◎熊瑞濤

PPP即英文世界里通常指稱的 “public-private partnership” 的縮寫， 在我國一度被譯為 “公私伙伴關(guān)系”， 但其概念和實(shí)踐都發(fā)源于英國。 一直以來， PPP 無論是在國外國內(nèi)， 都被一部分支持者視為一種有效的治理工具， 他們認(rèn)為， PPP 項(xiàng)目通過在政府和企業(yè)之間搭建合作平臺(tái)， 可以紓解公共服務(wù)遞送質(zhì)量不高、 效率低下、 成本高昂的問題， 而這種問題往往是由政府資金短缺、 專業(yè)性不足、 管理人員匱乏帶來的， 而企業(yè)的加入則可以有針對(duì)性對(duì)此加以轉(zhuǎn)移、 彌補(bǔ)和化解。

作為這樣一種強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)之間緊密合作的服務(wù)遞送方式和城市治理理念， PPP 在國際上曾掀起過一股流行風(fēng)潮， 引發(fā)過很多國家和地區(qū)爭相仿效， 也的確在促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面發(fā)揮了一定的積極作用。 但在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后， PPP 項(xiàng)目在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面的弊端日益顯現(xiàn)， 因而聲名日蹙。 以此為轉(zhuǎn)折， 國際上的PPP 熱呈現(xiàn)出逐步退卻的態(tài)勢。 然而有趣的是，雖然PPP 作為一種融資模式在上世紀(jì)九十年代就引入中國， 但國內(nèi)PPP 的發(fā)展， 卻經(jīng)歷了與國際圖景不同的軌跡。 在國內(nèi)， PPP 正是作為一種新興的城市治理理念變革的重要內(nèi)容和載體， 以一種先進(jìn)的改革模式和治理話語形態(tài)而得到再度重視的。

面對(duì)這種國際與國內(nèi)的退潮與漲潮， 國內(nèi)學(xué)界自然也有分歧和爭論。 部分學(xué)者就主張對(duì)PPP 進(jìn)行理性再審視， 因?yàn)樗麄冏⒁獾搅藝H上政府回購公共服務(wù)的做法， 這實(shí)際上重新肯定了政府在推進(jìn)公共服務(wù)遞送中不可或缺的重要性， 進(jìn)而印證了PPP 并非是解決問題的萬靈藥。 本文以英國倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目作為城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的典型案例，分析其成敗的多元原因。

倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目概況

早在1863 年， 倫敦就開通了世界上第一條地鐵線。 1997 年英國工黨上臺(tái)時(shí)， 政府債臺(tái)高筑， 因而造成重大公共建設(shè)停滯不前。 倫敦地鐵由于長年疏于維護(hù)， 再加上人口持續(xù)增加， 導(dǎo)致多條線路不堪負(fù)荷、 問題層出不窮。因此， 倫敦地鐵的改造和升級(jí)成為執(zhí)政當(dāng)局的當(dāng)務(wù)之急， 如何吸收資金來對(duì)涵蓋12 條線、270 個(gè)車站、 超過400 公里軌道的倫敦地鐵加以再造， 關(guān)系政府形象和城市命脈， 也構(gòu)成一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

倫敦地鐵產(chǎn)權(quán)屬于倫敦交通局 （Transport for London， TFL）。 后者作為主管倫敦地鐵投資、 運(yùn)營的地方行政部門， 負(fù)責(zé)地鐵規(guī)劃和運(yùn)營服務(wù)的管理。 雖然在這之前倫敦的城市鐵路曾進(jìn)行過私有化改制， 但當(dāng)局認(rèn)為采納PPP 模式比完全的私有化要更加合適。 在這一模式下，英國交通部作為中央行政機(jī)構(gòu)， 向倫敦交通局每年提供約10 億英鎊的撥款， 并通過它轉(zhuǎn)授于倫敦地鐵作為運(yùn)營費(fèi)用。 同時(shí)， 倫敦地鐵每年又可以從票費(fèi)上營收10 億英鎊。 以這些資金為基礎(chǔ)， 倫敦地鐵每年向三家基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)公司提供11 億英鎊的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)。

同時(shí)， 在監(jiān)管架構(gòu)上發(fā)展出了三方面的監(jiān)管體系。 一是由上到下的監(jiān)管， 主要包含三個(gè)層次： 中央層級(jí)的交通部對(duì)地方層級(jí)的倫敦交通局的監(jiān)管； 地方層級(jí)的倫敦交通局對(duì)下轄的倫敦地鐵有限公司 （LUL) 的監(jiān)管； 倫敦地鐵有限公司對(duì)倫敦地鐵和基礎(chǔ)設(shè)施公司的監(jiān)管。 二是橫向維度的監(jiān)管。 倫敦地鐵負(fù)責(zé)軌道交通安全， 它需要向健康與安全執(zhí)行委員會(huì) （HSE）每隔三年遞交一份安全狀況。 同時(shí)， 根據(jù)PPP合同， 每個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司相應(yīng)地向倫敦地鐵有限公司遞交一份安全狀況報(bào)告， 該報(bào)告必須得到健康與安全執(zhí)行委員會(huì)認(rèn)可。 三是獨(dú)立仲裁。獨(dú)立仲裁官由英國交通部任命， 因?yàn)楦鶕?jù)PPP項(xiàng)目總周期為30 年的實(shí)際， 每隔7 年半要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)行審核， 以便按照當(dāng)時(shí)績效情況來調(diào)整合同。 獨(dú)立仲裁官主要目的之一就是在審核期間重新定價(jià)， 以確保投資回報(bào)率； 目的之二則是解決價(jià)格爭議， 以第三方進(jìn)行價(jià)格調(diào)停。但即便是這樣一整套多維的監(jiān)管和治理體制，也未能阻止倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目在2007 年7 月走向破產(chǎn)。 在筆者看來， 具體的原因可以從以下三方面進(jìn)行分析：

1.淪為 “語言游戲” 的PPP

如前文所述， PPP 意味著一種公共服務(wù)遞送方式由政府獨(dú)攬到賦權(quán)于市場的變化過程。實(shí)質(zhì)上， 則是一種國家和城市治理邏輯的轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換中， 雖然國家對(duì)于某些核心職能的讓渡是通過合同和契約形式來實(shí)現(xiàn)的， 但仍然具有一種不可抗拒性和不平等性。 這種不可抗拒性和不平等性是相互糾纏的， 伴隨的是國家有意識(shí)的 “自我革命”， 即政府所呈現(xiàn)出的一種自覺的 “去國家化” 努力。 在這種邏輯之下， 政府從國家和城市治理的場域中退出， 并試圖令“市場辦國家”。

而在市場和社會(huì)之間， 還存在著諸多差異性要素， 發(fā)達(dá)的市場并不等同于發(fā)達(dá)的社會(huì)，反之亦然。 就英國而言， 市場的發(fā)達(dá)并未涵育出同樣發(fā)達(dá)的社會(huì)資本。 在市場和社會(huì)不均衡發(fā)展的情況下， 同政府所 “合作” 的、 或者說政府責(zé)任所 “轉(zhuǎn)嫁” 的主體， 只能是 “市場”而非 “社會(huì)”。 根據(jù)社會(huì)學(xué)家詹姆斯·科爾曼的理解， 正是社會(huì)資本才使得個(gè)人利益服從全體利益， 并使價(jià)值共享締造信任， 而信任則具有巨大的且可衡量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。 福山也認(rèn)為， 社會(huì)資本根植于文化， 它是信任的熔爐， 是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體健康與否的關(guān)鍵。 在英國， 所缺乏的就是對(duì)于社會(huì)的充分而正確的強(qiáng)調(diào)， 英國政府對(duì)于PPP 的推動(dòng)， 考慮更多的可能是向市場轉(zhuǎn)移責(zé)任而非積極培育社會(huì)資本。 由此， 我們可以觀察到， 英國PPP 的內(nèi)涵和定位之中， 本身就內(nèi)置了一種只關(guān)注國家/市場二元關(guān)系的潛在危險(xiǎn)。

進(jìn)一步， 不難注意到， 英國雖然是PPP 的發(fā)源國， 但仍要假借PFI 的名義來發(fā)展PPP。 上世紀(jì)80 年代， 新自由主義的財(cái)政規(guī)則限制了政府借貸， 英國政府為解城市公共基礎(chǔ)設(shè)施融資難題， 不得不提出一個(gè) “私人融資計(jì)劃” （private financial initiative， PFI）。 PFI 實(shí)質(zhì)上是政府為了借私人企業(yè)之手解決融資問題而實(shí)行的一種規(guī)避財(cái)政約束的策略， 通過淡化 “公私伙伴關(guān)系” 中的 “公”， 亦即隱藏其中的政府身影，來避免反對(duì)派和社會(huì)上所可能發(fā)出的對(duì)政府當(dāng)局的質(zhì)疑。 但實(shí)際上， 這種高級(jí)的 “語言游戲”， 只是政策制定者的一廂情愿。 無論是PFI還是PPP， 自其誕生或復(fù)歸以來， 對(duì)它們的攻擊和批評(píng)就從未間斷。 反對(duì)者認(rèn)為其較之于利用公共財(cái)政進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式更昂貴，不僅削弱了公共服務(wù)， 而且是隱瞞真正的公共借貸和支出的一出 “騙局”。 因而， 這種通過置換PPP 內(nèi)涵、 片面強(qiáng)調(diào)市場作用的策略性提法，最終難免使PPP 淪為一種 “語言游戲”， 而這種語言游戲在獲得部分暫時(shí)性收益的同時(shí)， 并不利于從根本上在社會(huì)上普及和構(gòu)建一種真正的政府與社會(huì)合作的環(huán)境和氛圍。 所以， 人與人之間的信任、 社會(huì)與政府之間的信任并不會(huì)隨著政府與市場之間的契約關(guān)系的構(gòu)建而變得緊密起來， 因?yàn)楣降暮献髦猓?還有處于第三方的社會(huì)力量被忽視了。 這種狀態(tài)的生成和延續(xù)， 直接或間接地造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是作為一種純粹的經(jīng)濟(jì)行為在城市治理場域中發(fā)生和消逝， 在倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中， 它并不會(huì)獲致倫敦地鐵本身以外的任何附加意義。 也就是說， 倫敦地鐵是歷史悠久的、偉大的， 而PPP 項(xiàng)目則是無關(guān)緊要的， PPP 作為一種治理模式和理念， 難以引發(fā)社會(huì)公眾更多的關(guān)注和共鳴。

2.PPP 項(xiàng)目中競爭性的缺失

盡管英國原首相梅杰曾強(qiáng)調(diào) “不要讓藩籬、教條和既得利益阻礙我們遞送最好的服務(wù)”， 表達(dá)了以PPP 模式繼續(xù)對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)遞送方式進(jìn)行變革的決心， 但從世界范圍來看， 在經(jīng)歷了2008 年前后的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后， 各國的財(cái)政缺口普遍變大， 進(jìn)而導(dǎo)致銀行不愿為了長期項(xiàng)目向私人公司借貸， 這客觀上使得原本日益增長的對(duì)于公共服務(wù)的需要同現(xiàn)有供給不足的矛盾愈發(fā)加大， 英國的PPP 項(xiàng)目發(fā)展不可避免地暴露出了一系列問題。

筆者發(fā)現(xiàn)， 為了應(yīng)對(duì)治理環(huán)境的變化、 防止項(xiàng)目失敗， 2011 年英國政府展現(xiàn)出了一定的政策糾偏和改革意愿， 但并未能夠阻擋PPP 式微的頹勢， 無論是項(xiàng)目的數(shù)量還是資金總額都嚴(yán)重下滑。 且和后發(fā)國家一樣， 英國經(jīng)歷多年的PPP 發(fā)展實(shí)踐， 仍存在著全國范圍內(nèi)的區(qū)域發(fā)展不均衡的問題。 倫敦所在的東南部區(qū)域是PPP 總額占比較大的區(qū)域之一， 在這種條件下，極易導(dǎo)致區(qū)域之間的競爭性減弱。

倫敦作為英國的首都， 在國家和城市治理中的地位具有優(yōu)先性。 這種首善之區(qū)的地位導(dǎo)致在財(cái)政資源的爭取上， 倫敦具有同其他地區(qū)、 其他城市相比獨(dú)特的優(yōu)勢。 這種PPP 發(fā)展區(qū)域不均衡的狀態(tài)， 實(shí)際上意味著財(cái)政資源的不平衡分布和畸形化的集中。 這首先在制度預(yù)設(shè)上就令倫敦地鐵的PPP 項(xiàng)目坐實(shí)在了一個(gè)并不為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新而創(chuàng)新的根基之上。 也許正如前文提到的， 其中不僅存在著一定的語言游戲因素， 而且還存在著一定的 “虛假創(chuàng)新” 因素。 因?yàn)椋?倫敦地鐵只要打起PPP 項(xiàng)目的旗號(hào)， 財(cái)政資源向它的傾斜是必然的，而市場逐利的特性也會(huì)使得企業(yè)趨之若鶩。 在中國地方治理中廣泛存在的區(qū)域競爭現(xiàn)象或者說“錦標(biāo)賽” 體制， 似乎在英國的治理情境中并不存在， 由此所出現(xiàn)的競爭性缺失導(dǎo)致的是， 政府行為的難以追責(zé)性和企業(yè)行為的日趨保守性， 結(jié)果， 政府與企業(yè)的公私伙伴關(guān)系變成一種公私共謀關(guān)系。

倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目中， 就暴露出這種社會(huì)資本方自身治理不善、 管理過程混亂、 缺乏創(chuàng)新動(dòng)力的競爭性缺乏問題。 具體來說， 企業(yè)的主要責(zé)任是對(duì)地鐵基礎(chǔ)設(shè)施和車站進(jìn)行修復(fù)和維護(hù)， 并不參與地鐵獲取實(shí)際收益 （車票收費(fèi)）的進(jìn)程， 因此， 物質(zhì)激勵(lì)的相對(duì)缺失導(dǎo)致企業(yè)的創(chuàng)新激勵(lì)不足， 也直接影響了本應(yīng)緊密連接和相互協(xié)作的供應(yīng)鏈， 供應(yīng)鏈的各個(gè)組成部分未能充分發(fā)揮作用。 同時(shí)， 倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目中的企業(yè)其實(shí)是包含眾多次級(jí)單位的一個(gè)聯(lián)合體， 不同單位之間的組織協(xié)調(diào)成本和難度并不小。 例如， 組建成Metronet線路經(jīng)營聯(lián)合體的幾家企業(yè)不但沒有形成合力， 反而因?yàn)槔娉霭l(fā)點(diǎn)各異、 經(jīng)常意見相左， 加之頻頻更換管理者， 導(dǎo)致管理機(jī)制難以理順， 始終無法對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)有效的統(tǒng)籌管理。

3.治理架構(gòu)空心化

在中央層面， 英國財(cái)政部下設(shè)了一個(gè)常設(shè)中心， 這個(gè)中心最初為Partnerships UK （英國伙伴關(guān)系中心， 簡稱PUK）。 PUK 在2000 年成立，其董事會(huì)包括了來自政府和企業(yè)雙方的成員。在2001 年3 月， PUK 將自己轉(zhuǎn)型為一種PPP 形式， 它將自身51%的股份出售給了企業(yè)， 而剩余的49%交由政府繼續(xù)持有， 從而實(shí)現(xiàn)了利用PPP 治理PPP 的 “元治理” 架構(gòu)的搭建。 但后來PUK 的私人部門持股者被政府清除出去，PUK 的責(zé)任大都轉(zhuǎn)移到了IUK （Infrastructure UK） 上。 在一些研究者看來， 這種演變體現(xiàn)了“職責(zé)單一化到多元化的轉(zhuǎn)變”， 是一種 “市場化到政府主導(dǎo)” 的轉(zhuǎn)變。 而在地方層面， 也相應(yīng)地發(fā)展出了同中央政府相對(duì)接的職能單位，它們同IUK 和財(cái)政部合作， 進(jìn)而組成了所謂的Local Partnership （簡稱為LP）， 由地方和中央各持50%的股份， 來負(fù)責(zé)上下疏通、 協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP 在地方的運(yùn)營事宜。 但從倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作過程中， 很少發(fā)現(xiàn)IUK 和LP 的實(shí)際和有效介入， 這兩個(gè)機(jī)構(gòu)通過怎樣的機(jī)制發(fā)揮作用并不明確， 至少可以確定的是， 在倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目中存在一定的治理架構(gòu)空心化的問題。

倫敦地鐵

其實(shí)， 由于倫敦地鐵項(xiàng)目極為巨大， 因而高效的政府治理架構(gòu)至關(guān)重要。 例如， 在倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目運(yùn)作中， 就存在著信息不對(duì)稱的現(xiàn)象， 比方特別設(shè)置的獨(dú)立仲裁人難以及時(shí)和全面地從企業(yè)獲取必要的信息和成本數(shù)據(jù)， 因此無法有效監(jiān)控成本變化、 了解詳細(xì)的項(xiàng)目運(yùn)作情況。 同時(shí)， 政府與企業(yè)之間合作中出現(xiàn)的矛盾和問題也難以通過監(jiān)管渠道得到正常解決， 比如， 企業(yè)往往以利潤最大化為目的， 而政府則追求成本最低， 公私雙方在收益分配方面很難達(dá)成一致， 而整個(gè)的治理架構(gòu)更多的是重視監(jiān)管、 忽視溝通， 從而導(dǎo)致沖突增多、 互信逐漸喪失。 此外， 由于治理架構(gòu)中的責(zé)任分配不平衡， 直接導(dǎo)致企業(yè)自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比較低， 這使得它們面臨的財(cái)務(wù)約束極小。 一旦發(fā)生企業(yè)破產(chǎn)的情況， 政府要為95%的債務(wù)擔(dān)保， 而企業(yè)只需要為其股份買單， 以至于聯(lián)合體的倒閉也不會(huì)對(duì)其成員企業(yè)本身造成多大的財(cái)政壓力。

倫敦地鐵經(jīng)驗(yàn)的思考與啟示

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的總目標(biāo)， 對(duì)于中國城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的發(fā)展， 理應(yīng)放置在這個(gè)總目標(biāo)之下進(jìn)行思考。 在當(dāng)下， PPP 被賦予“政府與社會(huì)資本合作” 的新寓意， 從而完成了以 “政府” 置換 “公”、 以 “社會(huì)資本” 置換“私”、 以 “合作” 置換 “伙伴關(guān)系” 的三重迭代。 很顯然， 這在策略上同英國的PFI 具有相似之處， 但從實(shí)際內(nèi)涵上考察則具有超越性。這表現(xiàn)在， 中國的 “政府與社會(huì)資本合作” 概念不是一種政治修辭和語言游戲， 而在實(shí)際意義上指明了以政府為主導(dǎo)、 吸納和培育社會(huì)資本的設(shè)想和決心， 也就是說， 中國在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的發(fā)展中， 對(duì)于企業(yè)的 “私”（逐利性） 有一個(gè)預(yù)先的規(guī)制， 并且是追求一種政商合作關(guān)系而非一種帶有曖昧性質(zhì)的 “伙伴” 關(guān)系。 因而， 中國對(duì)于PPP 概念和模式的復(fù)興， 可以在話語層面和政策層面為城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的推進(jìn)擘畫出更為清晰的路線和框架， 從而可以使得PPP 更具戰(zhàn)略意義而非策略價(jià)值。

此外， 中國在財(cái)政部也設(shè)置有PPP 中心，但同英國不同， 這個(gè)PPP 中心本身并不是一個(gè)“PPP”， 而是屬于一個(gè)咨詢性的政府附屬機(jī)構(gòu)，并不承擔(dān)實(shí)際的管理職能。 這種機(jī)構(gòu)設(shè)置差異是從中國治理情境出發(fā)綜合考量的結(jié)果。 中國是單一制國家， 且存在著典型的職責(zé)同構(gòu)和“條塊分割” 特點(diǎn)， 如果像英國那樣設(shè)立所謂的IUK 及LP， 則會(huì)進(jìn)一步加大原有體制所存在的治理碎片化和部門協(xié)作困難等問題。 從這個(gè)角度看， 中國的PPP 治理架構(gòu)更強(qiáng)調(diào)實(shí)效性。 因?yàn)樨?cái)政部的PPP 中心作為一種政策指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和信息交流平臺(tái)， 可以發(fā)揮一定的宣傳教育功能，這對(duì)于促進(jìn)民眾參與、 推動(dòng)公眾知情十分重要，而社會(huì)的參與正是中國的PPP 項(xiàng)目所追求的目標(biāo)之一。

作為我國軌道交通行業(yè)第一條采用PPP 項(xiàng)目融資模式建設(shè)的運(yùn)營線路， 北京地鐵四號(hào)線于2004 年開始動(dòng)工、 2009 年正式投入運(yùn)營，至今仍作為北京的最重要的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。 在倫敦地鐵PPP項(xiàng)目和北京地鐵四號(hào)線PPP 項(xiàng)目之間的直接對(duì)比中， 我們更能發(fā)現(xiàn)， 公私伙伴關(guān)系必定要上升為政府與社會(huì)資本合作才能真正實(shí)現(xiàn)其治理工具的價(jià)值， 做出這樣的結(jié)論， 主要根據(jù)的是北京地鐵四號(hào)線PPP 項(xiàng)目中所凸顯的兩個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)。 一是政府在其中主導(dǎo)地位， 這主要包括但不限于： 北京市政府在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備中對(duì)于合作企業(yè)的嚴(yán)格篩選、 確定了合理的資金和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)分配比例 （政府承擔(dān)70%， 京港地鐵承擔(dān)30%）、 清晰劃分合作企業(yè)同政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面。 二是公眾在其中的積極參與， 這種良好參與氛圍的創(chuàng)設(shè)又離不開一個(gè)具有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)化管理理念的運(yùn)營公司。 例如， 京港地鐵在主要廣告資源經(jīng)營上采用了業(yè)主自建媒體、 廣告公司許可經(jīng)營的全新模式，2011 年的年廣告收入就超過7000 萬元。 與此同時(shí)， 通過投放公益廣告的形式， 收集、 展示普通民眾與地鐵四號(hào)線的日常故事， 從而強(qiáng)化了公眾同項(xiàng)目本身的情感聯(lián)系。 從這點(diǎn)來看，北京地鐵四號(hào)線PPP 項(xiàng)目在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益方面做出了一定的積極探索和創(chuàng)新。

通過對(duì)倫敦地鐵經(jīng)驗(yàn)的再審視， 我們觀察到， 城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的失敗主要在于政府功能的缺失。 無論是 “公私伙伴關(guān)系” 還是“政府與社會(huì)資本合作”， PPP 本身所蘊(yùn)含的真諦絕非是政府從原有的治理場域中退出或卸載本應(yīng)承擔(dān)的治理功能， 而是要在強(qiáng)化核心職能的同時(shí)， 通過合理有序地借助市場力量來緩解自身所面臨的財(cái)政和事務(wù)壓力。 在這個(gè)過程中，同樣不能忽視對(duì)于社會(huì)公眾的吸納， 并為他們提供一定的意見、 情感表達(dá)渠道。 構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)、 企業(yè)有權(quán)、 民眾關(guān)心的政府與社會(huì)資本合作模式， 可以使PPP 項(xiàng)目在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中保證既發(fā)揮硬件保障功能， 又能夠充分凝聚民心民意。 只有這樣， 包括了私人企業(yè)和個(gè)體民眾在內(nèi)的、 散落于城市治理界面的社會(huì)上的資本形態(tài)， 才能在政府主導(dǎo)下聚合并形成協(xié)力， 從而避免和防止國家與市場的二元失靈或缺位。