李兆東（副教授），李振覃

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的組成部分，各行各業(yè)都給予了高度重視，已經(jīng)成為各領(lǐng)域的重點(diǎn)工作。十九大報(bào)告提出要深化生態(tài)文明體制改革，堅(jiān)持以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。十九屆五中全會(huì)也提出通過健全生態(tài)文明統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加快推進(jìn)綠色發(fā)展工作，為新時(shí)期中國特色生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。當(dāng)前，我國的生態(tài)環(huán)境治理正處在“壓力疊加、負(fù)重前行”的關(guān)鍵時(shí)期，強(qiáng)化各種監(jiān)督手段是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的必要措施。審計(jì)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成，通過審查生態(tài)環(huán)境治理財(cái)政資金，跟蹤生態(tài)環(huán)境治理政策執(zhí)行，監(jiān)督和評(píng)價(jià)資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理行為，已經(jīng)發(fā)揮出保障生態(tài)文明建設(shè)的作用。隨著生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，審計(jì)的制度環(huán)境也將發(fā)生明顯變化，因此如何有效地整合現(xiàn)有審計(jì)力量，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是亟需解決的實(shí)際問題。

一、國家審計(jì)為何能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)

（一）國家審計(jì)監(jiān)督是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在需求

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！睂?duì)國家治理現(xiàn)代化的研究應(yīng)該從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，在整體和協(xié)同情景下定位選擇現(xiàn)代化治理系統(tǒng)的構(gòu)成要素[1]。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)的深刻變革與重塑再造，持續(xù)提升環(huán)境治理效能，需要構(gòu)建治理理念價(jià)值引領(lǐng)下的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)體系，并以建立多主體協(xié)同治理模式、推動(dòng)治理制度完善、實(shí)現(xiàn)治理功能覆蓋、提升環(huán)境治理效能為主要任務(wù)，創(chuàng)新治理舉措，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理目標(biāo)。

環(huán)境治理需要耗費(fèi)大量成本，諸多環(huán)境治理項(xiàng)目和工程是在資金撥付的基礎(chǔ)上開展的，在這一過程中形成了各種風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府對(duì)國家環(huán)保政策的落實(shí)可能存在不切實(shí)不規(guī)范的情形，導(dǎo)致制度執(zhí)行與其制定初衷存在偏差。治理投入量化與治理效果評(píng)價(jià)是社會(huì)公眾密切關(guān)注的核心問題，在治理主體行為規(guī)范、財(cái)政資金管理使用、工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、金融產(chǎn)品投放等方面均存在隱患?，F(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境治理亟需一種監(jiān)督機(jī)制來降低風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)作為一種“經(jīng)濟(jì)體檢”，能夠充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能，密切關(guān)注自然資源資產(chǎn)、生態(tài)污染防治、環(huán)境保護(hù)和修復(fù)等重要環(huán)節(jié)，糾正生態(tài)環(huán)境治理政策設(shè)計(jì)、行為管理、資金使用等偏差，引導(dǎo)治理的良性發(fā)展。

（二）國家審計(jì)監(jiān)督能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)提供保障

十九屆四中全會(huì)提出建立健全黨和國家監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，并對(duì)環(huán)境監(jiān)督制度進(jìn)行了探討，提出了固定污染源監(jiān)管、自然資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葍?nèi)容。但上述環(huán)境監(jiān)督制度屬于環(huán)境規(guī)制，如污染源勘測(cè)、自然資源產(chǎn)權(quán)分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估等是由環(huán)保部門制定，本質(zhì)上是行政監(jiān)督，此類行政監(jiān)督不能完全解決治理過程中因所有權(quán)引發(fā)的問題，如資金、金融等方面的偏差，因此難以滿足現(xiàn)代化環(huán)境治理需求。

公共資源的委托受托關(guān)系是現(xiàn)代化國家治理產(chǎn)生的根源，國家審計(jì)是一種通過對(duì)公共受托責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)來促進(jìn)政府更高效履職的制度安排[2]。國家治理結(jié)構(gòu)中需要一個(gè)環(huán)節(jié)來保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行，審計(jì)的超然獨(dú)立性使其具有其他監(jiān)督機(jī)制無法替代的特殊作用[3]。最新通過的《審計(jì)法（修正草案）》在保留基本審計(jì)制度的前提下，明確將國有資源、資產(chǎn)、公共資金和銀行機(jī)構(gòu)等納入審計(jì)對(duì)象，拓寬審計(jì)范圍，強(qiáng)化國家審計(jì)通過“治已病、防未病”來保障生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)施，揭示環(huán)境治理的弊端，研判問題產(chǎn)生的規(guī)律與趨勢(shì)，通過挖掘、積累工作經(jīng)驗(yàn)，完善審計(jì)結(jié)果公告、推廣審計(jì)案例，避免屢審屢犯及其他違法違規(guī)行為的出現(xiàn)[4]。

（三）國家審計(jì)具備對(duì)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)條件

在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展進(jìn)程中，國家審計(jì)在審計(jì)實(shí)務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在污染防治方面體現(xiàn)出堅(jiān)實(shí)的制度保障作用。2018年在審查生態(tài)環(huán)保工作時(shí)，對(duì)環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況展開了審計(jì)；2019年圍繞239.3億元中央財(cái)政生態(tài)環(huán)保資金、各省水污染防治相關(guān)資金以及各級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目資金的管理使用情況進(jìn)行審計(jì)；2020年對(duì)20省近三年大氣污染防治、退耕還林等情況進(jìn)行抽審，項(xiàng)目涉及生態(tài)環(huán)保資金高達(dá)3138.62億元。

國家審計(jì)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域取得了良好的工作效果，有著較為顯著的進(jìn)展。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也相繼建立了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，利用地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)優(yōu)化審計(jì)取證。審計(jì)機(jī)關(guān)還積極尋求相關(guān)部門的合作與支持，吸納政府各部門的專業(yè)人員組成審計(jì)小組，收集并分析國土、環(huán)保、林農(nóng)等部門數(shù)據(jù)，提高審計(jì)效率，協(xié)同推進(jìn)審計(jì)工作。

綜上所述，國家審計(jì)在審計(jì)實(shí)務(wù)發(fā)展、審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)與審計(jì)技術(shù)方法等方面都已經(jīng)形成較為完備的體系，為國家審計(jì)服務(wù)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)條件。

二、國家審計(jì)體系：生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的制度保障

（一）生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的體系特征

生態(tài)環(huán)境治理是國家治理的重要組成，生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化包括治理理念、治理模式、治理制度、治理功能和治理效能等五個(gè)要素，這五個(gè)要素相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)并形成一個(gè)系統(tǒng)，如圖1所示。

圖1 生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系框架

生態(tài)環(huán)境治理理念貫穿治理過程，體現(xiàn)的是治理的價(jià)值屬性[5]。要秉持“綠色發(fā)展”理念，有序推進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新，自覺推動(dòng)綠色循環(huán)發(fā)展；堅(jiān)持“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”理念，合理配置資源和能源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展；貫徹“生命共同體”理念，按照生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)和規(guī)律開展保護(hù)、修復(fù)和治理工作。

治理模式是由治理主體、治理主體權(quán)責(zé)、治理主體間相互關(guān)系所構(gòu)成的[6]。政府是生態(tài)環(huán)境治理的首要負(fù)責(zé)人，但本身也在組織管理、信息不對(duì)稱、利益協(xié)調(diào)等方面存在諸多交易成本[7]，主要負(fù)責(zé)厘清企業(yè)和社會(huì)治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確治理目標(biāo)和工作重點(diǎn)。

治理制度是國家治理現(xiàn)代化體系的重要支撐，根據(jù)十九屆四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明制度的相關(guān)表述，可以將生態(tài)環(huán)境治理制度劃分為自然資源開發(fā)利用制度、生態(tài)污染管控防治制度、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度四個(gè)方面。

治理功能是對(duì)“環(huán)境治理體系發(fā)揮怎樣效能”問題的探討[8]，是治理體系在“行動(dòng)”上的宏觀表征，生態(tài)環(huán)境治理功能主要包括生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境責(zé)任評(píng)價(jià)四個(gè)功能。

治理效能可以理解為治理主體通過治理過程對(duì)環(huán)境問題解決的最終影響，在關(guān)注環(huán)境狀況的同時(shí)關(guān)注治理結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。治理效能要根植于治理理念價(jià)值體系，在政府與企業(yè)、社會(huì)對(duì)話協(xié)商語境中強(qiáng)化對(duì)功能和制度的考量，將形成的治理體系評(píng)價(jià)信息逆向反饋給治理理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系的首尾銜接、靈活調(diào)整和循環(huán)運(yùn)行。

（二）促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的國家審計(jì)體系

1.生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域涉及的國家審計(jì)制度類型。《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將我國的國家審計(jì)按照業(yè)務(wù)類型主要分為政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)（含工程投資審計(jì)）、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、民生審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和涉外審計(jì)8種[9]。隨著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，十八屆三中全會(huì)后又出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，并考慮到工程建設(shè)在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的重要地位，單列工程審計(jì)，最終得到作用于生態(tài)環(huán)境治理的9種國家審計(jì)類型：政策審計(jì)（a）、資源環(huán)境審計(jì)（b）、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（c）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（d）、財(cái)政審計(jì)（e）、工程審計(jì)（f）、企業(yè)審計(jì)（g）、金融審計(jì)（h）和民生審計(jì)（i）等。

2.促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的國家審計(jì)體系框架。治理模式、治理制度和治理功能作為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系的中樞部分，是國家審計(jì)發(fā)揮作用的重要著力點(diǎn)。治理效能是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系建設(shè)的目標(biāo)，是審計(jì)評(píng)價(jià)的最終標(biāo)準(zhǔn)。

治理模式需要政府、市場和社會(huì)的協(xié)同，最大程度地發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)[4]。在治理模式形成過程中，政府行為由國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)調(diào)節(jié)，市場行為可以由國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、金融審計(jì)等控制，社會(huì)行為由民生審計(jì)促進(jìn)。具體來說，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（d）對(duì)機(jī)關(guān)部門、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履職行為進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)評(píng)價(jià)其在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程中是否重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有無造成嚴(yán)重的環(huán)境影響，在取得經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境能否繼續(xù)支撐經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；財(cái)政審計(jì)（e）對(duì)各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況、各類財(cái)政資金的運(yùn)用情況、運(yùn)用財(cái)政資金項(xiàng)目的建設(shè)情況等進(jìn)行監(jiān)督，判斷財(cái)政資金的使用是否有利于生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化模式的形成；企業(yè)審計(jì)（g）組織專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查關(guān)注企業(yè)的個(gè)體行為，對(duì)與國有資產(chǎn)、資源和資本相關(guān)的監(jiān)管、投資、運(yùn)營單位加大審計(jì)力度，規(guī)范企業(yè)在市場中偏離生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的行為；金融審計(jì)（h）對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，審查金融機(jī)關(guān)貸款方向是否符合國家產(chǎn)業(yè)支持政策，綠色金融、低碳金融的開展和實(shí)施情況，金融杠桿有無發(fā)揮促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的作用；民生審計(jì)（i），生態(tài)環(huán)境治理的重要任務(wù)之一是解決影響民生的重大環(huán)境污染問題，城市和鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境改善是民生的前提，通過民生審計(jì)，判斷生態(tài)環(huán)境治理是否達(dá)到民眾期望，有利于治理模式的進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

治理制度決定治理功能的發(fā)揮，通過政策審計(jì)（a）和資源環(huán)境審計(jì)（b）密切關(guān)注生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大政策制度落實(shí)情況，組織實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)政策落實(shí)情況審計(jì)，推動(dòng)做好碳排放碳達(dá)峰的統(tǒng)籌工作。結(jié)合各地區(qū)不同時(shí)期的環(huán)境狀況，審查與水、森林、礦產(chǎn)等資源相關(guān)的政策制度執(zhí)行情況，對(duì)各部門構(gòu)建綠色發(fā)展政策體系、貫徹落實(shí)生態(tài)安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等情況進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)各項(xiàng)約束性指標(biāo)更加科學(xué)合理；對(duì)資源環(huán)境專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)生態(tài)污染管理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、自然資源開發(fā)利用等財(cái)政資金的下放、管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)，跟蹤各級(jí)部門對(duì)排污許可制等各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境污染監(jiān)管制度的修改和完善，通過評(píng)價(jià)重大環(huán)境治理工程項(xiàng)目的實(shí)際效果，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理規(guī)范使用以及資源的開發(fā)利用嚴(yán)格、規(guī)范、高效；對(duì)生態(tài)環(huán)境治理各項(xiàng)環(huán)節(jié)涉及的責(zé)任主體實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，盡快完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（c）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)行查處和問責(zé)，促使權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

在治理功能中，根據(jù)資源要素和區(qū)域環(huán)境承載力不同，通過政策審計(jì)（a）和資源環(huán)境審計(jì)（b）把控生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)環(huán)境功能區(qū)劃開展情況進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制是否遵循國家發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的總體要求，評(píng)價(jià)環(huán)保規(guī)劃編制和創(chuàng)新工作與其他專項(xiàng)規(guī)劃之間銜接的有效性；對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作進(jìn)行審計(jì)，結(jié)合工程審計(jì)（f）聚焦監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)功能層面重大建設(shè)、固定資產(chǎn)投資等項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營期間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境影響程度和保護(hù)措施，監(jiān)督審查生態(tài)環(huán)境管理部門對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大建設(shè)項(xiàng)目的行政審批和監(jiān)管職責(zé)，在審計(jì)監(jiān)督中根據(jù)職責(zé)權(quán)力的劃分進(jìn)行全面歸責(zé)、嚴(yán)格追責(zé)和依法問責(zé)；通過自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（c）對(duì)違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的失職行為依法查處和問責(zé)，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，明確各方責(zé)任，推動(dòng)對(duì)查出問題的整改檢查，維護(hù)生態(tài)環(huán)境治理功能的完整性。

對(duì)“模式—制度—功能”進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督后，匯總分析審查的結(jié)果，以治理效能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，提出審計(jì)建議，督促各環(huán)節(jié)做好審計(jì)整改，并反饋到治理理念層面，以實(shí)際行動(dòng)效能促進(jìn)治理理念升級(jí)，形成“價(jià)值—政策—行動(dòng)—價(jià)值”的邏輯閉環(huán)，不斷完善整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化，如圖2所示。

圖2 服務(wù)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的國家審計(jì)體系框架

三、國家審計(jì)協(xié)同：促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）政策審計(jì)與金融審計(jì)協(xié)同：實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制度及綠色金融的監(jiān)督

政策指導(dǎo)實(shí)踐，政策制定不符合區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)或政策落實(shí)過程存在權(quán)力尋租行為會(huì)導(dǎo)致實(shí)際效果與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差[10]。將生態(tài)環(huán)境區(qū)域特征嵌入政策審計(jì)實(shí)踐之中，強(qiáng)化審查從環(huán)境要素和空間尺度角度出發(fā)制定的生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題出現(xiàn)到解決過程的覆蓋；對(duì)上級(jí)部門下發(fā)的政策制度的部署和執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)揭露有關(guān)部門對(duì)地方性法規(guī)制定、修改和落實(shí)存在的問題，堅(jiān)決糾正阻礙政令暢通的違法違紀(jì)行為。此外，還要密切關(guān)注金融部門和機(jī)構(gòu)對(duì)綠色信貸等政策的引導(dǎo)實(shí)施活動(dòng)，通過政策審計(jì)與金融審計(jì)協(xié)同，深入把握綠色金融發(fā)展過程中的政策制度效果。

除了考慮國有或國有控股金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、管理活動(dòng)等事項(xiàng)，還需要把對(duì)金融部門落實(shí)綠色金融制度情況納入審計(jì)范圍，審查金融部門是否在決策關(guān)口考慮潛在的生態(tài)環(huán)境影響。重點(diǎn)跟蹤綠色信貸等政策制度的執(zhí)行情況，以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，以政策制度引導(dǎo)實(shí)施為職責(zé)，對(duì)金融經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境治理舉措展開監(jiān)督，積極引導(dǎo)社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)資源良序運(yùn)轉(zhuǎn)，保障企業(yè)等貸款主體產(chǎn)品和服務(wù)效率。另外，還要對(duì)金融市場的監(jiān)管部門履職情況進(jìn)行全面審計(jì)，從制度和政策層面入手，重點(diǎn)關(guān)注綠色金融政策落實(shí)、金融監(jiān)管流程分解、監(jiān)管規(guī)則措施健全和監(jiān)管績效提升等方面，解決實(shí)踐層面中的治理難題與障礙，保障生態(tài)平衡穩(wěn)定，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）資源環(huán)境審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)協(xié)同：實(shí)現(xiàn)對(duì)資金、資源高效管理利用的監(jiān)督

我國自然資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域政府性資金管理使用之間是密不可分的。目前，我國對(duì)環(huán)境治理資金的審計(jì)仍為合規(guī)性審計(jì)，主要是對(duì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金的撥付流程、撥付對(duì)象及管理和使用的真實(shí)、合法、有效性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)?，F(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過資源環(huán)境審計(jì)和財(cái)政審計(jì)的協(xié)同，更多地采取績效審計(jì)的思路，評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境治理深化改革與行動(dòng)計(jì)劃中的資金和項(xiàng)目的效益情況。環(huán)境治理現(xiàn)代化背景下的治理資金審計(jì)應(yīng)打破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的定式，從生態(tài)文明建設(shè)的角度出發(fā)，將審查重點(diǎn)集中到環(huán)境治理的長期效益與深遠(yuǎn)影響上，促進(jìn)建立融入環(huán)境治理效益量化指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)自然資源開發(fā)管理進(jìn)行審計(jì)，促進(jìn)資源節(jié)約和高效利用，緩解資源趨緊狀況，幫助進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。自然資源有限性和地區(qū)分布不均衡使資源總量節(jié)約管理工作迫在眉睫，在審計(jì)視角中，資源的開發(fā)、管理和利用活動(dòng)愈發(fā)需要系統(tǒng)和全局的審視，將資源環(huán)境審計(jì)的直接監(jiān)督與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的間接監(jiān)督相結(jié)合，從主體功能區(qū)劃、資源監(jiān)測(cè)預(yù)警、資源開采環(huán)評(píng)等工作著手，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源管控利用職責(zé)的監(jiān)督，促進(jìn)資源產(chǎn)品和服務(wù)供給的充分與均衡，督促對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)問責(zé)，充分發(fā)揮離任審計(jì)的制度優(yōu)勢(shì)。

（三）工程審計(jì)、企業(yè)審計(jì)與民生審計(jì)協(xié)同：實(shí)現(xiàn)對(duì)民生領(lǐng)域環(huán)境治理項(xiàng)目的監(jiān)督

通過企業(yè)審計(jì)組織專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查關(guān)注企業(yè)的個(gè)體行為，對(duì)與國有資產(chǎn)、資源和資本相關(guān)的監(jiān)管、投資、運(yùn)營單位加大審計(jì)力度，規(guī)范企業(yè)在市場中偏離生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的行為。此外，還要密切關(guān)注環(huán)境治理項(xiàng)目的建設(shè)、管理和維護(hù)，通過工程審計(jì)和企業(yè)審計(jì)的協(xié)同，深入把握生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)中工程資金使用效益性和環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)性，把對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作納入審計(jì)范圍。通過審計(jì)管理部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審批、驗(yàn)收和備案職責(zé)履行情況，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、資源開發(fā)利用工程和污染防治工程的合法合規(guī)和治理有效性，防范化解環(huán)境治理項(xiàng)目重大風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)民生領(lǐng)域涉及的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目也積極發(fā)揮審計(jì)協(xié)同作用，對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)和鄉(xiāng)村振興審計(jì)監(jiān)督，促使鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)與節(jié)約利用；加大對(duì)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造等工程項(xiàng)目的審計(jì)力度，加強(qiáng)審計(jì)的社會(huì)保障作用；對(duì)于重大突發(fā)公共事件應(yīng)做好跟蹤調(diào)查工作，防止公共事件對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，引發(fā)二次社會(huì)問題。如在新冠肺炎疫情期間需要加大對(duì)醫(yī)療廢棄物的管控力度，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療廢棄物綜合治理監(jiān)管行為的監(jiān)督，審查有關(guān)環(huán)境管理部門是否做到對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管的覆蓋，是否對(duì)醫(yī)療廢水和廢物進(jìn)行及時(shí)有效處理，細(xì)化環(huán)保監(jiān)督工作，保障民生領(lǐng)域環(huán)境治理。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)協(xié)同：統(tǒng)籌對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行的監(jiān)督

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》提出，要全面系統(tǒng)地審查政府部門及有關(guān)單位與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益有關(guān)的行為活動(dòng)，做好不同責(zé)任的審計(jì)銜接工作[11]?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中將資源環(huán)境保護(hù)單獨(dú)列為一種審計(jì)問責(zé)，探索將“任中”和“任后”共同納入自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范疇，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行[12]。

通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的協(xié)同，打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任分開審計(jì)的慣性思維，編制雙重責(zé)任履行評(píng)價(jià)審計(jì)計(jì)劃，確定共同工作目標(biāo)，敲定審計(jì)工作重點(diǎn)，融合審計(jì)程序與步驟，以形式的聯(lián)審實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的契合，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理工作進(jìn)入長效良性軌道。審計(jì)機(jī)關(guān)綜合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)和環(huán)境責(zé)任的履行情況，采用命題式審計(jì)，揭露其決策失誤、管理不力等履職不當(dāng)行為造成的生態(tài)環(huán)境損失，將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部查處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)問題反映在同一份審計(jì)報(bào)告中，充分披露經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理中的失職行為，保證審計(jì)問題的完整性。以資源類委托責(zé)任為主線，抓住主要矛盾，集中反映與資源開發(fā)利用、生態(tài)污染防治、環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作相關(guān)的重要審計(jì)意見。通過審計(jì)反映的普遍性、典型性、傾向性、潛在性問題和提出的審計(jì)建議，幫助有關(guān)部門及時(shí)改進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理工作，推動(dòng)依法、有序、合理地保護(hù)自然資源資產(chǎn)。在問題追責(zé)方面，強(qiáng)調(diào)由人而事，明確到人，旨在抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，提高政府部門環(huán)境治理不作為的政治成本，強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，促使其加大生態(tài)環(huán)境治理的力度，加快推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程。

四、政策建議

（一）創(chuàng)新審計(jì)理念，發(fā)展研究型審計(jì)模式

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，給國家審計(jì)工作帶來了新的任務(wù)和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以問題為導(dǎo)向的查證方式將重點(diǎn)集中在審計(jì)取證環(huán)節(jié)，對(duì)整體的把握不夠，難以全面地反映被審計(jì)單位的整體狀況，導(dǎo)致問題很重要，但問題聯(lián)系不緊密，難以反映政策和制度的整體狀況和程度。但只憑借這些問題就做出審計(jì)判斷會(huì)導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高，也難以讓被審計(jì)單位接受并整改，這就需要轉(zhuǎn)變審計(jì)方式。研究型審計(jì)是將取證作為基礎(chǔ)，以分析研究為核心，研究被審計(jì)單位基本情況、信息系統(tǒng)控制情況、被審計(jì)單位遵循的法律、法規(guī)、制度等，在這一基礎(chǔ)上，結(jié)合獲取的證據(jù)進(jìn)行分析，從整體上判斷治理措施是否合理、執(zhí)行是否有效等，這樣才能發(fā)現(xiàn)制約生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程的根源性問題，充分發(fā)揮國家審計(jì)作用，助力調(diào)整生態(tài)環(huán)境治理理念，提高治理能力，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)審計(jì)聯(lián)合，統(tǒng)籌多方審計(jì)力量

要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，還應(yīng)充分發(fā)揮其他政府部門、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的協(xié)同作用，圍繞生態(tài)環(huán)境治理要素優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，共同解決在審計(jì)過程中遇到的問題。加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與內(nèi)審機(jī)構(gòu)的計(jì)劃統(tǒng)籌，通過計(jì)劃源頭管理和項(xiàng)目建設(shè)研究明確雙方審計(jì)過程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和事項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)可以在審計(jì)實(shí)施過程中，有重點(diǎn)地對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)和事項(xiàng)上加強(qiáng)溝通配合，筑牢審計(jì)的思想基礎(chǔ)，凝聚共識(shí)，形成審計(jì)合力。

此外，在生態(tài)環(huán)境治理中呈現(xiàn)出的諸多問題具有相似性，現(xiàn)階段審計(jì)類型數(shù)量的不斷增加卻解決不了有限的環(huán)境治理問題，一味增加審計(jì)類型只會(huì)加重審計(jì)領(lǐng)域的“內(nèi)卷”，無限細(xì)分導(dǎo)致了審計(jì)行業(yè)發(fā)展的停滯。審計(jì)機(jī)關(guān)不能只做機(jī)械的審核工作，而是應(yīng)掌握主觀能動(dòng)性，在做好常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”工作的同時(shí)，重視審計(jì)組織管理方式的科學(xué)合理，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌運(yùn)用不同層級(jí)審計(jì)、交叉審計(jì)和各主體審計(jì)等組織方式，善于將不同主題的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)合起來，從財(cái)政、環(huán)境、民生等角度綜合分析面臨的問題，實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題與解決問題的辯證統(tǒng)一。

（三）消除行政壁壘，共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域涉及眾多政府部門，各單位和機(jī)構(gòu)之間也存在著復(fù)雜的利害關(guān)系，有時(shí)僅憑審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限難以對(duì)各個(gè)部門實(shí)現(xiàn)有效制衡。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)也要明確不同區(qū)域、不同行業(yè)中生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的需求，堅(jiān)持積累與其他部門協(xié)同開展工作的經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目合作中探索審計(jì)在新發(fā)展格局下的定位，樹立審計(jì)獨(dú)立精神、推進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，保持客觀公正立場的同時(shí)，積極探討與中央環(huán)保督察等其他監(jiān)督力量的銜接。在實(shí)踐中促進(jìn)多元監(jiān)督主體之間的信息暢通，整合優(yōu)化資源，采用內(nèi)部人員交叉進(jìn)駐的方式提高審計(jì)工作人員對(duì)協(xié)同監(jiān)督主體的熟悉程度，從而對(duì)雙方部門的定位有更清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生積極影響[13]。

（四）強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)，推動(dòng)審后整改檢查

國家審計(jì)不僅要分析、檢查問題，還要做到查處問題與解決問題的統(tǒng)一，建立健全審計(jì)整改跟蹤督促檢查機(jī)制，壓實(shí)審計(jì)監(jiān)督后半程責(zé)任，充分發(fā)揮對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的保障作用。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷完善審計(jì)整改工作機(jī)制，明確負(fù)責(zé)整改的主體，規(guī)劃制定整改文件，為被審計(jì)單位提供科學(xué)合理的整改標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要積極推動(dòng)主管部門對(duì)被審計(jì)單位監(jiān)管責(zé)任的履行，并定期組織問題整改情況審查，跟蹤檢查責(zé)任主體的實(shí)際整改效果，重點(diǎn)關(guān)注屢審屢犯以及整改不及時(shí)、不徹底的情形，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的違法違紀(jì)案件，可以移送相關(guān)部門，通過與其他監(jiān)督執(zhí)法部門配合，強(qiáng)化整改效果。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)還要“整”以致用，加強(qiáng)審計(jì)整改結(jié)果的運(yùn)用。將審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等其他監(jiān)督相結(jié)合，把對(duì)環(huán)境問題整改落實(shí)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部績效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，對(duì)審計(jì)所發(fā)現(xiàn)問題整改不力、態(tài)度不端正的，審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取約見、約談的方式追究其整改責(zé)任，并按照相關(guān)權(quán)限提請(qǐng)紀(jì)委、監(jiān)委等部門研究處理。