□ 中國(guó)民航管理干部學(xué)院 李 偉 楊 蕤 孟 越/文

直升機(jī)作為通用航空的重要組成部分，具有垂直起降、懸停靈活以及較好的低空低速飛行性能、對(duì)起降場(chǎng)地要求不高等特點(diǎn)，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)服務(wù)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。為保證直升機(jī)運(yùn)行安全、健康可持續(xù)發(fā)展，局方也在積極地完善直升機(jī)運(yùn)行管理法律法規(guī)體系，前后出臺(tái)了多部規(guī)章和規(guī)范性文件。本文將對(duì)直升機(jī)運(yùn)行適用法規(guī)及規(guī)章重構(gòu)情況進(jìn)行介紹，并探討直升機(jī)運(yùn)行管理改革的進(jìn)展。

我國(guó)直升機(jī)運(yùn)行概況

根據(jù)《2021年通用和小型運(yùn)輸運(yùn)行概況》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年12月31日，我國(guó)通用和小型運(yùn)輸航空公司460家，航空器2406架，從業(yè)飛行員3446名，年度飛行量1300123小時(shí)。其中直升機(jī)運(yùn)營(yíng)公司240家，直升機(jī)865架，直升機(jī)飛行員2389名，年度飛行量229021小時(shí)。通用航空公司、直升機(jī)運(yùn)營(yíng)人、通用航空器數(shù)量和直升機(jī)機(jī)隊(duì)規(guī)模自2016年至2021年的變化趨勢(shì)如圖1、圖2所示。

圖1：“十三五”以來(lái)我國(guó)通用及小型運(yùn)輸航空運(yùn)營(yíng)人數(shù)量變化趨勢(shì)

圖2：“十三五”以來(lái)我國(guó)通用及小型運(yùn)輸航空公司航空器數(shù)量發(fā)展情況

可見(jiàn)，通用航空運(yùn)營(yíng)人數(shù)量在“十三五”時(shí)期翻了一番、通用航空器數(shù)量也增長(zhǎng)了64%。但由于受到疫情影響，2021年暫停運(yùn)行公司的數(shù)量增長(zhǎng)較多，圖中的數(shù)據(jù)僅為“運(yùn)行中”的數(shù)據(jù)，因此2021年度暫停運(yùn)行的運(yùn)營(yíng)人及其飛行員、航空器不計(jì)入本次統(tǒng)計(jì)范圍，從而導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)人、飛行員、航空器數(shù)量出現(xiàn)明顯下滑趨勢(shì)。直升機(jī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)數(shù)量和直升機(jī)機(jī)隊(duì)規(guī)模伴隨著“十三五”時(shí)期通航大發(fā)展的趨勢(shì)，也在穩(wěn)步發(fā)展。

從作業(yè)類(lèi)型來(lái)看，直升機(jī)主要是從事符合《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》（CCAR-91部）的一般商業(yè)飛行和短途空中游覽飛行；《小型航空器商業(yè)運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR-135部）的長(zhǎng)途空中游覽、正常類(lèi)的載客載貨以及運(yùn)輸類(lèi)的載客載貨運(yùn)行；《民用航空器駕駛員、飛行教員和地面教員審定規(guī)則》（CCAR-61部）和《民用航空器駕駛員學(xué)校合格審定規(guī)則》（CCAR-141部）的訓(xùn)練飛行。2021年度各類(lèi)型飛行小時(shí)數(shù)占比如圖3所示。從事CCAR-91部運(yùn)行的直升機(jī)飛行量達(dá)14.9萬(wàn)小時(shí)，占直升機(jī)年度總飛行量65%；CCAR-135部運(yùn)行的飛行量達(dá)4.9萬(wàn)小時(shí)，占比21%；CCAR-61部和CCAR-141部的直升機(jī)訓(xùn)練飛行小時(shí)數(shù)分別為2.52萬(wàn)小時(shí)和0.62萬(wàn)小時(shí)，占比11%和3%?？梢?jiàn)，直升機(jī)的飛行量主要來(lái)自于CCAR-91部作業(yè)和CCAR-135部運(yùn)行。

從圖4可以看出，我國(guó)內(nèi)地各地區(qū)直升機(jī)主要分布在中南、華東和華北地區(qū)。這三個(gè)地區(qū)的直升機(jī)數(shù)量占全國(guó)直升機(jī)機(jī)隊(duì)規(guī)模的75.5%。

直升機(jī)在傳統(tǒng)工農(nóng)作業(yè)，例如：航空護(hù)林、航空探礦、海洋監(jiān)測(cè)、傳統(tǒng)電力巡線、城市消防/巡查、海上石油平臺(tái)服務(wù)等領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、直升機(jī)企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的提升、行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)人員技能的提升，直升機(jī)作業(yè)領(lǐng)域、作業(yè)難度也在逐步拓展。尤其在“十三五”期間，直升機(jī)的海上作業(yè)向更復(fù)雜的運(yùn)行環(huán)境擴(kuò)展，例如直升機(jī)引航、直升機(jī)海上風(fēng)電作業(yè)；直升機(jī)電力作業(yè)向組塔吊裝、直升機(jī)牽放導(dǎo)引繩作業(yè)、帶電作業(yè)等方向拓展。直升機(jī)航空醫(yī)療救護(hù)、空中游覽業(yè)務(wù)與醫(yī)療、文旅等行業(yè)充分融合，取得了一定的發(fā)展。在面臨重大災(zāi)害、緊急救援等突發(fā)狀況時(shí)，直升機(jī)更是發(fā)揮了重要的作用。

圖3：2021年我國(guó)內(nèi)地直升機(jī)各作業(yè)類(lèi)型飛行量占比

圖4：我國(guó)內(nèi)地各地區(qū)直升機(jī)數(shù)量分類(lèi)

我國(guó)直升機(jī)管理法律法規(guī)體系

面對(duì)各種運(yùn)行場(chǎng)景、社會(huì)服務(wù)需求，局方經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，形成一套直升機(jī)管理思路，建立了一套直升機(jī)運(yùn)行管理的法律法規(guī)體系。《中華人民共和國(guó)民用航空法》、行政法規(guī)和中國(guó)民用航空規(guī)章以及職能司局下發(fā)的各類(lèi)規(guī)范性文件，對(duì)直升機(jī)的安全運(yùn)行均有管理內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)民用航空法》在通航領(lǐng)域位階最高，是國(guó)內(nèi)通用航空活動(dòng)政策和管理的法律依據(jù)。其設(shè)定了通用航空的定義以及從事通用航空活動(dòng)的條件，明確提出了保障飛行安全，保護(hù)用戶(hù)、地面第三人以及從事通用航空活動(dòng)的單位和個(gè)人的合法權(quán)益。

為保證行業(yè)健康、安全可持續(xù)發(fā)展，民航局圍繞直升機(jī)運(yùn)行，從人、機(jī)、管、環(huán)四個(gè)方面入手，具體體現(xiàn)在運(yùn)行管理、適航管理、機(jī)場(chǎng)管理、空管管理和人員管理。其中直升機(jī)運(yùn)行管理主要涉及CCAR-91部運(yùn)行、135C小型航空器商業(yè)運(yùn)行、135E運(yùn)輸類(lèi)直升機(jī)載客載貨運(yùn)行。規(guī)章關(guān)系如圖5所示。

除民用航空規(guī)章外，民航局職能部門(mén)還制定了多個(gè)規(guī)范性文件，包括咨詢(xún)通告（AC）、管理程序（AP）、管理文件（MD）、信息通告（IB）等，從直升機(jī)駕駛員資質(zhì)能力提升、直升機(jī)運(yùn)行能力提升和關(guān)鍵運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)警示等方面全面提升直升機(jī)運(yùn)行的安全性。例如：2018年6月至2020年10月共發(fā)生20起直升機(jī)事故，由于人為因素導(dǎo)致的事故有17起，其中直升機(jī)撞線事故就有7起。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，撞線所導(dǎo)致直升機(jī)發(fā)生事故的占比最大，且致死率為100%?？梢?jiàn)，撞線對(duì)低空直升機(jī)運(yùn)行是致命的。在這種安全形勢(shì)的背景下，民航局飛標(biāo)司組織專(zhuān)家對(duì)直升機(jī)撞線事故進(jìn)行深入的分析研究，在現(xiàn)有技術(shù)上降低撞線事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，提出防止撞線事故的解決辦法，并于2021年2月19日下發(fā)《直升機(jī)防撞線》（OSB-2021-01），為直升機(jī)運(yùn)營(yíng)人在低高度運(yùn)行和日常運(yùn)行中防撞線提供相關(guān)的技術(shù)支持，對(duì)運(yùn)營(yíng)人的安全運(yùn)行發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。

圖5：直升機(jī)運(yùn)行管理規(guī)章關(guān)系

我國(guó)直升機(jī)運(yùn)行管理模式的改革進(jìn)展

局方在直升機(jī)運(yùn)行管理方面做了很多的工作，包括立法、建標(biāo)、發(fā)布關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)提示等，為直升機(jī)安全運(yùn)行保駕護(hù)航，對(duì)通用航空可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。但隨著通用航空的發(fā)展，局方也意識(shí)到行業(yè)管理還存在一些與行業(yè)發(fā)展不相符的方面。在考慮如何讓通用航空熱起來(lái)，讓通用航空器飛起來(lái)，局方堅(jiān)守通航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)必須針對(duì)通航的特點(diǎn)制定的思路。從2017年開(kāi)始明確提出“放管服”的新思路，從“放管結(jié)合、以放為主、分類(lèi)監(jiān)管”到“放管結(jié)合、放管并重”，打破職能司局界限，統(tǒng)一制定通航政策規(guī)劃。將通用航空與運(yùn)輸航空區(qū)分開(kāi)、將經(jīng)營(yíng)作業(yè)與自用業(yè)務(wù)區(qū)分開(kāi)、將載客經(jīng)營(yíng)與非載客經(jīng)營(yíng)區(qū)分開(kāi)。同時(shí)，將分類(lèi)管理貫穿到通航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)的全過(guò)程。

在直升機(jī)運(yùn)行管理方面，局方近年來(lái)先后下發(fā)上文提到的CCAR-91部、CCAR-135部、CCAR-141部的最新修訂版，并首次頒發(fā)《特殊商業(yè)和私用大型航空器運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR-136部），對(duì)直升機(jī)運(yùn)行相關(guān)規(guī)章的管理范圍做了調(diào)整。

原CCAR-91部不僅包含一般運(yùn)行規(guī)則，還包括通用航空的審定監(jiān)管內(nèi)容，修訂后的CCAR-91部吸納《維修和改裝一般規(guī)則》（CCAR-43部）核心思想（同時(shí)取消CCAR-43部），僅保留飛行規(guī)則和維修要求，回歸一般性規(guī)則，適用于所有民用航空器運(yùn)行。對(duì)于運(yùn)行安全壓力較小的運(yùn)行（例如私用小型航空器、空中巡查等），不再提出審定要求，即開(kāi)展此類(lèi)運(yùn)行無(wú)需進(jìn)行運(yùn)行合格審定。對(duì)于原CCAR-91部中需要局方進(jìn)行審定監(jiān)察的運(yùn)行，包括私用大型、航空器代管、農(nóng)林噴灑、直升機(jī)機(jī)外載荷和商業(yè)跳傘服務(wù)，納入CCAR-136部管理，作為特殊商業(yè)以及私用大型航空器運(yùn)營(yíng)人的運(yùn)行合格審定要求。原CCAR-91部中訓(xùn)練飛行，納入CCAR-141部管理，使得CCAR-141部成為一部較全面的訓(xùn)練管理規(guī)章。原CCAR-91部中的短途空中游覽納入CCAR-135部管理。規(guī)章修訂內(nèi)容關(guān)系變化圖如圖6所示。

圖6：通用航空規(guī)章修訂思路及相互關(guān)系

本次CCAR-135的修訂內(nèi)容較多，本體框架也做了大幅度調(diào)整。放棄長(zhǎng)期以來(lái)沿襲借鑒的美國(guó)的聯(lián)邦航空條例FAR-135部的傳統(tǒng)體例，重構(gòu)了規(guī)章的整體結(jié)構(gòu)和各章節(jié)編排邏輯，按照小型航空器、運(yùn)輸類(lèi)飛機(jī)和運(yùn)輸類(lèi)直升機(jī)細(xì)化分類(lèi)管理，并調(diào)整了相關(guān)技術(shù)指標(biāo)的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，使其更加符合通航運(yùn)行特點(diǎn)，同時(shí)也大幅降低小型航空器開(kāi)展通航運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)入門(mén)檻。CCAR-135部C章“小型航空器運(yùn)行”、E章“運(yùn)輸類(lèi)直升機(jī)商業(yè)載客或者載貨運(yùn)行”兩章均涉及直升機(jī)運(yùn)行，其中的E章為本次新版規(guī)章中新增部分，從航空器和儀表設(shè)備基本要求、飛行機(jī)組成員要求、飛行運(yùn)行要求、性能使用限制、維修要求以及記錄和報(bào)告幾個(gè)方面系統(tǒng)管理CCAR-29部運(yùn)輸類(lèi)直升機(jī)從事商業(yè)載客和載貨運(yùn)行。這也是通用航空分級(jí)分類(lèi)、兩個(gè)規(guī)章框架重構(gòu)的重要體現(xiàn)。

CCAR-136部為本次通航規(guī)章重構(gòu)過(guò)程中新出臺(tái)的一部規(guī)章，管理農(nóng)林噴灑、直升機(jī)機(jī)外載荷作業(yè)、跳傘服務(wù)飛行、航空器代管人和私用大型航空器運(yùn)營(yíng)人5類(lèi)運(yùn)行。除跳傘運(yùn)行外，其他4類(lèi)均涉及直升機(jī)。其中農(nóng)林噴灑作業(yè)、機(jī)外載荷作業(yè)和跳傘服務(wù)飛行需經(jīng)過(guò)運(yùn)行合格審定，而對(duì)代管人和私用大型運(yùn)營(yíng)人則需按照規(guī)章要求實(shí)行告知承諾制審批制。也就是說(shuō)，基于作業(yè)類(lèi)別和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，將部分運(yùn)行的事前管理向事中和事后轉(zhuǎn)移。

總體來(lái)看，近年來(lái)民航局在通用航空、直升機(jī)安全運(yùn)行管理方面做了大量工作，以適應(yīng)通用航空發(fā)展為原則，站在統(tǒng)籌安全與發(fā)展的角度來(lái)規(guī)范行業(yè)管理，成績(jī)顯著。通過(guò)體系框架重構(gòu)、細(xì)化分級(jí)分類(lèi)管理、明確運(yùn)行合格審定要求等方式更方便運(yùn)營(yíng)人根據(jù)業(yè)務(wù)框架分類(lèi)表“對(duì)號(hào)入座”，也易于局方實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管和分類(lèi)監(jiān)管的要求。（注：作者李偉、楊蕤兼任浙江建德通用航空研究院、浙江省通用航空運(yùn)行技術(shù)研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員）