摘要：土地是重要的生產(chǎn)要素，不僅是農(nóng)民的生存之本，也是發(fā)展之本。黨和政府一直以來(lái)致力于維護(hù)婦女的各項(xiàng)權(quán)益，重視農(nóng)民婦女的土地權(quán)益保護(hù)工作。土地權(quán)益受侵害，給農(nóng)村婦女帶來(lái)極大的經(jīng)濟(jì)影響甚至生存困難，致使一些農(nóng)村婦女想離婚卻不敢離婚、不能離婚，嚴(yán)重影響了婦女的婚姻自由。在此背景下，文章立足于當(dāng)前農(nóng)村婦女土地權(quán)益因離婚受侵害的現(xiàn)狀，反思其成因，從法律的角度提出相關(guān)建議，以更好地落實(shí)對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保護(hù)，助推農(nóng)村地區(qū)的性別平等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村婦女；土地權(quán)益；保護(hù)

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“金融發(fā)展權(quán)研究”。

作者簡(jiǎn)介：管樂(lè)之，中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院（山東青島266003）。

中圖分類號(hào)：D922.3；D923.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）06-0076-04

土地是重要的生產(chǎn)要素，不僅是農(nóng)民的生存之本，也是發(fā)展之本。土地承擔(dān)著中國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)和生活保障的雙重功能，農(nóng)民土地問(wèn)題一直以來(lái)都受到黨和政府及社會(huì)各界的普遍關(guān)注[1]。黨和政府一直以來(lái)致力于維護(hù)婦女的各項(xiàng)權(quán)益，重視農(nóng)民婦女的土地權(quán)益保護(hù)工作。2021年12月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議了《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》，第41條提出，婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)、土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用安置補(bǔ)償以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利，對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)作進(jìn)一步完善。在此背景下，文章立足于當(dāng)前農(nóng)村婦女土地權(quán)益因離婚受侵害的現(xiàn)狀，反思其成因，從法律的角度提出相關(guān)建議，以更好地落實(shí)對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保護(hù)，助推農(nóng)村地區(qū)的性別平等。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益因離婚受侵害表現(xiàn)

土地權(quán)益受侵害給農(nóng)村婦女帶來(lái)極大的經(jīng)濟(jì)影響甚至生存困難，這導(dǎo)致農(nóng)村婦女想離婚卻不敢離婚、不能離婚，嚴(yán)重影響了婦女的婚姻自由。為進(jìn)一步了解我國(guó)農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益保障存在的現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)搜索“婦女土地”“離婚”這兩個(gè)關(guān)鍵詞，篩選2012—2021年農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益相關(guān)的案件，共檢索到396篇法律文書(shū)，其中涉及土地征收補(bǔ)償?shù)奈臅?shū)數(shù)量為264，與宅基地有關(guān)的判決共有14份，有關(guān)股權(quán)的共有162份，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有43份。其中案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)多集中于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益受侵害問(wèn)題仍比較突出。

（一）農(nóng)村婦女離婚后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益流失

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)。以戶為單位進(jìn)行土地分配，戶主一般為男性，婦女一旦離婚，即便戶口還未遷出，若夫家乃至娘家均不承認(rèn)離婚婦女具有該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，就會(huì)喪失其應(yīng)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于土地承包有一定期限，不同地方對(duì)承包期內(nèi)調(diào)整承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法不同，但都按期限調(diào)整，這就導(dǎo)致在此期間內(nèi)婦女離婚并發(fā)生戶口變動(dòng)，相應(yīng)土地不予以重新分配。

（二）農(nóng)村婦女離婚后征地補(bǔ)償款受損

國(guó)家征用農(nóng)村集體所有的土地時(shí)，給予被征地集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享。農(nóng)村婦女在未離婚時(shí)一般都能享受相應(yīng)的土地收益，然而，婚姻發(fā)生變動(dòng)后，想要取得本該屬于自己的土地收益時(shí)，往往都會(huì)遭到拒絕。由于土地難以遷走的特性以及“增人不增地”的政策，許多農(nóng)村地區(qū)認(rèn)為女方嫁入男方家里時(shí)分得的土地，離婚時(shí)不能帶走分毫。

（三）農(nóng)村婦女離婚后面臨無(wú)房可居的困境

宅基地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。由于農(nóng)村長(zhǎng)期存在“女兒遲早會(huì)嫁出去，房屋都是留給兒子”的思想；女性嫁為人婦后一般被視為是男方的家人，即便婦女有相應(yīng)的房屋產(chǎn)權(quán)證，但離婚時(shí)僅能分割宅基地使用權(quán)，而不能直接要求分割宅基地，有些甚至沒(méi)有爭(zhēng)取宅基地使用權(quán)的意識(shí)。法院判決時(shí)往往優(yōu)先考慮將房屋分割給屬于原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的男方，女方多獲得金錢補(bǔ)償。女性離婚后回娘家，若父母健在，或有容身之地；若父母離世或無(wú)其他親人，則會(huì)漂泊無(wú)依。

（四）農(nóng)村婦女離婚后喪失股權(quán)及股權(quán)分紅

隨著城市化進(jìn)程加快以及土地用途的多樣化，土地升值帶來(lái)的收益不斷增加，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)有股份合作社并采用股權(quán)分紅的方式分配土地收益。有些地方為村民能夠獲取更大收益，明確規(guī)定外地嫁入的婦女以及離婚的婦女不予分配股權(quán)，將“外嫁女”“離婚女”和本村村民區(qū)別對(duì)待，侵害了這些農(nóng)村婦女本應(yīng)享有的合法利益。

二、農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益易受侵害的原因分析

（一）現(xiàn)行法律保護(hù)不足

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定模糊不清?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定：確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定。但是通過(guò)北大法寶檢索“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前僅有廣西、海南和重慶等為數(shù)不多的地方出臺(tái)了專門的地方規(guī)范性文件，各自所遵循的原則和條件仍存在差異，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。各地實(shí)際做法常見(jiàn)為通過(guò)村規(guī)民約或村民大會(huì)表決進(jìn)行認(rèn)定，這種認(rèn)定方式的公平性、合法性存疑。

2.對(duì)“戶”的界定過(guò)于籠統(tǒng)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，這僅僅強(qiáng)調(diào)了家庭外部的財(cái)產(chǎn)分配關(guān)系，沒(méi)有明確家庭內(nèi)部如何分配。在家庭內(nèi)部，農(nóng)村土地是共同共有還是按份共有，學(xué)術(shù)界也有爭(zhēng)論。農(nóng)村宅基地使用權(quán)證登記的戶主往往都是男性，這就造成了農(nóng)村婦女離婚時(shí)分割宅基地使用權(quán)的訴求難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村婦女離婚后申請(qǐng)宅基地也比較困難：必須首先單立為戶，但農(nóng)村離婚婦女單立成戶十分困難。對(duì)于“戶”的界定，現(xiàn)行法律沒(méi)有明晰規(guī)范，司法認(rèn)定也無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村婦女離婚后多不再住前夫家，受“嫁出去的女兒潑出去的水”習(xí)俗影響，回娘家也很難分得宅基地。

3.缺乏具體救濟(jì)措施。按照《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》第41條的規(guī)定，婦女無(wú)論婚姻狀況如何，均與男子平等地享有各項(xiàng)農(nóng)村土地權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第24條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入。然而，在實(shí)際操作中卻沒(méi)有完全得到落實(shí)。相關(guān)法律和政策沒(méi)有提出明確具體的救濟(jì)措施，這導(dǎo)致了農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益受侵時(shí)不知道該如何尋求救濟(jì)。甚至，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定應(yīng)通過(guò)行政途徑解決還是民事途徑解決，實(shí)務(wù)界存在爭(zhēng)議，同一地區(qū)甚至出現(xiàn)截然不同的處理結(jié)果：有法院認(rèn)為，村民委員會(huì)與村民的地位并不平等，并不屬于民法的調(diào)整范圍，應(yīng)通過(guò)行政途徑解決；有法院則認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定并不在行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之列，不屬于單獨(dú)提起行政訴訟的范圍，應(yīng)提起民事訴訟。

（二）傳統(tǒng)風(fēng)俗、婚嫁觀念的影響及自身因素的限制

男女不平等這一落后思想仍對(duì)農(nóng)村離婚婦女的土地權(quán)益保護(hù)造成一定的影響。在一些偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)，“出嫁從夫”等習(xí)俗仍占主導(dǎo)地位：女兒一旦出嫁后就不再是自家人，即便戶口沒(méi)有遷出，也不再享有娘家的土地及其收益；離婚婦女不受人待見(jiàn)，更遑論農(nóng)村婦女在離婚后能夠享有平等的土地權(quán)益。在這些陳舊觀念的影響下，受教育程度整體不高的農(nóng)村離婚婦女在其權(quán)益受侵時(shí)處于無(wú)意識(shí)或不知如何維權(quán)的狀態(tài)。

（三）部分村規(guī)民約的阻礙

許多村規(guī)民約土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，看似合理卻不合法，甚至與法律相抵觸。如有些村明確規(guī)定婦女出嫁后，無(wú)論嫁入城市還是農(nóng)村，無(wú)論嫁出后是否分配到土地，原家庭中所占的承包地份額均不復(fù)存在；或強(qiáng)行將離婚婦女戶口遷出，收回承包地，剝奪農(nóng)村離婚婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這顯然與法律相抵觸，然而，這些習(xí)慣做法和村規(guī)民約為廣大農(nóng)民所自覺(jué)維護(hù)、遵守和支持，想要改變極為困難。有些村規(guī)民約披上“合法”外衣，對(duì)農(nóng)村離婚婦女的土地權(quán)益進(jìn)行“有根據(jù)”的侵害[2]。

三、完善農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益保護(hù)的法律建議

要完善農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益保護(hù)，完善相關(guān)法律和政策的若干制度是重中之重。

（一）明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，法律和政策的不完善是農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)的突出原因。想要改變一種社會(huì)現(xiàn)狀，最有效的就是制定強(qiáng)制性法律規(guī)定，發(fā)揮法律的指引和教化作用。避免或減少農(nóng)村離婚婦女土地侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，最關(guān)鍵的一環(huán)就是明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)闊o(wú)論是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是宅基地使用權(quán)，抑或是土地征收獲得的費(fèi)用、土地股權(quán)分紅，均以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得為基礎(chǔ)。鑒于現(xiàn)行法律并沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，建議盡快統(tǒng)一立法，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村離婚婦女的土地權(quán)益。

現(xiàn)實(shí)中一些地方有不同形式的探索，主要有以下幾點(diǎn)：一是單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍作為判決集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的唯一依據(jù)；二是戶籍和年齡相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，即只有達(dá)到一定年齡的本村村民才能擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；三是區(qū)分原始成員和新增成員，即根據(jù)出生、婚姻、收養(yǎng)及集體組織的決議綜合判定。立法只采用某一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定并不符合現(xiàn)實(shí)操作，應(yīng)借鑒目前審判實(shí)踐中的“戶籍+履行義務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，以戶籍為基準(zhǔn)，同時(shí)考慮當(dāng)事人實(shí)際生產(chǎn)生活地以及履行義務(wù)地等多種因素，兼顧公平正義的要求，對(duì)離婚婦女這一弱勢(shì)群體給予特殊保護(hù)，避免出現(xiàn)“兩頭占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成員資格）或“兩頭空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成員資格）情況的發(fā)生。

在正式法律出臺(tái)之前，各地可以從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地制定地方性法規(guī)或規(guī)章，在省域范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行統(tǒng)一的界定，使司法審判有法可依，盡可能避免同一地區(qū)同案不同判的現(xiàn)象。在制定指導(dǎo)性規(guī)范的同時(shí)，應(yīng)有意識(shí)地向農(nóng)村離婚婦女等弱勢(shì)群體放寬認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行傾斜保護(hù)，明確婦女與男子同等地享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格：離婚并非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失的法定條件，離婚后戶口未遷出，仍然在夫家所在地的，并不喪失所在村村集體組織成員的資格，只要繼續(xù)盡村民的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)享有與該村村民同等的權(quán)利[3]；在當(dāng)事人獲得村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格后，不能僅因?yàn)槠渑c外村村民再婚而剝奪其成員資格，尤其是在土地征收補(bǔ)償安置涉及權(quán)益分配時(shí)期。此外，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第24條明確規(guī)定，具有土地權(quán)利的每個(gè)人的名字都應(yīng)寫(xiě)入相應(yīng)的土地權(quán)利證書(shū)中，但在實(shí)現(xiàn)操作中未能得到具體落實(shí)。一旦時(shí)機(jī)成熟，建議對(duì)以個(gè)人為主體的土地承包制度進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一立法。

（二）完善多元化土地權(quán)益糾紛解決機(jī)制

司法的健全是依法保障農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益、避免或減少農(nóng)村離婚婦女土地侵權(quán)發(fā)生的重要條件。完善多元化土地權(quán)益糾紛解決機(jī)制，勢(shì)在必行。

鑒于農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益訴訟的影響力比較大，當(dāng)務(wù)之急是明確法院的受案范圍，暢通法院救濟(jì)途徑。建議明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定屬于民事訴訟的受案范圍，既不需要單獨(dú)地提起行政訴訟，也不需要以行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定作為前提條件。另外，建議設(shè)置農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的前置程序規(guī)定和救濟(jì)性規(guī)范，如法律明確界定家庭內(nèi)部成員的共有關(guān)系，要求將婦女的名字記入土地產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證中，發(fā)生人口流動(dòng)時(shí)及時(shí)登記更新，明確婦女真實(shí)享有相關(guān)土地權(quán)益，使婦女維權(quán)有依據(jù)。在進(jìn)行土地權(quán)益分配、轉(zhuǎn)讓時(shí)，須得證書(shū)上的全部人簽名方可生效，防止其他成員在婦女不知情的情況下侵犯婦女的土地權(quán)益。對(duì)于原本承包期限內(nèi)不法侵占離婚婦女土地權(quán)利的現(xiàn)象，應(yīng)借助新一輪的承包進(jìn)行矯正。

法院對(duì)于判決要持謹(jǐn)慎的態(tài)度，能調(diào)解盡量調(diào)解，多做疏導(dǎo)工作，盡量發(fā)揮好調(diào)解的預(yù)防和解紛的功能，將調(diào)解貫穿于仲裁和訴訟的各個(gè)階段。此外，由于土地問(wèn)題的復(fù)雜性，可以成立專門的調(diào)解委員會(huì)，由具備專業(yè)知識(shí)的基層法院派出法庭，了解當(dāng)?shù)孛袼椎泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員、具有豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的村民委員會(huì)調(diào)解員、村民代表等組成，在和解過(guò)程充分考慮多方因素，合力調(diào)解解決。如果非要進(jìn)行判決，要充分說(shuō)理，通過(guò)公開(kāi)審判的方式擴(kuò)大社會(huì)影響力，起到一個(gè)案件教化多個(gè)民眾的效果。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定，和解、調(diào)解、訴訟、仲裁均是土地糾紛的解決方式。政府職能部門可以設(shè)立一個(gè)專門解決土地糾紛的特定機(jī)關(guān)，對(duì)有關(guān)土地糾紛先行調(diào)解，調(diào)解不成或當(dāng)事人不服調(diào)解決定再另行起訴。

（三）建立對(duì)村規(guī)民約的審查、糾錯(cuò)機(jī)制

和諧的社會(huì)關(guān)系并不能僅靠正式的法律制度，還需要非正式制度的調(diào)節(jié)。村規(guī)民約作為村民自治的范疇，并不屬于正式法律制度的范疇，但是從村民、農(nóng)村這個(gè)角度看，村規(guī)民約的影響程度并不亞于正式的法律制度。由于農(nóng)村消息閉塞、村民自身文化水平、傳統(tǒng)觀念等因素的限制，一些落后的村規(guī)民約往往成為侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的幫兇。

雖然村民對(duì)于本村的事務(wù)享有管理權(quán)，但縣鄉(xiāng)基層政府對(duì)村規(guī)民約具有一定的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。在縣鄉(xiāng)基層政府中樹(shù)立社會(huì)性別理念，對(duì)改變農(nóng)村婦女受歧視的現(xiàn)狀意義重大。政府可以在不影響村規(guī)民約表決結(jié)果的情況下，適當(dāng)參與村規(guī)民約的制定；對(duì)于村規(guī)民約的制定和修改程序從嚴(yán)把控。政府應(yīng)對(duì)已經(jīng)形成的村規(guī)民約進(jìn)行審查，對(duì)沒(méi)有按照程序產(chǎn)生、未達(dá)到表決人數(shù)、與現(xiàn)行立法目的抵觸的村規(guī)民約決議進(jìn)行糾正、重新討論甚至堅(jiān)決取締；監(jiān)督村規(guī)民約的起草應(yīng)集合全村人的智慧和力量，尤其要有一定比例的農(nóng)村婦女。村規(guī)民約在提交村民大會(huì)表決之前，應(yīng)提交政府審查其是否與國(guó)家政策或法律相抵觸。村規(guī)民約經(jīng)合法程序表決通過(guò)后，采取全村公示、政府備案的形式，接受全體村民和政府部門的監(jiān)督[4]。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵