單 勇

2021年10月19日，《中華人民共和國(guó)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反電詐法》）提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，并對(duì)社會(huì)征求意見(jiàn)。《反電詐法》的最大特色在于推動(dòng)預(yù)防導(dǎo)向的犯罪治理，以實(shí)現(xiàn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、金融機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的主體責(zé)任，是針對(duì)電詐犯罪及網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)的前端防范與綜合治理，而非僅依靠政法機(jī)關(guān)事后回應(yīng)式的犯罪打擊，抑或單純通過(guò)刑法規(guī)制的刑事治理。為此，如何理解這一基于主體責(zé)任的預(yù)防性法律制度，可從法案的立法背景、內(nèi)容體系及制度實(shí)現(xiàn)三個(gè)層面展開(kāi)。

一、立法背景：犯罪變遷呼喚治理轉(zhuǎn)型

在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的三浪疊加下，中國(guó)整體性步入現(xiàn)實(shí)空間與網(wǎng)絡(luò)空間虛實(shí)交織、高度交融的數(shù)字社會(huì)。在從傳統(tǒng)社會(huì)到數(shù)字社會(huì)的轉(zhuǎn)型中，當(dāng)代中國(guó)的犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)三大系統(tǒng)性變化：

變化一：犯罪總量大幅下降，犯罪拐點(diǎn)已然形成。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)刑事案件的立案總數(shù)呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，該增勢(shì)在2015年達(dá)到頂點(diǎn)；2015—2020年，立案總數(shù)從717萬(wàn)件驟降至478萬(wàn)件。①囿于犯罪黑數(shù)的存在和司法漏斗效應(yīng)的影響，犯罪數(shù)量在真實(shí)的犯罪總量、公安立案數(shù)、檢察院起訴數(shù)、法院審判數(shù)上呈現(xiàn)遞減關(guān)系，故而，全國(guó)公安機(jī)關(guān)刑事案件的立案總數(shù)相對(duì)法院和檢察院的辦案數(shù)量更客觀且對(duì)犯罪治理更具參考價(jià)值。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，刑事案件立案總數(shù)的驟降主要表現(xiàn)在盜竊、搶劫、殺人等傳統(tǒng)自然犯類(lèi)型上，盜竊案件從2015年的487萬(wàn)件驟降至2020年的165萬(wàn)件；搶劫案件從2015年的86747件降至2020年的11303件；殺人案件從2015年的9200件降至2020年的7157件。此外，近年來(lái)，全國(guó)信訪總量明顯下降，集體上訪總量連續(xù)11年下降，中國(guó)社會(huì)矛盾總量也出現(xiàn)了歷史性拐點(diǎn)。參見(jiàn)張璁、亓玉昆：《為建設(shè)更高水平的平安中國(guó)添磚加瓦》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年12月19日，第2版。如今，中國(guó)被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為是世界上最安全的國(guó)家之一，也是刑事犯罪率最低的國(guó)家之一，僅為千分之三點(diǎn)四，社會(huì)治安狀況處于歷史最好水平。②張璁、亓玉昆：《為建設(shè)更高水平的平安中國(guó)添磚加瓦》。犯罪拐點(diǎn)的出現(xiàn)成為“中國(guó)之治”的標(biāo)志性成果和印證“社會(huì)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定”③黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“新中國(guó)成立七十年來(lái)，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡。”的基本指標(biāo)。

變化二：在犯罪總量驟降的同時(shí)，各類(lèi)新型網(wǎng)絡(luò)犯罪數(shù)量持續(xù)上升。傳統(tǒng)犯罪全面觸網(wǎng)，傳統(tǒng)犯罪與網(wǎng)絡(luò)犯罪發(fā)生此消彼長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性變化。“據(jù)公安部透露，網(wǎng)絡(luò)犯罪占我國(guó)犯罪總數(shù)的1/3，且呈不斷上升態(tài)勢(shì)?！雹芫毢檠螅骸洞驌艟W(wǎng)絡(luò)犯罪要技術(shù)革新》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月25日，第5版。2015—2020年，以電詐為主的詐騙案件立案數(shù)分別為104萬(wàn)件、97萬(wàn)件、92萬(wàn)件、115萬(wàn)件、143萬(wàn)件、191萬(wàn)件。2020年，詐騙案件數(shù)量首次超過(guò)盜竊，成為中國(guó)當(dāng)前的第一大犯罪。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任李寧在《反電詐法》草案的說(shuō)明中指出：“電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪已經(jīng)成為當(dāng)前發(fā)案最高、損失最大、群眾反映最強(qiáng)烈的突出犯罪，多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)難以有效遏制，需要進(jìn)一步完善制度，堅(jiān)決打擊治理，維護(hù)人民群眾切身利益?！雹輳?zhí)炫啵骸秾?duì)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙專(zhuān)門(mén)立法》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年10月20日，第4版。2021年4月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作做出重要指示，要求“全面落實(shí)打防管控各項(xiàng)措施，堅(jiān)決遏制此類(lèi)犯罪多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)”。⑥《習(xí)近平對(duì)打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作作重要指示》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-04/09/content_5598703.htm，2021年4月9日訪問(wèn)。

變化三：犯罪拐點(diǎn)的出現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)犯罪的暴漲凸顯從“城市吸引犯罪”到“網(wǎng)絡(luò)吸引犯罪”的犯罪變遷。在改革開(kāi)放的四十多年中，至少前四分之三的時(shí)間中國(guó)面臨流動(dòng)人口犯罪的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在20世紀(jì)初，芝加哥學(xué)派的羅伯特·帕克提出“犯罪是城市的問(wèn)題”⑦Robert E.Park，“The City：Suggestions for the Investigation of Human Behavior in the City Environment”，American Journal of Sociology，1915，20（5）.論斷，圍繞“城市吸引犯罪”主題衍生出社會(huì)解組、環(huán)境預(yù)防、熱點(diǎn)警務(wù)等經(jīng)典理論。這些學(xué)說(shuō)深刻形塑了20世紀(jì)犯罪學(xué)的總體面相。隨著人類(lèi)步入數(shù)字社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)不僅是犯罪的對(duì)象和工具，更是犯罪發(fā)生的空間和情境；網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、網(wǎng)絡(luò)傳銷(xiāo)、非法利用網(wǎng)絡(luò)、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)等違法犯罪層出不窮、花樣翻新。網(wǎng)絡(luò)犯罪已成為平安建設(shè)面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》這一重大歷史文獻(xiàn)甚至專(zhuān)門(mén)提及防范和打擊新型網(wǎng)絡(luò)犯罪。⑧《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“建設(shè)更高水平的平安中國(guó)，……加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，……防范和打擊暴力恐怖、新型網(wǎng)絡(luò)犯罪、跨國(guó)犯罪?！?/p>

面對(duì)傳統(tǒng)犯罪與網(wǎng)絡(luò)犯罪的此消彼長(zhǎng)，以往針對(duì)城市犯罪的“組織化調(diào)控”⑨作為綜合治理的本質(zhì)特征，組織化調(diào)控是指通過(guò)黨的組織網(wǎng)絡(luò)和政府的組織體系，在組織建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)滲透中不斷建立和完善執(zhí)政黨主導(dǎo)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，使社會(huì)本身趨向高度的組織化，通過(guò)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目的的社會(huì)調(diào)控形式。組織是支撐國(guó)家治理和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵力量。參見(jiàn)唐皇鳳：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控——中國(guó)社會(huì)治安綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第60—61頁(yè)。體系和方式迅速陷入應(yīng)對(duì)乏力的困境。該治理困境的表現(xiàn)有三：

其一，傳統(tǒng)的組織化調(diào)控主要針對(duì)現(xiàn)實(shí)空間（以城市空間為主）展開(kāi)；以電詐為主的網(wǎng)絡(luò)犯罪呈現(xiàn)鮮明的跨地域性和遠(yuǎn)程非接觸性，不法分子與被害人（潛在被害人）的交互發(fā)生于網(wǎng)絡(luò)空間。網(wǎng)絡(luò)交互既具有遠(yuǎn)程非接觸性，更具極強(qiáng)的匿名性和隱蔽性。網(wǎng)絡(luò)犯罪在侵入系統(tǒng)、洗錢(qián)等環(huán)節(jié)極為迅速，而傳統(tǒng)防控手段則相對(duì)遲滯。囿于犯罪特征不同，針對(duì)現(xiàn)實(shí)空間的傳統(tǒng)防控手段無(wú)法有效適用于針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的犯罪治理。

其二，傳統(tǒng)的組織化調(diào)控一般通過(guò)公安機(jī)關(guān)對(duì)不法分子的直接打擊或事后回應(yīng)實(shí)現(xiàn)；網(wǎng)絡(luò)犯罪的隱蔽性導(dǎo)致取證難度大，網(wǎng)絡(luò)犯罪的跨地域性致使國(guó)際執(zhí)法司法合作障礙重重，公安機(jī)關(guān)的打擊成本較高且效果有限，有時(shí)跨國(guó)執(zhí)法的成本甚至超過(guò)挽回的經(jīng)濟(jì)損失。網(wǎng)絡(luò)犯罪深根于網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)的土壤，電詐犯罪系網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)的中下游犯罪，僅打擊中下游犯罪而忽視上游犯罪時(shí)常陷入治標(biāo)不治本的窘境，僅憑刑法規(guī)制的事后回應(yīng)過(guò)于被動(dòng)和僵化，難以實(shí)現(xiàn)有效遏制犯罪的治理訴求。

其三，傳統(tǒng)的組織化調(diào)控往往通過(guò)針對(duì)個(gè)案的事件性治理實(shí)現(xiàn)，電詐犯罪作為網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)的下游犯罪，其實(shí)施須臾離不開(kāi)黑產(chǎn)上游提供賬號(hào)、收集個(gè)人信息、提供工具、提供交易平臺(tái)、技術(shù)輔助等環(huán)節(jié)的支持。下游的電詐犯罪僅為冰山一角，海平面下還潛藏著組織層、卡號(hào)販賣(mài)層、信息販賣(mài)層、技術(shù)產(chǎn)品層、技術(shù)服務(wù)層、洗錢(qián)服務(wù)層等龐大的網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)犯罪市場(chǎng)。對(duì)于電詐犯罪的治理，僅拘泥于個(gè)案層面的事件性治理恐怕無(wú)濟(jì)于事，只有真正瓦解網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)才能實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。

綜上，對(duì)于電詐犯罪等網(wǎng)絡(luò)犯罪的治理，亟待擺脫公安部門(mén)單打獨(dú)斗的困局、改變單純依靠事后回應(yīng)的現(xiàn)狀和跨越過(guò)度依賴(lài)刑法規(guī)制的誤區(qū)，亟待推進(jìn)從事后回應(yīng)到前端防范、從事件性治理到日常性治理、從刑法規(guī)制到犯罪治理和綜合治理的轉(zhuǎn)型。對(duì)此，《反電詐法》不僅堅(jiān)決貫徹了黨中央打擊電詐犯罪的決策部署和以人民為中心的使命擔(dān)當(dāng)，還以預(yù)防性法律制度落實(shí)主體責(zé)任，探索出犯罪治理轉(zhuǎn)型的制度性成果。

二、內(nèi)容體系：基于主體責(zé)任的預(yù)防性法律制度

《反電詐法》是一部基于主體責(zé)任的預(yù)防性法律制度。該法案針對(duì)電詐及網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)所涉及的信息鏈、資金鏈、技術(shù)鏈、人員鏈等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為地方人民政府、公安部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者等設(shè)定主體責(zé)任，搭建起通信、金融、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的日常性治理制度，形塑出以技術(shù)反制、被害預(yù)防、法律責(zé)任為保障的綜合治理體系。該法案的草案分七章三十九條，其內(nèi)容體系結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

圖1 《反電詐法》體系結(jié)構(gòu)

1.《反電詐法》的總則

《反電詐法》在“第一章總則”中將立法目的、電詐概念、治理原則、適用范圍、主體職責(zé)等電詐治理的基本問(wèn)題予以明確。第一條明確了立法目的，即保護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。三個(gè)立法目的的表述順序凸顯以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向；囿于電詐犯罪是一種涉網(wǎng)涉眾型侵財(cái)犯罪，故而電詐治理對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義；電詐犯罪滋生于網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)土壤之中，牽涉信息安全和網(wǎng)絡(luò)安全，所以電詐治理具有維護(hù)國(guó)家安全的應(yīng)有之義。第二條對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的含義做出界定，明確了電詐的手段和方式，即“利用電話(huà)、短信、互聯(lián)網(wǎng)等電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段”和“通過(guò)遠(yuǎn)程、非接觸方式”。這一含義并非刑法學(xué)意義的界定，而系針對(duì)犯罪特征、面向治理導(dǎo)向的犯罪學(xué)界定。第三條明確了該法的適用范圍。本法不僅適用于中國(guó)境內(nèi)發(fā)生的電詐活動(dòng)，也適用于中國(guó)公民在境外實(shí)施的電詐活動(dòng)，還適用于境外組織、個(gè)人針對(duì)境內(nèi)實(shí)施的電詐活動(dòng)或?yàn)樗藢?shí)施電詐活動(dòng)提供產(chǎn)品、服務(wù)的行為。可見(jiàn)，一切危害中國(guó)國(guó)家和公民利益的電詐活動(dòng)均受該法管轄，該條確立了針對(duì)境內(nèi)境外的全面管轄原則?！拔覈?guó)公民在境外實(shí)施的電詐活動(dòng)”主要指“金主”“蛇頭”組織中國(guó)公民赴境外實(shí)施電詐犯罪。自2021年5月21日，公安部部署全國(guó)公安機(jī)關(guān)針對(duì)“人員流”開(kāi)展“斷流”行動(dòng)，打掉“3人以上結(jié)伙”非法出境團(tuán)伙9419個(gè)，破獲刑事案件4160起，抓獲犯罪嫌疑人33860人。其中，抓獲組織招募者931人、運(yùn)送接應(yīng)者等黑產(chǎn)人員913名，挖出境外電詐窩點(diǎn)100個(gè)、“金主”82人，攔截偷渡出境人員1.9萬(wàn)名，教育勸返境外高危涉詐人員6.9萬(wàn)名。①莊會(huì)寧：《“斷流”：斬?cái)嗑惩怆娫p犯罪鏈條》，《人民公安》2021年第21期。

第四條樹(shù)立了“四個(gè)堅(jiān)持”的基本原則，即堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、法治思維，堅(jiān)持齊抓共管、群防群治，堅(jiān)持精準(zhǔn)防治。這些原則體現(xiàn)出深刻的國(guó)家治理現(xiàn)代化意蘊(yùn)，將反電詐的治理重心從末端司法規(guī)制轉(zhuǎn)向源頭治理和綜合治理。有學(xué)者通過(guò)對(duì)電詐犯罪的現(xiàn)象體察發(fā)現(xiàn)，“對(duì)其采用傳統(tǒng)的末端司法管控的治理模式難以達(dá)到良好的治理效果”。②王潔：《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的獨(dú)特屬性與治理路徑》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期。

第五條厘定了各類(lèi)治理主體的職責(zé)。其一，在全局層面，地方政府對(duì)本區(qū)域的反電詐工作負(fù)總責(zé)，包括確定工作目標(biāo)和工作機(jī)制，組織開(kāi)展綜合治理和防范宣傳等。其二，在組織層面，公安部門(mén)對(duì)金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展反電詐承擔(dān)組織協(xié)調(diào)責(zé)任。以往，公安部門(mén)的犯罪治理職責(zé)主要限于事中控制與事后回應(yīng)；而今，《反電詐法》要求公安部門(mén)將反電詐的重心轉(zhuǎn)移到事先預(yù)防與前端治理上來(lái)，要求其承擔(dān)起組織協(xié)調(diào)職責(zé)，以整合各類(lèi)主體形成防范電詐犯罪的合力。其三，在監(jiān)管層面，金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)主管部門(mén)對(duì)本行業(yè)相關(guān)企業(yè)具有行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任，以指導(dǎo)和監(jiān)督市場(chǎng)主體開(kāi)展電詐犯罪的前端防范。其四，在執(zhí)行層面，市場(chǎng)主體被挺到反電詐前線，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者被要求建立反電詐的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和安全責(zé)任制度，以承擔(dān)全面的安全主體責(zé)任。相比傳統(tǒng)的政府規(guī)制，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等市場(chǎng)主體在信息、技術(shù)、效率等方面更具優(yōu)勢(shì)，能更有效地維護(hù)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)秩序。③劉權(quán)：《網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公共性及其實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)研究》2020年第2期；金澤剛：《第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的類(lèi)型演變與犯罪危機(jī)預(yù)防》，《東方法學(xué)》2020年第1期。由此，該法構(gòu)筑起政府抓全局和負(fù)總責(zé)、公安組織協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)監(jiān)管部門(mén)管控市場(chǎng)主體、三類(lèi)市場(chǎng)主體管控用戶(hù)的綜合治理體系，并通過(guò)后續(xù)條文為三類(lèi)市場(chǎng)主體分別設(shè)置體系化的犯罪控制義務(wù)，從而將市場(chǎng)主體挺到反電詐的第一線。此外，第六條要求國(guó)務(wù)院建立反電詐的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨地域的協(xié)同配合與快速聯(lián)動(dòng)。

2.基于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的通信治理

電話(huà)卡是不法分子實(shí)施電詐犯罪的必備工具?！斗措娫p法》在“第二章通信治理”明確了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)反電詐的入口控制。第七條重申電信企業(yè)對(duì)電話(huà)卡用戶(hù)實(shí)名制的落實(shí)，包括對(duì)代理商落實(shí)實(shí)名制的監(jiān)督管理。第八條要求電信企業(yè)為用戶(hù)辦理電話(huà)卡不得超過(guò)規(guī)定數(shù)量以及異常辦卡的處置。第九條規(guī)定對(duì)涉詐高風(fēng)險(xiǎn)電話(huà)卡的“二次實(shí)名”核驗(yàn)，以保障電話(huà)卡使用的實(shí)名實(shí)人。第十條完善了物聯(lián)網(wǎng)卡的銷(xiāo)售和再銷(xiāo)售制度，要求電信企業(yè)建立物聯(lián)網(wǎng)卡用戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，采取技術(shù)措施限定物聯(lián)網(wǎng)卡的開(kāi)通功能、使用場(chǎng)景和適用設(shè)備。這對(duì)防范物聯(lián)網(wǎng)卡用于電詐具有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性。第十一條要求電信企業(yè)打擊改號(hào)軟件，對(duì)改號(hào)電話(huà)封堵攔截和溯源核查。實(shí)踐中，絕大多數(shù)電詐犯罪都使用改號(hào)軟件實(shí)現(xiàn)虛假主叫，該條對(duì)電信企業(yè)的技術(shù)反制措施提出更高要求。第十二條明確了非法設(shè)備、軟件的具體類(lèi)型，要求電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)采取技術(shù)反制措施，以防范涉詐非法設(shè)備、軟件接入網(wǎng)絡(luò)。

3.基于金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)的金融治理

電詐犯罪的變現(xiàn)環(huán)節(jié)離不開(kāi)金融賬戶(hù)和支付賬戶(hù)的資金鏈通道?！斗措娫p法》在“第三章金融治理”明確了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)（如支付寶、理財(cái)通）的主體責(zé)任。第十三條規(guī)定對(duì)金融賬戶(hù)和支付賬戶(hù)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理和全程實(shí)名審查制度。既要求企業(yè)建立客戶(hù)盡職調(diào)查制度，識(shí)別并核實(shí)客戶(hù)身份，以防范金融賬戶(hù)被用于電詐；也要求企業(yè)審查客戶(hù)交易狀況，了解客戶(hù)利用賬戶(hù)洗錢(qián)的風(fēng)險(xiǎn)，采取盡職調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)管理措施。該條聚焦于電詐資金鏈的精準(zhǔn)管控，以利于揪出電詐犯罪幕后受益人。第十四條為開(kāi)戶(hù)管理，要求企業(yè)及時(shí)識(shí)別并處置異常開(kāi)戶(hù)的情況。第十五條為企業(yè)賬戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)管理，要求金融、通信、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等主管部門(mén)建立開(kāi)戶(hù)企業(yè)的信息共享查詢(xún)系統(tǒng)，要求市監(jiān)部門(mén)對(duì)企業(yè)實(shí)名登記進(jìn)行身份核驗(yàn)，在源頭上避免企業(yè)賬戶(hù)用于電詐活動(dòng)。第十六條是針對(duì)金融賬戶(hù)、支付賬戶(hù)的技術(shù)治理，包括日常性監(jiān)測(cè)、異常賬戶(hù)監(jiān)測(cè)、建立反洗錢(qián)統(tǒng)一交易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和反洗錢(qián)可疑交易報(bào)告制度、對(duì)異常賬戶(hù)和可疑交易的處置等措施。第十七條要求公安會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立完善涉案資金的緊急支付、快速凍結(jié)和資金返還制度。

4.基于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的互聯(lián)網(wǎng)治理

隨著互聯(lián)網(wǎng)成為整個(gè)社會(huì)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，電話(huà)卡號(hào)、金融賬戶(hù)、支付賬戶(hù)均依附于網(wǎng)絡(luò)空間，電詐等各種網(wǎng)絡(luò)犯罪亦寄生于網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)之中。相對(duì)通信治理和金融治理，電詐犯罪的互聯(lián)網(wǎng)治理更具基礎(chǔ)性。《反電詐法》在“第四章互聯(lián)網(wǎng)治理”為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)設(shè)定犯罪控制義務(wù)，將主體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者對(duì)犯罪控制義務(wù)的履行。第十八條規(guī)定“不實(shí)名則無(wú)服務(wù)”的互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則，列舉出必須實(shí)名驗(yàn)證的四種互聯(lián)網(wǎng)場(chǎng)景及十二種互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，將實(shí)名制延伸至網(wǎng)絡(luò)空間的每一角落。在實(shí)踐中，不法分子匿名實(shí)施電詐主要有賴(lài)于非實(shí)名互聯(lián)網(wǎng)賬戶(hù)的掩護(hù)。互聯(lián)網(wǎng)賬戶(hù)實(shí)名制能保障在網(wǎng)絡(luò)空間中識(shí)別出網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的真正實(shí)施者，就如同人臉識(shí)別和步態(tài)識(shí)別攝像頭在現(xiàn)實(shí)空間中能識(shí)別個(gè)體的真實(shí)身份一樣。實(shí)名制可謂保障網(wǎng)絡(luò)空間可識(shí)別性和可預(yù)測(cè)性的關(guān)鍵制度。第十九條為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者設(shè)定監(jiān)測(cè)和處置異常賬號(hào)的風(fēng)險(xiǎn)控制義務(wù)，及對(duì)涉案電話(huà)卡和涉詐高風(fēng)險(xiǎn)電話(huà)卡所關(guān)聯(lián)注冊(cè)的互聯(lián)網(wǎng)賬號(hào)的處置義務(wù)。第二十條強(qiáng)調(diào)對(duì)涉詐應(yīng)用程序的監(jiān)測(cè)與處置，包括分發(fā)平臺(tái)內(nèi)的程序與分發(fā)平臺(tái)外的程序，全面管控電詐犯罪的技術(shù)工具。第二十一條為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者設(shè)定核驗(yàn)、記錄留存、溯源三項(xiàng)義務(wù)，以完善域名管理。第二十二條明確列舉出電詐犯罪的六種幫助行為，要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者對(duì)上述幫助行為及其所依托的涉詐黑產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、攔截和處置，以實(shí)現(xiàn)對(duì)黑產(chǎn)上游幫助行為的源頭治理。第二十三條第一款為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者設(shè)置配合司法機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)法義務(wù)，以被動(dòng)回應(yīng)和協(xié)同響應(yīng)的方式實(shí)現(xiàn)；第二款為其設(shè)定對(duì)異常賬號(hào)、涉詐產(chǎn)業(yè)、涉詐信息、涉詐活動(dòng)的可疑線索識(shí)別和移送義務(wù)，以主動(dòng)控制和積極作為的方式實(shí)現(xiàn)。

5.電詐犯罪的其他防范措施

為與通信治理、金融治理、互聯(lián)網(wǎng)治理相配合，《反電詐法》第五章進(jìn)一步規(guī)定了針對(duì)反詐關(guān)鍵環(huán)節(jié)的其他防范措施。第二十四條明確了個(gè)人信息處理者的反詐防范義務(wù)，要求個(gè)人信息處理者建立防范個(gè)人信息被用于電詐的工作機(jī)制；要求負(fù)有個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門(mén)加強(qiáng)對(duì)物流、購(gòu)物、貸款、醫(yī)療四類(lèi)信息的重點(diǎn)保護(hù)；要求公安機(jī)關(guān)在辦案中做到“每案回溯”，以查證個(gè)人信息來(lái)源。鑒于絕大多數(shù)電詐案件均是獲得潛在被害人個(gè)人信息后的精準(zhǔn)施騙，故而，個(gè)人信息保護(hù)構(gòu)成了反詐源頭治理的重中之重。該條中的“個(gè)人信息處理者”不僅包括電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者，還包括一切與個(gè)人信息處理相關(guān)的組織和機(jī)構(gòu)。該條中“個(gè)人信息”“個(gè)人信息處理”的內(nèi)涵以《個(gè)人信息保護(hù)法》第四條為準(zhǔn)，①參見(jiàn)《個(gè)人信息保護(hù)法》第四條：“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。個(gè)人信息的處理包括個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)、刪除等?！痹摋l的內(nèi)涵與《個(gè)人信息保護(hù)法》第九條的個(gè)人信息安全保障義務(wù)遙相呼應(yīng)。②參見(jiàn)《個(gè)人信息保護(hù)法》第九條：“個(gè)人信息處理者應(yīng)當(dāng)對(duì)其個(gè)人信息處理活動(dòng)負(fù)責(zé)，并采取必要措施保障所處理的個(gè)人信息的安全?！?/p>

第二十五條規(guī)定了地方政府的被害預(yù)防職責(zé)，要求村委會(huì)、居委會(huì)、教育、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)開(kāi)展反詐宣傳工作。第二十六條明確了斷卡、斷號(hào)的懲戒措施，將實(shí)踐中行之有效的限“舊卡舊號(hào)”、?！靶驴ㄐ绿?hào)”等政策法律化。第二十七條強(qiáng)調(diào)國(guó)家支持市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)反電詐的技術(shù)反制措施，要求行業(yè)主管部門(mén)和公安部門(mén)加強(qiáng)跨行業(yè)、跨企業(yè)的反制技術(shù)措施，還規(guī)定了技術(shù)誤判的申訴程序。該條及前述條款中的“反制技術(shù)措施”強(qiáng)調(diào)對(duì)電詐犯罪開(kāi)展以數(shù)據(jù)監(jiān)控為實(shí)質(zhì)、基于數(shù)據(jù)權(quán)力的“技術(shù)治理”，體現(xiàn)出數(shù)字化技術(shù)與組織化調(diào)控體系的雙向互嵌和高度融合。①單勇：《犯罪之技術(shù)治理的理論內(nèi)涵》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期；李曉明：《論人工智能刑法規(guī)制中的技術(shù)規(guī)范》，《東方法學(xué)》2021年第2期。第二十八條要求公安機(jī)關(guān)建立針對(duì)潛在受害人的預(yù)警勸阻系統(tǒng)（如“國(guó)家反詐中心”APP），對(duì)因電詐遭受重大生活困難的受害人給予依法救助?！?021年以來(lái)，公安部日均下發(fā)預(yù)警指令9.6萬(wàn)條，避免1260萬(wàn)名群眾受騙，攔截詐騙電話(huà)13.8億次、詐騙短信15.7 億條?！雹趶?zhí)炫啵骸洞驌綦娫p守護(hù)群眾錢(qián)袋子》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年10月29日，第12版。

第二十九條規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院打擊電詐工作機(jī)制決定或批準(zhǔn)，行業(yè)主管部門(mén)和公安部門(mén)可對(duì)電詐活動(dòng)嚴(yán)重地區(qū)采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施。該舉措在事實(shí)上為預(yù)測(cè)性偵查等可識(shí)別性更強(qiáng)、手段更靈活、實(shí)用性更顯著的防范措施提供了制度依據(jù)。第三十條要求外交、公安等部門(mén)與有關(guān)國(guó)家和地區(qū)建立快速聯(lián)絡(luò)工作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)跨境電詐的合作治理。

6.保障反詐控制義務(wù)的法律責(zé)任

《反電詐法》中的主體責(zé)任或反詐控制義務(wù)能否全面落實(shí)離不開(kāi)法律責(zé)任的保障。第三十一條對(duì)市場(chǎng)主體未依照本法履行義務(wù)而造成電詐損失擴(kuò)大的，應(yīng)根據(jù)過(guò)錯(cuò)程度承擔(dān)民事責(zé)任；原告提起民事訴訟時(shí)可向法院申請(qǐng)公安協(xié)助提供證據(jù)。本條將被害人遭受電詐損失的擴(kuò)大部分轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)主體，以加重市場(chǎng)主體未履行反詐控制義務(wù)的懲罰。第三十二至三十四條對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的五種不履行反詐義務(wù)行為、金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)的三種不履行反詐義務(wù)行為、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的六種不履行反詐義務(wù)行為設(shè)定行政處罰。第三十五和三十六條明確了其他單位和個(gè)人從事涉詐產(chǎn)業(yè)的行政處罰措施。第三十七條明確了行刑銜接機(jī)制。此外，《反電詐法》以“第七章附則”的兩個(gè)條文規(guī)定該法與其他法律的關(guān)系以及該法的施行時(shí)間。

三、制度實(shí)現(xiàn)：通過(guò)反詐看門(mén)人的前端防范

從立法定位上看，《反電詐法》是一部面向電詐犯罪治理的急用先行的預(yù)防性法律制度，這一預(yù)防性法律制度實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于通過(guò)市場(chǎng)主體在通信治理、金融治理和互聯(lián)網(wǎng)治理三個(gè)層面上開(kāi)展前端防范。市場(chǎng)主體的引入成為前端防范模式不同于以往一般性犯罪預(yù)防的最大亮點(diǎn)?！斗措娫p法》為涉詐產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)空間的市場(chǎng)主體賦予“反詐看門(mén)人”的主體地位，為之設(shè)定了體系化的看門(mén)人規(guī)則或犯罪控制義務(wù)，從而為數(shù)字社會(huì)“建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”和“構(gòu)筑共建共治共享的數(shù)字社會(huì)治理體系”③2021年12月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)的《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》提出，“以建設(shè)數(shù)字中國(guó)為總目標(biāo)，……構(gòu)筑共建共治共享的數(shù)字社會(huì)治理體系”。https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1720301688798430449&wfr=spider&for=pc，2021年12月28日訪問(wèn)。做出開(kāi)創(chuàng)性探索。也就是說(shuō)，《反電詐法》預(yù)防性法律制度的實(shí)現(xiàn)依托于市場(chǎng)主體對(duì)看門(mén)人規(guī)則的適用或?qū)Ψ缸锟刂屏x務(wù)的履行。

1.從事后回應(yīng)到前端防范的模式變遷

在傳統(tǒng)的組織化調(diào)控體系中，電詐犯罪治理往往依托于政法機(jī)關(guān)以事件性治理為代表的事后回應(yīng)模式?！霸诨鶎涌磥?lái)，日常性治理的成本太高而且不見(jiàn)得出成績(jī)，而事件性治理則是最節(jié)約的?；鶎又伟簿C治的這一邏輯也反映出公安機(jī)關(guān)為什么喜歡專(zhuān)項(xiàng)整治而疏于日常管理，因?yàn)槿粘Ｐ缘闹伟补芾碛芯C治意義但產(chǎn)出不明確，或者說(shuō)不出政績(jī)，而一次一次的‘嚴(yán)打’與專(zhuān)項(xiàng)整治是最出成績(jī)的，每一次嚴(yán)打與專(zhuān)項(xiàng)整治也必然帶來(lái)裝備改善與個(gè)人激勵(lì)?！雹軇㈢骸渡鐣?huì)治安綜合治理的法治邏輯》，山東大學(xué)博士學(xué)位論文2014年印制，第129頁(yè)。事后回應(yīng)模式存在兩大弊端：其一，偏重犯罪打擊和刑事司法處理，過(guò)于迷信刑法的規(guī)制功能，忽視網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)滋生電詐犯罪的內(nèi)在規(guī)律，忽視對(duì)電詐及網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)的整體治理和綜合治理。單純依靠刑事規(guī)制容易陷入被動(dòng)回應(yīng)和治標(biāo)不治本的窘境。其二，事后回應(yīng)模式的必然后果就是不得不依靠政法機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)間歇性的運(yùn)動(dòng)式治理，而忽視預(yù)防導(dǎo)向和社會(huì)參與的日常性治理。對(duì)此，如何從運(yùn)動(dòng)式治理走向日常性治理已成為實(shí)現(xiàn)犯罪治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題。①單勇、侯銀萍：《中國(guó)犯罪治理模式的文化研究——運(yùn)動(dòng)式治罪的式微與日常性治理的興起》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期。有學(xué)者指出，“我國(guó)已經(jīng)建立起較為完備的以專(zhuān)業(yè)力量為主的犯罪治理體系，但單純依靠國(guó)家治理成本高（個(gè)案成本、公檢法司總支出成本）、效能低，迫切需要構(gòu)建一個(gè)契合我國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的國(guó)家—社會(huì)共治、多元參與的治理格局”。②盧建平：《犯罪統(tǒng)計(jì)與犯罪治理的優(yōu)化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第10期。對(duì)此，《反電詐法》的前端防范模式既是日常性治理的表現(xiàn)形式，也是典型的社會(huì)共治、多元參與的治理方式。

前端防范模式的提出還與對(duì)電詐犯罪在近年來(lái)大幅增長(zhǎng)的成因思考密切相關(guān)。有學(xué)者引入解釋傳統(tǒng)街面犯罪的日?；顒?dòng)理論進(jìn)行微觀分析，以此剖析電詐犯罪的成因。③王潔：《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的獨(dú)特屬性與治理路徑》?？贫骱唾M(fèi)爾森在四十多年前提出的日?；顒?dòng)理論（routine activities theory）關(guān)注普通人的日常生活與犯罪機(jī)會(huì)的交集，認(rèn)為犯罪的發(fā)生源于“有犯罪動(dòng)機(jī)的潛在犯罪人、有合適的犯罪對(duì)象、缺乏有控制力的監(jiān)管”三種因素的交匯。④Lawrence E.Cohen and Marcus Felson，“Social Change and Crime Rate Trends：A Routine Activity Approach”，American Sociological Review，1979，44（4）.事后回應(yīng)模式聚焦于對(duì)“有犯罪動(dòng)機(jī)的犯罪人”因素，強(qiáng)調(diào)犯罪人的及時(shí)打擊和刑法規(guī)制；前端防范模式偏重于對(duì)“缺乏有控制力的監(jiān)管”因素的改善。日?；顒?dòng)理論從街面犯罪發(fā)生的空間維度入手，強(qiáng)調(diào)針對(duì)特定空間的有控制力的監(jiān)管，以此減少犯罪機(jī)會(huì)或誘發(fā)犯罪的條件。在數(shù)字社會(huì)，普通人（潛在被害人）的日常生活與潛在犯罪人的交匯不僅是地理性的，更是社會(huì)性的，亦包括網(wǎng)絡(luò)空間的社會(huì)交往。如何阻斷潛在被害人與不法分子在網(wǎng)絡(luò)空間中的差異交往，成為電詐犯罪的治理關(guān)鍵。這要求針對(duì)涉詐網(wǎng)絡(luò)情境和網(wǎng)絡(luò)空間開(kāi)展前端防范，以此改善“缺乏有控制力的監(jiān)管”因素。前端防范模式的提出既是對(duì)事后回應(yīng)模式做出的修正，也是合理地組織對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪反應(yīng)的關(guān)鍵性舉措。

2.以市場(chǎng)主體為反詐看門(mén)人

《反電詐法》在第二、三、四章中賦予與涉電詐產(chǎn)業(yè)相關(guān)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者等市場(chǎng)主體以“反詐看門(mén)人”的結(jié)構(gòu)性角色，通過(guò)市場(chǎng)主體在通信治理、金融治理和互聯(lián)網(wǎng)治理三個(gè)層面實(shí)施前端防范。

“看門(mén)人”或“守門(mén)人”（gatekeeper）一詞初見(jiàn)于信息傳播學(xué)，主要指新聞及著作發(fā)表領(lǐng)域的審查機(jī)構(gòu)，后被引入商法領(lǐng)域，指代證券中介機(jī)構(gòu)的第三方“執(zhí)法者”。⑤R.Kraakman，“Gatekeepers：The Anatomy of a Third-Party Enforcement Strategy”，The Journal of Law，Economics&Organization，1986，2（1）.在新興的個(gè)人信息保護(hù)法領(lǐng)域，有學(xué)者提出互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)成為個(gè)人信息保護(hù)的守門(mén)人。“守門(mén)人是指控制移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、有資源或有能力影響其他個(gè)人信息處理者處理個(gè)人信息能力的互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)運(yùn)者?！雹迯埿聦殻骸痘ヂ?lián)網(wǎng)生態(tài)“守門(mén)人”個(gè)人信息保護(hù)特別義務(wù)設(shè)置研究》，《比較法研究》2021年第3期。還有學(xué)者在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)責(zé)任的研討中將平臺(tái)描摹為機(jī)構(gòu)守門(mén)人、技術(shù)守門(mén)人、算法守門(mén)人。⑦魏露露：《網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)責(zé)任的理論與實(shí)踐——兼議與我國(guó)電子商務(wù)平臺(tái)責(zé)任制度的對(duì)接》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期。在當(dāng)前高度強(qiáng)調(diào)涉詐產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任的背景下，《反電詐法》引入不法分子和被害人之外的第三方主體介入電詐治理，故而看門(mén)人或守門(mén)人的范圍亦處于不斷擴(kuò)展之中。

在《反電詐法》制度框架下，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者作為市場(chǎng)主體，因其所經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)或所提供的服務(wù)乃是電詐犯罪賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，從而被納入黨政科層制的組織化調(diào)控體系，成為反電詐的責(zé)任主體和治理主體。具言之，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者所經(jīng)營(yíng)的電話(huà)卡和物聯(lián)網(wǎng)卡是電詐犯罪實(shí)施的必備工具；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)所經(jīng)營(yíng)的資金支付和流通渠道組成了電詐犯罪變現(xiàn)的資金鏈條；互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者所經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)成了電詐犯罪的發(fā)生空間和具體情境；電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和金融機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)更是須臾離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者所提供的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施?！叭绻f(shuō)以前是軟件嵌入社會(huì)活動(dòng)，那么現(xiàn)在是社會(huì)活動(dòng)纏繞于平臺(tái)建造的網(wǎng)絡(luò)之中?！雹費(fèi).Kenney&J.Zysman，“The Rise of the Platform Economy”，Issues in Science&Technology，32（3），2016.托夫勒指出：“未來(lái)生產(chǎn)和生活方式的核心是網(wǎng)絡(luò)，誰(shuí)控制了網(wǎng)絡(luò)，控制了網(wǎng)上資源，誰(shuí)就是未來(lái)世界的主人?！雹诎枩亍ね蟹蚶眨骸稒?quán)力的轉(zhuǎn)移》，劉紅等譯，中共中央黨校出版社1991年版，第118頁(yè)。三類(lèi)市場(chǎng)主體雖同為反詐看門(mén)人，但互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者有著更廣泛的社會(huì)滲透度和更具基礎(chǔ)性地位，密切影響著其他兩類(lèi)看門(mén)人主體責(zé)任的履行。三類(lèi)市場(chǎng)主體不僅直接針對(duì)服務(wù)的用戶(hù)涉嫌電詐違法開(kāi)展監(jiān)測(cè)、預(yù)警和處置，還接受地方政府、公安部門(mén)及行業(yè)主管部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督?！斗措娫p法》的第六章法律責(zé)任即是針對(duì)市場(chǎng)主體不履行或不盡責(zé)履行該法規(guī)定的看門(mén)人規(guī)則而設(shè)定的罰則。

反詐看門(mén)人的立法設(shè)計(jì)凝結(jié)了反詐實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)，蘊(yùn)涵著極為豐富的治理現(xiàn)代化意蘊(yùn)。

首先，該立法設(shè)計(jì)意味著國(guó)家治理犯罪的權(quán)力外溢至市場(chǎng)主體，以治理負(fù)荷再分工和治理權(quán)力再分配的方式，形塑出“國(guó)家—市場(chǎng)主體—用戶(hù)”的雙層治理體系?！胺止な菑氖乱磺猩鐣?huì)活動(dòng)以達(dá)到目標(biāo)的基本途徑及提高效率的基本手段。社會(huì)活動(dòng)越復(fù)雜，分工就越細(xì)密；社會(huì)組織化程度越高，分工就越嚴(yán)格?！雹坳悋?guó)權(quán)、皇甫鑫：《“功能性分權(quán)”：構(gòu)建中國(guó)特色的權(quán)力制約體制》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年5月7日（第1705期），第3版。國(guó)家將治理負(fù)荷分擔(dān)至市場(chǎng)主體，也就意味著賦予其監(jiān)管用戶(hù)違法犯罪的社會(huì)權(quán)力。

其次，在雙層治理體系中，國(guó)家與市場(chǎng)主體之間形成了全新的合作治理框架，將電詐犯罪的日常性治理賦予更具技術(shù)優(yōu)勢(shì)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體，要求市場(chǎng)主體在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，還須承擔(dān)法定的犯罪控制義務(wù)，有效彌補(bǔ)了事后回應(yīng)模式的不足，推動(dòng)了綜合治理體系的更新。“綜合治理是政黨、政府與社會(huì)的合作，在合作中，組織資源和調(diào)控能力的有效聚合發(fā)揮了重要作用。社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷沖擊著傳統(tǒng)的組織體系；被沖擊的傳統(tǒng)組織體系再組織、再利用、再整合，卻保障了社會(huì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定與有序?！雹芴苹束P：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控——中國(guó)社會(huì)治安綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)研究》，序一，第3頁(yè)。

最后，以反詐看門(mén)人為組織載體的雙層治理體系回應(yīng)了電詐治理中亟待解決的問(wèn)題，例如，涉詐手機(jī)號(hào)和網(wǎng)絡(luò)賬號(hào)、銀行賬號(hào)的關(guān)聯(lián)驗(yàn)證和一體處置，如何解決“實(shí)名不實(shí)人”的問(wèn)題；“兩卡”使用的管理，如何應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)等問(wèn)題。反詐看門(mén)人的立法設(shè)計(jì)不僅保障了前端防范模式的實(shí)現(xiàn)，還促進(jìn)了犯罪治理理論的發(fā)展。畢竟，“治理理論不能僅作為一種解釋性或描述性理論，還應(yīng)作為一種處方式理論（prescriptive theory）真正承擔(dān)起治國(guó)理政的重任”。⑤柳亦博：《治理的“視差”：政治學(xué)與行政學(xué)對(duì)治理理論的雙重塑造》，《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第11期。

3.以犯罪控制義務(wù)的履行為實(shí)現(xiàn)方式

《反電詐法》為前端防范模式的實(shí)現(xiàn)提供了以看門(mén)人規(guī)則為形式的規(guī)范性依據(jù)，看門(mén)人規(guī)則亦是國(guó)家為看門(mén)人設(shè)定的犯罪控制義務(wù)。在傳統(tǒng)上，犯罪控制義務(wù)專(zhuān)屬于國(guó)家治理主體，但隨著社會(huì)治理和犯罪治理的復(fù)雜性加劇，某些擁有信息整合優(yōu)勢(shì)和社會(huì)動(dòng)員能力的社會(huì)力量、市場(chǎng)主體逐漸承擔(dān)起部分社會(huì)治理負(fù)荷，尤其是數(shù)字技術(shù)變革賦予互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者等市場(chǎng)主體管控億萬(wàn)用戶(hù)的社會(huì)權(quán)力?！凹夹g(shù)變革可以重新配置不同機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。技術(shù)的動(dòng)態(tài)進(jìn)步可以擴(kuò)大原有權(quán)力的權(quán)力范圍，并可通過(guò)分解有爭(zhēng)議的權(quán)力來(lái)創(chuàng)造新的權(quán)力?！雹轈an Kurban，Ismael Pe?a-López&Maria Haberer，“What is Technopolitics？ A Coceptual Schema for Understanding Politics in the Digital Age”，Revista de Internet，Derecho y Politica，no.24，2017.在市場(chǎng)主體管控用戶(hù)的層面，看門(mén)人擁有事實(shí)上的社會(huì)權(quán)力；在國(guó)家管控市場(chǎng)主體的層面，看門(mén)人被國(guó)家設(shè)定了體系化的犯罪控制義務(wù)。社會(huì)權(quán)力與犯罪控制義務(wù)是看門(mén)人承擔(dān)主體責(zé)任的一體兩面。

從內(nèi)容上看，犯罪控制義務(wù)既包括建立和完善電話(huà)卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、金融賬戶(hù)、支付賬戶(hù)、互聯(lián)網(wǎng)賬號(hào)的基礎(chǔ)管理制度（如金融機(jī)構(gòu)對(duì)用戶(hù)的盡職調(diào)查制度），包括對(duì)金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域涉詐異常情況的監(jiān)測(cè)、識(shí)別和處置（如異常辦卡、開(kāi)戶(hù)的限制），包括針對(duì)信息鏈、資金鏈、技術(shù)鏈、人員鏈等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的日常性治理，也包括企業(yè)研發(fā)電詐反制技術(shù)，還包括對(duì)涉詐相關(guān)非法服務(wù)、設(shè)備、產(chǎn)業(yè)的控制（如改號(hào)電話(huà)、非法設(shè)備、涉詐APP的前端防范）。

從類(lèi)型上看，犯罪控制義務(wù)既包括要求看門(mén)人建立反電詐內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和安全責(zé)任制度等原則性義務(wù)，也包括看門(mén)人在反詐關(guān)鍵環(huán)節(jié)的具體性義務(wù)，如要求電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)規(guī)范真實(shí)主叫號(hào)碼傳送和電信線路出租，對(duì)改號(hào)電話(huà)進(jìn)行封堵攔截和溯源核查等。

從性質(zhì)上看，由于看門(mén)人系不法分子與被害人之外的第三方主體，且電詐犯罪及網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)以看門(mén)人經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)或提供的服務(wù)為存在基礎(chǔ)，故而犯罪控制義務(wù)源于行政法上的第三方義務(wù)?！鞍l(fā)現(xiàn)和阻卻不法行為是第三方義務(wù)的核心內(nèi)容”，①高秦偉：《論行政法上的第三方義務(wù)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。故而，看門(mén)人對(duì)涉詐行為的阻卻、識(shí)別、預(yù)警和線索移送構(gòu)成了履行犯罪控制義務(wù)的核心內(nèi)容。也可以說(shuō)，《反電詐法》提出的前端防范模式的實(shí)現(xiàn)須臾離不開(kāi)看門(mén)人對(duì)犯罪控制義務(wù)的日常性履行。

四、結(jié)語(yǔ)

《反電詐法》以預(yù)防性法律制度和前端防范模式為電詐犯罪綜合治理的內(nèi)核，確立了三類(lèi)市場(chǎng)主體作為前端防范的反詐看門(mén)人地位，以看門(mén)人履行犯罪控制義務(wù)為前端防范的實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)了犯罪治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。盡管《反電詐法》正處于人大立法的審議階段，其具體條文在表述上可能有一定調(diào)整，但該法案確立的立法理念和基本制度必將保留下來(lái)并待法案生效后發(fā)揮重大的社會(huì)影響。在從“城市吸引犯罪”轉(zhuǎn)向“網(wǎng)絡(luò)吸引犯罪”的數(shù)字社會(huì)，如何合理應(yīng)對(duì)以電詐為代表的新型網(wǎng)絡(luò)犯罪的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的事后回應(yīng)模式陷入組織化調(diào)控失靈的困境，而且單純依賴(lài)刑法規(guī)制和刑罰威懾的刑事治理亦陷入治標(biāo)不治本的窘境。對(duì)此，數(shù)字社會(huì)的社會(huì)治理及犯罪治理體系的整體性轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)化調(diào)整在所難免，而《反電詐法》設(shè)計(jì)的“國(guó)家—市場(chǎng)主體—用戶(hù)”雙層治理體系與明確的反詐看門(mén)人規(guī)則為犯罪治理轉(zhuǎn)型做出了有益探索。隨著《反電詐法》出臺(tái)，這種針對(duì)性強(qiáng)、預(yù)防本位、前端防范、系統(tǒng)綜合的專(zhuān)項(xiàng)犯罪治理法對(duì)于數(shù)字社會(huì)“建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”必將發(fā)揮更突出的全局性影響、戰(zhàn)略性推動(dòng)作用和基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值。