張 舒，凌 鵲

作為教育國(guó)際化的重要表現(xiàn)形式，中外合作辦學(xué)對(duì)滿足社會(huì)多樣性、國(guó)際化教育需求、促進(jìn)學(xué)科建設(shè)等方面都發(fā)揮了重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，一系列中外合作辦學(xué)政策相繼發(fā)布，形成了較為系統(tǒng)和完善的政策體系。在政策的推動(dòng)下，中外合作辦學(xué)事業(yè)在探索中不斷前進(jìn)，辦學(xué)規(guī)模逐步擴(kuò)大。截至2020年底，經(jīng)全國(guó)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)且在辦的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目已達(dá)2332個(gè)，本科以上中外合作辦學(xué)在讀學(xué)生超過(guò)60萬(wàn)人。①林金輝：《推動(dòng)中外合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展》，《中國(guó)教育報(bào)》2021年3月11日?？梢?jiàn)，中外合作辦學(xué)已然成為中國(guó)教育事業(yè)的重要構(gòu)成。②王志強(qiáng)：《新時(shí)代高等教育中外合作辦學(xué)的歷史變遷與未來(lái)展望》，《黑龍江高教研究》2019年第8期。但在政策方面，仍存在政策制定滯后、表達(dá)模糊、目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)等問(wèn)題。③張慶曉、賀靜霞：《中外合作辦學(xué)政策的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)反思》，《黑龍江高教研究》2019年第3期。公共政策及其文本形式可以反映制度變遷的外在過(guò)程及內(nèi)在邏輯，研究政策變遷過(guò)程和邏輯對(duì)于把握當(dāng)前制度以及謀劃未來(lái)方向具有重要意義。④吳堅(jiān)、楊婧、鐘玉洲：《中外合作辦學(xué)政策發(fā)展分析》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。學(xué)術(shù)界關(guān)于中外合作辦學(xué)的政策研究主要從中外合作辦學(xué)改革發(fā)展歷程、⑤郭強(qiáng)、周南平：《本科層次中外合作辦學(xué)現(xiàn)狀剖析與路徑反思》，《學(xué)術(shù)論壇》2014年第10期。政策路徑優(yōu)化、實(shí)然分析⑥王璞、李玲玲：《中外合作辦學(xué)政策的發(fā)展歷程和未來(lái)展望》，《東南學(xué)術(shù)》2013年第4期。等方面進(jìn)行論證，但是從公共政策變遷的視角對(duì)中外合作辦學(xué)的研究尚待進(jìn)一步深入?；诖?，本文在漸進(jìn)主義理論模型下，以政策文本為資料分析中外合作辦學(xué)政策變遷過(guò)程、演進(jìn)邏輯，進(jìn)而探索出更有效、更契合的中外合作辦學(xué)政策的發(fā)展理路，促進(jìn)中外合作辦學(xué)健康持續(xù)發(fā)展。

中外合作辦學(xué)是由政府提供基礎(chǔ)性制度供給，所有不同的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目的管理制度都是以國(guó)家頒布的政策為藍(lán)本制定的。因此，本文的文本分析范圍是1978—2020年國(guó)務(wù)院、教育部門出臺(tái)的涉及中外合作辦學(xué)的政策文本，發(fā)文單位為中共中央、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門頒布的通知、意見(jiàn)以及決定等，不涵蓋批示、領(lǐng)導(dǎo)講話、函等以及地方性法規(guī)和規(guī)章。按照以上標(biāo)準(zhǔn)，本文通過(guò)人工篩選，共獲得26份政策文本、83450個(gè)漢字的政策文本語(yǔ)料庫(kù)，為每份中外合作辦學(xué)政策文本確定不少于三個(gè)的關(guān)鍵詞；并結(jié)合對(duì)政策文本的研讀，以科學(xué)、客觀地分析1978—2020年中外合作辦學(xué)政策在內(nèi)容、目標(biāo)、價(jià)值取向及工具上的特征，以此探究中外合作辦學(xué)政策變遷的過(guò)程、邏輯與發(fā)展理路。

漸進(jìn)主義模型是由美國(guó)學(xué)者林德布洛姆構(gòu)建的，他認(rèn)為政策改良是邏輯變遷的核心，是在原有的政策基礎(chǔ)上進(jìn)行修改和完善，通過(guò)調(diào)適、良性互動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的根本性變革。這一模型要旨有三個(gè)方面的原則：一是按部就班原則，即在一定制度框架內(nèi)，遵循已有的規(guī)律，對(duì)原有政策進(jìn)行小修改和完善。二是穩(wěn)中求變?cè)瓌t，主要體現(xiàn)在根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化，及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整。三是積小成大原則，注重事物量的積累，以量變引起質(zhì)變。①朱月華：《新中國(guó)成立70年來(lái)義務(wù)教育師資均衡配置政策的演變路徑及展望——基于漸進(jìn)主義模型的分析》，《教育科學(xué)研究》2020年第1期。中外合作辦學(xué)政策體系的構(gòu)建，是通過(guò)時(shí)間序列和環(huán)境變化不斷進(jìn)化、演變，與漸進(jìn)主義的立場(chǎng)和過(guò)程高度契合。

一、變遷歷程：中外合作辦學(xué)政策變遷的演進(jìn)脈絡(luò)

1.政策探索：以規(guī)模增長(zhǎng)為主，服務(wù)國(guó)家需求的起步階段（1978—1994年）

1978年，中國(guó)確立了改革開(kāi)放政策，教育對(duì)外開(kāi)放也由此拉開(kāi)序幕。1986年，國(guó)家教育委員會(huì)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)合作項(xiàng)目學(xué)校建設(shè)的意見(jiàn)》，這是新中國(guó)第一個(gè)有關(guān)中外合作辦學(xué)的政策文件，標(biāo)志著中國(guó)中外合作辦學(xué)事業(yè)正式起航。

在改革開(kāi)放初期，中外合作辦學(xué)事業(yè)剛剛起步，出臺(tái)的政策數(shù)量較少，從內(nèi)容來(lái)看，僅為宏觀性的指導(dǎo)性意見(jiàn)，其關(guān)鍵性作用在于構(gòu)建了中外合作辦學(xué)的基本框架。在改革開(kāi)放初期，國(guó)家逐漸意識(shí)到國(guó)際化人才培養(yǎng)的重要性。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，各類專業(yè)人才供給開(kāi)始出現(xiàn)緊缺，國(guó)家教育結(jié)構(gòu)、方式需要探索與之相適應(yīng)的新模式。此時(shí)，中外合作辦學(xué)政策的目標(biāo)是滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求。在政策內(nèi)容上，多元化的涉外辦學(xué)是中國(guó)教育改革的重要方面，不同政策相繼明確了境外組織來(lái)華辦學(xué)、捐資助學(xué)、辦學(xué)層次等方面的辦學(xué)形式和合作主體要求。在價(jià)值取向上，《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)的個(gè)人來(lái)華合作辦學(xué)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定合作辦學(xué)不得以營(yíng)利為目的，確定了其非營(yíng)利屬性。同時(shí)，教育行政部門一直秉持“鼓勵(lì)與支持”的態(tài)度，“鼓勵(lì)”加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，“支持”與境外機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)，共同推動(dòng)教育事業(yè)國(guó)際化。在政策工具上，這一進(jìn)程主要以政府為主導(dǎo)。以《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》為例，其明確要求中外合作辦學(xué)的舉辦主體必須遵守中國(guó)的法律法規(guī)。而《關(guān)于境外個(gè)人來(lái)華合作辦學(xué)問(wèn)題的通知》則進(jìn)一步詳細(xì)闡述了合作辦學(xué)需要保證教育質(zhì)量，受到中國(guó)法律的管轄與保護(hù)，必須嚴(yán)格按照辦學(xué)要求審批，但是，未曾明確中外合作辦學(xué)的具體法律制度。在此階段，中外合作辦學(xué)政策經(jīng)歷了從破冰起步到積極慎重辦學(xué)的過(guò)程。②薛二勇：《中外合作辦學(xué)改革和發(fā)展的政策分析》，《中國(guó)高教研究》2017年第2期。

2.政策初創(chuàng)：以規(guī)范管理為主，服務(wù)人才培養(yǎng)的發(fā)軔階段（1995—2002年）

隨著改革開(kāi)放的縱深發(fā)展，中外合作辦學(xué)開(kāi)始在全國(guó)探索推廣。由于中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目數(shù)量逐漸增多，政府、學(xué)校逐步累積了許多辦學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，在辦學(xué)實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了審批辦學(xué)程序規(guī)范不清、資格證書和學(xué)位證書管理保障等問(wèn)題。為了有效應(yīng)對(duì)相關(guān)實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)辦學(xué)規(guī)范的管理成為重要議題。在此階段，中外合作辦學(xué)在不斷調(diào)整探索，走向了制度更為規(guī)范、目標(biāo)更為清晰的政策體系建設(shè)階段。

在1995年，國(guó)家教育委員會(huì)頒布《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，明確規(guī)定了辦學(xué)原則、范圍、申請(qǐng)要求、審批程序等問(wèn)題。這是首份出現(xiàn)“中外合作辦學(xué)”完整概念且?guī)в蟹蓪傩缘墓俜秸呶募?。至此，中外合作辦學(xué)開(kāi)始有了正式的法律依據(jù)。通過(guò)對(duì)這一階段政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，“中外合作辦學(xué)”“法律保護(hù)”“教學(xué)保障”“監(jiān)督”“師資力量”“學(xué)位/學(xué)歷”“審核及備案”等主題出現(xiàn)的頻率較高。在政策內(nèi)容上，1996年，國(guó)務(wù)院學(xué)位辦頒布《關(guān)于加強(qiáng)中外合作辦學(xué)活動(dòng)中學(xué)位授予管理的通知》，規(guī)范了學(xué)位授予管理辦法，進(jìn)一步促進(jìn)教育對(duì)外交流與合作的規(guī)范管理?？梢钥闯觯撜邇?nèi)容中具體涉及了學(xué)歷學(xué)位證書、資格證書以及教師教學(xué)內(nèi)容等相關(guān)管理的細(xì)致規(guī)定，進(jìn)一步從宏觀辦學(xué)形式與層次過(guò)渡到中觀的學(xué)位、教學(xué)層面。在政策目標(biāo)上，從“教育事業(yè)發(fā)展”“質(zhì)量”“人才培養(yǎng)”等詞語(yǔ)多次被提及可以看出，這一階段政策的核心目標(biāo)是促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，確保中外合作辦學(xué)人才培養(yǎng)質(zhì)量。在價(jià)值取向上，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理呈現(xiàn)明顯的制度化、合法化、規(guī)范化特征。在政策工具上，以政府為主導(dǎo)，嚴(yán)格審核及備案，按照監(jiān)督與評(píng)估的方式進(jìn)行。因此，在這一階段，雖然還未形成運(yùn)行機(jī)制，但有關(guān)法規(guī)政策也在逐漸完善中，中外合作辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

3.政策規(guī)范：以依法辦學(xué)為主，追求質(zhì)與量相協(xié)調(diào)的深化階段（2003—2015年）

隨著教育改革的持續(xù)深入，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的數(shù)量快速增長(zhǎng)，也使得中外合作辦學(xué)面臨著新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，譬如片面追求經(jīng)濟(jì)利益等。由此，國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到構(gòu)建專門針對(duì)中外合作辦學(xué)規(guī)范管理的運(yùn)行機(jī)制的重要性。隨著《中外合作辦學(xué)條例》以及《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》的相繼出臺(tái)，中外合作辦學(xué)進(jìn)入有法可依、依法辦學(xué)的法制化階段。

這一階段的政策文本的關(guān)鍵詞是“辦學(xué)許可證”“學(xué)科專業(yè)”“引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源”“辦學(xué)質(zhì)量”“課程設(shè)置”“公益性原則”等，熱點(diǎn)已由規(guī)范中外合作辦學(xué)管理逐漸趨向如何優(yōu)化中外合作辦學(xué)、提高引進(jìn)教育資源的質(zhì)量上。具體而言，包括優(yōu)質(zhì)的學(xué)科專業(yè)、課程設(shè)置等。提高中外合作辦學(xué)質(zhì)量成為該階段的主要政策目標(biāo)。在政策內(nèi)容上，2004年頒發(fā)的4個(gè)政策文本中“項(xiàng)目批準(zhǔn)書”被提到25次、“辦學(xué)許可證”被提到16次，表明規(guī)范辦學(xué)、合法辦學(xué)已成為此階段政策聚焦的重點(diǎn)。而后，政策進(jìn)一步將辦學(xué)教學(xué)、師資配置、課程設(shè)置、合作內(nèi)容進(jìn)一步具體化、細(xì)化。在中外合作辦學(xué)大力發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)課程設(shè)置的合理化、師資配備的精準(zhǔn)化與發(fā)展同步，才能切實(shí)提高中外合作“辦學(xué)質(zhì)量”。2013年，教育部又出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)范了合作辦學(xué)的質(zhì)量保障問(wèn)題，著重強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格審批辦學(xué)資格、依法辦學(xué)、質(zhì)量辦學(xué)。在價(jià)值取向上，此階段除了落實(shí)高質(zhì)量觀，不可否認(rèn)的是，部分社會(huì)機(jī)構(gòu)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，為賺取高額的利潤(rùn)回報(bào)而將中外合作辦學(xué)視為一項(xiàng)投資行為。因此，公益性原則又回到政策中，并被多次重申，主要在于強(qiáng)調(diào)教育是以培養(yǎng)人才為根本目標(biāo)的崇高的社會(huì)公益性事業(yè)，這成為新一輪中外合作辦學(xué)政策的核心關(guān)切。在政策工具上，此階段政策監(jiān)督主體從政府主導(dǎo)監(jiān)督轉(zhuǎn)向了社會(huì)監(jiān)督、學(xué)生監(jiān)督與自我監(jiān)督，這種由自上而下到自下而上的變遷邏輯，就在于要確保倡導(dǎo)公平正義的中外合作辦學(xué)政策的貫徹落實(shí)。

4.政策創(chuàng)新：以內(nèi)涵發(fā)展為主，服務(wù)國(guó)家大局的轉(zhuǎn)型階段（2016—2021年）

實(shí)踐證明，高質(zhì)量發(fā)展已成為中外合作辦學(xué)的核心之義。在國(guó)家一系列政策的鼓勵(lì)下，中外合作辦學(xué)在豐富教育供給、優(yōu)化人才培養(yǎng)、促進(jìn)人才改革等方面取得了積極成效。2016年，教育部發(fā)布的《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開(kāi)放工作的若干意見(jiàn)》中明確定位，中外合作辦學(xué)已經(jīng)進(jìn)入“提質(zhì)增效、服務(wù)大局、增強(qiáng)能力”階段；同時(shí)，提出了推進(jìn)“一帶一路”倡議教育行動(dòng)重要戰(zhàn)略以及建立人文交流機(jī)制等措施。中外合作辦學(xué)與國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃緊密結(jié)合，在擴(kuò)大教育開(kāi)放新的歷史條件下，中外合作辦學(xué)擔(dān)負(fù)著服務(wù)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)、推動(dòng)教育國(guó)際化的歷史使命。隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，加強(qiáng)對(duì)辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)管，運(yùn)用法治精神解決辦學(xué)違規(guī)問(wèn)題，已經(jīng)成為重要手段。

“教育對(duì)外開(kāi)放”“辦學(xué)質(zhì)量”“監(jiān)管”“人文交流機(jī)制”等屬于此階段政策文本中的高頻詞。這表明，中外合作辦學(xué)政策已從執(zhí)行完善轉(zhuǎn)向監(jiān)管評(píng)估，從加強(qiáng)教育對(duì)外交流與合作、規(guī)范中外合作辦學(xué)管理等轉(zhuǎn)為加強(qiáng)“教育對(duì)外開(kāi)放”“完善人文交流機(jī)制”。在政策內(nèi)容上，如何切實(shí)加強(qiáng)教育對(duì)外開(kāi)放成為中外合作辦學(xué)政策的熱點(diǎn)。在這一階段，聚焦于中外合作辦學(xué)主題的政策文本提到“教育對(duì)外開(kāi)放”多達(dá)20次，政府開(kāi)始通過(guò)“一帶一路”教育行動(dòng)引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)資源，并實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。這一系列教育戰(zhàn)略，均旨在全面提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量，其政策目標(biāo)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)?guó)外優(yōu)質(zhì)的教育資源的引進(jìn)，完善人文交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中外合作辦學(xué)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。在價(jià)值取向上，注重高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。在政策工具上，政府創(chuàng)新工作方式，加強(qiáng)和改進(jìn)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)“黨建”工作，完善部際協(xié)調(diào)機(jī)制和保障措施，營(yíng)造有利于教育對(duì)外開(kāi)放的輿論氛圍。從此，中外合作辦學(xué)步入一個(gè)全新的階段。

值得一提的是，2020年，全球新冠疫情突如其來(lái)，國(guó)家教育行政部門積極應(yīng)對(duì)，出臺(tái)了《關(guān)于臨時(shí)擴(kuò)大中外合作辦學(xué)自主招生名額解決疫情期間部分出國(guó)留學(xué)人員赴境外就學(xué)困難有關(guān)工作的通知》等政策文件，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家在應(yīng)對(duì)新情況、新特點(diǎn)、新困難時(shí)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，也說(shuō)明了國(guó)家對(duì)中外合作辦學(xué)的重視程度以及釋放出的人文關(guān)懷，推動(dòng)了其規(guī)范、有序、健康、持續(xù)發(fā)展。

二、演進(jìn)邏輯：中外合作辦學(xué)政策變遷特征與動(dòng)因

中外作辦學(xué)政策的發(fā)展，蘊(yùn)含著教育系統(tǒng)內(nèi)外的各種復(fù)雜性、多樣性、變化性和不確定性。這一政策變遷過(guò)程是立足于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各類主體需求之上，并受制于現(xiàn)實(shí)執(zhí)行可能性的漸進(jìn)調(diào)適過(guò)程。基于漸進(jìn)主義模型，中外合作辦學(xué)政策具有發(fā)展歷程階段性與連續(xù)性、政策內(nèi)容繼承性與發(fā)展性、政策目標(biāo)穩(wěn)定性與同一性的特征，主要通過(guò)政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、價(jià)值取向與政策工具四個(gè)方面的變化，來(lái)實(shí)現(xiàn)總體政策的漸進(jìn)變遷；在變遷過(guò)程中，不同階段的中外合作辦學(xué)呈現(xiàn)出不同的政策樣態(tài)，并且受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等外部因素的多重影響。

1.中外合作辦學(xué)政策變遷特征分析

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際形勢(shì)、歷史背景、教育結(jié)構(gòu)等因素變化，逐步建立起了符合基本國(guó)情、具有中國(guó)特色的教育對(duì)外開(kāi)放政策體系。這一政策變遷過(guò)程主要呈現(xiàn)出如表1的特征。

表1 1978—2020年中外合作辦學(xué)政策變遷的總體特征

根據(jù)表1可見(jiàn)：

首先，從發(fā)展歷程來(lái)看，各階段是相互銜接的。從起步、發(fā)軔、深化到轉(zhuǎn)型，①林金輝、凌鵲：《中外合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展：政策軌跡和政策供給》，《高校教育管理》2021年第6期。該政策體系的變遷過(guò)程充分體現(xiàn)了漸進(jìn)主義思想，從起始到整個(gè)政策體系的不斷規(guī)范發(fā)展，每個(gè)階段的變化與發(fā)展都是在遵循教育發(fā)展規(guī)律的前提下，結(jié)合了當(dāng)下的實(shí)際情況和社會(huì)需求，在實(shí)踐中逐步調(diào)整現(xiàn)有政策，切實(shí)解決中外合作辦學(xué)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，努力通過(guò)改良的方式不斷推進(jìn)。

其次，從政策內(nèi)容來(lái)看，其關(guān)注點(diǎn)由宏觀辦學(xué)形式到微觀具體教學(xué)內(nèi)容、專業(yè)課程設(shè)置、師資配置、審核評(píng)估等，再到持續(xù)推進(jìn)、高質(zhì)量辦學(xué)、可持續(xù)發(fā)展等，政策內(nèi)容的轉(zhuǎn)換由單一走向多元。而中外合作辦學(xué)政策由分散性、臨時(shí)性向?qū)ｉT化、體系化、規(guī)范化的方向發(fā)展，基于原有政策逐步調(diào)整和內(nèi)容擴(kuò)展，具有較高的繼承性，以滿足人民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需要為發(fā)展愿景。

最后，從政策目標(biāo)來(lái)看，從改革開(kāi)放初期的為滿足緊缺人才需求到新時(shí)代的大力推行教育對(duì)外開(kāi)放，從中國(guó)教育事業(yè)的補(bǔ)充到作為中國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，①林金輝：《中外合作辦學(xué)的政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)條件》，《教育研究》2018年第10期。目標(biāo)的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)適應(yīng)社會(huì)需求到主動(dòng)作為的邏輯轉(zhuǎn)向。在價(jià)值取向上，中外合作辦學(xué)政策始終在尋求公益性和有效性之間平衡，走過(guò)了一條從公益性到非營(yíng)利性的道路，并且把內(nèi)涵式發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展放在了更加突出的位置，更加具有人文情懷。這體現(xiàn)了決策者在新時(shí)代的政策價(jià)值觀。目標(biāo)的一致性，不僅加強(qiáng)了有關(guān)中外合作辦學(xué)的政策體系建設(shè)，而且能夠協(xié)同多方力量、采取多種措施集中發(fā)力，提升中外合作辦學(xué)政策的有效性。

總之，中外合作辦學(xué)政策變遷呈現(xiàn)為逐步完善發(fā)展且溫和漸進(jìn)的過(guò)程。根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)處境和中外合作辦學(xué)的實(shí)踐樣態(tài)，教育行政部門對(duì)政策方向進(jìn)行及時(shí)調(diào)整、決策，使得各個(gè)階段的政策體現(xiàn)出一種漸進(jìn)上升的過(guò)程和變遷邏輯，充分體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)中外合作辦學(xué)事業(yè)建設(shè)進(jìn)程的節(jié)點(diǎn)研判和總體把握。

2.中外合作辦學(xué)政策漸進(jìn)演變動(dòng)因分析

隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，中外合作辦學(xué)對(duì)增強(qiáng)中國(guó)教育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，滿足人民對(duì)國(guó)際化、高質(zhì)量的教育需求起到了重要作用。由于中外合作辦學(xué)政策的變遷過(guò)程受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與全球教育發(fā)展等因素的共同作用，②王家合、趙喆、和經(jīng)緯：《中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷的過(guò)程、邏輯與走向——基于1949—2019年政策文本的分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2020年第5期。為了教育改革的秩序與平穩(wěn)，總體上呈現(xiàn)為一種漸進(jìn)主義式的變遷邏輯，如圖1所示。

圖1 中外合作辦學(xué)政策變遷邏輯分析

具體來(lái)說(shuō)：

一是政治因素為主要影響的推動(dòng)邏輯。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的政策方針經(jīng)歷了漸進(jìn)式的自我完善和改革。中外合作辦學(xué)政策與國(guó)家政策主線密切相關(guān)，同時(shí)，政府偏好對(duì)公共政策變遷規(guī)律的作用，即在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)政府是付出行動(dòng)還是維持現(xiàn)狀，會(huì)對(duì)政策的變動(dòng)產(chǎn)生推動(dòng)或制約作用，而政府偏好的變化可能對(duì)政策內(nèi)容和政策工具產(chǎn)生直接影響。在政策轉(zhuǎn)向?qū)嵺`的過(guò)程中，漸進(jìn)政治成為行政部門主要遵循的邏輯，因?yàn)樾〔椒サ恼巫冞w更有助于創(chuàng)設(shè)一個(gè)平穩(wěn)的過(guò)渡秩序。由于改革開(kāi)放初期，國(guó)內(nèi)各項(xiàng)政治體制尚不完善，為了解決國(guó)際化緊缺人才的需求，政府在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域使用強(qiáng)制性政策工具，承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任。為此，教育行政部門強(qiáng)調(diào)辦學(xué)形式的多樣化，鼓勵(lì)境外高等教育來(lái)華辦學(xué)，并對(duì)其進(jìn)行粗放型管理。然而，由于制度不健全、管理不完善等原因，諸多項(xiàng)目并未達(dá)到預(yù)期的質(zhì)量。因此，政府致力于中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的全方位改革，價(jià)值目標(biāo)和政策工具均呈現(xiàn)多元化的新趨勢(shì)，出臺(tái)了專門的條例進(jìn)行規(guī)范化管理，同時(shí)對(duì)其質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估等。政府的偏好對(duì)政策的變遷產(chǎn)生了推動(dòng)作用，在政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的格局下將中外合作辦學(xué)向縱深推進(jìn)發(fā)展。從政治的因素來(lái)看，中外合作辦學(xué)政策變遷是一種小步伐式的政策變遷，具體呈現(xiàn)的是平和、穩(wěn)定的漸進(jìn)式邏輯。

二是經(jīng)濟(jì)因素為主要影響的執(zhí)行邏輯。中外合作辦學(xué)政策變遷很大程度上反映的是在適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中所做出的各項(xiàng)決策，呈現(xiàn)出溫和、穩(wěn)步、漸進(jìn)的特點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，不同的高等教育組織為了爭(zhēng)奪教育市場(chǎng)、擴(kuò)張教育資源、實(shí)現(xiàn)教育營(yíng)利，從而導(dǎo)致發(fā)展定位的價(jià)值取向出現(xiàn)差異。面對(duì)中外合作辦學(xué)中出現(xiàn)的問(wèn)題，政府主動(dòng)調(diào)適，刺激了一系列政策的出臺(tái)，并堅(jiān)持規(guī)范管理與非營(yíng)利性原則，以此保障中外合作辦學(xué)健康、持續(xù)發(fā)展?？傮w來(lái)看，經(jīng)濟(jì)層面的漸進(jìn)主義已經(jīng)影響了中國(guó)教育改革的主要價(jià)值，并且成為一種學(xué)術(shù)理念與實(shí)踐。由于新自由主義已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的主要思潮，由此導(dǎo)致中外合作辦學(xué)政策變遷也不得不開(kāi)始強(qiáng)調(diào)理性決策與實(shí)際效益，而不是一種顛覆式的政策改革邏輯。

三是社會(huì)因素為主要影響的需求邏輯。公眾需求變化和社會(huì)組織的興起是政策變遷的重要推力。改革開(kāi)放以前，公眾對(duì)教育的需求僅停留在有或無(wú)以及“量”的層面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)文化的高度繁榮，由此帶動(dòng)了中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的數(shù)量增加。具體而言，隨著人民生活水平的不斷提高，公眾由對(duì)教育由“量”的需求轉(zhuǎn)向了“質(zhì)”的要求，優(yōu)質(zhì)的教育資源成為公眾的真正訴求。公眾需求的轉(zhuǎn)變進(jìn)一步推動(dòng)了中外合作辦學(xué)的發(fā)展，也使其政策所包含的內(nèi)容更加專門化和規(guī)范化，促進(jìn)了一系列保障辦學(xué)質(zhì)量的政策出臺(tái)，為中外合作辦學(xué)的成長(zhǎng)和勃興提供了內(nèi)在動(dòng)力。在這種社會(huì)邏輯主導(dǎo)下，中外合作辦學(xué)的政策變遷是因社會(huì)與人民對(duì)教育需求的轉(zhuǎn)變而發(fā)生轉(zhuǎn)變的。這種內(nèi)在的轉(zhuǎn)變不是一種自上而下、突進(jìn)式的政策風(fēng)暴，而是社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展過(guò)程中不同階段遞進(jìn)的溫和式變遷。由此可見(jiàn)，社會(huì)邏輯主導(dǎo)下的中外合作變遷同樣是一種漸進(jìn)式改革。

縱觀中外合作辦學(xué)政策變遷脈絡(luò)，其歷程呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的路徑依賴，每個(gè)階段的政策變遷都是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的推動(dòng)所致，遵循著政策變遷的推動(dòng)、執(zhí)行、需求邏輯。這使得中外合作辦學(xué)政策由原來(lái)的粗放式管理特點(diǎn)逐漸完善成如今這種組織嚴(yán)密、內(nèi)容翔實(shí)、目標(biāo)明確的政策體系。

三、改革趨向：中外合作辦學(xué)政策未來(lái)的發(fā)展理路

1.確立按部就班的目標(biāo)原則，保持政策演變階段連續(xù)性

根據(jù)漸進(jìn)主義模型，可將政策制定視為前后有序銜接的不間斷的過(guò)程，因而需要重視政策階段的連續(xù)性，不同政策之間要保持內(nèi)在的聯(lián)系。即在發(fā)展高質(zhì)量中外合作辦學(xué)這一政策目標(biāo)的引領(lǐng)下，要對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行調(diào)整和修改。新時(shí)期、新形勢(shì)下的中外合作辦學(xué)更要強(qiáng)調(diào)“提質(zhì)增效、服務(wù)大局”的能力。提高辦學(xué)質(zhì)量是當(dāng)前工作的中心任務(wù)和重要目標(biāo)。中外合作辦學(xué)必須聚焦于高質(zhì)量發(fā)展這一主線，也即規(guī)模速度、布局結(jié)構(gòu)、質(zhì)量效益協(xié)調(diào)的發(fā)展。其一，在規(guī)模速度上，要加強(qiáng)對(duì)中外合作辦學(xué)的監(jiān)督監(jiān)管，落實(shí)年度檢查制度和定期評(píng)估制度。要引進(jìn)自查自糾與退出機(jī)制，逐步形成質(zhì)量評(píng)估的閉環(huán)管理，轉(zhuǎn)變單一評(píng)估方式，從兩類體系評(píng)估向多元分類體系評(píng)估轉(zhuǎn)變，在不同學(xué)科門類和不同學(xué)歷層次上有所區(qū)別，從而確保中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目高質(zhì)量的規(guī)模增長(zhǎng)。其二，在辦學(xué)布局結(jié)構(gòu)上，要立足區(qū)域發(fā)展，鼓勵(lì)和扶持中西部地區(qū)高校開(kāi)展中外合作辦學(xué)，注重公平性和區(qū)域協(xié)調(diào)性。要發(fā)揮政策導(dǎo)向效應(yīng)，從入口解決中外合作辦學(xué)東西部不平衡的問(wèn)題，引導(dǎo)教育資源由東部向西部?jī)A斜，進(jìn)一步協(xié)調(diào)辦學(xué)區(qū)域平衡發(fā)展。其三，在質(zhì)量效益協(xié)調(diào)上，要?jiǎng)?chuàng)新人才培養(yǎng)模式，人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升需要引進(jìn)、吸收、融合獨(dú)具特色的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)進(jìn)行特色專業(yè)設(shè)置，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所需人才實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)專業(yè)型高質(zhì)量國(guó)際化人才。

2.落實(shí)穩(wěn)中求變的內(nèi)容原則，促進(jìn)質(zhì)量改進(jìn)的政策優(yōu)化

漸進(jìn)主義決策者認(rèn)為，要充分考慮環(huán)境變化和要求來(lái)確定進(jìn)行政策內(nèi)容的修訂。在穩(wěn)中求變?cè)瓌t的指引下，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境變化，通過(guò)一系列的微調(diào)實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的目標(biāo)。在制定政策時(shí)要分析已有政策內(nèi)容及其成效，以便在總結(jié)中不斷改進(jìn)。目前，中外合作辦學(xué)政策內(nèi)容在宏觀上的規(guī)定已經(jīng)較為全面，趨于穩(wěn)定狀態(tài)，但是，在微觀方面還存在表達(dá)模糊的現(xiàn)象。其一，在《中外合作辦學(xué)條例》《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》中均提到了“引入國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源”的問(wèn)題，但并沒(méi)有對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)行明確的界定，在改革中可以進(jìn)一步明確闡述。例如，相關(guān)政策需要對(duì)院校、專業(yè)、師資實(shí)力進(jìn)行更為明確的規(guī)定，進(jìn)一步提高政策內(nèi)容表達(dá)的精準(zhǔn)度。在引入優(yōu)質(zhì)教育資源時(shí)，要落實(shí)主體需要，結(jié)合國(guó)內(nèi)高校特點(diǎn)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，將中外合作辦學(xué)與地方發(fā)展精準(zhǔn)對(duì)接。唯有做到“我無(wú)人有”“我有人優(yōu)”“我平人特”，①朱永新、楊樹(shù)兵：《中外合作辦學(xué)應(yīng)體現(xiàn)“以我為主”》，《河南教育（高校版）》2006年第7期。才能精準(zhǔn)引入優(yōu)質(zhì)教育資源。其二，關(guān)于針對(duì)外方教師和管理人員的任教資格規(guī)定，《外籍教師聘任和管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》只有2年工作經(jīng)歷以及學(xué)士學(xué)位的規(guī)定，對(duì)其職稱、年齡等更為具體的要求卻沒(méi)有做出。當(dāng)教師學(xué)歷門檻過(guò)低時(shí)，勢(shì)必難以保證教學(xué)質(zhì)量。因此，需要嚴(yán)格大學(xué)教師任教資質(zhì)。其三，《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》第三十五條中關(guān)于“中外合作辦學(xué)的評(píng)估可以委托社會(huì)中介組織對(duì)其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估”的政策內(nèi)容，沒(méi)有明確界定具有何種行業(yè)資格的中介組織機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行評(píng)估。再者，由于國(guó)內(nèi)的中介組織專業(yè)水平參差不齊，很難真正做到專業(yè)且公平的評(píng)估。因此，需要進(jìn)一步考慮評(píng)價(jià)的可行性。其四，《中外合作辦學(xué)條例》中規(guī)定，中外合作辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)從本教育機(jī)構(gòu)中選派一定數(shù)量的教師到中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)任教，但對(duì)“一定數(shù)量”沒(méi)有量化標(biāo)準(zhǔn)，很難進(jìn)行衡量，無(wú)法真正體現(xiàn)教師比例，師資會(huì)在很大程度上無(wú)法得到保障，從而影響教學(xué)質(zhì)量。因此，政策內(nèi)容的改革應(yīng)該著力于表達(dá)的精準(zhǔn)化，使其更加規(guī)范，更具有指導(dǎo)作用。

3.秉持積小成大的方法原則，推進(jìn)政策變遷的漸進(jìn)改革

漸進(jìn)的過(guò)程可以由量變積累成大的變化，其實(shí)際變革速度要大于一次變革。漸進(jìn)決策要求，變革現(xiàn)實(shí)要通過(guò)一點(diǎn)一滴的變化逐步實(shí)現(xiàn)根本變革的目的，即通過(guò)小步伐改革來(lái)實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。新時(shí)期，中外合作辦學(xué)需著眼于不斷發(fā)展的新定位和新要求，其政策工具要從一元走向多元化，實(shí)現(xiàn)發(fā)展可持續(xù)化。具體來(lái)說(shuō)：一是工具結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，不能僅僅依靠強(qiáng)制性手段，也不能片面拋棄強(qiáng)制性手段。政府要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把中外合作辦學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制建立好，做好配套法律措施，推進(jìn)完善法律法規(guī)建設(shè)和修訂工作。從地方到中央，要層層遞進(jìn)，率先實(shí)現(xiàn)省域可持續(xù)發(fā)展。二是國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)各界共同參與中外合作辦學(xué)事業(yè)，堅(jiān)持以服務(wù)學(xué)生成長(zhǎng)需求為規(guī)律，讓學(xué)生和家長(zhǎng)參與到中外合作辦學(xué)的內(nèi)部治理過(guò)程中。三是應(yīng)將信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)處理引入中外合作辦學(xué)監(jiān)管領(lǐng)域，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)中外合作辦學(xué)服務(wù)監(jiān)管體系。在中外合作辦學(xué)建設(shè)中，要充分發(fā)揮多主體的作用，形成多部門合作的協(xié)同效應(yīng)。要通過(guò)對(duì)中外合作辦學(xué)政策工具的逐步修正與調(diào)整，最終提升辦學(xué)質(zhì)量，達(dá)到培養(yǎng)高質(zhì)量國(guó)際化人才的目標(biāo)。

總之，中外合作辦學(xué)是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育國(guó)際化推動(dòng)下的歷史發(fā)展必然趨勢(shì)。黨和國(guó)家理應(yīng)依據(jù)中外合作辦學(xué)政策變遷邏輯所體現(xiàn)出來(lái)的特征及未來(lái)需求，進(jìn)一步研究和修訂未來(lái)的中外合作辦學(xué)政策。要從多元視角出發(fā)，循序漸進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧好政策布局與實(shí)際發(fā)展兩個(gè)面向，使政策真正能夠促進(jìn)中外合作辦學(xué)的發(fā)展，逐步消除政策與實(shí)際辦學(xué)之間的距離。要從實(shí)際運(yùn)行系統(tǒng)中找出政策指導(dǎo)方向，促進(jìn)政策與辦學(xué)現(xiàn)狀同頻共振，使中外合作辦學(xué)政策建構(gòu)邁向科學(xué)化。