高 楊 劉慶蓮 張堪鈺

(1.山東省人民政府發(fā)展研究中心，山東 濟(jì)南 250011；2.達(dá)爾豪斯大學(xué)，哈利法克斯 B3H 4R2)

一、問題的提出

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，我國減貧事業(yè)取得了偉大成就。2020年底，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，創(chuàng)造出人類減貧史上的偉大奇跡。然而，貧困是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，消除絕對(duì)貧困不意味著貧困問題的終結(jié)，相對(duì)貧困問題還會(huì)長期存在。2020年后我國貧困治理將總體經(jīng)歷以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：由“絕對(duì)貧困”向“相對(duì)貧困”轉(zhuǎn)變，由“農(nóng)村貧困”向“城鄉(xiāng)貧困”轉(zhuǎn)變(黃征學(xué)等，2019)[1]，由“生存型貧困”向“發(fā)展型貧困”轉(zhuǎn)變(凌經(jīng)球，2019)[2]，由“收入貧困”向“次生性多元維度貧困”轉(zhuǎn)變(李小云、許漢澤，2018)[3]。與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困治理更加復(fù)雜，具有長期性、次生性、相對(duì)性、多維性等特征，涉及收入和福利的調(diào)解及其背后的不同區(qū)域和群體(李小云，2020)[4]。一是治理對(duì)象類型多元化。絕對(duì)貧困治理時(shí)期，國家采取超常規(guī)舉措致力于貧困程度最深的人口、地區(qū)脫貧，扶貧對(duì)象相對(duì)集中。相對(duì)貧困治理覆蓋面更廣，擴(kuò)大至城市地區(qū)，目標(biāo)對(duì)象群體呈現(xiàn)插花式分布，包括脫貧享受政策人口、城市失業(yè)人口、農(nóng)民工等流動(dòng)人口及其他城鄉(xiāng)低收入群體。二是相對(duì)貧困人口基數(shù)大。隨著我國脫貧攻堅(jiān)和全面小康的實(shí)現(xiàn)，絕對(duì)貧困現(xiàn)象得以消除，依據(jù)已有研究測算和國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)判斷，相對(duì)貧困人口的數(shù)量和比例較大。三是貧困多維且疊加。與絕對(duì)貧困不同，相對(duì)貧困的致貧原因更加多元化，既體現(xiàn)在低收入所導(dǎo)致的脆弱性上，也在外界風(fēng)險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不均衡等方面有所體現(xiàn)。致貧成因多的同時(shí)，還存在交叉融合的現(xiàn)象，即相對(duì)貧困人口的致貧成因往往是多個(gè)貧困因素疊加引致的。

針對(duì)這些新特征，中央及時(shí)作出了政策調(diào)整和部署。2020年中央一號(hào)文件提出“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，要研究建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制，加強(qiáng)解決相對(duì)貧困問題頂層設(shè)計(jì)，納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排”。2021年中央一號(hào)文件明確提出“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶”。這些文件為我國做好當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的貧困治理工作指明了方向，明確了進(jìn)路。2020年后相對(duì)貧困治理，首要任務(wù)是制定科學(xué)的相對(duì)貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。因此，在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的關(guān)鍵時(shí)期，亟須進(jìn)一步厘清相對(duì)貧困的內(nèi)涵，明晰絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的差異性特征，科學(xué)制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困人口?；诖?，本文首先回顧了國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于相對(duì)貧困概念內(nèi)涵及拓展、衡量標(biāo)準(zhǔn)的研究，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國內(nèi)部分省份、地區(qū)的識(shí)別實(shí)踐，探究我國2020年后相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和人口識(shí)別思路，以期為相關(guān)政策的制定提供參考性的對(duì)策建議，也對(duì)我國農(nóng)村低收入人口、貧困邊緣人群、新生貧困人群的相關(guān)研究和識(shí)別實(shí)踐有一定的參考價(jià)值。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)相對(duì)貧困的解讀

隨著人類社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多國家消除了以維系最低生活需求為特點(diǎn)的絕對(duì)貧困，但發(fā)展不均衡問題日益突出，收入差距呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大趨勢，部分學(xué)者開始跳出絕對(duì)貧困的思維，重新思考貧困的內(nèi)涵。國外對(duì)相對(duì)貧困的研究起步較早，1970年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家彼得·湯森(Peter Townsend)就英國的貧困問題首次系統(tǒng)闡述了相對(duì)貧困理論，他將相對(duì)貧困視作一種“被剝奪”的社會(huì)現(xiàn)象，認(rèn)為貧困不僅體現(xiàn)為基本生計(jì)資源的匱乏，獲得飲食、住房、娛樂和參與社會(huì)活動(dòng)等方面的資源和權(quán)利被剝奪亦屬貧困范疇，而這種發(fā)展資源和權(quán)利的缺乏源于貧困人口的可行能力弱于別人(姜安印、陳衛(wèi)強(qiáng)，2021)[5]。阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)提出用“相對(duì)貧困”描述人們的處境，將貧困概念拓展為“可行能力”(Capability) 的剝奪，包括營養(yǎng)、健康以及自尊等尋求自我價(jià)值的主觀剝奪(王淑珍、李克靜，2021)[6]，同時(shí)他提出相對(duì)貧困是絕對(duì)貧困的補(bǔ)充而不是替代。

在彼得·湯森和阿瑪?shù)賮啞ど睦碚摶A(chǔ)上，尤其是自阿瑪?shù)賮啞ど澳芰ω毨А庇^點(diǎn)提出以來，后繼學(xué)者逐漸從多個(gè)視角和維度探究貧困問題，進(jìn)一步拓展了貧困的內(nèi)涵。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署提出了“多維貧困”的定義，認(rèn)為貧困意味著人類發(fā)展最基本的機(jī)會(huì)和選擇被剝奪——無法持續(xù)地過上健康以及有創(chuàng)造力的生活，無法享受體面的生活水平、自由、尊嚴(yán)，自尊和尊重他人(唐鈞，2021)[7]。薩比娜·阿爾凱爾(Sabina Alkire)和詹姆斯·福斯特(James Foster)提出測量多維貧困的AF指標(biāo)體系(1)Global MPI 2018 Report[EB/OL].https://ophi.org.uk/multidimensional-poverty-index/global-mpi-2018/.，考慮健康、教育和生活標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)維度，健康維度包含營養(yǎng)、兒童死亡率2個(gè)具體指標(biāo)，教育維度包含受教育年限、入學(xué)兒童2個(gè)具體指標(biāo)，生活標(biāo)準(zhǔn)包含做飯用燃料、衛(wèi)生廁所、安全飲用水、用電、住房和耐用消費(fèi)品6個(gè)具體指標(biāo)。貧困理論突破經(jīng)濟(jì)收入的單一性指標(biāo)，開始指向多元化發(fā)展是對(duì)貧困本身認(rèn)識(shí)不斷深入的結(jié)果，是跳出絕對(duì)貧困思維的探索和拓展，其對(duì)于相對(duì)貧困理論的發(fā)展有著重要的影響。

在我國，相對(duì)貧困作為一個(gè)獨(dú)立的研究議題始于20世紀(jì)90年代，相關(guān)學(xué)者結(jié)合我國國情，在相對(duì)貧困的理論內(nèi)涵、表現(xiàn)形式和應(yīng)對(duì)策略等方面研究逐漸深入。截至目前，學(xué)術(shù)界尚未形成相對(duì)貧困統(tǒng)一的概念界定，但大部分研究認(rèn)為相對(duì)貧困與收入、收入分配直接相關(guān)。相對(duì)貧困主要反映相對(duì)“經(jīng)濟(jì)差距”，即在物質(zhì)和生活條件上相對(duì)于他人的匱乏狀態(tài)(陳宗勝等，2020)[8]，衡量的是收入不平衡和分配不均衡問題。相對(duì)貧困與資源的分配和再分配有關(guān)，除初次分配出現(xiàn)的收入差距之外，再分配中教育、醫(yī)療、健康等公共服務(wù)資源的不平等會(huì)進(jìn)一步加劇個(gè)人、家庭和地區(qū)間的相對(duì)貧困狀態(tài)(左停等，2019)[9]。

2020年后，我國進(jìn)入以相對(duì)貧困為主要特點(diǎn)的新階段，為更好地服務(wù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)需要，亟需厘清相對(duì)貧困人口與低收入人口等不同話語體系的概念和內(nèi)涵。部分學(xué)者將這些概念和涉及群體進(jìn)行了比較分析，進(jìn)一步明確了相對(duì)貧困人口的群體界定。一方面，以上概念存在相似性。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國農(nóng)村低收入人口與相對(duì)貧困人口有極高的重合度，二者的相似之處在于都是因經(jīng)濟(jì)收入比較而劃分的困難群體(高強(qiáng)、曾恒源，2021)[10]，且已經(jīng)擺脫了絕對(duì)貧困。也有學(xué)者將低收入性質(zhì)的貧困列為相對(duì)貧困的主要類型之一，如左停和李世雄(2020)[11]根據(jù)貧困狀況的表現(xiàn)將2020年后的相對(duì)貧困分為6種主要類型，低收入性質(zhì)的相對(duì)貧困正是其中之一。這一類型指的是家庭收入高于絕對(duì)貧困線，卻大幅度低于社會(huì)平均收入或中位數(shù)收入，收入不足且來源不穩(wěn)，呈現(xiàn)出顯著的相對(duì)貧困狀態(tài)。甚至有研究明確指出低收入人口就是相對(duì)貧困人口，如池振合和楊宜勇(2013)[12]指出，低收入人口與相對(duì)貧困人口的本質(zhì)特征都是由于收入水平低而導(dǎo)致社會(huì)認(rèn)可的基本需要得不到滿足。另一方面，這些概念在衡量維度、主要表現(xiàn)、重點(diǎn)群體特征等方面具有明顯差異。低收入人口以經(jīng)濟(jì)收入為主要衡量維度，相對(duì)貧困人口則基于經(jīng)濟(jì)收入拓展到教育、健康、醫(yī)療等多個(gè)維度，表現(xiàn)為消費(fèi)結(jié)構(gòu)、生活質(zhì)量、心理壓力等多個(gè)方面。綜上所述，低收入和相對(duì)貧困都是擺脫絕對(duì)貧困的一種狀態(tài)，低收入主要考慮單一收入維度，指的是雖然已經(jīng)擺脫絕對(duì)貧困，但收入水平仍然大大低于人均水平，是一種高于絕對(duì)貧困、但尚未達(dá)到相對(duì)貧困的狀態(tài)；而相對(duì)貧困則是以收入維度為基礎(chǔ)，納入教育、健康、醫(yī)療等的多個(gè)維度的狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。從貧困程度來看，低收入人口是相對(duì)貧困人口的一部分，且是其中相對(duì)更為貧困的人群。

(二)相對(duì)貧困的測量與標(biāo)準(zhǔn)

隨著貧困的內(nèi)涵從絕對(duì)貧困擴(kuò)展到相對(duì)貧困，由單一收入指標(biāo)貧困到多維指標(biāo)貧困，有關(guān)貧困的測量方法也在隨之調(diào)整。針對(duì)貧困測量的三種標(biāo)準(zhǔn)——絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困和多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，國際采用的貧困線劃定方法大致可以分成三種類型，分別是核算支出法、收入比例法和多維貧困指數(shù)。

通過核算支出的方法來測量貧困，比較有代表性的操作性方法包括食物支出比率法和基本需求支出構(gòu)造法。食物支出比率法將居民生存所需的最低食物支出或支出占比作為貧困線，又可以稱為食物貧困線。這一方法最早由奧珊斯基(Orshansky)在1965年提出，采用這一測量方法的許多國家參考恩格爾系數(shù)來制定貧困線。后來，部分學(xué)者優(yōu)化了較高依賴食物支出作為判別貧困標(biāo)準(zhǔn)的食物支出比率法，進(jìn)一步提出了基本需求支出構(gòu)造法，建議將包含食物以外的其他生活必需品支出也納入貧困線的指標(biāo)范疇。例如，Morris等(2000)[13]提出的最低健康生活收入線的制定包含了家庭健康、營養(yǎng)、房屋、其他生活成本及社會(huì)綜合支出等五項(xiàng)支出內(nèi)容。這兩個(gè)方法均屬于通過核算支出來衡量貧困的測算方法，其中，食物支出比率法更多地應(yīng)用于絕對(duì)貧困的測量，基本需求支出構(gòu)造法在絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的測量中都有所應(yīng)用。

由于各國情況存在較大差異，采用核算支出法制定的貧困線難以實(shí)現(xiàn)在國家間的比較，且核算成本較高。因此，有許多學(xué)者倡導(dǎo)從收入的角度來考慮貧困線的制定，即收入比例法。由于這一方法簡便可行，易實(shí)現(xiàn)國家間的橫向比較，且較于核算支出法更接近于相對(duì)貧困的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，因此這一方法在許多發(fā)達(dá)國家的相對(duì)貧困識(shí)別實(shí)踐中得到了應(yīng)用或參考，是目前使用最普遍的衡量標(biāo)準(zhǔn)。只是不同國家和地區(qū)基于國情差異和自身的政策目標(biāo)，在收入類型和比例的選擇上存在差異。國外許多學(xué)者主張以居民收入中位數(shù)為基數(shù)，采取一定比例作為測量相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)(林閩鋼，1994)[14]。也有學(xué)者采用相對(duì)貧困剝奪指數(shù)(Townsend，1979)[15]、FGT貧困指數(shù)測量相對(duì)貧困(Foster等，1984)[16]。英國、法國、德國等發(fā)達(dá)國家和經(jīng)合組織、歐盟等國際組織均采用收入中位數(shù)一定比例的方法作為相對(duì)貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定的討論聚焦于制定標(biāo)準(zhǔn)的基數(shù)和比例上，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該以居民收入中位數(shù)為基數(shù)，有利于消除過高極值引起的多數(shù)人“被增長”的效應(yīng)(沈揚(yáng)揚(yáng)、李實(shí)，2020)[17]，“十四五”期間宜以居民收入中位數(shù)的40%作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將大約10%的人群納入幫扶范圍(葉興慶、殷浩棟，2020)[18]。也有學(xué)者認(rèn)為以居民人均收入為基數(shù)更能科學(xué)衡量相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，如陳宗勝等(2013)[19]建議將上一年農(nóng)村居民人均收入的40%-50%作為相對(duì)貧困線，40%是下限，50%是較高的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。程蹊和陳全功(2019)[20]按照前一年全國居民人均可支配收入中位數(shù)的40%劃定次年相對(duì)貧困線。關(guān)于比例的選擇，無論以中位數(shù)為基數(shù)，還是以人均純收入為基數(shù)，大部分學(xué)者認(rèn)為40%是比較適合我國國情的比例標(biāo)準(zhǔn)。

也有學(xué)者認(rèn)為2020年后我國應(yīng)采用多維貧困指數(shù)來衡量相對(duì)貧困，多維貧困指數(shù)能夠更加精準(zhǔn)、明確地反映出我國的貧困和減貧情況(馮怡琳、邸建亮，2017)[21]。相關(guān)研究表明，多維貧困指數(shù)更加適用于有著較大發(fā)展差距的發(fā)展中國家(Alkire等，2017)[22]。

綜上所述，面對(duì)更加復(fù)雜的相對(duì)貧困研究，國內(nèi)外已經(jīng)有了較為豐富的研究成果。與此同時(shí)，我國部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份、地區(qū)已經(jīng)開始了相對(duì)貧困治理的探索與實(shí)踐。然而，在理論分析基礎(chǔ)上，深入剖析地方實(shí)踐的實(shí)施效果和適應(yīng)性考察，得出后我國相對(duì)貧困人口識(shí)別的政策啟示，仍有進(jìn)一步探索的空間和討論的余地。本文認(rèn)為，相對(duì)貧困研究，尤其是相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)和人口識(shí)別的研究，既要借鑒國內(nèi)外已有的研究成果，又要結(jié)合我國實(shí)際發(fā)展階段，尤其要考察目前國內(nèi)已開展的相對(duì)貧困治理的探索與實(shí)踐，從而制定更為符合我國國情的相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困人口，加快建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。

三、地方實(shí)踐

隨著理論研究的深入和現(xiàn)實(shí)情況的變化，相對(duì)貧困不僅僅作為一個(gè)研究議題，也成為對(duì)政策制定有著重要影響的應(yīng)用型對(duì)策理論。在完成脫貧攻堅(jiān)和全面小康任務(wù)目標(biāo)后，我國江蘇、廣東、浙江、山東、四川成都等省份、地區(qū)已經(jīng)先一步開展了相對(duì)貧困治理的探索和實(shí)踐，探索了區(qū)別于絕對(duì)貧困治理的相對(duì)貧困人口識(shí)別模式，對(duì)我國2020年后相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定及人口識(shí)別提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策參考。

(一)以人均收入的一定比例劃定相對(duì)貧困線

表1 國內(nèi)部分省份、地區(qū)的相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)

如表1所示，浙江、廣東、江蘇、山東、四川成都等省份、地區(qū)均采用收入比例法劃定相對(duì)貧困線，且將人均收入作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的基數(shù)，而不是以居民收入中位數(shù)為基數(shù)，這與國際上通行的使用中位數(shù)作為計(jì)算基數(shù)的相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)有所出入。本文認(rèn)為原因有二，一是根據(jù)近三年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的居民收入和消費(fèi)支出情況可知，居民人均可支配收入是高于居民人均可支配收入中位數(shù)的，使用居民人均可支配收入作為衡量基數(shù)能將更多低收入人口納入相對(duì)貧困，符合我國以人民為中心的發(fā)展理念；二是我國目前城鎮(zhèn)化率相對(duì)發(fā)達(dá)國家較低，非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)力較多，收入數(shù)據(jù)無法完全準(zhǔn)確獲取和掌握，在使用中位數(shù)無法準(zhǔn)確體現(xiàn)居民收入水平的情況下，使用平均數(shù)更能體現(xiàn)公平的含義。

此外，上述省份、地區(qū)在相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的基數(shù)和比例的選擇上呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性特征，體現(xiàn)了靈活制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的原則。各省份及地區(qū)之間存在區(qū)域差異是客觀事實(shí)，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定科學(xué)合理的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是符合各自發(fā)展情況和相對(duì)貧困治理規(guī)律的。同時(shí)，上述省份、地區(qū)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)還隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、居民收入提高等因素作上浮調(diào)整。山東省于2020年3月出臺(tái)《解決農(nóng)村相對(duì)貧困長效機(jī)制試點(diǎn)工作方案》，在全省范圍內(nèi)選取9個(gè)縣(市、區(qū))作為相對(duì)貧困試點(diǎn)縣，探索2020年后相對(duì)貧困的識(shí)別和幫扶。如表2所示，9個(gè)試點(diǎn)縣的農(nóng)村居民人均可支配收入差距較大。2019年農(nóng)村居民人均可支配收入最高值的縣1所在地市與最低值的縣9所在地市相差8397元，且有8個(gè)縣所在地市的農(nóng)村居民人均可支配收入在全省平均值以下。由于各試點(diǎn)縣農(nóng)村人口數(shù)量差別較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政收入、農(nóng)村居民人均可支配收入等也存在差異，因此各試點(diǎn)縣識(shí)別的相對(duì)貧困人口規(guī)模差別較大?？傮w來看，山東省9個(gè)試點(diǎn)縣所確定的農(nóng)村相對(duì)貧困線分布在5500-8000元間，農(nóng)村相對(duì)貧困線與農(nóng)村居民人均可支配收入之比基本分布在30%-40%區(qū)間，相對(duì)貧困線與農(nóng)村低保線之比大致為1.2-1.3倍。按照已確定的相對(duì)貧困線，各試點(diǎn)縣所識(shí)別出的相對(duì)貧困人口約占農(nóng)村總?cè)丝诘?%-10%。各試點(diǎn)縣采取農(nóng)村居民人均可支配收入的一定比例或低保線一定倍數(shù)的方法，劃定適宜各自的相對(duì)貧困線。這種將劃定明確相對(duì)貧困線的權(quán)限下放至縣級(jí)的做法，既考慮到了各縣不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和區(qū)域性差異，又保證了所識(shí)別出的相對(duì)貧困人口的合理規(guī)模。如果按照統(tǒng)一的相對(duì)貧困線，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)將會(huì)有大量人口被識(shí)別出來，造成財(cái)政壓力巨大，治理工作將面臨巨大挑戰(zhàn)。

(二)多維貧困指數(shù)納入相對(duì)貧困識(shí)別機(jī)制

在多維度衡量相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)方面，廣東、山東等省份作出了有益探索。2016年，廣東省將人均可支配收入低于4000元的人口劃為相對(duì)貧困人口，同時(shí)綜合考慮“三保障”和家庭支出等實(shí)際情況。山東省各試點(diǎn)縣在識(shí)別實(shí)踐中，綜合考慮申請(qǐng)人的收入和支出情況，探索設(shè)置了“收入貧困型”和“支出貧困型”兩種貧困類型，前者指家庭人均可支配收入絕對(duì)值低于相對(duì)貧困線，后者指家庭人均可支配收入絕對(duì)值高于相對(duì)貧困線但剛性支出巨大。這些探索實(shí)踐實(shí)際上是一種以收入為基礎(chǔ)，綜合考慮支出(主要包括醫(yī)療、教育及其他生活必需支出)的多維相對(duì)貧困識(shí)別方法，是相對(duì)貧困本身多維性特征的體現(xiàn)。另外，江蘇和浙江省也在收入指標(biāo)外，將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面納入多維指標(biāo)識(shí)別相對(duì)貧困人口(徐志明，2021)[24]。實(shí)踐證明，以經(jīng)濟(jì)收入為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，將支出較大、實(shí)際生活較為困難的人口納入治理的識(shí)別方式能夠更加精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)的識(shí)別相對(duì)貧困人口，有效防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)相對(duì)貧困范圍從農(nóng)村拓展到城市

《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)》明確指出，推動(dòng)扶貧開發(fā)由主要解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變。目前，國內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的相對(duì)貧困識(shí)別實(shí)踐較少，大部分省份、地區(qū)仍舊將識(shí)別重點(diǎn)放在農(nóng)村地區(qū)，僅有少數(shù)市、縣進(jìn)行了初步探索。四川省成都市在2015年出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)的實(shí)施意見》中提出要減少農(nóng)村相對(duì)貧困并縮減城市相對(duì)貧困。山東省9個(gè)試點(diǎn)縣中僅有一個(gè)縣開展了覆蓋城鄉(xiāng)的相對(duì)貧困識(shí)別和治理工作，探索了城鄉(xiāng)分置相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的做法，即農(nóng)村相對(duì)貧困線7000元(約為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍)，城市相對(duì)貧困線10500元的(約為城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍)，涵蓋了城鄉(xiāng)生活困難、支出較大的群體，嘗試實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)幫扶體制的一體化。這種城鄉(xiāng)區(qū)別設(shè)置相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的做法與許多學(xué)者建議統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理的觀點(diǎn)一致。將城市納入治理范圍，是相對(duì)貧困治理的趨勢，也是城市相對(duì)貧困的內(nèi)在治理需求。

(四)錨定相對(duì)貧困重點(diǎn)人群

浙江省是東部沿海省份中較早開始相對(duì)貧困治理探索的省份，2016年12月，省委農(nóng)辦(扶貧辦)和省民政廳聯(lián)合下發(fā)了《浙江省低收入農(nóng)戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定機(jī)制及動(dòng)態(tài)管理辦法》，將低保對(duì)象、低保邊緣對(duì)象與“4600”低收入農(nóng)戶鞏固扶持對(duì)象(指如無鞏固幫扶措施，年均收入極易滑入4600元以下的農(nóng)戶)三類人群納入相對(duì)貧困治理范圍。江蘇省明確相對(duì)貧困幫扶對(duì)象為全省鄉(xiāng)村6%左右的低收入人口。廣東省除了確定相對(duì)貧困人口外，還進(jìn)一步劃定了相對(duì)貧困區(qū)域、相對(duì)貧困村，以更加精準(zhǔn)的識(shí)別重點(diǎn)群體。山東省一試點(diǎn)縣在相對(duì)貧困識(shí)別過程中優(yōu)先納入低保戶、五保戶、孤寡老人、孤兒和因殘疾、意外或重大疾病而生活困難的農(nóng)戶。除脫貧享受政策的建檔立卡貧困戶外，非建檔立卡的邊緣戶、城市中的三無人員、下崗失業(yè)無業(yè)者、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工等流動(dòng)性人群以及其他低收入者等人群，收入低、易致貧，也應(yīng)考慮納入相對(duì)貧困治理。明確重點(diǎn)關(guān)注人群能夠提高識(shí)別準(zhǔn)度，有助于做到應(yīng)納盡納，減少識(shí)別遺漏。

(五)以定性識(shí)別為主，輔之以數(shù)字化技術(shù)手段識(shí)別相對(duì)貧困人口

目前，從各省、地區(qū)的實(shí)踐可以看出，相對(duì)貧困距離精準(zhǔn)識(shí)別還有較大差距。在實(shí)踐過程中，過于重視“村級(jí)發(fā)現(xiàn)”，偏向于定性識(shí)別。另外，判斷相對(duì)貧困的重要依據(jù)是農(nóng)戶的收入與支出情況，但我國農(nóng)民非正規(guī)就業(yè)多，收入不穩(wěn)定性強(qiáng)，收入與支出難以精準(zhǔn)測量。山東省對(duì)農(nóng)村相對(duì)貧困人口的識(shí)別基本采取“個(gè)人申請(qǐng)-村民主評(píng)議-鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核-縣備案”的識(shí)別程序與機(jī)制。在個(gè)人申請(qǐng)環(huán)節(jié)，由個(gè)人主動(dòng)申請(qǐng)，輔之以大數(shù)據(jù)分析和村干部排查的方式。鄉(xiāng)、村干部通常會(huì)在個(gè)人申請(qǐng)后進(jìn)行入戶調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行民主評(píng)議，參加民主評(píng)議的主體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委干部、村民代表等，民主評(píng)議通過后即進(jìn)行公示公告，無異議后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，審批通過后報(bào)縣備案。山東某試點(diǎn)縣通過智慧扶貧綜合服務(wù)平臺(tái)對(duì)相對(duì)貧困人口進(jìn)行識(shí)別和監(jiān)測，利用大數(shù)據(jù)手段與民政、教育、人社等部門信息共享，實(shí)時(shí)精準(zhǔn)監(jiān)測，及時(shí)認(rèn)定幫扶。通過大數(shù)據(jù)比對(duì)和識(shí)別，提高相對(duì)貧困識(shí)別的精準(zhǔn)性和工作的便利性。另一試點(diǎn)縣建立相對(duì)貧困社會(huì)綜合管理系統(tǒng)，依托前期大救助體系建設(shè)，搭建反貧困社會(huì)綜合救助服務(wù)平臺(tái)，整合建檔立卡、低保、特困等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和專項(xiàng)救助數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)互通，避免遺漏救助、重復(fù)救助。

四、政策啟示

(一)相對(duì)貧困線的劃定應(yīng)充分體現(xiàn)區(qū)域性和差異化，確保相對(duì)貧困人口的最低規(guī)模

一方面，進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段，運(yùn)動(dòng)式貧困治理的方式不再適用，需要制定科學(xué)合理的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制，以確保相對(duì)貧困治理的制度化和常態(tài)化。以多個(gè)省份、地區(qū)的實(shí)踐來看，初始相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)不宜定得太高，要保證相對(duì)貧困人口的最低規(guī)模。如果相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)過高，則會(huì)使得相對(duì)貧困人口規(guī)模龐大，導(dǎo)致治理任務(wù)過于沉重、財(cái)政壓力過大，緩解相對(duì)貧困的目標(biāo)任務(wù)難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，需要靈活制定適合本地區(qū)的相對(duì)貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)?；趨^(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象的普遍性，制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分尊重區(qū)域差異性，相對(duì)貧困線的劃定不能“一刀切”，需綜合考慮國內(nèi)不同省份、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口數(shù)量、收入差距、財(cái)政收入等指標(biāo)的差異性出臺(tái)省級(jí)指導(dǎo)最低標(biāo)準(zhǔn)，同一省份不同地市、縣(區(qū))可靈活制定適合自身的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

(二)構(gòu)建多維相對(duì)貧困人口識(shí)別機(jī)制

脫貧不存在統(tǒng)一的模式，衡量相對(duì)貧困也不僅限于一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。相對(duì)貧困自身的多維屬性以及精準(zhǔn)扶貧時(shí)期“兩不愁、三保障”的多維識(shí)別絕對(duì)貧困的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建多維相對(duì)貧困人口識(shí)別機(jī)制是有效且必要的?；谙鄬?duì)貧困的長期性、次生性、相對(duì)性、多維性等特征，在識(shí)別相對(duì)貧困人口過程中需要采取定量與定性相結(jié)合，構(gòu)建多維相對(duì)貧困人口識(shí)別機(jī)制，從多個(gè)維度識(shí)別相對(duì)貧困人口，即“相對(duì)貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)+致貧原因”，是2020年后我國相對(duì)貧困識(shí)別工作的重要路徑之一。

(三)梯度推進(jìn)建立城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困治理體制

2020年后，我國貧困治理的主要任務(wù)由消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困，向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，進(jìn)一步縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的方向轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，2020年后的貧困治理要著手探索超越原有的城鄉(xiāng)分割的治理現(xiàn)狀，梯度建立城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困治理體制，既要瞄準(zhǔn)農(nóng)村地區(qū)，也要將城市地區(qū)納入治理范疇，解決貧困治理“真空地帶”問題。雖然，考慮我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)差距依舊存在，以及扶貧政策的延續(xù)性等問題，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困消除后的一段時(shí)期內(nèi)，相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)仍舊在農(nóng)村地區(qū)。但依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，從長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略來看，為適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、一體化發(fā)展趨勢，重視城市貧困問題，并把城市和城市人口納入相對(duì)貧困治理范疇是未來相對(duì)貧困治理的趨勢。建立城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困治理體制，最關(guān)鍵的是加強(qiáng)政府部門內(nèi)部的整合合作。由于相對(duì)貧困的多維性特征，相對(duì)貧困治理會(huì)涉及多個(gè)政府職能部門，因此可借鑒脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)做法，在國家層面設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)籌管理，其他各部門在統(tǒng)一管理的體制下開展貧困治理工作，破解任務(wù)交叉、資源浪費(fèi)、治理碎片化的困境。為強(qiáng)化重視程度，壓實(shí)責(zé)任，凸顯相對(duì)貧困治理的重要性，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的制度，以及黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，在相對(duì)貧困治理階段仍然可以沿用。

(四)相對(duì)貧困識(shí)別應(yīng)瞄準(zhǔn)重點(diǎn)人群

雖然，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困人口全部脫貧，但仍存在返貧和新致貧的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)給予易返貧、易致貧人群以更高的關(guān)注度。綜合國內(nèi)相對(duì)貧困人口識(shí)別的地方實(shí)踐，未來相對(duì)貧困治理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)以下幾類人口的關(guān)注：一是脫貧享受政策群體。在大量扶貧資金注入和特惠性政策傾斜的前提下實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)村貧困人口，仍舊是較為脆弱、易發(fā)生返貧的群體。為避免2020年后發(fā)生規(guī)模型返貧，實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困幫扶政策體系向相對(duì)貧困幫扶政策體系的平穩(wěn)過渡，防止幫扶政策的“懸崖效應(yīng)”，給脫貧享受政策群體一定的政策支持緩沖期是十分必要的。二是流動(dòng)性較強(qiáng)的低收入人口。配合城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困治理體制，相對(duì)貧困識(shí)別過程中關(guān)注的重點(diǎn)人群可由農(nóng)村相對(duì)貧困人口擴(kuò)展到城鄉(xiāng)及流動(dòng)性較強(qiáng)的低收入人口。隨著2020年我國消除絕對(duì)貧困后，相對(duì)貧困人口的空間分布特征也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，以農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人口脆弱性關(guān)注度上升。非正式就業(yè)無法為農(nóng)民工提供持續(xù)、穩(wěn)定的社會(huì)保障，雖然在收入水平上較純務(wù)農(nóng)農(nóng)民更加可觀，但在季節(jié)、年齡、性別上體現(xiàn)出較強(qiáng)的收入不穩(wěn)定性。尤其在當(dāng)前新冠肺炎疫情的持續(xù)影響下，有研究表明農(nóng)民工的失業(yè)率較2018年上升至3.63%，由于外出務(wù)工的機(jī)會(huì)減少或喪失，農(nóng)民工家庭出現(xiàn)生計(jì)返貧的風(fēng)險(xiǎn)加大(鄧晰隆，2020)[28]。因此，為實(shí)現(xiàn)共同富裕的奮斗目標(biāo)，這一龐大群體不容忽視。此外，城市就業(yè)、住房等對(duì)城市低收入人口形成擠壓，增加了陷入貧困的可能性。三是老年人、殘疾人、患有疾病的群體。這部分人群均體現(xiàn)為就業(yè)能力有所欠缺，且發(fā)展受制于我國目前社會(huì)保障制度水平和醫(yī)療技術(shù)發(fā)展水平等客觀因素，成為相對(duì)貧困的潛在群體。因此，相對(duì)貧困識(shí)別過程中，在科學(xué)制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注部分特殊脆弱群體。

(五)構(gòu)建大數(shù)據(jù)支持服務(wù)平臺(tái)精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)識(shí)別相對(duì)貧困人口

鑒于相對(duì)貧困治理的長期性，為緩解扶貧工作中可能存在的“文山表?！眴栴}，減少基層扶貧干部負(fù)擔(dān)，避免在偏定性的人口識(shí)別方法中易出現(xiàn)的“精英俘獲”和“尋租”行為，相對(duì)貧困人口的識(shí)別、管理與退出工作應(yīng)朝著數(shù)字化、電子化方向發(fā)展，推動(dòng)管理規(guī)范化、精簡化和便捷化。要打通鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、教育、住建、衛(wèi)健、醫(yī)保、殘聯(lián)等部門的信息壁壘，建立相對(duì)貧困人口識(shí)別監(jiān)測系統(tǒng)平臺(tái)，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享、比對(duì)，對(duì)相對(duì)貧困人口進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和動(dòng)態(tài)管理。

五、討論

本文基于國內(nèi)外相對(duì)貧困理論與識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的文獻(xiàn)梳理，結(jié)合國內(nèi)部分省份、地區(qū)相對(duì)貧困實(shí)踐探索，有針對(duì)性提出了對(duì)我國相對(duì)貧困人口識(shí)別的政策啟示。事實(shí)上，自2019年中共十九屆四中全會(huì)提出解決相對(duì)貧困議題以后，關(guān)于相對(duì)貧困治理的討論經(jīng)歷了過山車般的震蕩。特別是2020年打贏全面脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，貧困終結(jié)論占據(jù)了話語體系和政策治理的主流，相對(duì)貧困在政策層面幾乎停滯。然而，這并不影響相對(duì)貧困議題的重要性，以及相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)及人口識(shí)別的實(shí)踐可行性。因?yàn)樵谪毨ЫK結(jié)的話語體系下，反貧困治理逐步轉(zhuǎn)向?yàn)楦Ｒ?guī)性、更普遍性的政策框架，包括鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、最低生活保障制度、低收入人口常態(tài)化幫扶等。因而，推動(dòng)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)及人口識(shí)別工作的實(shí)施，有必要進(jìn)一步探討與這些政策框架的關(guān)聯(lián)。

首先，厘清相對(duì)貧困治理、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三者的邏輯關(guān)系。目前，進(jìn)入“十四五”時(shí)期，貧困治理由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)入相對(duì)貧困，我國正處于兩個(gè)階段轉(zhuǎn)換接續(xù)的關(guān)鍵時(shí)期。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是對(duì)前期扶貧工作基礎(chǔ)的夯實(shí)，是開展相對(duì)貧困治理的重要基礎(chǔ)，只有在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上，才能更好地開展相對(duì)貧困治理，實(shí)現(xiàn)脫貧成效的不斷拓展，進(jìn)而為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。總體來看，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是相對(duì)貧困治理的基礎(chǔ)，相對(duì)貧困治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，層次是遞進(jìn)的。在相對(duì)貧困治理初期階段，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止返貧和新致貧是底線任務(wù)。因此，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果必須與相對(duì)貧困治理同時(shí)謀劃、統(tǒng)籌管理，做好轉(zhuǎn)換接續(xù)，保證兩個(gè)階段平穩(wěn)過渡。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，相對(duì)貧困治理要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，充分利用實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇、資源和政策，在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更高層次上鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果(左停、蘇武崢，2020)[26]。同時(shí)，相對(duì)貧困治理要在充分吸收借鑒我國脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的物質(zhì)成果、精神成果、制度成果，以及在治理體系、治理能力等方面的經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接和穩(wěn)步推進(jìn)。

其次，進(jìn)一步明晰相對(duì)貧困治理與加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶的相關(guān)性。相對(duì)貧困是以收入維度為基礎(chǔ)，充分考慮教育、健康、醫(yī)療等多個(gè)維度，具有多維貧困特征，而低收入概念顧名思義主要關(guān)注收入這一單一維度?；谇拔姆治觯疚膬A向于將低收入人口視為相對(duì)貧困人口中更為貧困的一部分。鑒于相對(duì)貧困問題具有長期性、次生性、相對(duì)性和多維性等復(fù)雜特征，雖然我國2020年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，但鑒于目前正處于向相對(duì)貧困過渡階段，一些深度貧困地區(qū)和深度貧困人口雖已脫貧，但仍面臨較大的返貧風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國當(dāng)前實(shí)際，“十四五”時(shí)期作為相對(duì)貧困治理的初期階段，仍需將關(guān)注重點(diǎn)聚焦于經(jīng)濟(jì)收入維度，將加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶作為初期階段的主要治理措施，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村低收入人口，以幫助農(nóng)村低收入人口持續(xù)增收為幫扶目標(biāo)。隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌推進(jìn)，鼓勵(lì)部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)逐漸將關(guān)注重點(diǎn)從收入維度擴(kuò)展到其他維度，可以考慮先一步納入城市低收入人口幫扶，提前開展多維度的相對(duì)貧困治理實(shí)踐，為其他省份和地區(qū)積累相對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)，從而形成我國解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。

最后，繼續(xù)探索相對(duì)貧困治理與最低生活保障制度的銜接機(jī)制。扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村低保制度是我國農(nóng)村反貧困治理體系的兩項(xiàng)重要制度安排。但由于兩者的內(nèi)涵、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)制定方法、識(shí)別程序等方面存在差異，且由不同政府職能部門負(fù)責(zé)管理，即使中央和國家多次出臺(tái)文件，明確要求實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村低保制度的有效銜接，但兩者之間的銜接效果并不理想，甚至存在交叉和錯(cuò)位。2016年國家《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》明確提出，加大省級(jí)統(tǒng)籌工作力度，動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，確保2020年前所有地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步達(dá)到國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。河北、江西、湖北等省份在探索中實(shí)現(xiàn)了扶貧與低保標(biāo)準(zhǔn)的“兩線合一”，且農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已高于農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國平均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在2015年之前低于全國平均貧困標(biāo)準(zhǔn)，2015后全國平均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于全國平均貧困標(biāo)準(zhǔn)，且農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的比例呈逐年上升趨勢。結(jié)合農(nóng)村低保制度的“兜底”定位和其在貧困治理中的重要作用，扶貧政策需要與農(nóng)村低保制度有效銜接，使扶貧政策與農(nóng)村低保制度“雙輪驅(qū)動(dòng)”的貧困治理體系更完善、更融洽，更加充分發(fā)揮“兜底”和發(fā)展的雙重作用。