龐鳳喜 王綠蔭 王希瑞 申珍妮

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,湖北 武漢 430073)

在21世紀(jì)初，我國(guó)總?cè)丝谥?5歲以上人口所占比重就已突破7%的基準(zhǔn)線，其后，該比重持續(xù)快速攀升，我國(guó)成為當(dāng)今世界上人口老齡化最為快速、老齡人口規(guī)模最大的發(fā)展中國(guó)家之一。在農(nóng)村，青壯年勞動(dòng)力長(zhǎng)期且單向地流往城市，使得農(nóng)村的老齡化程度更是遠(yuǎn)超城市。這也是進(jìn)入新時(shí)代這一全新歷史方位下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將長(zhǎng)期面臨的最大挑戰(zhàn)與常態(tài)性特征。從國(guó)際社會(huì)來(lái)看，主張從社會(huì)權(quán)利、社會(huì)資源視角探討老年人在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化以及公共事務(wù)過程中參與和貢獻(xiàn)的“積極老齡化”政策理念，已逐漸成為21世紀(jì)應(yīng)對(duì)人口老齡化問題全新的理論指導(dǎo)、政策框架、行動(dòng)計(jì)劃與評(píng)價(jià)方法。在我國(guó)，“十四五”規(guī)劃綱要首次明確提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，一方面表明人口老齡化在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的嚴(yán)峻性，以及積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要性、必要性和緊迫性；另一方面，該戰(zhàn)略的提出，實(shí)際上可視為積極老齡化的“中國(guó)式”表述或積極老齡化實(shí)踐在我國(guó)的全面部署。而在人口深度老齡化的上海市，“積極老齡化”已先于全國(guó)其他地區(qū)首次出現(xiàn)在其“十三五”規(guī)劃綱要中。

一、積極老齡化理念及其內(nèi)涵界定

世界各國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策理念，經(jīng)歷了從成功老齡化、健康老齡化、生產(chǎn)性老齡化到積極老齡化的演變歷程。積極老齡化實(shí)際上是指一種積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的公共政策理念。該理念的出現(xiàn)，得益于20世紀(jì)末積極心理學(xué)運(yùn)動(dòng)的盛行，積極心理學(xué)運(yùn)動(dòng)致力于開發(fā)人的潛能與美德，引導(dǎo)人們激發(fā)自身內(nèi)在的積極力量與優(yōu)秀品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，表現(xiàn)在對(duì)待老齡人群的態(tài)度與行動(dòng)上，就是要消除社會(huì)對(duì)老年人群的年齡偏見，幫助老年人群樹立積極樂觀的心態(tài)，并為其社會(huì)參與提供良好的環(huán)境。不難看出，較之于其他老齡化理念，積極老齡化的突出變化體現(xiàn)為，已將老年人口視為有能力繼續(xù)為社會(huì)發(fā)展發(fā)揮余熱的寶貴資源，而不再一律簡(jiǎn)單視其為需要供養(yǎng)和救助的社會(huì)負(fù)擔(dān)。

積極老齡化于1997年在美國(guó)丹佛舉行的八國(guó)集團(tuán)首腦會(huì)議上首次提出，但與會(huì)代表僅僅只是討論了如何消除勞動(dòng)力的就業(yè)障礙等問題。1999年，在日本東京主辦的關(guān)于積極老齡化的國(guó)際研討會(huì)。世界衛(wèi)生組織(2002)[1]是最先明確提出積極老齡化內(nèi)涵的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)認(rèn)為，積極老齡化是指“最大限度地提高老年人健康、參與和保障的水平，確保所有人在老齡化過程中能夠不斷提升生活質(zhì)量”。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)積極老齡化展開了廣泛研究。楊依帆(2019)[2]指出，積極老齡化以“獨(dú)立、參與、照料和自我實(shí)現(xiàn)”等原則為基礎(chǔ)，主要指政府及社會(huì)力量通過政策、組織等方面的理念創(chuàng)新，打造出一個(gè)方便老年人繼續(xù)參與社會(huì)的機(jī)制平臺(tái)，使“老有所為”落到實(shí)處。史薇(2020)[3]認(rèn)為，積極老齡化以聯(lián)合國(guó)老年人原則為指導(dǎo)，綜合各類決定性因素的影響，以健康、保障、參與三根支柱的合力來(lái)實(shí)現(xiàn)。Mendizabal(2018)[4]認(rèn)為，在積極老齡化的情況下，人們尋求健康目標(biāo)以及最廣義的獨(dú)立性、流動(dòng)性等社會(huì)目標(biāo)，以促進(jìn)制定工作計(jì)劃的可能性，并與每個(gè)人的前世生活形成連續(xù)性，為共同利益服務(wù)。Antonio(2020)[5]指出，積極老齡化這一概念表明了在老齡化社會(huì)中，提高老年人生活質(zhì)量的政策和方案的重要性。

本文認(rèn)為，積極老齡化是指老齡公民在年老時(shí)，不僅有權(quán)享受國(guó)家提供的相應(yīng)社會(huì)保障，從而實(shí)現(xiàn)公民生存與發(fā)展的天然權(quán)利，而且老年公民作為社會(huì)發(fā)展的受益者和參與者，通過廣泛組織與動(dòng)員，可使老齡居民積極參與社會(huì)發(fā)展和建設(shè)，并貢獻(xiàn)自身力量，從而系統(tǒng)解決老齡化問題的一攬子社會(huì)發(fā)展政策和對(duì)策。其基本內(nèi)容包括世界衛(wèi)生組織(2002)提出的“健康”“參與”和“保障”三大支柱。

(一)健康

所謂“健康”，是指從整個(gè)生命歷程的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)承認(rèn)居民在各方面充分享有機(jī)會(huì)和待遇平等的權(quán)利，并在最大程度上維持個(gè)人的獨(dú)立性、幸福感和尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，政府著重開展健康促進(jìn)、疾病預(yù)防等一系列舉措，并提供基本醫(yī)療服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、心理保健服務(wù)等一攬子措施。個(gè)人則通過采用健康的生活方式、積極開展自身的護(hù)理，以減少其因衰老帶來(lái)的疾病，并使其慢性疾病得到治療和康復(fù)，從而構(gòu)建一個(gè)可獲得、可實(shí)施、可接受的高質(zhì)量的健康服務(wù)體系，以提高居民的生活質(zhì)量和健康水平，滿足全社會(huì)成員年老時(shí)的基本需要和基本權(quán)利。

(二)參與

所謂“參與”，是指在最大程度滿足居民參與性的基礎(chǔ)上，在各種正式的、非正式的、系統(tǒng)的、可持續(xù)發(fā)展的整個(gè)生命歷程中，政府通過社會(huì)支持，為居民提供終身教育和終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而鼓勵(lì)居民積極參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)。社會(huì)則通過從事老齡化教育事業(yè)，以及為老齡居民提供適宜且平等的工作機(jī)會(huì)，減少和消除對(duì)老年居民的歧視，維護(hù)老年人的基本權(quán)利和合法權(quán)益。同時(shí)，全社會(huì)應(yīng)承認(rèn)老年居民在家中的無(wú)償貢獻(xiàn)，并支持他們負(fù)責(zé)任地參與政治活動(dòng)和志愿活動(dòng)等，將老年人視為社會(huì)的積極參與者，在全社會(huì)努力營(yíng)造尊老、愛老、敬老以及“老有所為”的社會(huì)風(fēng)氣。而個(gè)人可根據(jù)自己的能力、需要和喜好，利用自己積累的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，通過各種方式繼續(xù)為家庭、社區(qū)和社會(huì)做出貢獻(xiàn)，并在參與社會(huì)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展、能力發(fā)展和價(jià)值發(fā)展，以提高老年人的自我效能感。

(三)保障

所謂“保障”，是指在居民年老過程中，為滿足居民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人身安全需要和基本權(quán)利，國(guó)家通過提供基礎(chǔ)性的社會(huì)保障和服務(wù)、危機(jī)救助、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和社會(huì)正義等直接性的保障措施，保障居民在不能維持和保護(hù)自己的情況下，將得到保護(hù)、尊嚴(yán)和照顧。此外，社會(huì)和家庭通過營(yíng)造社會(huì)平等、代際團(tuán)結(jié)的環(huán)境，向老年居民提供包括收入支持、家庭供養(yǎng)及在其負(fù)擔(dān)能力之內(nèi)的醫(yī)療保健、安全、權(quán)益等一系列、全方位的間接性保障措施，從而提高其預(yù)期壽命和生活質(zhì)量，使老齡居民活得有尊嚴(yán)、有價(jià)值和有意義。

從三大支柱之間的關(guān)系來(lái)看，“健康”無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的基礎(chǔ)?！皡⑴c”是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的前提條件,因?yàn)槔夏耆思词褂性俣嗟闹R(shí)和寶貴經(jīng)驗(yàn),如果不能及時(shí)融入社會(huì)，則將無(wú)法參與社會(huì)發(fā)展，亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值?！氨Ｕ稀眲t是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的根本保證。因?yàn)槔夏耆巳允巧鐣?huì)的弱勢(shì)群體,在其參與社會(huì)的過程中,應(yīng)該保障其基本社會(huì)權(quán)利,以消除其后顧之憂,從而全身心地投入到社會(huì)發(fā)展的建設(shè)中。我們認(rèn)為，積極老齡化的內(nèi)涵具體包括以下三個(gè)方面。

其一，積極老齡化涉及現(xiàn)代公民的社會(huì)權(quán)利，強(qiáng)調(diào)老年居民在年老退休時(shí)，仍將依法享有老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)等基本權(quán)利，但社會(huì)權(quán)利具有相對(duì)性、有限性?；具壿嬙谟?，各種社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與運(yùn)行，需要消耗大量稀缺的社會(huì)公共資源或付出巨額的財(cái)政成本，需要政府有足夠且可持續(xù)的財(cái)政支付能力。

其二，積極老齡化涉及稀缺社會(huì)資源的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)老齡居民可以利用自身的專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮其潛能和自主性，積極參與到社會(huì)發(fā)展和家庭發(fā)展等活動(dòng)中，即老年居民仍是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者和社會(huì)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)者。盡管作為“社會(huì)資源”的積極老齡化，其實(shí)施或配置與運(yùn)用過程，同樣需要耗費(fèi)一定的財(cái)政成本或社會(huì)成本，但只要利用得當(dāng)或充分利用，實(shí)際上反而有助于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)及其他主體承受的負(fù)擔(dān)，從而使老齡居民自身及社會(huì)、企業(yè)與家庭從中受益。而這應(yīng)該也是積極老齡化區(qū)別于傳統(tǒng)老齡化具有顯著進(jìn)步的基本原因。

其三，積極老齡化的主體，涉及個(gè)人、家庭、企業(yè)與政府。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，個(gè)人和家庭可以充分調(diào)動(dòng)老年人在社會(huì)參與方面的主觀能動(dòng)性，使老年居民在到達(dá)退休年齡或年齡達(dá)到一定程度后仍可以充分發(fā)揮余熱，使老齡居民可以“老有所樂”“老有所為”“老有所盼”。此外，雖然政府在實(shí)現(xiàn)積極老齡化的進(jìn)程中具有不可或缺的地位和不可回避的責(zé)任，但企業(yè)和家庭、個(gè)人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

可見，積極老齡化在維護(hù)老年人生理與心理健康基礎(chǔ)上，既強(qiáng)調(diào)建立完善的社會(huì)保障制度，以提升政府公共服務(wù)水平，從而為老年人參與社會(huì)公共事務(wù)創(chuàng)造優(yōu)良的外部環(huán)境，又強(qiáng)調(diào)將老年人在以往生命階段所積累的專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)視為寶貴的社會(huì)資源，從而使老年人的形象由被動(dòng)接受援助，轉(zhuǎn)換為發(fā)揮自身潛能，并為家庭和社會(huì)做出貢獻(xiàn)。換言之，區(qū)別于傳統(tǒng)老齡化，積極老齡化理念將社會(huì)保護(hù)與社會(huì)參與結(jié)合起來(lái)，通過賦予老年人參與公共事務(wù)和社會(huì)發(fā)展的權(quán)利，重新詮釋了老齡化的含義，并把對(duì)老年福利的理解，從社會(huì)保護(hù)上升到社會(huì)參與、自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的需要，從而使老年福利建立在可持續(xù)和保持與社會(huì)的密切聯(lián)系基礎(chǔ)上。

二、上海市推動(dòng)積極老齡化的措施

上海市是我國(guó)特大型城市之一，也是中國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市之一。其人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下鮮明特征：一是老年人口數(shù)量多、比例高，老齡化發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛。根據(jù)《2020年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)信息》公布的數(shù)據(jù)，截至2020年12月31日，上海市65歲及以上的老年人口為382.44萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.9%，已遠(yuǎn)超聯(lián)合國(guó)定義的該群體人口占比20%即為“超高齡社會(huì)”的標(biāo)準(zhǔn)。二是高齡人口不僅數(shù)量大，而且高齡化趨勢(shì)嚴(yán)峻。2020年上海市80歲及以上高齡老年人口為82.53萬(wàn)人，占60歲及以上老年人口的15.5%，占總?cè)丝诘?.6%，較2019年增加0.55萬(wàn)人，而其中100歲及以上老年人口多達(dá)3080人，即每10萬(wàn)人中擁有的百歲老人數(shù)已從2019年的18.6人增加到20.8人。三是獨(dú)居老人和空巢老人數(shù)量增多，比例增高。2020年末，上海市“純老家庭”(1)純老家庭是指家庭全部人口的年齡都在60周歲以上的家庭。老年人數(shù)為157.79萬(wàn)人，其中80歲及以上“純老家庭”老年人數(shù)35.39萬(wàn)人；獨(dú)居老年人數(shù)30.52萬(wàn)人，其中孤老人數(shù)為2.26萬(wàn)人。上海市在其“十三五”規(guī)劃之六“推進(jìn)共享發(fā)展，增進(jìn)市民福祉”第38條中，明確提出“樹立更加積極的老齡觀”“倡導(dǎo)‘積極老齡化’，鼓勵(lì)有條件的老年人持續(xù)參與社會(huì)活動(dòng)”，為上海市解決人口老齡化問題提供了新的思路。該綱要要求，積極應(yīng)對(duì)人口深度老齡化，弘揚(yáng)敬老、養(yǎng)老、助老社會(huì)風(fēng)尚，形成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)格局，完善養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估、服務(wù)供給、資金保障等政策，為老年人提供專業(yè)適宜、便捷高效的服務(wù)和幫助，讓市民晚年生活更加舒適、更有尊嚴(yán)。隨后，上海市人民政府專門印發(fā)了《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，對(duì)老年社會(huì)保障、基本養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、老年精神文化生活、宜居環(huán)境建設(shè)等五項(xiàng)指標(biāo)做出了規(guī)劃目標(biāo)(見表2)。

基于上海市“十三五”規(guī)劃綱要中關(guān)于積極老齡化的總體規(guī)劃精神，結(jié)合上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的具體目標(biāo)，上海市各部門根據(jù)自己的具體職責(zé)，出臺(tái)了一系列相關(guān)具體政策措施，以確保養(yǎng)老問題主體責(zé)任的落實(shí)。對(duì)上海市養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)的梳理與統(tǒng)計(jì)顯示，2015-2020年間，上海市共計(jì)出臺(tái)了175個(gè)政策法規(guī)文件，其中：綜合類法規(guī)16個(gè)，服務(wù)類法規(guī)84個(gè)，專項(xiàng)類法規(guī)65個(gè)。上海市2015-2020年間出臺(tái)政策數(shù)量之多，涉及內(nèi)容之廣，充分體現(xiàn)了上海市對(duì)于積極老齡化進(jìn)程中發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的重視程度。在這些政策中，關(guān)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、綜合服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的文件分別為30個(gè)、23個(gè)、21個(gè)，是養(yǎng)老服務(wù)文件數(shù)量涉及最多的三個(gè)方面(見表2)。這從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出上海市的養(yǎng)老服務(wù)仍是以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老為主，通過結(jié)合各種綜合服務(wù)措施，對(duì)老年人實(shí)行有效的保障。另一方面，政策法規(guī)涉及養(yǎng)老服務(wù)、老年人綜合津貼、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、護(hù)理人才隊(duì)伍建設(shè)等多個(gè)方面，是對(duì)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的具體落實(shí)，涉及范圍較廣，保障內(nèi)容較全。

表1 上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目及預(yù)期目標(biāo)

在健康方面，上海市主要致力于長(zhǎng)者之家建設(shè)，開展老年社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)，提升老年自助餐服務(wù)水平，在吃、住、醫(yī)療等多方面關(guān)注老年人的健康問題；在保障方面，建立老年綜合津貼制度，并不斷提高老年的津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)開展對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)的續(xù)保工作，對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的個(gè)人費(fèi)用補(bǔ)貼工作，以保險(xiǎn)工作為支撐，給予老年人以全面的事后保障；在社會(huì)參與方面，以政府為主要領(lǐng)導(dǎo)者，開展“老伙伴活動(dòng)”“銀齡行動(dòng)”“時(shí)間銀行”項(xiàng)目，引導(dǎo)老年人積極參與社會(huì)生活，體現(xiàn)自身價(jià)值的同時(shí)，增加老年人的社會(huì)責(zé)任感，為社會(huì)的發(fā)展貢獻(xiàn)出自己的力量。

表2 2015-2020年上海市積極老齡化主要落地政策一覽

續(xù)表2

三、上海市積極老齡化的實(shí)施效果分析

(一)養(yǎng)老保障覆蓋范圍較廣

隨著上海市養(yǎng)老保障制度的日漸完善，其積極老齡化實(shí)施效果，首先可通過其養(yǎng)老保障覆蓋范圍的擴(kuò)大加以體現(xiàn)(見表3)。

表3 2019-2020年上海市基本養(yǎng)老保障情況

2020年，上海市全市60歲及以上老年人領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的人數(shù)共計(jì)434.29萬(wàn)人，較之2019年增加14.88萬(wàn)人，占老年人口的比重也由2019年的80.9%，增長(zhǎng)至81.4%，增長(zhǎng)0.5%。2020年上海市城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金已達(dá)每月4779元，據(jù)此推算，2020年上海市僅城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金支出就已超過2075億元。根據(jù)上海市公布的2020年社會(huì)保險(xiǎn)基金支出執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)，上海市2020年養(yǎng)老金實(shí)際支出額為2493.35億元。而該市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和征地保險(xiǎn)所覆蓋的人口分別為50.64萬(wàn)人和12.55萬(wàn)人，雖其覆蓋人口與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋人口具有一定的差距，但是，作為養(yǎng)老保障政策中必不可少的一環(huán)，仍是實(shí)施公共政策過程中所必須考慮的財(cái)政支出。

從長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)保障來(lái)看，上海市受益老年人數(shù)2020年已達(dá)到56.4萬(wàn)人，較之2019年的49.30人，即增加7.1萬(wàn)人，占老年人口的比重，已由2019年的9.5%快速升至10.6%。

從最低生活保障來(lái)看，上海市全市60歲及以上老年人獲得城鄉(xiāng)最低生活保障金的人數(shù)2020年共計(jì)2.11萬(wàn)人，較之2019年的2.08萬(wàn)人增加0.03萬(wàn)人，占老年人口的0.4%。2020年老年綜合津貼全年發(fā)放人數(shù)為388.31萬(wàn)人，較之2019年的367.2萬(wàn)人，快速增加21.11萬(wàn)人。

(二)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大

隨著上海市人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老方面的基礎(chǔ)設(shè)施也承載著愈來(lái)愈大的壓力，增加養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的供給數(shù)量，提高養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的承載能力，成為養(yǎng)老服務(wù)需要關(guān)注的重點(diǎn)。上海市“十三五”規(guī)劃中關(guān)于積極老齡化的內(nèi)容中明確提出，要形成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)格局，基于以上規(guī)劃目標(biāo)，公共政策亦在此項(xiàng)目上不斷發(fā)力，其實(shí)施效果參見表4。

表4 2019-2020年上海市基本養(yǎng)老服務(wù)情況

2020年上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共計(jì)729家，較之2019年724家增加5家，床位數(shù)共計(jì)15.70萬(wàn)張，較之2019年的15.16萬(wàn)張，增加0.54萬(wàn)張。長(zhǎng)者照護(hù)之家已成立204家，較之2019年的187家，增加17家。與此同時(shí)，社區(qū)的依托作用也逐步顯現(xiàn)。截止至2020年，上海市養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)組織已經(jīng)成立259家，雖較2019年的266家減少7家，但具有替代作用的社區(qū)綜合為老服務(wù)中心與社區(qū)示范睦鄰點(diǎn)，已從2019年的268家、1744個(gè)，快速增加至320家、2544個(gè)，分別增加52個(gè)和800個(gè)(見表4)。表明公共政策正在以社區(qū)為單位，逐步向外拓展，正對(duì)老年人努力做到全方位養(yǎng)老服務(wù)。此外，上海市推行老年人助餐服務(wù)政策，建立老年助餐服務(wù)場(chǎng)所，月均服務(wù)人數(shù)已從10.1萬(wàn)人增至12萬(wàn)人。

(三)老年醫(yī)療服務(wù)覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大

隨著高齡化社會(huì)進(jìn)程的不斷加快，上海市對(duì)老年醫(yī)療服務(wù)的需求進(jìn)一步加大，養(yǎng)老的重負(fù)也將不斷由家庭轉(zhuǎn)向社會(huì)，從而要求全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)及硬件配備不斷增長(zhǎng)。相關(guān)研究表明，中國(guó)老人在身體不適或生病時(shí)，有73.7%的人由子女或?qū)O子女來(lái)照顧，而高齡老人的患病率高達(dá) 81%，其中，16.7%的高齡老人在洗澡、穿衣、上廁所、吃飯等方面需要他人幫助，5.1%需要完全依賴他人(路錦非，2013)[6]，而其所需的醫(yī)療服務(wù)也必然呈現(xiàn)逐步上升趨勢(shì)。

根據(jù)人口結(jié)構(gòu)的變化，上海市對(duì)于養(yǎng)老政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，主要表現(xiàn)為及時(shí)擴(kuò)大老年醫(yī)療的政策服務(wù)范圍。截至2020年，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)共計(jì)317家，比2019年的314家增加3家；全市老年醫(yī)療機(jī)構(gòu)(老年醫(yī)院、老年護(hù)理院)共計(jì)67所，比2019年的55所增加12所；老年護(hù)理院床位數(shù)1.96萬(wàn)張，比2019年的1.61萬(wàn)張，增加21.4%。全市共建家庭病床5.43萬(wàn)張；65歲及以上老年人口健康管理人數(shù)248.44萬(wàn)人，比2019年的180.52萬(wàn)人，增加67.92萬(wàn)人，其占同年齡組人口比重由2019年的49.9%，增至2020年的65%。

(四)精神文化活動(dòng)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大

為促進(jìn)老年人享受快樂的老年生活，更好地融入社會(huì)，上海市專門為老年人建設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)化的老年活動(dòng)室。截至2020年，全市共計(jì)6223家，比2019年的6150家，增加73家，日均活動(dòng)人數(shù)達(dá)23.98萬(wàn)人(見表5)。與此同時(shí)，上海市在全市范圍內(nèi)開展老年學(xué)校建設(shè)，使得老年人即便是退休后，仍舊可以通過學(xué)習(xí)，來(lái)增加自身的知識(shí)儲(chǔ)備，提高老年人的生活質(zhì)量。

上海市擁有市級(jí)老年大學(xué)4所，2020年全年可服務(wù)老年學(xué)員達(dá)13.29萬(wàn)人(見表5)。而區(qū)高校老年大學(xué)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年學(xué)校、居委會(huì)老年教學(xué)點(diǎn)近兩年機(jī)構(gòu)數(shù)持平或略有減少，但都會(huì)為老年人提供課程學(xué)習(xí)。由于當(dāng)今社會(huì)亦是網(wǎng)絡(luò)盛行的年代，而不方便出行的老年人，可通過網(wǎng)絡(luò)來(lái)提升自身技能，這一學(xué)習(xí)方式也更適用于身體機(jī)能逐漸變差的老年人。2019年，上海市遠(yuǎn)程老年大學(xué)學(xué)習(xí)點(diǎn)已建成5941所，每年學(xué)員人數(shù)可達(dá)到58.27萬(wàn)人。

表5 2019年、2020年上海市老年大學(xué)開辦情況

(五)老齡人群社會(huì)參與效果逐漸顯現(xiàn)

早在2003年，上海市就已啟動(dòng)滬疆“銀齡行動(dòng)”志愿服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)具有中高級(jí)職稱以上、年齡一般不超過70歲的老齡專家積極參與赴疆志愿服務(wù)工作，其志愿服務(wù)涉及醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、文化產(chǎn)業(yè)等十多個(gè)領(lǐng)域。截至2021年，滬疆“銀齡行動(dòng)”志愿服務(wù)項(xiàng)目已成功實(shí)施18期，已有411人次老專家赴疆進(jìn)行志愿服務(wù)，足跡遍及5個(gè)地州市、16個(gè)縣市(2)“銀齡行動(dòng)”的上海樣本[EB/OL].http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020tpgi/jykt/202010/20201000029695.shtml.。該志愿者活動(dòng)通過鼓勵(lì)有能力、有知識(shí)的老齡人群積極參與西部建設(shè)貢獻(xiàn)，不僅有利于大批老齡知識(shí)分子積極參與社會(huì)、發(fā)揮余熱，同時(shí)，也有利于充分利用老齡人力資源，最大限度地發(fā)揮老齡人群的人力資本，從而可以實(shí)現(xiàn)更高層次的“老有所為”。

2012年，上海市推進(jìn)“老伙伴計(jì)劃”，鼓勵(lì)低齡老年志愿者向高齡老人提供家庭互助關(guān)愛服務(wù)。截至2021年，該計(jì)劃已累計(jì)為超過100萬(wàn)人次的高齡獨(dú)居老年人提供互助關(guān)愛服務(wù)(3)“老伙伴計(jì)劃”項(xiàng)目介紹[EB/OL].http://ylgw.shweilao.cn/cms/cmsDetail?uuid=95c98152-5543-45ba-98dc-cb5610ad2635.。同時(shí)，上海市在老齡事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要中提出，繼續(xù)實(shí)施“老伙伴”計(jì)劃，預(yù)計(jì)每年由4萬(wàn)多名低齡老年人為約20萬(wàn)名高齡獨(dú)居老年人提供日常關(guān)愛服務(wù)。這種“以老助老”的模式，一方面使得高齡人群可以獲得及時(shí)幫助，另一個(gè)方面也使得有能力的低齡老年志愿者老有所為、老有所樂，從而有利于充分感受到老齡人群自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

自2021年11月起，上海市在全市范圍內(nèi)全面推行“養(yǎng)老服務(wù)時(shí)間銀行”項(xiàng)目，其中，低齡老年人“時(shí)間幣”儲(chǔ)蓄模式成為“時(shí)間銀行”項(xiàng)目的重要內(nèi)容。該模式鼓勵(lì)身體健康且有服務(wù)意愿的低齡老年人群，積極參與提供非專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)按照一定的規(guī)則記錄所提供服務(wù)的時(shí)長(zhǎng)，將其儲(chǔ)入提供服務(wù)者的“時(shí)間銀行”賬戶，以便將來(lái)兌換相同時(shí)長(zhǎng)的服務(wù)，其模式為：提供服務(wù)-儲(chǔ)蓄時(shí)間-兌換服務(wù)。在該模式下，當(dāng)前的服務(wù)者也是未來(lái)的被服務(wù)者，從而可以激勵(lì)老齡人群積極參與養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，有利于拓展老齡人群參與社會(huì)活動(dòng)的途徑，同時(shí)也可以充分挖掘養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)資源，通過養(yǎng)老服務(wù)代際轉(zhuǎn)移方式滿足日益旺盛的養(yǎng)老服務(wù)需求，也有利于積極探索互助養(yǎng)老新內(nèi)容。

四、主要啟示

上海市作為率先倡導(dǎo)積極老齡化、實(shí)踐積極老齡化的區(qū)域，在其系統(tǒng)化的決策部署下，其應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策措施，已在一定程度上呈現(xiàn)較為明顯的“積極”含義，并在“健康”和“保障”方面取得了一定成績(jī)，但相對(duì)而言老年人“參與”的情況仍有較大的改進(jìn)空間，需要以更加切實(shí)可行的舉措加以落地落實(shí)，而這些實(shí)踐也為我們提供了以下啟示。

(一)積極老齡化理念是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要策略

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，域外國(guó)家和地區(qū)無(wú)論是否明確使用“積極老齡化”這一概念，其實(shí)際做法都在不斷朝積極老齡化思路邁進(jìn)。從我國(guó)來(lái)看，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，本身就可以視為積極老齡化的另一種表述。以上海市為例，盡管僅在其“十三五”規(guī)劃綱要中使用過一次“積極老齡化”的概念，但在其“十四五”規(guī)劃綱要有關(guān)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化部分所做的“全面推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”“持續(xù)擴(kuò)大多層次養(yǎng)老服務(wù)供給”“深化醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”“建設(shè)老年友好型社會(huì)”等決策部署，實(shí)際上均內(nèi)含豐富的積極老齡化理念，特別是其“建設(shè)老年友好型社會(huì)”中明確指出，推進(jìn)老有所為，積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)揮各類“老專家智庫(kù)”作用，支持和鼓勵(lì)老年人才參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、知識(shí)傳播、技能傳授、科研咨詢、志愿服務(wù)等活動(dòng)。在人口老齡化不斷加劇的當(dāng)下及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，通過廣泛組織與動(dòng)員老齡居民積極參與社會(huì)發(fā)展和建設(shè)，是系統(tǒng)解決老齡化問題不可或缺的環(huán)節(jié)。換言之，積極老齡化理念是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要策略，因而也應(yīng)受到全社會(huì)更多關(guān)注，并全方位落實(shí)到相關(guān)法律法規(guī)及其行動(dòng)之中。

(二)財(cái)政支出壓力是推進(jìn)積極老齡化進(jìn)程中面臨的重要約束

無(wú)論是基于積極老齡化內(nèi)含的“健康”“參與”和“保障”三大支柱，還是基于對(duì)上海市各項(xiàng)積極老齡化政策的梳理，以及政策實(shí)際覆蓋范圍的分析，都不難發(fā)現(xiàn)，每個(gè)支柱能否成為支柱，每項(xiàng)政策能否落地落實(shí)，都離不開財(cái)政資金的保障。顯然，隨著人口老齡化程度的不斷加深，財(cái)政資金的壓力將越來(lái)越大，并必然成為推進(jìn)積極老齡化進(jìn)程中面臨的極為重要的基本約束。這種壓力體現(xiàn)在：一是在總?cè)丝谥姓急炔粩鄶U(kuò)大的老年人口的“健康”與“保障”需求的滿足及其不斷改善，必然引致政府形成數(shù)量龐大的養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)支出，并在客觀上不斷推動(dòng)公共財(cái)政支出總體規(guī)模的上漲；二是在財(cái)政支出總體規(guī)模一定的情況下，從中央到地方各級(jí)政府，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出將不斷提高，將使整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。因此，在推進(jìn)積極老齡化的進(jìn)程中，必須高度重視財(cái)政支出壓力對(duì)推進(jìn)積極老齡化進(jìn)程造成的約束，切實(shí)降低公共政策的實(shí)施成本，并努力提升政策實(shí)施效能。

(三)積極老齡化進(jìn)程中不同責(zé)任主體應(yīng)各司其職

資源的稀缺性與人們欲望的無(wú)窮性，以及政府的有限性與人的主觀能動(dòng)性，使得不僅政府，而且企業(yè)和家庭個(gè)人在積極老齡化的進(jìn)程中，都具有不可或缺的地位和不可回避的責(zé)任。若政府在為老年人提供無(wú)限度保障措施的同時(shí)，將原有的家庭養(yǎng)老功能無(wú)限弱化，則必然招致財(cái)政危機(jī)與代際沖突(彭希哲、胡湛，2011)[7]。因此，在積極老齡化進(jìn)程中，政府、企業(yè)和家庭個(gè)人等不同責(zé)任主體都必須各司其職，從而既保證每個(gè)社會(huì)成員都盡可能受到公正的對(duì)待，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧，同時(shí)，又促進(jìn)各相關(guān)責(zé)任主體更加“積極地”對(duì)待人口老齡化及其自身應(yīng)盡的職責(zé)。于老年人而言，無(wú)論政府給予多大的社會(huì)福利政策傾斜，都無(wú)法取代其在家庭養(yǎng)老中所獲得的幸福感和歸屬感。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，也大多把這種家庭養(yǎng)老責(zé)任歸入理所應(yīng)當(dāng)?shù)牧x務(wù)范疇。而在人口快速老齡化的我國(guó)，家庭養(yǎng)老責(zé)任的履行，不僅是減輕社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的重要體現(xiàn)，而且也比任何福利補(bǔ)貼政策更具有現(xiàn)實(shí)意義。將適度的養(yǎng)老責(zé)任“回歸家庭”，給予家庭養(yǎng)老一定的補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)社會(huì)成員主動(dòng)選擇，并樂于發(fā)展家庭養(yǎng)老模式，是對(duì)公共財(cái)政資金的一種松綁，亦是積極落實(shí)老齡化政策，提升老年人生活質(zhì)量的一個(gè)重要舉措。

(四)老年人群的人力資本與社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)需要予以更多重視與發(fā)掘

現(xiàn)實(shí)生活中，眾多達(dá)到退休年齡的老年人，尤其是年輕的老年人，有精力、有能力，是可以繼續(xù)發(fā)光發(fā)熱的社會(huì)資源。因此，公共政策應(yīng)當(dāng)更加注重切實(shí)引導(dǎo)有能力的老年人，繼續(xù)參與到社會(huì)建設(shè)中去，在自己力所能及的范圍內(nèi)，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。例如，為鼓勵(lì)老年人積極融入社會(huì)發(fā)展中，公共政策應(yīng)引導(dǎo)老年人進(jìn)入適合其體力和腦力條件的行業(yè),根據(jù)老年人的特點(diǎn)開發(fā)合適的職業(yè),并避免卷入同年輕勞動(dòng)就業(yè)者的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，也為老年人口繼續(xù)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造了極大的可能性。因此，應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的公共政策,鼓勵(lì)老年人口推遲退休,或在退休以后能夠繼續(xù)通過靈活就業(yè)和志愿者服務(wù)等方式，以最大限度地發(fā)揮老年人口的人力資本與社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)。盡管老年人力資源開發(fā)成本低,但發(fā)展適合老年人就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，仍然需要對(duì)老年人進(jìn)行必要的教育投資。況且，對(duì)教育的投資，本就應(yīng)當(dāng)貫穿于人的整個(gè)生命周期。對(duì)老年人而言，可以通過教育延緩衰老的進(jìn)程,從而更長(zhǎng)久地保持工作的能力。這不僅是學(xué)習(xí)型社會(huì)的應(yīng)有之義,也是我國(guó)從人力資源大國(guó)發(fā)展成人力資本強(qiáng)國(guó)的重要舉措, 為此，我國(guó)的全民教育體制也應(yīng)當(dāng)為此而進(jìn)行必要的改革。

(五)構(gòu)建多方協(xié)作互利共贏的養(yǎng)老服務(wù)新格局

政府應(yīng)在公共政策的制定和落實(shí)過程中起著主導(dǎo)作用，但并不需要政府事必躬親，因?yàn)槭袌?chǎng)這只“看不見”的手，借助于價(jià)格工具作為主要調(diào)節(jié)機(jī)制，既可以實(shí)現(xiàn)為政府財(cái)政資金松綁，也可以獲得更好的政策運(yùn)行效果。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)為例，上海市為應(yīng)對(duì)老年人口的急劇增長(zhǎng)，以政府財(cái)政資金為主要依托，建立了多所大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與以往相比，當(dāng)代老年人的生活水平已有很大改善，對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目的質(zhì)量要求也在逐步提高，部分老年人既有能力也愿意為一些養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)行付費(fèi)。因此，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)形成更加多元化的供給主體，通過分離一些養(yǎng)老責(zé)任給市場(chǎng)、民間組織，有助于構(gòu)建多方協(xié)作互利共贏的養(yǎng)老服務(wù)新格局，從而既減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又滿足不同人群的服務(wù)需求。