入隱患排查治理臺賬統(tǒng)一記錄。

崗位隱患排查標(biāo)準(zhǔn)及隱患排查方式要具體，要有可操作性，建議結(jié)合風(fēng)險控制措施補(bǔ)強(qiáng)情況及時更新隱患排查手冊內(nèi)容。比如，車站懸掛導(dǎo)向標(biāo)志為膠粘時，隱患排查要查看有無開裂；而當(dāng)整治后改為螺栓固定時，隱患排查則要查看螺栓有無松動。 區(qū)間射流風(fēng)機(jī)的崗位隱患排查手冊示例如表4所示。

表4 崗位隱患排查手冊示例

3.2.3 強(qiáng)化隱患排查治理過程管控

蘇州軌道交通對于運(yùn)營一般隱患實(shí)行分級治理，分A、B兩級。經(jīng)判定屬于A級的一般隱患，由分公司相關(guān)專業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)掛牌督辦。每月對風(fēng)險隱患進(jìn)行統(tǒng)計分析，研判風(fēng)險演變趨勢和隱患升級苗頭等問題，并建立隱患治理檔案，實(shí)行“一患一檔”。

4 提升雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行效果建議

1) 加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與現(xiàn)有體系、日常工作密切融合，通過雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵，通過安全標(biāo)準(zhǔn)化的自評和持續(xù)改進(jìn)提升雙重預(yù)防機(jī)制的效果。

2) 有效利用信息化手段。推進(jìn)建設(shè)一個高質(zhì)高效的安全信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管控和隱患排查信息化融合；建立隱患統(tǒng)計分析模型，總結(jié)分析現(xiàn)場安全規(guī)律性因素和事故事件苗頭性傾向，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)自動化分析和智能化預(yù)警的作用，實(shí)現(xiàn)雙重預(yù)防機(jī)制動態(tài)運(yùn)行。

3) 系統(tǒng)補(bǔ)齊運(yùn)營防災(zāi)救災(zāi)工作短板。為有效應(yīng)對惡劣天氣、老化設(shè)備電氣火災(zāi)等安全風(fēng)險挑戰(zhàn)，要深刻汲取行業(yè)險性事件教訓(xùn)，圍繞防范和應(yīng)對自然災(zāi)害、防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險、防止火災(zāi)事故的發(fā)生等，系統(tǒng)研究制定針對性的補(bǔ)強(qiáng)措施。

4) 落實(shí)外部聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。在汛期惡劣天氣預(yù)警條件下，及時對接消防單位，提前做好應(yīng)急保障準(zhǔn)備，將全線重點(diǎn)防汛薄弱點(diǎn)列為消防重點(diǎn)保障對象，確保出現(xiàn)險情時能及時處置。深化警企聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，建設(shè)“平安地鐵”，警企聯(lián)合開展對反恐重點(diǎn)目標(biāo)及安檢的專項(xiàng)整治。

5 結(jié)語

蘇州軌道交通立足于運(yùn)營安全管理實(shí)際需要和管理難點(diǎn)，對標(biāo)交通運(yùn)輸部規(guī)范性文件要求，本著吸收、融合的原則，積極探索實(shí)踐，形成了一套符合于自身特點(diǎn)的雙重預(yù)防機(jī)制構(gòu)建模式，有助于全面排查運(yùn)營作業(yè)活動和設(shè)備設(shè)施中的風(fēng)險和隱患，提升風(fēng)險管控措施制定的準(zhǔn)確性，提升管理的針對性和有效性，進(jìn)一步強(qiáng)化壓實(shí)全員崗位責(zé)任、安全防控責(zé)任以及應(yīng)急處置責(zé)任，達(dá)到軌道交通運(yùn)營安全整體預(yù)控能力提升的目的。