徐媛媛 倪家樂

(江蘇師范大學(xué) 公共管理與社會(huì)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

突發(fā)事件的頻發(fā)對應(yīng)急管理體系提出了更高要求，構(gòu)建基于韌性的應(yīng)急管理體系是當(dāng)前國家應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的模式選擇，但是，在強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)應(yīng)急管理系統(tǒng)整體韌性的同時(shí)，預(yù)警作為應(yīng)急管理過程中的吹哨機(jī)制及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其“韌性”能力卻被忽視。預(yù)警不同于將預(yù)測結(jié)果告知公眾的“預(yù)報(bào)”，也不同于僅是對事件發(fā)生概率的前瞻性判斷，它是以法律為依據(jù)的多方主體聯(lián)合行為的警示意義的預(yù)報(bào)〔1〕林鴻潮：《突發(fā)事件的預(yù)測、預(yù)報(bào)和預(yù)警有啥區(qū)別？》，《中國應(yīng)急管理報(bào)》，2020年8月26日。。預(yù)警機(jī)制的“韌性”缺失導(dǎo)致其在實(shí)踐運(yùn)行中常常出現(xiàn)“預(yù)測”“預(yù)報(bào)”傾向的梗阻及失靈現(xiàn)象，從而加劇了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的破壞程度?；诖?，本研究根據(jù)韌性理論的實(shí)踐內(nèi)涵，嘗試構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警機(jī)制，以回應(yīng)當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警環(huán)節(jié)的不足。

一、基于韌性理論的預(yù)警機(jī)制分析框架

(一)韌性理論的內(nèi)涵

“韌性”一詞源自于拉丁語“resilio”，譯為“恢復(fù)至最初狀態(tài)”。針對韌性的理論研究，學(xué)界尚未形成完整的知識(shí)結(jié)構(gòu)體系，韌性理論僅是伴隨著韌性內(nèi)涵應(yīng)用的學(xué)科化和領(lǐng)域化而不斷豐富和發(fā)展，先后經(jīng)歷了工程韌性、生態(tài)韌性和社會(huì)-生態(tài)韌性概念的演進(jìn)和滲透(1)張磊：《韌性理論視角下貧困村災(zāi)后恢復(fù)重建與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理芻議》，《災(zāi)害學(xué)》，2021年第2期。。工程韌性即物理延性(2)Alhaddad, M. S , et al. Ductility damage indices based on seismic performance of RC frames.Soil Dynami-cs and Earthquake Engineering, 2015(77).，是韌性應(yīng)用于物理學(xué)科，表示物體或材料承受及對抗外部反作用力并能夠恢復(fù)原有狀態(tài)的能力(3)TAKAGI J.WADAA.Recent earthquakes and the need for a new philosophy for earthquake-resistant desig-n.Soil Dynamics and Earthquake Engineering.2019(119).。生態(tài)韌性源于20世紀(jì)70年代霍林將韌性應(yīng)用于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)對沖擊擾動(dòng)的吸收適應(yīng)能力，從而保持系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的均衡狀態(tài)，摒棄了工程韌性的單一性(4)李南樞、何榮山：《社會(huì)組織嵌入韌性鄉(xiāng)村建設(shè)的邏輯與路徑》，《中國農(nóng)村觀察》，2022年第2期。。20世紀(jì)90年代，學(xué)界開始將韌性概念從自然生態(tài)領(lǐng)域引入到社會(huì)—生態(tài)學(xué)(5)Berkes F,Folke C,Colding J.Linking Social and Ecological Systems:Management Practices and Social Me-chanisms for Building Resilience.Cambridge:Cambridge University Press,1998，pp.387-389.。社會(huì)與生態(tài)韌性認(rèn)為系統(tǒng)或個(gè)體不存在永恒的均衡狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)不確定因素下穩(wěn)定變化的自組織、學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力(6)劉志敏、葉超：《社會(huì)-生態(tài)韌性視角下城鄉(xiāng)治理的邏輯框架》，《地理科學(xué)進(jìn)展》，2021年第1期。。21世紀(jì)初，韌性在社會(huì)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)領(lǐng)域的應(yīng)用得到進(jìn)一步拓展，尤其是在防災(zāi)減災(zāi)學(xué)領(lǐng)域逐漸衍生出城市韌性、社區(qū)韌性等概念，韌性被廣泛定義為“系統(tǒng)在遭受外界擾動(dòng)時(shí)能夠吸收干擾、功能重組，并保持原始機(jī)能，具備自組織和反饋的能力”(7)Walker B, Holling C S, Carpenter S R, et al. Resilience,adaptability and transformability in social-ecologi-cal systems. Ecology and Society, 2004, 9(2).。聯(lián)合國減災(zāi)署 (UNISDR)認(rèn)為：“韌性是一個(gè)系統(tǒng)、社區(qū)或者社會(huì)暴露于危險(xiǎn)中時(shí)能夠抵抗、吸收、適應(yīng)并從其影響中恢復(fù)的能力”(8)崔鵬、李德智、陳紅霞、崔慶斌：《社區(qū)韌性研究述評與展望：概念、維度和評價(jià)》，《現(xiàn)代城市研究》，2018年第11期。。從“韌性”內(nèi)涵應(yīng)用的發(fā)展演化而言，韌性理論在廣泛意義上更強(qiáng)調(diào)個(gè)體或組織系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)沖擊所具有的抵抗吸收能力、調(diào)整適應(yīng)能力和恢復(fù)更新能力(9)張明斗、霍琪煒：《特大城市產(chǎn)業(yè)鏈韌性的多維度分解與提升機(jī)制研究——基于韌性理論的思考》，《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2022年第1期。，而這些能力在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的實(shí)踐過程中則具體分解為四種能力，即：系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)增加重復(fù)或多余的部分以便分散風(fēng)險(xiǎn)的冗余能力、迅速回應(yīng)以抵抗風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)能力、在不確定因素中能夠不斷調(diào)整自身適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力、通過反思不斷進(jìn)步完善的學(xué)習(xí)能力。

(二)基于韌性理論的預(yù)警機(jī)制分析框架

預(yù)警機(jī)制作為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的開始，它自身的運(yùn)行包括風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)研判、信息發(fā)布和預(yù)警啟動(dòng)四個(gè)階段，“韌性”在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行中則應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為：第一，冗余能力，即風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)的冗余設(shè)計(jì)必須保障平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的監(jiān)測功能需求；第二，反應(yīng)能力，即專家組面對種種不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)進(jìn)行研判的快速反應(yīng)能力；第三，適應(yīng)能力，即在應(yīng)對突發(fā)情況引發(fā)的輿論信息戰(zhàn)中，政府相關(guān)部門能夠主動(dòng)調(diào)整自身被動(dòng)狀態(tài)，主動(dòng)回應(yīng)輿論并及時(shí)發(fā)布事實(shí)信息的能力；第四，學(xué)習(xí)能力，即經(jīng)歷一系列的突發(fā)事件的沖擊，不斷反思學(xué)習(xí)，完善相關(guān)法律法規(guī)的能力。具體而言：

1.風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的冗余能力

風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，是對風(fēng)險(xiǎn)的初步接觸和認(rèn)識(shí)，此時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)往往以微小的狀態(tài)存在，不易被關(guān)注到。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的主體可以是醫(yī)院、公眾和疾控機(jī)構(gòu)，為了盡早認(rèn)知到風(fēng)險(xiǎn)，政府專門設(shè)置監(jiān)測機(jī)構(gòu)以便加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和把控。但由于風(fēng)險(xiǎn)源具備極高的未知性和極強(qiáng)的疊加效應(yīng)，易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)盲點(diǎn)(10)孫祁祥、周新發(fā)：《為不確定性風(fēng)險(xiǎn)事件提供確定性的體制保障——基于中國兩次公共衛(wèi)生大危機(jī)的思考》，《東南學(xué)術(shù)》，2020年第3期。，因此風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)的作用尤為重要，其必須具備冗余能力以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的全周期監(jiān)測，保證充分的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，竭力避免潛在風(fēng)險(xiǎn)演變成現(xiàn)實(shí)的威脅，實(shí)現(xiàn)從源頭減少風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，縮小危機(jī)規(guī)模的目的。

2.風(fēng)險(xiǎn)研判的反應(yīng)能力

在風(fēng)險(xiǎn)研判階段，專家組接收到監(jiān)測機(jī)構(gòu)上報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)信息之后，判斷和預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢和危害程度，為政府的預(yù)警決策提供專業(yè)性建議。由于研判階段得出的結(jié)論對政府發(fā)布預(yù)警起到?jīng)Q定性影響，所以為了避免出現(xiàn)個(gè)人因素導(dǎo)致判斷失誤的情況，同時(shí)確保研判結(jié)論的專業(yè)性與可行性，應(yīng)集結(jié)不同領(lǐng)域的專家構(gòu)成專家咨詢委員會(huì)作為研判主體。專家組對于風(fēng)險(xiǎn)因子的反應(yīng)能力直接影響預(yù)警速度，同時(shí)，研判結(jié)果的科學(xué)精準(zhǔn)程度也是影響預(yù)警效果的重要因素，所以必要時(shí)，專家小組需要前往風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)源地實(shí)地調(diào)查，確保摸清風(fēng)險(xiǎn)的來源以及病源的傳播途徑，為后續(xù)的防控措施提供科學(xué)的依據(jù)和支撐。

3.信息發(fā)布的適應(yīng)能力

政府以專家小組的研判結(jié)果為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，經(jīng)過綜合考慮之后發(fā)布具有警示意味的信息，強(qiáng)化社會(huì)公眾預(yù)警意識(shí)，提醒其有序應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。單一維度自上至下的行政治理模式要求信息發(fā)布的主體是政府，但是政府的“唯一性”往往會(huì)使得信息傳輸過程封閉化，造成數(shù)據(jù)的碎片化和信息的協(xié)同梗阻，又因突發(fā)事件的突發(fā)性特征，最終呈現(xiàn)危機(jī)事件倒逼政府發(fā)布信息的局面，這不僅降低政府的公信力，而且政府將始終處于被動(dòng)地位。因此政府必須強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，在輿論信息戰(zhàn)中積極適應(yīng)，由“被動(dòng)狀態(tài)”轉(zhuǎn)變成“主動(dòng)狀態(tài)”。

4.預(yù)警啟動(dòng)的學(xué)習(xí)能力

預(yù)警啟動(dòng)，作為一個(gè)即期性行動(dòng)，卻又需要發(fā)揮長效性的機(jī)制，要求其啟動(dòng)行為同時(shí)實(shí)現(xiàn)即時(shí)和長效。預(yù)警啟動(dòng)具體是指除了上述在預(yù)警期內(nèi)公布信息之外，還要立刻啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，有序進(jìn)行應(yīng)急統(tǒng)籌工作，確保社會(huì)整體進(jìn)入戒備狀態(tài)。及時(shí)的預(yù)警啟動(dòng)能夠控制風(fēng)險(xiǎn)甚至可以避免其演變成危機(jī)，很大程度上提升應(yīng)急效度。但實(shí)際中常常因制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈引發(fā)預(yù)警啟動(dòng)滯后，直接導(dǎo)致應(yīng)急處置失去主動(dòng)優(yōu)勢，危機(jī)傷亡不斷擴(kuò)大。因此需要保持制度層面的學(xué)習(xí)能力，不斷優(yōu)化應(yīng)急系統(tǒng)中的預(yù)警制度和程序，以更加完備的制度設(shè)計(jì)應(yīng)對突發(fā)事件。

因此，本文從提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的整體韌性出發(fā)，提出增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的冗余能力、風(fēng)險(xiǎn)研判的反應(yīng)能力、信息發(fā)布的適應(yīng)能力以及預(yù)警啟動(dòng)的學(xué)習(xí)能力的分析框架(如圖1)。

圖1 基于韌性理論的預(yù)警機(jī)制分析框架

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行反思

突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的建設(shè)及研究在我國起步相對較晚，新冠肺炎疫情的爆發(fā)，暴露出我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警環(huán)節(jié)所存在的問題，根據(jù)上文構(gòu)建的預(yù)警機(jī)制分析框架，從風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的冗余能力、風(fēng)險(xiǎn)研判的反應(yīng)能力、信息發(fā)布的適應(yīng)能力及預(yù)警啟動(dòng)的學(xué)習(xí)能力四個(gè)方面對當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行深入分析，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的完善提供基礎(chǔ)。

(一)冗余能力：風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不充分

監(jiān)測系統(tǒng)作為與風(fēng)險(xiǎn)因子接觸的一線系統(tǒng)，無論是平時(shí)或戰(zhàn)時(shí)，其對于風(fēng)險(xiǎn)的收集及分析的冗余能力在很大程度上影響著風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知程度。

1.監(jiān)測系統(tǒng)設(shè)計(jì)缺陷

2003年之前，我國采用的是逐級統(tǒng)計(jì)匯總上報(bào)的傳統(tǒng)手工模式，相關(guān)的病情信息從基層上報(bào)至國家衛(wèi)健委平均需要24天時(shí)間(11)新浪網(wǎng)：《直報(bào)系統(tǒng)世界第一 中國的傳染病發(fā)現(xiàn)報(bào)告率提升》，https://news.sina.com.cn/o/2005-04-20/15285703752s.shtml。。2003年SARS的慘痛教訓(xùn)促使我們意識(shí)到掌握病原信息有限是導(dǎo)致重大突發(fā)事件爆發(fā)的重要因素。之后我國花費(fèi)3年多的時(shí)間建成了規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，逐級報(bào)告的平均時(shí)間由5天縮短至4小時(shí)(12)中國政府網(wǎng)：《我國已建成全球最大的傳染病疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-08/28/content_2475885.htm。，不僅實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊，縱向到底”的全覆蓋，還在很大程度上降低了監(jiān)測階段的時(shí)間成本。但是對于監(jiān)測信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)仍未體現(xiàn)冗余性原則，冗余性原則要求監(jiān)測系統(tǒng)不僅能夠?qū)⒉杉臄?shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸至信息管理系統(tǒng)，更應(yīng)做好某個(gè)設(shè)備一旦出現(xiàn)故障便能夠及時(shí)切換至備用系統(tǒng)繼續(xù)信息上報(bào)的準(zhǔn)備(13)李賽、董慶興、王偉軍：《突發(fā)事件應(yīng)急信息監(jiān)測系統(tǒng)中的存儲(chǔ)優(yōu)化研究》，《情報(bào)科學(xué)》，2016年第9期。。而網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)雖實(shí)現(xiàn)了速度方面的超越，但在新冠肺炎疫情發(fā)生之初因設(shè)計(jì)缺陷且渠道唯一未發(fā)揮實(shí)效，可見信息監(jiān)測系統(tǒng)的冗余功能直接對應(yīng)急流程造成的決定性影響。

2.監(jiān)測系統(tǒng)作用受限

監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)及時(shí)捕捉細(xì)微的風(fēng)險(xiǎn)因子并且上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)信息，而現(xiàn)實(shí)中監(jiān)測系統(tǒng)的作用往往受制于以下兩個(gè)因素：一是監(jiān)測系統(tǒng)對于未知風(fēng)險(xiǎn)信息上報(bào)的門檻較高?！秱魅静》乐畏ā?2013修正)第30條規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告(14)參見《中華人民共和國傳染病防治法》(2013修正)第30條。。但是由于認(rèn)知能力和認(rèn)知水平的限制，初期對于病原信息并未能全面掌握，而網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)對于傳染病信息的要求又過于具體，較早發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情的醫(yī)生就反映過“如何勾選病種、寫病因?yàn)樘羁◣砝щy”(15)剝洋蔥people：《武漢疫情初期，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)為何失靈？》，https://baijiahao.baidu.com。，直接導(dǎo)致平時(shí)運(yùn)行良好的直報(bào)系統(tǒng)在新冠肺炎疫情發(fā)生之初形同虛設(shè)。二是監(jiān)測與預(yù)警銜接不暢。監(jiān)測系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)上報(bào)前提是確定存在風(fēng)險(xiǎn)，2020年初最先監(jiān)測到疫情風(fēng)險(xiǎn)的湖北省中西結(jié)合醫(yī)院，經(jīng)診斷發(fā)現(xiàn)多人出現(xiàn)反常病情后立即上報(bào)已確定的病情(16)中國青年網(wǎng)：《最先上報(bào)疫情的醫(yī)生："意識(shí)到事情不對勁，就已經(jīng)開始做準(zhǔn)備了"》，https://bai-jiahao.baidu.com。。然而，武漢市政府因病原鑒定和病因溯源不清僅發(fā)布普通的文件通告(17)武漢市衛(wèi)生健康委員會(huì)：《武漢市衛(wèi)生健康委關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報(bào)》，http://www.ch-inanews.com/m/sh/2020/01-05/9051647.shtml。，本該以“科學(xué)不確定性”為原則的預(yù)警卻試圖以既成事實(shí)的危機(jī)為作用前提，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不充分使得應(yīng)急停滯在監(jiān)測階段，直接延誤了預(yù)警時(shí)效，違背在風(fēng)險(xiǎn)細(xì)微時(shí)規(guī)避的初衷。

(二)反應(yīng)能力：風(fēng)險(xiǎn)研判反應(yīng)滯后

研判主體作為風(fēng)險(xiǎn)研判過程的重要角色，其承擔(dān)的職責(zé)是否清晰以及研判過程耗時(shí)的長短與專家組的反應(yīng)能力有關(guān)，職責(zé)劃分不清或是研判耗時(shí)過長都會(huì)使研判的整體反應(yīng)處于滯后狀態(tài)。

風(fēng)險(xiǎn)研判的核心主體除了政府衛(wèi)生主管機(jī)構(gòu)，還包括專家咨詢委員會(huì)(18)劉冰、肖高飛、晁世育：《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)研判與決策模型構(gòu)建研究》，《信息資源管理學(xué)報(bào)》，2021年第5期。。專家作為綜合研判階段的主體，其對病原的反應(yīng)能力直接影響預(yù)警決策效率。2020年武漢新冠肺炎疫情發(fā)生初期，面對復(fù)雜的突發(fā)事件，專家組只能遵循地方政府的屬地管理原則進(jìn)行自我救治，對專家組內(nèi)部的職責(zé)沒有明確的分工，從而拉低了研判階段的整體速度。

2.研判過程耗時(shí)較長

由于專業(yè)認(rèn)知的限制及病原的不確定性，導(dǎo)致專家組的反應(yīng)能力低下，產(chǎn)生研判過程耗時(shí)較長的現(xiàn)象。首先，專家組的專業(yè)構(gòu)成較為單一。面對新型未知病毒時(shí)，專家組可能因單一學(xué)科造成狹隘偏見，難以跨學(xué)科進(jìn)行綜合研判，交叉學(xué)科研判的難度導(dǎo)致不斷拉長研判過程。其次，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的不確定性因素凸顯。新冠肺炎病毒潛伏期和傳染力不斷變異，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的不確定性也在逐步增加，為了確保研判結(jié)果的科學(xué)性，研判過程被迫延長。正如西安由境外輸入航班引起的本土疫情，通過家庭和社區(qū)傳播等隱匿方式將傳播鏈不斷延長，超長潛伏期下受感人員自身無法察覺，第三條傳播鏈的傳播流調(diào)難以確定，再加上進(jìn)一步升級的病毒具有強(qiáng)烈的傳染性，直接造成當(dāng)?shù)匾咔榈拇笠?guī)模爆發(fā)(19)澎湃新聞：《西安本土疫情現(xiàn)三條傳播鏈，病毒是如何由入境航班隱匿傳播？》，https://baijiahao.baidu.com。。

(三)適應(yīng)能力：信息被動(dòng)發(fā)布

面對危機(jī)事件的突發(fā)性特征，同時(shí)受技術(shù)因素限制，政府往往在信息戰(zhàn)中處于被動(dòng)狀態(tài)，呈現(xiàn)信息發(fā)布不及時(shí)、不全面的狀況，導(dǎo)致政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的適應(yīng)能力不足。

1.信息公開過程被動(dòng)

首先，信息在時(shí)間或空間上不均勻分布導(dǎo)致政府掌握大量信息，本應(yīng)在信息處理過程中處于絕對的主動(dòng)地位，但是由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)重性和緊急性，政府會(huì)選擇性地公開信息，而公眾往往難以加入信息傳播鏈條，出現(xiàn)政府信息公開速度會(huì)落后于危機(jī)事件的發(fā)展速度。同時(shí)，公眾對于政府信息公開的要求愈加強(qiáng)烈，認(rèn)知需求與信息供給之間的不平衡最終導(dǎo)致政府在與危機(jī)的信息戰(zhàn)中處于被動(dòng)地位。其次，科層制結(jié)構(gòu)的負(fù)向影響?？茖又平M織同時(shí)具有高效率的正功能和靈活性不足的負(fù)功能，正是科層制保證了政府在信息方面的權(quán)威性，同樣，這也要求政府對于信息來源提出更高標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性要求。對于信息的處理不當(dāng)甚至?xí)?dǎo)致地方媒體出現(xiàn)報(bào)道失范現(xiàn)象，再加上公眾受專業(yè)認(rèn)知限制難以判斷信息真?zhèn)危谶@種情況下任何的不實(shí)信息都會(huì)造成公眾恐慌，極大增加風(fēng)險(xiǎn)的控制和治理難度。因此，相關(guān)部門對信息傳輸過程進(jìn)行封閉處理以便保證信息精準(zhǔn)性，但信息采集和歸集的“碎片化”使得數(shù)據(jù)信息難以共享，最終導(dǎo)致信息公開呈現(xiàn)被動(dòng)局面。

大事記有明確的收錄標(biāo)準(zhǔn)和范圍。司馬光在《資治通鑒》中論述大事的標(biāo)準(zhǔn)是:“專取有關(guān)國家興衰,系民生休戚,善可為法,惡可為戒者?！迸c我們現(xiàn)在說的志書年鑒的資治、教化、存史的作用相類似。具體說，大事記的收錄內(nèi)容主要包括:行政區(qū)劃的改動(dòng)、機(jī)構(gòu)的重大變化；重要政策法令的頒布實(shí)施，重要會(huì)議，主要干部的更迭；重大改革變革；重大工程建設(shè)；著名人物的活動(dòng)；重要科技發(fā)明、科研成果和各條戰(zhàn)線上的突出成就；嚴(yán)重自然災(zāi)害和重大事故；在本地首次出現(xiàn)的新事物；全國性大事或外地大事對本地區(qū)的重大影響等等。

2.信息公開效能低下

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第20條第3款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公布危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域?！薄锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第44條規(guī)定，縣級以上地方人民政府及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識(shí)，公布咨詢電話。(20)參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第44條。然而，實(shí)踐中信息公開受各種因素影響，可能出現(xiàn)效能低下的現(xiàn)象。原因在于，第一，主流媒體失聲缺位。由于信息的時(shí)效性在突發(fā)事件中的重要性凸顯，所以互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下主流媒體的發(fā)聲尤為重要，一旦主流媒體沒有適應(yīng)緊急狀態(tài)，放緩發(fā)聲速度，輿論高地可能就會(huì)被不實(shí)信息占領(lǐng)，不僅容易誤導(dǎo)公眾，還會(huì)對主流媒體后續(xù)發(fā)布的信息產(chǎn)生一定沖擊。第二，公開內(nèi)容固化與公眾動(dòng)態(tài)認(rèn)知需求之間存在沖突。公眾對于事件的認(rèn)知需求并不是固化的，而會(huì)隨著突發(fā)衛(wèi)生事件的發(fā)展階段產(chǎn)生變化。在突發(fā)衛(wèi)生事件初期，公眾會(huì)更加關(guān)注危機(jī)產(chǎn)生的原因、源頭以及對自身生活造成的影響；在突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)展中期，政府采取有效的應(yīng)對措施之后，公眾更加關(guān)注何時(shí)才能回歸正常生活、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。一成不變的信息難以滿足公眾動(dòng)態(tài)的認(rèn)知需求，還可能會(huì)擾亂社會(huì)秩序甚至衍生輿論危機(jī)，使得政府部門深陷危機(jī)泥淖，始終處于疲乏被動(dòng)的應(yīng)對狀態(tài)。

(四)學(xué)習(xí)能力：預(yù)警啟動(dòng)制度不足

預(yù)警啟動(dòng)涉及預(yù)警權(quán)力所屬問題和預(yù)警決策程序，更深層次暴露出預(yù)警在法律層面的不足。雖然我國經(jīng)過對新冠肺炎疫情的反思，已在不斷健全相關(guān)法律法規(guī)，但就目前的實(shí)際表現(xiàn)來看，預(yù)警啟動(dòng)的相關(guān)法律在未來仍有較大的完善空間。

1.預(yù)警權(quán)力所屬局限

《傳染病防治法》(2013修正)第19條規(guī)定，有權(quán)預(yù)警的主體包括國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府(21)參見《中華人民共和國傳染病防治法》(2013修正)第19條。，而后《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定的權(quán)限程序，發(fā)布相應(yīng)級別警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期(22)參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條。。該項(xiàng)法律針對主體范圍進(jìn)行了縱向延伸式的擴(kuò)張，但是，在法律適用規(guī)則上卻無法清晰闡明預(yù)警權(quán)力的歸屬問題。一方面，是因?yàn)榉ǚㄣ暯硬蛔??！秱魅静》乐畏ā放c《突發(fā)事件應(yīng)對法》兩部法律都處于現(xiàn)行有效的階段，但是兩者規(guī)定的預(yù)警主體并不一致，導(dǎo)致人們對預(yù)警權(quán)力歸屬產(chǎn)生質(zhì)疑。另一方面，專業(yè)性與預(yù)警權(quán)存在割裂問題。法律將預(yù)警的權(quán)力僅賦予人民政府，并不涵蓋具有專業(yè)性的專家或機(jī)構(gòu)，在預(yù)警過程中不可避免地加入了政治性因素，造成專業(yè)性和預(yù)警權(quán)的割裂(23)王建學(xué)：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警中的央地權(quán)限配置》，《當(dāng)代法學(xué)》，2020年第3期。，這種割裂將會(huì)導(dǎo)致預(yù)警流程呈現(xiàn)出更為繁復(fù)的發(fā)展態(tài)勢。

2.預(yù)警決策程序拖冗

專家小組將研判結(jié)果遞交于政府部門，政府進(jìn)行科學(xué)決策之后，最終發(fā)布執(zhí)行。政府，作為決策程序的責(zé)任主體，承擔(dān)著一定的壓力。即使新冠疫情防控有著嚴(yán)格的問責(zé)制度，但也不乏出現(xiàn)瞞報(bào)漏報(bào)、不作為或延遲作為的現(xiàn)象。這是因?yàn)?，其一，地方政府本身具有自利性特征。其中消極自利性使得政府進(jìn)行權(quán)衡時(shí)，更加重視研判結(jié)果對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以及自身政績的影響，輕視公眾和社會(huì)安全，造成政府職能出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。其二，地方政府的預(yù)警意識(shí)淡薄。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011修訂)第13和14條，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)，防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生(24)參見《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011修訂)第13條，第14條。。但是按照法律規(guī)定落實(shí)有效舉措的地方政府仍在少數(shù)，更多的是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后開始緊急出臺(tái)各項(xiàng)政策；又或突發(fā)公共衛(wèi)生事件已然發(fā)生，仍試圖利用經(jīng)驗(yàn)性操作化解危機(jī)，表現(xiàn)出“治理收益大于預(yù)防成本”的慣性思維。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建

通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行反思，需從增強(qiáng)冗余能力、反應(yīng)能力、適應(yīng)能力以及學(xué)習(xí)能力角度構(gòu)建相應(yīng)的平戰(zhàn)結(jié)合機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制、積極適應(yīng)機(jī)制及預(yù)警啟動(dòng)機(jī)制，從而系統(tǒng)地完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)警環(huán)節(jié)的“韌性”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急關(guān)口的有效前移。

(一)平戰(zhàn)結(jié)合機(jī)制：加強(qiáng)冗余設(shè)計(jì)，重視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測

1.加強(qiáng)監(jiān)測系統(tǒng)的冗余設(shè)計(jì)

2003年的SARS、2014年的埃博拉病毒以及2020年以來的新冠肺炎疫情讓人類社會(huì)為此付出了慘痛的代價(jià)，加強(qiáng)監(jiān)測系統(tǒng)的冗余設(shè)計(jì)，從源頭避免此類事件的再次發(fā)生是最經(jīng)濟(jì)有效的策略。一是建設(shè)基于多源數(shù)據(jù)的綜合監(jiān)測預(yù)警信息平臺(tái)，擴(kuò)展直報(bào)系統(tǒng)的備用功能模塊，為監(jiān)測信息的及時(shí)有效上報(bào)提供多重保障。二是要求注重平時(shí)對于監(jiān)測信息的積累和甄別，提升總體監(jiān)測水平和能力，同時(shí)應(yīng)該對于未知性病毒病例的上報(bào)開設(shè)“綠色通道”。只有重視平時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，提高監(jiān)測系統(tǒng)的冗余性和靈敏度，著重關(guān)注那些未知的新型病源，保證監(jiān)測系統(tǒng)和直報(bào)系統(tǒng)功能平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的全周期有效發(fā)揮，才能將監(jiān)測系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測作用發(fā)揮到實(shí)處。

2.實(shí)現(xiàn)監(jiān)測與預(yù)警的有效銜接

首先，簡化優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)程序，使得數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的操作流程更為簡單，數(shù)據(jù)處理速度更為快捷，盡量減少因系統(tǒng)程序問題而出現(xiàn)的信息漏報(bào)錯(cuò)報(bào)等現(xiàn)象，同時(shí)，加強(qiáng)對醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行不明原因疾病上報(bào)的專項(xiàng)培訓(xùn)，規(guī)范傳染病報(bào)告卡填報(bào)登記工作，并且將信息直報(bào)系統(tǒng)的使用權(quán)真正落實(shí)到一線醫(yī)生，實(shí)現(xiàn)降低監(jiān)測信息上報(bào)門檻的目的。其次，通過大數(shù)據(jù)挖掘和智能化算法利用綜合監(jiān)測數(shù)據(jù)構(gòu)建疾病指數(shù)，構(gòu)建多維度的監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)，進(jìn)行群體層面的人群監(jiān)測預(yù)警(25)陶芳芳、鄭雅旭、馮瑋、王曄、吳寰宇：《傳染病監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)在上海市新型冠狀病毒肺炎防控中的作用與完善建議》，《中國衛(wèi)生資源》，2021年第6期。，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測系統(tǒng)與預(yù)測模型的數(shù)據(jù)連接。除此之外，監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)與具備預(yù)警所屬權(quán)的部門積極配合聯(lián)動(dòng)，避免因?qū)蛹壷茍?bào)告流程造成的信息失真或成本消耗，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測與預(yù)警的有效銜接，才能最大程度地為應(yīng)急治理爭取時(shí)間，減少投入成本，增加治理效益。

(二)快速反應(yīng)機(jī)制：提高反應(yīng)能力，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

1．提高研判反應(yīng)能力

專家自我可靠度和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知態(tài)度會(huì)影響最終事件等級結(jié)果(26)葉鑫、白羽軒、張磊：《雙信度下考慮專家風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度的突發(fā)事件等級確定方法》，《系統(tǒng)管理學(xué)報(bào)》，2022年第1期。，所以須重視專家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮的重要作用，根據(jù)2020年10月2日出臺(tái)的《中華人民共和國傳染病防治法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)，其中第8條規(guī)定，發(fā)生重大傳染病疫情時(shí)，國家重大突發(fā)傳染病疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制依托全國傳染病防治專家咨詢委員會(huì)組建專家組，縣級以上地方人民政府重大突發(fā)傳染病疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制根據(jù)疫情防控需要設(shè)立專家組(27)參見《中華人民共和國傳染病防治法》(修訂草案征求意見稿)第8條。。通過法律確立專家組在研判階段的重要地位，但卻并未理順專家組內(nèi)部成員的職責(zé)從屬關(guān)系，同時(shí)并未說明應(yīng)對重大危機(jī)的特殊情況時(shí)，屬地管理原則下中央與地方專家組存在的跨域流動(dòng)和屬地管理之間的矛盾，這容易導(dǎo)致專家組研判反應(yīng)滯后。因此亟需在法律層面上破解問題矛盾，通過建立健全專家問責(zé)機(jī)制，激勵(lì)組內(nèi)成員擔(dān)當(dāng)作為，提升專家組在研判階段的感知力和反應(yīng)力，同時(shí)協(xié)調(diào)好中央與地方專家組的關(guān)系，積極整合各方力量以推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)研判的順利進(jìn)行。

2．加強(qiáng)專家人才隊(duì)伍建設(shè)

《草案》第8條第1款規(guī)定：“專家咨詢委員會(huì)由公共衛(wèi)生、臨床醫(yī)學(xué)、中醫(yī)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、公共政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)、信息技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域?qū)＜医M成，為傳染病防治政策制定及實(shí)施提供咨詢、評估、論證等技術(shù)支撐。”跨領(lǐng)域的專家組構(gòu)成在很大程度上解除了專業(yè)限制，解決了專家組專業(yè)構(gòu)成較為單一的問題，豐富了專家組的知識(shí)儲(chǔ)存體系和交叉性的學(xué)科知識(shí)，真正為“不打無準(zhǔn)備之戰(zhàn)”而努力。然而，在當(dāng)今愈發(fā)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，面對各種不確定性因素引發(fā)的危機(jī)，必須鞏固和提升自身實(shí)力，強(qiáng)化高校基礎(chǔ)人才的培養(yǎng)，積極向各領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)輸送人才資源，不斷充實(shí)人才隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，需加強(qiáng)與科技企業(yè)的緊密合作，依靠企業(yè)的新興技術(shù)水平與能力，合力攻克科研技術(shù)難關(guān)，提升專家隊(duì)伍的綜合研判能力。

(三)積極適應(yīng)機(jī)制：調(diào)整發(fā)布主體范圍，提高信息公開效能

1．賦予信息發(fā)布話語權(quán)

《草案》第24條規(guī)定，各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)有權(quán)向社會(huì)發(fā)布健康風(fēng)險(xiǎn)提示，并根據(jù)需要向同級衛(wèi)生健康主管部門報(bào)告預(yù)警建議(28)見《中華人民共和國傳染病防治法》(修訂草案征求意見稿)第24條。。一方面強(qiáng)調(diào)了疾控機(jī)構(gòu)在應(yīng)急過程中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的應(yīng)有地位，以法律形式賦予疾控機(jī)構(gòu)更多的信息發(fā)布話語權(quán)，形成了科層制預(yù)警的扁平化思路。這不僅在一定程度上緩解了信息的不對稱性以及科層制結(jié)構(gòu)的負(fù)向影響，還減輕了政府在應(yīng)對信息危機(jī)時(shí)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，促進(jìn)較為平衡合理的職責(zé)分配。另一方面，法律賦予其相關(guān)權(quán)力的同時(shí)，疾控機(jī)構(gòu)也需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，在正確認(rèn)識(shí)自身職責(zé)和權(quán)力的前提下，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示時(shí)必須保證內(nèi)容的專業(yè)性和來源的準(zhǔn)確性，切勿因追求所謂的搶先發(fā)布而出現(xiàn)不實(shí)或來源不清的風(fēng)險(xiǎn)信息，以致擾亂社會(huì)秩序、散播恐慌心理，違背了調(diào)整信息發(fā)布主體范圍的初衷。

2．推進(jìn)數(shù)據(jù)整合共享

加強(qiáng)應(yīng)急管理信息化平臺(tái)建設(shè)，要積極對接各級數(shù)據(jù)和平臺(tái)，打造“上下貫通，橫向聯(lián)動(dòng)”的應(yīng)急管理信息化綜合體，提升信息交互功能，提高信息公開效能。首先，依托大數(shù)據(jù)信息儲(chǔ)存分析過程的整合共享，克服數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致的數(shù)據(jù)碎片化，消除政府部門之間可能存在的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)鴻溝”，實(shí)現(xiàn)政府各部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、整合對接以及協(xié)同應(yīng)用。其次，政府應(yīng)與企業(yè)協(xié)同合作，與社會(huì)實(shí)現(xiàn)深度對接，保證信息的準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布，有效壓縮謠言和不良輿論的空間，避免輿情危機(jī)的衍生。就新冠肺炎疫情防控而言，各地方政府通過當(dāng)?shù)孛襟w平臺(tái)及時(shí)發(fā)布確診、疑似、治愈和病亡人員數(shù)據(jù)，以信息公開助力疫情防控，增加了信息的透明性，有效防止輿情的滋生和發(fā)酵。同時(shí)，企業(yè)也應(yīng)發(fā)揮自身的云計(jì)算、大數(shù)據(jù)以及可視化技術(shù)優(yōu)勢，除了“實(shí)時(shí)疫情動(dòng)態(tài)”之外，還可以推出“同乘患者查詢”“發(fā)熱門診地圖”“疫情實(shí)時(shí)地圖”等產(chǎn)品，積極滿足公眾多元化的信息需求。

(四)預(yù)警啟動(dòng)機(jī)制：反思預(yù)警制度不足，提高預(yù)警決策水平

1．確保疾控機(jī)構(gòu)有權(quán)預(yù)警

通過對一系列突發(fā)事件的反思與總結(jié)，我國關(guān)于預(yù)警權(quán)力所屬主體的法律法規(guī)也在進(jìn)行不斷地調(diào)整?！恫莅浮返?4條從法律上賦予縣級以上人民政府預(yù)警的權(quán)力，基本實(shí)現(xiàn)了《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》在預(yù)警主體上的對接，有效解決了法律之前存在的失調(diào)問題。除此之外，由于疾控機(jī)構(gòu)在流行病學(xué)調(diào)查方面更具經(jīng)驗(yàn)，理應(yīng)使其在預(yù)警方面更具發(fā)言權(quán)，《草案》第24條也著重強(qiáng)調(diào)疾控機(jī)構(gòu)有權(quán)向社會(huì)發(fā)布健康風(fēng)險(xiǎn)提示，不過卻沒有給予其啟動(dòng)預(yù)警的權(quán)力?？姴湔J(rèn)為在政府與疾控機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)實(shí)行專業(yè)判斷與政府判斷相分離的制度(29)繆昌武：《完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警制度之思考》，《學(xué)海》，2020年第5期。，從而確保專業(yè)判斷的專業(yè)性。解志勇認(rèn)為政府和疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)各自獨(dú)立發(fā)布行政預(yù)警和科研預(yù)警(30)解志勇：《公共衛(wèi)生預(yù)警原則和機(jī)制建構(gòu)研究》，《中國法學(xué)》，2021年第5期。。學(xué)者一致強(qiáng)調(diào)預(yù)警專業(yè)性的重要，但是對于是否賦予疾控機(jī)構(gòu)預(yù)警權(quán)仍存在爭議。筆者認(rèn)為目前圍繞著政府部門縱向式延伸的預(yù)警權(quán)限并不能從根本上解決預(yù)警權(quán)專業(yè)性不足的問題，只有將疾控機(jī)構(gòu)劃定為有權(quán)預(yù)警的主體范圍，逐步構(gòu)建雙重預(yù)警機(jī)制，形成疾控機(jī)構(gòu)與政府部門之間的聯(lián)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)專業(yè)建議和綜合研判最大程度上的趨同性。

2．提高預(yù)警決策效率

首先，地方政府部門應(yīng)克服自利性的消極影響。除了滿足自身的合理自利之外，必須充分發(fā)揮自身的公共性，積極承擔(dān)起政府管理社會(huì)事務(wù)的職責(zé)。尤其是在應(yīng)急狀態(tài)下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對政府的執(zhí)政考驗(yàn)難度加大，政府易產(chǎn)生行為失范現(xiàn)象，需要建立利益激勵(lì)和約束機(jī)制，促進(jìn)政府應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)的行為規(guī)范和決策效率，強(qiáng)化能力導(dǎo)向的政府。其次，政府部門要不斷強(qiáng)化自身預(yù)警意識(shí)，拋棄“治理成效大于預(yù)警收益”的錯(cuò)誤觀念，事先建立健全完備的應(yīng)急預(yù)案體系，確保應(yīng)急處置有法可依和程序正當(dāng)。相關(guān)監(jiān)察部門應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)急處置過程中的權(quán)責(zé)范圍，從制度層面推動(dòng)政府部門的權(quán)責(zé)匹配，避免因預(yù)警意識(shí)淡薄或權(quán)大于責(zé)而出現(xiàn)階段性應(yīng)急的現(xiàn)象。同時(shí)，加強(qiáng)公眾對政策決策的監(jiān)督力度，反向推進(jìn)政府預(yù)警決策過程，最終通過正向激勵(lì)與負(fù)向約束相結(jié)合提高預(yù)警決策的效率。