楊建華

(蘭州市城市建設(shè)設(shè)計(jì)院, 甘肅 蘭州 730050)

0 引言

為提高城市工程建設(shè)項(xiàng)目審批效率,國(guó)家開(kāi)展了工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革,出臺(tái)了相關(guān)文件,并提出利用現(xiàn)有的“多規(guī)合一”信息化平臺(tái),進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目審批工作,這既是深化“放管服”改革,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的手段,也是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化治理的探索[1]。本文基于工程建設(shè)審批改革和國(guó)土空間規(guī)劃體系下,探討了省、市、縣三級(jí)工程建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同審批新模式,構(gòu)建了“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù),在現(xiàn)有的“多規(guī)合一”信息化平臺(tái)的基礎(chǔ)上,搭建了“多規(guī)合一”協(xié)同審批平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目錄入和分類、合規(guī)性檢測(cè)、項(xiàng)目入庫(kù)和項(xiàng)目推送等功能,從源頭上解決項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)、落地難等問(wèn)題,最大限度優(yōu)化企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目辦事流程,壓縮審批時(shí)限,有效推動(dòng)便民、利民、惠民的工程建設(shè)項(xiàng)目早日落地,提升政務(wù)服務(wù)的滿意度[2]。

1 研究目標(biāo)

1.1 探討工程建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程

根據(jù)空間規(guī)劃和“放管服”改革的新要求,借助先進(jìn)的技術(shù)手段,梳理和優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程,實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目空間規(guī)劃管控,確保項(xiàng)目可落地、可實(shí)施、可分析以及可決策,進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限,提高審批效率,加快項(xiàng)目落地[3]。

1.2 形成“一套標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)范成果

編制省、市、縣三級(jí)統(tǒng)一的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,明確數(shù)據(jù)收集、處理、整合、建庫(kù)、入庫(kù)以及保密等相關(guān)要求,指導(dǎo)各類數(shù)據(jù)匯交、標(biāo)準(zhǔn)化處理、融合、建庫(kù)、共享以及應(yīng)用等工作的開(kāi)展,形成統(tǒng)一的、唯一的“一套標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)范成果,為全省各市縣開(kāi)展相關(guān)工作提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范依據(jù)。

1.3 構(gòu)建“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù)

根據(jù)“一套標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)范要求,首先對(duì)規(guī)劃和自然資源部門已有的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)成果和全省各市縣同級(jí)別部門的專項(xiàng)規(guī)劃成果,如:發(fā)改委、住建、交通以及水利等,進(jìn)行收集;其次,依據(jù)規(guī)范對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理、整合和標(biāo)準(zhǔn)處理;最后,對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行入庫(kù),構(gòu)建“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù)。

1.4 搭建“多規(guī)合一”協(xié)同審批平臺(tái)

以工程建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同審批管理為主線,打造一套能展示、能審批、能決策、能管理的“多規(guī)合一”協(xié)同審批平臺(tái)。平臺(tái)采用雙網(wǎng)雙平臺(tái)模式,內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)縱向上連通省、市、縣的規(guī)劃和自然資源部門,由全省統(tǒng)建,省、市、縣聯(lián)動(dòng),共同開(kāi)展項(xiàng)目用地空間管控業(yè)務(wù);政務(wù)網(wǎng)平臺(tái)橫向上連通省、市、縣的發(fā)改部門,開(kāi)展項(xiàng)目“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同審批業(yè)務(wù)[4]。

1.5 建立健全“一套機(jī)制”保障運(yùn)行

為確保數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性、多部門業(yè)務(wù)協(xié)同審批規(guī)范性以及平臺(tái)長(zhǎng)期運(yùn)行穩(wěn)定性,建立健全“一套機(jī)制”,明確數(shù)據(jù)使用、更新、安全和管理要求,平臺(tái)運(yùn)行、管理、維護(hù)和應(yīng)用要求。

2 總體設(shè)計(jì)

2.1 平臺(tái)定位

根據(jù)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革要求,建立工程建設(shè)項(xiàng)目從前期策劃生成、立項(xiàng)、審批、批后監(jiān)管以及工改階段(二、三、四)全周期管理,形成覆蓋規(guī)劃和自然資源、發(fā)改委、環(huán)保以及林業(yè)等省、市、縣三級(jí)主要部門協(xié)同審批新管理模式[5]。主要涉及的平臺(tái)或系統(tǒng)有:投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)、“多規(guī)合一”系統(tǒng)審批平臺(tái)以及工程建設(shè)審批管理系統(tǒng)等?！岸嘁?guī)合一”系統(tǒng)審批平臺(tái)服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目策劃生成階段,對(duì)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)提供的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行用地空間管控檢測(cè),符合各項(xiàng)規(guī)劃要求的項(xiàng)目才予以立項(xiàng),為項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)提供項(xiàng)目資源,加快項(xiàng)目落地。

2.2 工程建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程設(shè)計(jì)

在推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革過(guò)程中,梳理和優(yōu)化“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程是平臺(tái)建設(shè)的關(guān)鍵。傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批往往對(duì)項(xiàng)目是否符合空間規(guī)劃要求無(wú)法準(zhǔn)確把控,導(dǎo)致項(xiàng)目審批、施工甚至竣工后,才發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)不符合某些空間規(guī)劃要求,從而影響城市發(fā)展[6]。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研,結(jié)合其他城市經(jīng)驗(yàn),將工程建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程分為六個(gè)階段,即:項(xiàng)目錄入、項(xiàng)目分類、項(xiàng)目規(guī)劃?rùn)z測(cè)、項(xiàng)目咨詢引導(dǎo)、項(xiàng)目入庫(kù)以及項(xiàng)目推送。工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)之前,必須經(jīng)過(guò)“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程后,符合要求后,才與立項(xiàng)。

工程建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程設(shè)計(jì)示意圖如圖1所示。

圖1 工程建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程設(shè)計(jì)示意圖

2.3 框架設(shè)計(jì)

平臺(tái)以“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源整合和應(yīng)用,搭建了統(tǒng)一的平臺(tái)框架,并基于框架建設(shè)相應(yīng)的應(yīng)用系統(tǒng),從而實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的集成和聯(lián)通?；谏鲜龇治?平臺(tái)基于面向服務(wù)架構(gòu)(service-oriented architecture,SOA),采用雙平臺(tái)-雙網(wǎng)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)[7],主要包括軟硬件支撐層、數(shù)據(jù)資源層、服務(wù)層、綜合應(yīng)用層、應(yīng)用層以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和信息安全、運(yùn)維保障體系。平臺(tái)框架設(shè)計(jì)示意圖如圖2所示。

(1)軟硬件支撐層包括平臺(tái)運(yùn)行所需的各類硬件設(shè)施、軟件設(shè)施以及網(wǎng)絡(luò)設(shè)施,采用已有的政務(wù)云和自然資源云資源,按照云架構(gòu)、云服務(wù)模式建立平臺(tái)所需的資源池。平臺(tái)采用政務(wù)網(wǎng)和自然資源內(nèi)網(wǎng)雙網(wǎng)雙平臺(tái)。政務(wù)網(wǎng)橫向?qū)邮?、市、縣相關(guān)部門,如:發(fā)改委、住建、環(huán)衛(wèi)等;自然資源內(nèi)網(wǎng)縱向?qū)邮?、市、縣規(guī)劃和自然資源部門[8]。

圖2 平臺(tái)框架設(shè)計(jì)示意圖

(2)數(shù)據(jù)資源層是平臺(tái)的數(shù)據(jù)支撐層,收集、處理和入庫(kù)全省各市縣的國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù),構(gòu)建“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù),主要包括現(xiàn)狀、規(guī)劃管控、管理、工程建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、運(yùn)維管理以及其他數(shù)據(jù)。

(3)服務(wù)層是將常用的功能封裝成服務(wù),提供給平臺(tái)調(diào)用,凸顯平臺(tái)的高擴(kuò)展性、可復(fù)用性以及移植性,主要包括云設(shè)施管理服務(wù)、接口服務(wù)、數(shù)據(jù)訪問(wèn)服務(wù)、地圖服務(wù)以及規(guī)劃?rùn)z測(cè)服務(wù)等。

(4)應(yīng)用層是平臺(tái)數(shù)據(jù)成果展示和工程建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同審批業(yè)務(wù)辦理的窗口,主要包括項(xiàng)目錄入管理、規(guī)劃?rùn)z測(cè)管理、項(xiàng)目咨詢引導(dǎo)管理、“一張圖”展示、接口管理以及運(yùn)維管理等,并將成果推送給政府相關(guān)系統(tǒng),如:投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)、項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)等。

(5)用戶層是平臺(tái)使用部門和人員,主要包括規(guī)劃和自然資源、發(fā)改委、住建、環(huán)衛(wèi)、水利等部門以及建設(shè)公司等。

3 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

3.1 建設(shè)內(nèi)容

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)數(shù)據(jù)的分類要求,平臺(tái)充分利用已有的數(shù)據(jù)資源成果,同時(shí)收集來(lái)自全省各市縣不同部門的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)。按照空間規(guī)劃數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化處理,構(gòu)建全省統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù),包括基礎(chǔ)地理信息、國(guó)土空間規(guī)劃、重要控制線、專項(xiàng)規(guī)劃、其他行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等數(shù)據(jù)共計(jì)5大類19中類400多個(gè)圖層[9],從而實(shí)現(xiàn)了全省各市縣統(tǒng)一的、權(quán)威的、唯一的空間規(guī)劃管控“一張藍(lán)圖”,解決了各類規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一致、規(guī)劃參考不一致以及相互不銜接等問(wèn)題,為“多規(guī)合一”協(xié)同審批提供數(shù)據(jù)支撐?！耙粡埶{(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)內(nèi)容如圖3所示。

3.2 數(shù)據(jù)組織模式及優(yōu)化

全省統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù)涉及的數(shù)據(jù)存在多源、異構(gòu)且海量等特點(diǎn),在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范下,對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行重新組織及優(yōu)化,主要包括對(duì)矢量數(shù)據(jù)、柵格數(shù)據(jù)、三維模型數(shù)據(jù)以及文檔資料數(shù)據(jù)。矢量數(shù)據(jù)是建立統(tǒng)一的空間參考系、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型和數(shù)據(jù)格式以及統(tǒng)一的命名規(guī)則,實(shí)現(xiàn)矢量數(shù)據(jù)的提取、清洗、轉(zhuǎn)換、處理以及入庫(kù);柵格數(shù)據(jù)是建立多分辨率金字塔和空間索引,提高柵格數(shù)據(jù)的加載和顯示效率;三維模型是采用多分辨率模型簡(jiǎn)化技術(shù),根據(jù)不同應(yīng)用場(chǎng)景,調(diào)用不同分辨率模型,提高三維模型的加載和渲染效率[10]。文檔資料數(shù)據(jù)是建立統(tǒng)一的資源目錄體系,對(duì)文檔資料數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、重命名以及與空間數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián),實(shí)現(xiàn)圖文表一體化顯示。數(shù)據(jù)組織模式及優(yōu)化示意圖如圖4所示。

圖3 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)內(nèi)容示意圖

圖4 數(shù)據(jù)組織模式及優(yōu)化示意圖

4 平臺(tái)服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同審批

根據(jù)工程建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”協(xié)同審批流程設(shè)計(jì),平臺(tái)主要服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目策劃生成階段,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從錄入、檢測(cè)、咨詢到推送全過(guò)程管理,為后期項(xiàng)目立項(xiàng)提供符合規(guī)劃管控要求的項(xiàng)目庫(kù)。

4.1 項(xiàng)目錄入和分類管理

項(xiàng)目錄入由建設(shè)單位在省投資項(xiàng)目在線監(jiān)管平臺(tái)上進(jìn)行項(xiàng)目信息的錄入,形成項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù),主要包括項(xiàng)目主管單位、建設(shè)單位、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目位置、建設(shè)內(nèi)容、投資估算以及用地邊界等信息。項(xiàng)目錄入完畢后,推送到“多規(guī)合一”協(xié)同審批平臺(tái)?！岸嘁?guī)合一”協(xié)同審批平臺(tái)的省、市、縣國(guó)土空間用途管制部門根據(jù)項(xiàng)目類型、立項(xiàng)級(jí)別、用地類型以及規(guī)劃類型進(jìn)行分類,如,按照項(xiàng)目類型分類分成重點(diǎn)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目,按照用地類型分類分成劃撥用地、出讓用地、集體用地等。

4.2 項(xiàng)目合規(guī)性檢測(cè)

項(xiàng)目合規(guī)性檢測(cè)是國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”的基礎(chǔ)上,在省、市、縣三個(gè)層級(jí)提供空間規(guī)劃?rùn)z測(cè)服務(wù)。通過(guò)平臺(tái)一鍵檢測(cè),自動(dòng)對(duì)項(xiàng)目的用地邊界線,進(jìn)行用地合規(guī)性檢測(cè),并生成檢測(cè)報(bào)告。符合國(guó)土空間規(guī)劃要求的項(xiàng)目,形成項(xiàng)目庫(kù),為項(xiàng)目立項(xiàng)、用地審批和批后監(jiān)管打下基礎(chǔ)。具體步驟:①根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃編制要求,制定項(xiàng)目合規(guī)性檢測(cè)規(guī)則,主要包括圖形拓?fù)錂z查、數(shù)據(jù)非法檢查、屬性結(jié)果檢查、數(shù)據(jù)完整性檢查、字段長(zhǎng)度檢查等規(guī)則共計(jì)85個(gè);②合規(guī)性檢測(cè),根據(jù)項(xiàng)目合規(guī)性檢測(cè)規(guī)則,進(jìn)行快速檢查,一方面形成合規(guī)性檢測(cè)報(bào)告,另一方面生成沖突差異圖斑;③對(duì)沖突差異圖斑進(jìn)行處理,一方面是微小差異圖斑,系統(tǒng)自動(dòng)處理;另一方面有較大沖突的差異圖斑,通過(guò)合規(guī)協(xié)調(diào)人員,進(jìn)行沖突圖斑處理；④沖突圖斑處理合規(guī)后,進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)。沖突圖斑無(wú)法處理或協(xié)調(diào),則無(wú)法進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)。

4.3 項(xiàng)目咨詢引導(dǎo)

項(xiàng)目咨詢引導(dǎo)是針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃合規(guī)性檢測(cè)不合格的項(xiàng)目,規(guī)劃和自然資源部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合規(guī)劃?rùn)z測(cè)報(bào)告,提出咨詢處理意見(jiàn)后,引導(dǎo)建設(shè)單位解決規(guī)劃沖突問(wèn)題。

4.4 項(xiàng)目入庫(kù)

項(xiàng)目入庫(kù)是將通過(guò)空間規(guī)劃合規(guī)性檢測(cè)的項(xiàng)目進(jìn)行入庫(kù),形成項(xiàng)目庫(kù)。未入庫(kù)的項(xiàng)目,返回項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)重新規(guī)劃,不予立項(xiàng)且不得審批用地。項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目則可以進(jìn)入項(xiàng)目用地預(yù)審和選址。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)更新管理,項(xiàng)目用地范圍線在儲(chǔ)備庫(kù)中保留3 a,逾期未立項(xiàng)的項(xiàng)目將強(qiáng)行退出項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

5 結(jié)束語(yǔ)

本文綜述了“多規(guī)合一”協(xié)同審批平臺(tái)服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用。通過(guò)該平臺(tái)構(gòu)建了國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù),統(tǒng)籌了空間規(guī)劃資源,落實(shí)了用地規(guī)劃管控。通過(guò)該平臺(tái)服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目策劃生成階段,自動(dòng)進(jìn)行空間規(guī)劃合規(guī)性檢測(cè),大大推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目落地時(shí)間,節(jié)約了時(shí)間,提高了項(xiàng)目審批效率。平臺(tái)上線一年時(shí)間,累積從投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)檢測(cè)了近1 500個(gè)項(xiàng)目,其中有1 200多個(gè)項(xiàng)目符合規(guī)劃要求,進(jìn)入了項(xiàng)目庫(kù),為工程建設(shè)審批管理系統(tǒng)提供項(xiàng)目支持,但在實(shí)際工作應(yīng)用中也存在一定問(wèn)題,如,項(xiàng)目庫(kù)檢測(cè)內(nèi)容較多,導(dǎo)致還需人工進(jìn)行干預(yù);部門間協(xié)同機(jī)制需進(jìn)一步完善等。下一步,平臺(tái)將進(jìn)一步建設(shè)建筑信息模型(building information modeling,BIM)模型,實(shí)現(xiàn)三維項(xiàng)目庫(kù)的規(guī)劃審批。平臺(tái)的搭建促進(jìn)了項(xiàng)目的順利落地,縮短了項(xiàng)目審批時(shí)間,優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境,為其他省市開(kāi)展相關(guān)工作提供借鑒意義。