江俞希

（西南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610041）

城市化進(jìn)程不斷加快，人口向城市流入加劇。中低收入城市居民本就處于經(jīng)濟(jì)條件的弱勢一方，不可避免地需要面對(duì)城市高房價(jià)、住房資源減少等問題，這些問題將嚴(yán)重影響城市中低收入居民的生活質(zhì)量。中低收入人群住房問題已經(jīng)從最初單純的住房問題衍生轉(zhuǎn)變成為了一個(gè)綜合就業(yè)、城市化建設(shè)以及社會(huì)公平等一系列社會(huì)問題。

公共租賃住房建設(shè)以及后續(xù)供給的優(yōu)化完善是我國住房保障體系的工作核心。在繼續(xù)推進(jìn)城市化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，公共租賃住房問題理應(yīng)被足夠地關(guān)注和完善。從公共租賃住房政策責(zé)任主體的角度分析，地方政府的責(zé)任要大于中央政府所需承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于公共租賃住房的研究應(yīng)落腳于城市。本文從供需視角對(duì)成都市公共租賃住房進(jìn)行研究，以2014 年至2019年的公共租賃住房供需相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)證分析影響成都市公共租賃住房供給需求最主要的因素。

一、成都市供需現(xiàn)狀

2013 年至2016 年，成都市公共租賃住房財(cái)政撥款支出額從2.69 億元增加到了6.11 億元，契合成都市自2013 年起加強(qiáng)公共租賃住房供給的實(shí)際情況。自2017 年起投資額產(chǎn)生波動(dòng)，總體的公共租賃住房財(cái)政投資額有所下降。2017 年出現(xiàn)首個(gè)負(fù)增長，是由于購買的公共租賃住房項(xiàng)目減少所導(dǎo)致的。2018 年起投資額的增加加大了對(duì)低保和低收入人群的實(shí)物保障。圖1 為成都市歷年公共租賃住房財(cái)政撥款支出情況。總體而言，成都市公共租賃住房投入呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，平均增長率達(dá)到0.26%，說明整體供給穩(wěn)定。

圖1 成都市公共租賃住房財(cái)政撥款支出情況

從2006 年成都市公共租賃住房開始建設(shè)發(fā)展起，截至2021 年成都市共完成公共租賃住房項(xiàng)目235 個(gè)。從2008 年起項(xiàng)目完成量開始攀升，直至2010 年以完成36 個(gè)項(xiàng)目到達(dá)頂峰。2016 年起完成項(xiàng)目的個(gè)數(shù)較之前大量下滑，2016 年公租房等保障性房用地計(jì)劃甚至為零。雖然隨后也有增加供地的趨勢但總體來說增幅較小。從側(cè)面反應(yīng)了自2015 年發(fā)布《成都市公共租賃住房租賃補(bǔ)貼試行辦法》后，對(duì)于直接提供公共租賃住房實(shí)物進(jìn)行保障的比例有所將降低。

從公共租賃住房套數(shù)和面積需求這兩方面進(jìn)行研究能更好地對(duì)成都市公共租賃住房需求現(xiàn)狀進(jìn)行判斷。通過成都市中等偏下收入群體的戶數(shù)及戶均人口數(shù)能計(jì)算出成都市公共租賃住房需求套數(shù)。城鎮(zhèn)人口總數(shù)采取收入層次五等分的方式從高到低分為高收入、中偏上收入、中等收入、中偏下收入、低收入5 類人群。公共租賃住房的研究對(duì)象為中等以下收入人群（以下簡稱中低收入人群），假定此類人群在成都市城鎮(zhèn)人口總量中占據(jù)40%。由于成都戶籍的被保障對(duì)象補(bǔ)貼面積標(biāo)準(zhǔn)中2 人戶45m2而3 人戶60m2，將公共租賃住房家庭均面積假定為50m2。

通過公式1 和公式2 對(duì)成都市2014 年到2019年公共租賃住房需求套數(shù)和面積進(jìn)行計(jì)算，結(jié)果見表1。

表1 成都市公共租賃住房需求套數(shù)和面積

從表1 可知，由于中低收入家庭選擇公共租賃住房的比例變化，直接導(dǎo)致了公共租賃住房的需求套數(shù)和需求面積出現(xiàn)波動(dòng)?？傮w上成都市公共租賃住房實(shí)物需求保持穩(wěn)定。

成都公共租賃住房保障方式除實(shí)物配租以外，還有租金補(bǔ)貼這一方式。從四川省統(tǒng)計(jì)局逐年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)年鑒的每一年城鎮(zhèn)居民住房情況中可知，城市中低收入人群租賃普通住房市場個(gè)人私有房產(chǎn)用于居住的比例較租賃公房的比例更大。這部分進(jìn)行私房租賃的人群就是公共租賃住房租賃補(bǔ)貼政策保障的主要對(duì)象。通過公式3 對(duì)成都市2014 年到2019 年公共租賃住房租賃補(bǔ)貼需求總戶數(shù)進(jìn)行計(jì)算，結(jié)果見表2。

表2 成都市公共租賃住房租賃補(bǔ)貼需求總戶數(shù)

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

就前人研究情況而言，許多學(xué)者對(duì)公共租賃住房和保障性住房的供需雙側(cè)或單側(cè)進(jìn)行過研究。除面向全國進(jìn)行整體研究的以外，還有對(duì)具體地域進(jìn)行研究的。雖然在各個(gè)研究中研究區(qū)域的社會(huì)發(fā)展情況和具體影響因素的情況不會(huì)完全趨同，但不管是公共租賃住房還是保障性住房都是具有保障性質(zhì)的一類特殊政策性房產(chǎn)，前人所選取的影響因素能為本文選取公共租賃住房供需影響指標(biāo)起參考作用。表3 梳理了近年來部分相關(guān)研究選取的公共租賃住房與保障性住房供需影響指標(biāo)。

表3 公共租賃住房供需研究前人選取的指標(biāo)

當(dāng)前，公共租賃住房建設(shè)的資金絕大部分仍來源于政府的財(cái)政收入，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度將直接影響政府的財(cái)政收入，恩格爾系數(shù)的大小能在一定程度上表示地區(qū)經(jīng)濟(jì)的富裕程度。地區(qū)的生產(chǎn)總值能整體體現(xiàn)地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，地區(qū)財(cái)政收入與政府在公共租賃住房的投入中呈正相關(guān)。故在供給側(cè)這一一級(jí)指標(biāo)下，選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和資金投入情況作為主要的研究點(diǎn)，選擇成都市城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)化率、住宅占社會(huì)固定投資情況、人均生產(chǎn)總值和人均財(cái)政收入作為公共租賃影響供給的備選變量。

居民經(jīng)濟(jì)情況和住房情況等指標(biāo)能較好地表示公共租賃住房需求。城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額能一定程度上體現(xiàn)城市居民的經(jīng)濟(jì)情況。城市居民可支配收入是指扣減掉必要花費(fèi)外，城市居民能自行支配而不影響其生活的資金。城市居民可支配收入的多少將直接影響居民的消費(fèi)水平，能直接地體現(xiàn)消費(fèi)者的購買力。人均住房面積能一定程度地影響公共租賃住房單套供給面積，能一定程度上體現(xiàn)當(dāng)年本地區(qū)的需求。故在需求側(cè)把研究切入點(diǎn)定為人口規(guī)模、住房需求情況和居民購買力情況三點(diǎn)，選擇城市居民總?cè)丝?、城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額、人均住房面積、人均可支配收入作為公共租賃影響需求的備選變量。

居民的住房來源有商品房市場和政策性的保障性住房，故而住房市場的情況能在一定程度上影響保障性住房的供給。普通住房市場擾動(dòng)這一一級(jí)指標(biāo)下，分為房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、普通住房市場投入情況以及普通住房市場銷售情況三個(gè)方面，選取房地產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值、住宅投資額、住宅商品房平均銷售價(jià)格、住宅施工面積、住宅實(shí)際銷售面積作為住房市場的影響備選變量。

綜上，根據(jù)對(duì)公共租賃住房供需雙側(cè)以及市場情況擾動(dòng)的因素分析，整理出如下指標(biāo)變量體系（見表4）。

表4 公共租賃住房供需影響指標(biāo)定義及量化

三、公共租賃住房供需整體灰色關(guān)聯(lián)度分析

（一）數(shù)據(jù)整理

由于2020 年的成都市統(tǒng)計(jì)年鑒還未公布，故數(shù)據(jù)截止于2019 年。2013 年以前成都市財(cái)政局公布的財(cái)政支出中住房保障支出分為保障性安居工程支出、住房改革支出、城鄉(xiāng)社區(qū)住宅三項(xiàng)，并未將公共租賃住房支出單列出來，數(shù)據(jù)口徑不一致，故而從2014 年的數(shù)據(jù)開始研究。數(shù)據(jù)選取成都市2014-2019 年共6 年的上述14 個(gè)備選指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)。上述數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計(jì)局重點(diǎn)城市年度數(shù)據(jù)和成都市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)年鑒及成都市財(cái)政局公布的市本級(jí)公共財(cái)政支出明細(xì)(見表5)。

表5 公共租賃住房備選影響因素初始數(shù)據(jù)

（二）灰色關(guān)聯(lián)度計(jì)算---鄧氏關(guān)聯(lián)度

1.確定數(shù)據(jù)分析序列

首先將公共租賃住房支出值設(shè)定參考序列X0，不同年份的數(shù)據(jù)表示為X0=(X01,X02,...,X0n),n=1,2,3,...,5；將14 個(gè)備選變量值設(shè)置為比較序列Xi=(Xi1,Xi2...,Xin)，i=1,2,3,...,14。

2.無量綱化原始數(shù)據(jù)

由于剩下14 個(gè)備選變量數(shù)據(jù)的量綱存在差異，為增加可比性運(yùn)用公式4 對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行初值化處理（表6）。

表6 公共租賃住房無綱化處理數(shù)據(jù)

3.計(jì)算絕對(duì)差值

運(yùn)用公式3 計(jì)算參考序列和比較序列的絕對(duì)差值(表7）

從表7 中可知，極差最大值為1.6960；極差最小值為0.0000。

4.計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)

將分辨系數(shù)δ 設(shè)定為0.5，通過公式6 求出各備選指標(biāo)與成都市公共租賃住房支出值的灰關(guān)聯(lián)系數(shù)（表8）。

表8 公共租賃住房關(guān)聯(lián)系數(shù)表

5.計(jì)算鄧氏關(guān)聯(lián)度

以表7 所得數(shù)據(jù)用公式7 計(jì)算其余備選因素序列與成都市公共租賃住房支出值的鄧氏關(guān)聯(lián)度繪制關(guān)聯(lián)度排名表（表9）。

表7 公共租賃住房差序列

表9 公共租賃住房鄧氏關(guān)聯(lián)度情況表

四、灰色關(guān)聯(lián)度結(jié)果解釋

儲(chǔ)蓄年末余額的鄧氏灰色關(guān)聯(lián)度為0.675，在整個(gè)關(guān)聯(lián)度排名中排第一。緊接著是人均GDP和人均可支配收入，以鄧氏灰色關(guān)聯(lián)度0.6683、0.6521 分別排名前三。從我們預(yù)設(shè)的供需雙側(cè)和住房市場擾動(dòng)三方面的影響來看，供給側(cè)代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人均GDP 對(duì)公共租賃住房有較大的影響，說明地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況直接影響了成都市公共租賃住房的供給；需求側(cè)代表居民購買力的影響因素影響巨大，儲(chǔ)蓄年末余額和人均可支配收入這兩項(xiàng)指標(biāo)在2014 年到2019 年的關(guān)聯(lián)系數(shù)波動(dòng)變化趨同，如圖2。這兩個(gè)指標(biāo)的情況說明城市居民的購買力能直接對(duì)公共租賃住房需求產(chǎn)生影響。而代表住房市場擾動(dòng)的幾個(gè)影響因子則關(guān)聯(lián)度跌出了前三。

圖2 儲(chǔ)蓄年末余額和人均可支配收入關(guān)聯(lián)系數(shù)圖

開發(fā)住宅投資額的鄧氏灰色關(guān)聯(lián)度為0.6508，在整個(gè)關(guān)聯(lián)度排名中排第四。緊接著排名5、6 的商品住房銷售面積和商品住房平均銷售價(jià)格，也同屬于住房市場擾動(dòng)這一方面的影響因素。由此說明除供需雙側(cè)對(duì)公共租賃住房整體有較大影響外，住房市場的投入情況和銷售情況也會(huì)導(dǎo)致一定的影響。繪制這三個(gè)影響因素的關(guān)聯(lián)系數(shù)圖如圖3。從圖3 中可以看出，房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)住宅的投資額和商品住房銷售面積對(duì)公共租賃住房的關(guān)聯(lián)系數(shù)波動(dòng)變化情況基本一致。從2017 年起，房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)住宅投資額的灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)呈上升的趨勢，說明此時(shí)成都的公共租賃住房已經(jīng)開始走商品房配建的路子。商品房平均銷售價(jià)格在2018 年、2019 年與另外兩項(xiàng)的關(guān)聯(lián)系數(shù)趨勢發(fā)生了反方向變化。從這里的反向變化可得，當(dāng)住房投資額增加時(shí)總體供給增加，能在一定程度上消減商品住房平均銷售價(jià)格對(duì)公共租賃住房的總體影響。

圖3 住房市場投入和銷售情況的關(guān)聯(lián)系數(shù)圖

總?cè)丝诘泥囀匣疑P(guān)聯(lián)度為0.6402，在整個(gè)關(guān)聯(lián)度排名中排第7。按統(tǒng)計(jì)學(xué)五分法來算，總?cè)丝跀?shù)量越高則公共租賃住房保障的中低收入人群的數(shù)量就越高，所以人口的變化對(duì)公共租賃住房總體有一定影響。住宅與社會(huì)固定投資情況、人均住房面積、人均財(cái)政收入、住宅施工面積、城鎮(zhèn)化率和恩格爾系數(shù)的鄧氏灰色關(guān)聯(lián)度占據(jù)了整個(gè)關(guān)聯(lián)度排名的后半段。以上指標(biāo)的鄧氏灰色關(guān)聯(lián)度都大于0.6，也能對(duì)公共租賃住房整體產(chǎn)生影響。人均財(cái)政收入的鄧氏灰色關(guān)聯(lián)度為0.6282，小于關(guān)聯(lián)度為0.6683 的人均GDP，表示人均財(cái)政收入的顯著性較低。成都市公共租賃住房的開發(fā)建設(shè)并不完全依賴于政府財(cái)政收入。房地產(chǎn)生產(chǎn)總值的鄧氏灰色關(guān)聯(lián)度為0.5719，低于0.6 是整個(gè)排名中的最后一名，說明從灰色關(guān)聯(lián)分析的結(jié)果來看房地產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值對(duì)公共租賃住房的影響較弱，從而不能對(duì)公共租賃住房產(chǎn)生很大的影響。

綜上所述，從灰色關(guān)聯(lián)度分析來看，所選的備選變量對(duì)公共租賃住房供需整體都有一定的影響。城市居民的居民購買力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況能直接對(duì)公共租賃住房整體發(fā)展產(chǎn)生影響，其中需求側(cè)居民購買力下屬的兩個(gè)變量對(duì)成都市公共租賃住房整體的影響最大。這代表成都市在執(zhí)行公共租賃住房保障政策時(shí)十分重視實(shí)際的需求情況，會(huì)為之進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，這對(duì)社會(huì)發(fā)展十分有利。

五、成都市公共租賃住房供需優(yōu)化建議

（一）公共租賃住房供給側(cè)優(yōu)化建議

1.多元化供給主體和融資渠道

成都市公共租賃住房建設(shè)實(shí)際中，早期供給的房屋絕大部分是由政府自建、政府購買組成的，后期學(xué)習(xí)外省經(jīng)驗(yàn)增加了少量的商品房配建。但從總體數(shù)量上看，仍不能完全滿足需求，存在實(shí)物供給不足的情況。

根據(jù)上文公租房租金補(bǔ)貼的需求呈上升趨勢可知，未來公共租賃住房財(cái)政資金投入也很可能存在缺口。政府的財(cái)政投入到住房保障方面的能力畢竟有限，在強(qiáng)調(diào)公平的前提下也應(yīng)該注意到市場效率可以帶來的正面影響。政府出力的同時(shí)應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場力量和社會(huì)資本參與到公共租賃住房保障中來。政府的財(cái)政資金投入更多地放在租金補(bǔ)貼上，在實(shí)物供給上積極探索多元化供給主體的籌集建設(shè)方式，深化市場和社會(huì)參與。除現(xiàn)有的資金來源方式外，拓展和發(fā)展多元化的融資渠道。廣開“財(cái)路”為公共租賃住房保障儲(chǔ)備更豐富的資金，更好地解決中低收入人群的住房困難。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃和項(xiàng)目科學(xué)布局

現(xiàn)今，成都市公共租賃住房交付投用的住房產(chǎn)品位置多地處成都市三環(huán)外遠(yuǎn)離中心的邊緣地塊，不能充分滿足廣大中低收入群體的公共租賃住房需求。邊緣地塊的地理位置已存在劣勢的同時(shí)，此類公共租賃住房還有交通不夠便捷及學(xué)校、醫(yī)院、超市等基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊的問題。這類已供給的公共租賃住房項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致被保障群體職住分離，從而迫使部分被保障目標(biāo)群體放棄申請(qǐng)公共租賃住房。

為減少上述問題可能導(dǎo)致的需求減少、不能完成保障，可以采取全市公共租賃住房“一盤棋”。全市統(tǒng)籌充分調(diào)研需求，按調(diào)研結(jié)果統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)選址，盡可能降低選址偏遠(yuǎn)地塊的新建項(xiàng)目。已建成交付的邊緣地塊項(xiàng)目可通過補(bǔ)建、加建基礎(chǔ)設(shè)施，多開、優(yōu)化公交線路等方式減少這類公共租賃住房不方便的情況，優(yōu)化已有供給。對(duì)于地價(jià)較高且稀缺的中心地塊，雖然難以建設(shè)批量化的公共租賃住房，但可以通過盤活存量房，通過政府購買的方式收攏一批個(gè)人權(quán)屬的住房及公寓、公司或集體所有的閑置辦公樓等，以零星住房供給的方式增加中心區(qū)域的公共租賃住房供給。

3.建立聚焦被保對(duì)象的準(zhǔn)入機(jī)制

對(duì)本論文研究的中低收入公共租賃住房來說，中偏下收入人群和低收入人群實(shí)際的住房需求都有所不同。對(duì)于不同的被保對(duì)象就要更清晰更精細(xì)地了解他們差異化的住房需求，進(jìn)而建立聚焦被保對(duì)象的準(zhǔn)入機(jī)制，盡可能解決中低收入人群的住房困難。

目前，成都市中低收入公共租賃住房供給更偏向于戶籍在蓉人群，并且需要出具較為繁雜的申請(qǐng)證明。以來蓉務(wù)工人員（非成都市戶籍）進(jìn)行申請(qǐng)公租房實(shí)物為例，需要遞交成都市社會(huì)保險(xiǎn)證明、居住證、勞動(dòng)合同、收入證明、無工商證明、無車證明等相關(guān)材料，由所在社區(qū)或街道辦事處進(jìn)行初審，通過后，到成都市房管局確認(rèn)并領(lǐng)取資格認(rèn)定單。完成上述步驟后再等待統(tǒng)一網(wǎng)上選房。走完上述流程至少得去4 個(gè)地點(diǎn)：工商局、車管所、社區(qū)/街道辦、房管局。在工作日開證明跑手續(xù)，會(huì)一定程度上降低申請(qǐng)意愿。但是上述證明材料也是必不可少的審核過程，建議增加政府各部門公共信息平臺(tái)互聯(lián)互通建設(shè)，統(tǒng)一電子化數(shù)據(jù)調(diào)取，簡化填報(bào)流程、提升申請(qǐng)效率。結(jié)合大數(shù)據(jù)聚焦被保對(duì)象的實(shí)際情況對(duì)不同的人群建立精細(xì)化的準(zhǔn)入機(jī)制。

（二）公共租賃住房需求側(cè)管理建議

1.積極表達(dá)住房訴求

要求政府全權(quán)且保證高滿意度地解決中低收入群體住房問題難度巨大，除了政府方面的努力外還需要提升和依靠被保障對(duì)象本身的意識(shí)和主動(dòng)性。這類群體的發(fā)聲能力和意識(shí)較弱，對(duì)政府公共租賃住房的關(guān)注度也不夠高，應(yīng)該鼓勵(lì)被保障對(duì)象積極向政府有關(guān)部門表達(dá)自己對(duì)公共租賃住房的各項(xiàng)訴求，如住房面積、套內(nèi)戶型、裝修情況、是否帶家具等。成都市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局可以廣開言路，多渠道、多方式地收集被保對(duì)象的合理公共租賃住房訴求，著重提高被保障對(duì)象的參與意識(shí)并開拓意見收集渠道，以期提供與需求匹配度、群眾滿意度更高的公共租賃住房，切實(shí)解決中低收入人群住房老大難問題。

2.自覺遵守保障合約

公共租賃住房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的整體運(yùn)營需要參與者以公共精神去維系，自覺遵守保障合約。申請(qǐng)到住房后若發(fā)生無理由棄租現(xiàn)象，會(huì)影響公共租賃住房供給效率，降低主管部門供給積極性。居住過程中對(duì)住房不愛惜，合約到期后將增加運(yùn)營管理單位整理、翻新成本。上述情況都會(huì)增加公共租賃住房這一保障性事業(yè)的運(yùn)營成本，降低保障效率，這些情況是需要著力改善或避免的。提交申請(qǐng)且最后選房成功后，作為申請(qǐng)者需按約行事，不得隨意放棄公共租賃住房，在居住期間也應(yīng)愛惜住房不得肆意破壞。成都市房管部門也需要加大宣傳力度，引導(dǎo)被保障者建立正確的住房觀并且誠信申請(qǐng)。