傅云翔， 趙靜， 巢寶華， 張楓怡， 沈慧煌， 馬涵彬， 楊立津

2019年末在全球范圍內(nèi)大規(guī)模暴發(fā)的新冠肺炎疫情使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)遭受了巨大損失與挑戰(zhàn)[1]。2020年6月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)專家學(xué)者座談會(huì)上提到：當(dāng)前，我國(guó)疫情防控工作已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化，要加強(qiáng)前瞻性謀劃和規(guī)律性思考，為統(tǒng)籌好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作、加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序、早日取得抗擊疫情戰(zhàn)役全面勝利作出貢獻(xiàn)[2]。為進(jìn)一步貫徹加強(qiáng)前瞻謀劃要求，深入了解民情，挖掘熱點(diǎn)問(wèn)題，本研究利用知識(shí)圖譜對(duì)建議提案文本進(jìn)行分析。建議提案是人大代表反映人民意見(jiàn)和要求的有效手段，反映了代表民意、整合民意、落實(shí)民意的效果。政協(xié)提案反映人民民主特征，它從不同階層、界別、行業(yè)、團(tuán)體等角度體現(xiàn)政治協(xié)商和民主監(jiān)督。建議提案內(nèi)容豐富，涵蓋面廣，文本容量大，但短時(shí)間內(nèi)無(wú)法對(duì)發(fā)展動(dòng)態(tài)、不同領(lǐng)域間的聯(lián)系進(jìn)行掌握和高效處理。知識(shí)圖譜作為文獻(xiàn)分析手段，具有處理文獻(xiàn)量大、直觀可視化、分析角度多樣、數(shù)據(jù)分析結(jié)果可信度高等優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)。將可視化處理和聚類分析運(yùn)用在衛(wèi)生應(yīng)急管理建議提案文本中，意在拓展該領(lǐng)域研究視角，豐富政策研究方法，直觀清晰了解代表委員們?cè)谛l(wèi)生應(yīng)急管理領(lǐng)域提出的重點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，為政府在該領(lǐng)域快速準(zhǔn)確找出問(wèn)題、做出決策提供導(dǎo)向。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源

研究數(shù)據(jù)自國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)的公開(kāi)信息中獲取建議提案編號(hào)，依托相關(guān)課題并通過(guò)專家咨詢篩選得到2020年5月21—28日全國(guó)兩會(huì)期間以衛(wèi)生應(yīng)急管理和重大疫情防控工作為主題的建議提案總數(shù)392件。

1.2 研究方法

1.2.1 詞頻分析法詞頻是指一定范圍的語(yǔ)言材料中詞的使用頻率。詞頻分析法主要利用文本中可以表示或展露出核心內(nèi)容主題詞的出現(xiàn)頻率來(lái)確定這一領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)和發(fā)展動(dòng)向[3]。優(yōu)點(diǎn)在于可以通過(guò)對(duì)詞匯出現(xiàn)頻次的定量統(tǒng)計(jì)，在一定程度上克服主觀偏見(jiàn)和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)主義，實(shí)用性強(qiáng)，并且在結(jié)果的呈現(xiàn)上相對(duì)準(zhǔn)確客觀，適用范圍廣[4]。研究主要利用ROSTCM 6軟件完成詞頻分析，ROSTCM 6是武漢大學(xué)沈陽(yáng)教授研發(fā)以輔助社科研究的計(jì)算軟件。該軟件可以實(shí)現(xiàn)分詞、詞頻統(tǒng)計(jì)、英文詞頻統(tǒng)計(jì)、流量分析等一系列文本分析。

1.2.2 VOSviewer可視化分析法可視化是把信息、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可視的表示形式的過(guò)程。VOSviewer是一款基于JAVA的軟件，由荷蘭萊頓大學(xué)科技研究中心(Centre for Science and Technology Studies，CWTS)的van Eck和Waltman開(kāi)發(fā)，適用于一模無(wú)向網(wǎng)絡(luò)的分析，通過(guò)知識(shí)信息的關(guān)系來(lái)構(gòu)建可視化分析，展現(xiàn)該領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)關(guān)系，在共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)聚類以及密度分析方面功能強(qiáng)大，其突出特點(diǎn)是可視化圖像展示能力強(qiáng)，適合大規(guī)模數(shù)據(jù)，但是目前主要面向文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，較少應(yīng)用于政策文本研究領(lǐng)域[5]。

2 結(jié)果

2.1 高頻詞、共現(xiàn)詞凸顯熱點(diǎn)指向

將上述衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)建議提案原文進(jìn)行合并，將文本干擾信息、影響結(jié)果的文本內(nèi)容進(jìn)行篩除，運(yùn)用TF-IDF算法、利用ROSTCM6軟件共提取主題詞16 328個(gè)，剔除無(wú)意義詞后，自主篩選納入頻次大于50個(gè)的14 208個(gè)主題詞，5 083個(gè)共現(xiàn)詞對(duì)。詞頻排序中，“疫情” “應(yīng)急” “公共衛(wèi)生” “防控” “物資”位列詞頻排序前5名，在排名前20位的主題詞中，與此次新冠肺炎疫情直接相關(guān)的有“疫情” “應(yīng)急” “防控” “物資” “突發(fā)” “新冠” “肺炎” “突發(fā)事件”等8個(gè)主題詞。共現(xiàn)詞對(duì)在詞頻排序基礎(chǔ)上對(duì)同一特定語(yǔ)段中的詞對(duì)進(jìn)行計(jì)數(shù)，突出表現(xiàn)主題詞間的關(guān)系緊密程度。共現(xiàn)詞對(duì)排序結(jié)果表明，“疫情-防控” “公共衛(wèi)生-應(yīng)急” “應(yīng)急-物資” “儲(chǔ)備-物資” “公共衛(wèi)生-突發(fā)”位列共現(xiàn)詞對(duì)排名前5，幾乎排名前20的所有詞對(duì)都和衛(wèi)生應(yīng)急直接相關(guān)，使對(duì)應(yīng)主題清晰化、具體化。見(jiàn)表1。

2.2 聚類體現(xiàn)領(lǐng)域熱點(diǎn)結(jié)構(gòu)

圖1中，點(diǎn)的大小代表主題詞出現(xiàn)的頻次，點(diǎn)越大代表主題詞出現(xiàn)的頻次越高，點(diǎn)間連線的粗細(xì)和復(fù)雜程度表示主題詞之間的共現(xiàn)，反映出主題詞的聯(lián)系，點(diǎn)與連線的不同顏色(綠色①、黃色②、藍(lán)色③、紅色④、紫色⑤)區(qū)分了聚類結(jié)果，可以看出分為以主題詞“應(yīng)急、疫情、傳染病、信息、健康”為核心的五個(gè)類團(tuán)，分別對(duì)應(yīng)了由2019—2020年度衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中的不同層面，同時(shí)，能夠看出代表委員們?cè)诖祟I(lǐng)域圍繞新冠肺炎疫情防控和衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)做出了高頻率多領(lǐng)域的探討和提議。見(jiàn)圖1。

3 討論

3.1 衛(wèi)生應(yīng)急和疫情防控成為建議提案高頻主題，主題內(nèi)聚類清晰

在聚類視圖中“公共衛(wèi)生”占據(jù)中心位置，說(shuō)明公共衛(wèi)生多處在節(jié)點(diǎn)中介部分，大多數(shù)建議提案都與公共衛(wèi)生相關(guān)；但“疫情” “應(yīng)急”的詞頻數(shù)明顯高于“公共衛(wèi)生”，通過(guò)專家咨詢得知在2020年度全國(guó)兩會(huì)衛(wèi)生建議提案中，受新冠肺炎疫情影響，“疫情防控”與“衛(wèi)生應(yīng)急管理”較往年建議提案數(shù)量有大幅提升，成為2020年度衛(wèi)生領(lǐng)域熱點(diǎn)主題。通過(guò)聚類圖不同類團(tuán)關(guān)鍵詞提取與建議提案文本歸納可以得出：衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備與頂層設(shè)計(jì)、疫情防控政策與法制建設(shè)、傳染病防治與中醫(yī)藥應(yīng)用、衛(wèi)生應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用、衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)宣教與人才培養(yǎng)是代表委員在衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域關(guān)注的五個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，指向明確。

3.2 衛(wèi)生應(yīng)急熱點(diǎn)涵蓋面廣，代表委員關(guān)注點(diǎn)多元化、具體化

在衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備與頂層設(shè)計(jì)方面，代表委員重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容和問(wèn)題有：一是日常的應(yīng)急防疫物資儲(chǔ)備不足，儲(chǔ)備資金規(guī)模無(wú)法滿足需要；二是亟待建立報(bào)損核銷補(bǔ)償機(jī)制，承儲(chǔ)企業(yè)面臨的報(bào)損壓力大[6]，倉(cāng)儲(chǔ)水平和內(nèi)部管理水平不高；三是對(duì)省級(jí)醫(yī)藥儲(chǔ)備管理的指導(dǎo)力度不足。建議一是加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急儲(chǔ)備資金的保障，通過(guò)建立應(yīng)急基金和實(shí)施災(zāi)害保險(xiǎn)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急儲(chǔ)備資金動(dòng)態(tài)化管理；二是完善衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備的核銷補(bǔ)償機(jī)制，建成多方一體化應(yīng)急儲(chǔ)備體系，減輕應(yīng)急物資的倉(cāng)儲(chǔ)報(bào)損壓力；三是建設(shè)網(wǎng)格化布局的防疫物資儲(chǔ)備中心庫(kù)，實(shí)行輪轉(zhuǎn)更新、動(dòng)態(tài)管理；四是合理規(guī)劃防疫物資儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)及規(guī)模，中央、地方財(cái)政應(yīng)完善防疫物資儲(chǔ)備專項(xiàng)，提供合理有效指導(dǎo)[7]。

在疫情防控政策與法制建設(shè)方面，代表委員重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容和問(wèn)題有：一是對(duì)于傳染病的監(jiān)測(cè)、發(fā)布、預(yù)警，不同法律的規(guī)定不統(tǒng)一?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》都存在傳染病疫情公布需要遵循“準(zhǔn)確” “及時(shí)”的原則，但是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)節(jié)，并未說(shuō)明。二是疫情信息發(fā)布主體有待明確統(tǒng)一。例如，在《傳染病防治法》中，傳染病和相關(guān)疫情的發(fā)布主體只限于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)及被授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門(mén)。但根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，縣級(jí)以上地方政府都有責(zé)任在其行政區(qū)域內(nèi)向公眾發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警信息[8]。三是野生動(dòng)物保護(hù)法及其相關(guān)配套規(guī)定未能準(zhǔn)確體現(xiàn)對(duì)不同類別野生動(dòng)物分類保護(hù)和管理的理念，易對(duì)人畜互傳的傳染病防控造成隱患。建議一是完善《傳染病防治法》細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)測(cè)預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確、及時(shí)等原則；二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判能力和防范意識(shí)，對(duì)于特殊緊急情況設(shè)定“免責(zé)條款”；三是完善我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法以及配套措施，加強(qiáng)公共衛(wèi)生環(huán)境法治化治理，健全公共衛(wèi)生環(huán)境法律體系[9]，建立跨部門(mén)、多領(lǐng)域的合作機(jī)制。

在傳染病防治與中醫(yī)藥應(yīng)用方面，代表委員們?cè)诖祟I(lǐng)域的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容和問(wèn)題有：一是我國(guó)部分地區(qū)傳染病救治體系基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，配備的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低；二是中醫(yī)藥治療技術(shù)在衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中參與力不足，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，治療和預(yù)防上過(guò)度依賴現(xiàn)代醫(yī)學(xué)，缺少中醫(yī)藥的參與；三是對(duì)于疾病防治技術(shù)的應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制不完善。建議一是重視貧困地區(qū)傳染病救治體系建設(shè)，在著手大力扶貧的同時(shí)，提升重大傳染病救治能力；二是應(yīng)中西醫(yī)發(fā)展并重，在衛(wèi)生應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中強(qiáng)化中醫(yī)藥治療的參與，發(fā)揮中醫(yī)藥治療的優(yōu)勢(shì)；三是做好技術(shù)儲(chǔ)備，完善快速研發(fā)機(jī)制、應(yīng)急技術(shù)審批的相關(guān)規(guī)定以及技術(shù)產(chǎn)能儲(chǔ)備。

在衛(wèi)生應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，代表委員重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容和問(wèn)題有：一是中央、地方之間的信息直通機(jī)制尚未完善?！皩訉由蠄?bào)、逐級(jí)審批”的規(guī)定影響了對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)速度，難以實(shí)現(xiàn)“有效預(yù)防、及時(shí)控制”的目的。二是疫情防控期間，各省市衛(wèi)生健康行政部門(mén)在官網(wǎng)或相關(guān)信息平臺(tái)上，發(fā)布區(qū)域內(nèi)新冠疫情信息存在術(shù)語(yǔ)使用不統(tǒng)一或不規(guī)范的問(wèn)題，影響地區(qū)間疫情風(fēng)險(xiǎn)的研判，不利于防控工作的開(kāi)展。三是數(shù)據(jù)協(xié)同問(wèn)題。傳染病監(jiān)測(cè)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告等信息系統(tǒng)相對(duì)封閉運(yùn)行，局限于疾控系統(tǒng)內(nèi)部掌握和使用，部門(mén)間數(shù)據(jù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、對(duì)比分析，海量數(shù)據(jù)無(wú)法在第一時(shí)間清洗應(yīng)用，難以第一時(shí)間提供決策支持[10]。建議一是落實(shí)“信息直通機(jī)制”，代表提出：衛(wèi)生應(yīng)急管理部門(mén)在遇到突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，除了將工作信息上報(bào)外，還應(yīng)將重要信息直接上報(bào)給國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)的衛(wèi)生應(yīng)急辦公室或相關(guān)部門(mén)。二是建立發(fā)布信息的評(píng)估機(jī)制，要求術(shù)語(yǔ)使用規(guī)范和統(tǒng)一，公布信息準(zhǔn)確、詳細(xì)、充分，公布內(nèi)容因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)。三是著力規(guī)范系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息化平臺(tái)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，打破中央與地方的公衛(wèi)數(shù)據(jù)平臺(tái)和疫情防控系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享壁壘，并綜合應(yīng)用GIS和5G等新技術(shù)，方便數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新、應(yīng)急響應(yīng)等功能應(yīng)用[11]。

在衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)宣教與人才培養(yǎng)方面，代表委員重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容和問(wèn)題有：一是未充分利用科普宣傳的先行性作用，科普活動(dòng)缺乏組織規(guī)劃，宣傳方式缺乏實(shí)效性；二是2020年受制于新冠肺炎隱匿、易感、易變異等因素，部分群眾特別是患者出現(xiàn)焦慮、恐懼、孤獨(dú)等心理行為問(wèn)題，對(duì)心理健康的援助不充分；三是公共衛(wèi)生專業(yè)人才缺乏，社會(huì)認(rèn)同感不強(qiáng)，在疫情防控中，公衛(wèi)人才發(fā)揮的作用不明顯。建議一是搭建應(yīng)急科普平臺(tái)，完善應(yīng)急科教宣傳。政策上建設(shè)應(yīng)急科普工作機(jī)制，建設(shè)應(yīng)急科普專家?guī)?，發(fā)揮專家的專業(yè)主體作用，將科普宣傳與公共媒體相結(jié)合，確保及時(shí)高效[12]。二是優(yōu)化心理救援調(diào)適方式方法。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，及時(shí)把控不同類別人群的心理動(dòng)態(tài)，準(zhǔn)確識(shí)別心理健康高危人群，避免群體心理危機(jī)事件等極端事件發(fā)生，做好事后處理。三是定向選擇和培養(yǎng)公共衛(wèi)生專業(yè)人才，樹(shù)立權(quán)威性，加強(qiáng)傳染病疫情防控國(guó)家人才隊(duì)伍建設(shè)。

4 結(jié)論與展望

本研究通過(guò)詞頻分析、聚類可視化對(duì)建議提案文本進(jìn)行詞匯信息拆分和熱點(diǎn)提取，共發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域以主題詞“應(yīng)急、疫情、傳染病、信息、健康”為核心的五個(gè)問(wèn)題，涵蓋衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備與頂層設(shè)計(jì)、疫情防控政策與法制建設(shè)、傳染病防治與中醫(yī)藥應(yīng)用、衛(wèi)生應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用、衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)宣教與人才培養(yǎng)等方面。并有針對(duì)性地提出和細(xì)化應(yīng)急儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理，完善核銷補(bǔ)償機(jī)制；推進(jìn)修法進(jìn)程，完善公衛(wèi)法律體系；重視貧困地區(qū)疾控，中西醫(yī)發(fā)展并重；完善信息直通渠道，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)；搭建應(yīng)急科普平臺(tái)，培養(yǎng)衛(wèi)生應(yīng)急人才等建議。研究發(fā)現(xiàn)，建議提案文本的可視化應(yīng)將計(jì)算模型與文本精確融合，進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)證研究，將知識(shí)圖譜等文本挖掘及文本可視化技術(shù)廣泛應(yīng)用于時(shí)效性較強(qiáng)且信息量大的政策文本或群眾訴求中，利于在短期內(nèi)找到政策熱點(diǎn)走向，便于及時(shí)研判，做出合理決策。本文也有一些不足之處，VOSviewer軟件作為文獻(xiàn)計(jì)量軟件性能強(qiáng)大，可以查看文獻(xiàn)與關(guān)鍵詞時(shí)間序列標(biāo)簽、作者合作網(wǎng)絡(luò)等，但用于單純的大文本數(shù)據(jù)其功能除查看詞對(duì)鄰接與聚類情況外，有待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用。本研究對(duì)政策文本及相關(guān)數(shù)據(jù)繪制知識(shí)圖譜只能看出該領(lǐng)域主題共現(xiàn)聯(lián)系以及聚類結(jié)果，無(wú)法單純通過(guò)可視化結(jié)果針對(duì)某一類別的問(wèn)題因果和發(fā)展進(jìn)行深入研究，未來(lái)應(yīng)在運(yùn)用知識(shí)圖譜的基礎(chǔ)上，輔助運(yùn)用政策分析工具等，對(duì)領(lǐng)域內(nèi)深入分析；本研究由于數(shù)據(jù)限制，未能獲得不同年份或不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的文本數(shù)據(jù)，因此無(wú)法進(jìn)行時(shí)間序列比較與分析，后續(xù)研究可基于此改進(jìn)。