吳德超

（青島藍(lán)谷管理局，山東 青島 266000）

一、研究背景

2020年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，要求按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，滿足人民群眾美好生活需要，推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需，推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。改革開放以來，國內(nèi)對城市更新的主要是采取拆除重建的模式，雖然這種大拆大建的模式一定程度上提升了城市居住環(huán)境，但是不可忽視的是城市肌理、人文環(huán)境等受到了破壞。當(dāng)前，隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度，采用大拆大建已不能滿足人們對城市生活品質(zhì)的要求，不適合當(dāng)前城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。在新時(shí)代發(fā)展背景下，城市建設(shè)應(yīng)向著更為精細(xì)化的方向發(fā)展，更加注重宜居、綠色、智慧、人文城市建設(shè)，更注重城市的有機(jī)更新和可持續(xù)發(fā)展。

城市更新（UrbanRenewal）概念最早出現(xiàn)在1954年美國住宅法，針對的是都市廢舊區(qū)和頹廢區(qū)進(jìn)行住宅改造。城市更新主要是針對城市中的特定的衰落區(qū)域，按照城市規(guī)劃進(jìn)行綜合整治、維護(hù)改善、拆除重建等更新活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)內(nèi)涵的提升，使得城市土地得到合理的再利用，從而使得城市功能適應(yīng)城市發(fā)展需要，提升城市發(fā)展生活品質(zhì)。隨著中國各地區(qū)城市更新的不斷推進(jìn)，各地區(qū)對城市更新定義主要有以下內(nèi)容（見表1）。

表1 對城市更新的定義城市概念

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目前，國內(nèi)主流的城市更新開發(fā)模式主要有政府型、政府主導(dǎo)的開發(fā)商參與型和開發(fā)商主導(dǎo)型。政府型城市更新項(xiàng)目一般由政府部門負(fù)責(zé)規(guī)劃指引，由政府與負(fù)責(zé)城市更新的企業(yè)，通過政府采購的方式，確定城市更新的范圍和內(nèi)容，并負(fù)責(zé)籌集所需資金。政府主導(dǎo)的開發(fā)商參與型是地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃和市政建設(shè)，土地開發(fā)完成后，按照土地出讓的相關(guān)程序，選定有能力的開發(fā)商進(jìn)行城市更新建設(shè)和開發(fā)。開發(fā)商主導(dǎo)型是城市更新中，政府將項(xiàng)目出售給開發(fā)商，開發(fā)商按照規(guī)劃要求開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，完全是市場行為。

二、國外城市更新模式

城市更新最早出現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國家。自1930年代，國外的城市更新主要經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的“城市重建”“城市復(fù)興與更新”“城市復(fù)興”三個(gè)階段。主要模式見表2。

表2 國外城市更新主要模式和資金來源

國家 主要模式 資金來源英國模式政府主導(dǎo)成立開發(fā)公司，負(fù)責(zé)土地開發(fā)的前期開發(fā)工作，進(jìn)行征收和土地整理，并將土地進(jìn)行出讓，同時(shí)利用資本市場、土地市場等，刺激更多的私人資金。后續(xù)，逐步發(fā)展為以市場為主導(dǎo)，公私合作。中央政府設(shè)立了專項(xiàng)基金，引導(dǎo)地方政府、私人部門共同參與。美國模式一是授權(quán)區(qū)（EZS），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運(yùn)作，將稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施作為城市更新的政策工具。二是紐約“社區(qū)企業(yè)家”模式，紐約市舊城改造過程中，鼓勵(lì)貧困社區(qū)所在的中小企業(yè)參與舊城改造。三是新城鎮(zhèn)內(nèi)部計(jì)劃。一是稅收增值籌資（TIF），通過發(fā)售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設(shè)施。二是商業(yè)改良區(qū)（BID），是基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機(jī)制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。荷蘭模式分住房改造和工業(yè)區(qū)改造兩種：住房改造是由政府購買改造區(qū)域的大部分私有產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行差異化住房改造，專家和居民可參與項(xiàng)目改造方案的制定。起初，主要來源于政府投資。開始將私人資金與公共資金相結(jié)合，成立更新基金等，填補(bǔ)復(fù)雜問題與有限資金之間的差距。法國模式早起重建模式主要由政府主導(dǎo)，后期逐步以市場機(jī)制為主導(dǎo)，政府提供輔助融資的便利，設(shè)立促進(jìn)房屋產(chǎn)權(quán)貸款。在城市土地儲備方面，法國主要依靠規(guī)劃協(xié)議發(fā)展區(qū)（ZAC）和延期發(fā)展區(qū)（ZAD）兩種手段，處理土地空置問題。法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動(dòng)場所或者公共空間，國家設(shè)立住宅改善基金，并與私營公司合資成立一個(gè)舊城改造的專業(yè)化投資公司，政府為該公司提供信用擔(dān)保。

三、主要融資方式

2021年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)的通知》，《通知》提出要求統(tǒng)籌地方財(cái)力，多渠道融資，強(qiáng)化資金保障，中央預(yù)算資金和地方政府債券資金，促進(jìn)地方投資穩(wěn)定增長的兩項(xiàng)重要資金，同時(shí)也是目前城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的主要資金來源。除政府財(cái)政性資金外，中央預(yù)算內(nèi)資金和地方政府專項(xiàng)債券資金用于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與地方政府設(shè)立的老舊小區(qū)改造等城市更新資金。對于養(yǎng)老、停車、便利市場、充電樁等，有一定的盈利改造內(nèi)容，鼓勵(lì)社會資本專業(yè)承包單項(xiàng)或多項(xiàng)。按照誰受益、誰出資的原則，積極引導(dǎo)居民出資改造，可通過直接投資、使用（改建、返還）專項(xiàng)住宅維修資金、轉(zhuǎn)讓居民公共利益等方式實(shí)施。

目前城市更新外部融資的主要模式由銀行貸款、外部社會資本、非標(biāo)融資等，但由于城市更新項(xiàng)目獲取貸款的門檻較高，前端融資一般是通過私募基金、信托等來解決。而內(nèi)部融資，一般是指是通過項(xiàng)目滾動(dòng)開發(fā)的模式，使項(xiàng)目通過分期投入、分期開發(fā)的方式，通過安置房屋剩余部分出售，滾動(dòng)進(jìn)入下期開發(fā)，環(huán)節(jié)開發(fā)主體壓力。

另外，片區(qū)開發(fā)中常用的ABO（授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate））模式應(yīng)用在城市更新中，ABO是在片區(qū)綜合開發(fā)地方政府的授權(quán)下，將綜合開發(fā)特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)至當(dāng)?shù)仄脚_公司或通過政府采購方式采購的社會資本，通過與平臺公司合資成立開發(fā)公司，采用片區(qū)投資建設(shè)運(yùn)營一體化的開發(fā)模式，按照“整體策劃、分步實(shí)施”的原則，將市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)園區(qū)等經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行組合打包，在合規(guī)操作的前提下，通過“投資+EPC”的等建設(shè)模式對區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，對土地進(jìn)行一級開發(fā)整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商發(fā)展等，區(qū)域的財(cái)政增量作為其合理投資回報(bào)。

城市更新“投資+EPC”模式是在地方政府授權(quán)下，地方國企為城市更新項(xiàng)目的業(yè)主，通過國有企業(yè)采購程序招標(biāo)確定城市更新社會資本合作方，地方國有企業(yè)企業(yè)與社會資本按照約定的股權(quán)比例設(shè)立項(xiàng)目公司，地方國資與社會資本簽訂開發(fā)投資協(xié)議，合資項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)城市更新項(xiàng)目的投融資、建設(shè)管理。初期的更新投資資金來源于股東出資，項(xiàng)目其他資金通過市場化融資方式獲得。在后續(xù)城市更新開發(fā)過程中，一方面通過地方國企的協(xié)議支付，主要來源于片區(qū)開發(fā)財(cái)政增量部分，另一方通過城市更新項(xiàng)目二級開發(fā)，通過開發(fā)收益來平衡項(xiàng)目投入。與此類似的還有產(chǎn)業(yè)基金+“投資人+EPC”模式，即在“投資人+EPC”模式基礎(chǔ)上，引入以地方國企和社會資本合作形成的城市更新產(chǎn)業(yè)基金，以產(chǎn)業(yè)基金作為項(xiàng)目公司的出資方。同時(shí)，目前部分央企也通過引入社?；鸸餐M建基礎(chǔ)設(shè)施基金進(jìn)行股權(quán)投資，從而解決央企的投資資金問題。

四、主要運(yùn)作模式

（一）地產(chǎn)模式

目前國內(nèi)代表城市更新代表有萬科地產(chǎn)、佳兆業(yè)等，其中萬科地產(chǎn)主要有地產(chǎn)基金模式和各地分公司模式。萬科基金模式主要是通過設(shè)立萬丈資本，主動(dòng)需求國內(nèi)存量商業(yè)體，通過城市更新改造為新型商業(yè)體。萬科各地地方公司，自行尋求存量物業(yè)，通過進(jìn)行投資增值。如萬丈資本操作的上海企業(yè)天地3號項(xiàng)目，北京萬科的曼哈頓計(jì)劃，相對低價(jià)獲取北京西單商場，上海萬科產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)改造戰(zhàn)略模式哥倫比亞公園（見圖1）。

圖1

佳兆業(yè)地產(chǎn)主要以高周轉(zhuǎn)效率和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力模式著稱，佳兆業(yè)開創(chuàng)了“高周轉(zhuǎn)模式”，即業(yè)主搬遷率高，搬遷速度快，項(xiàng)目快速滾動(dòng)成熟，項(xiàng)目周期一般為3-5年。例如，佳兆業(yè)采用ROT模式的深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣畬⒄ㄔO(shè)的大運(yùn)會場館轉(zhuǎn)讓給佳兆業(yè)，佳兆業(yè)負(fù)責(zé)設(shè)立項(xiàng)目公司作為運(yùn)營平臺，當(dāng)?shù)卣峁┮欢ǖ呢?cái)政補(bǔ)貼（見圖2）。

圖2

（二）房地產(chǎn)基金模式

房地產(chǎn)基金作為新城區(qū)更新的早期參與者，基于專業(yè)判斷尋找項(xiàng)目，在引入資金購買整體增值空間物業(yè)后，引入跨境資源搬遷改造，增加租金回報(bào)提升估值，等部分物業(yè)業(yè)務(wù)成熟后，通過資產(chǎn)證券化或出售退出，獲取資產(chǎn)增值收益。代表性如高和資本，高和資本以商業(yè)地產(chǎn)更新和上下游產(chǎn)業(yè)鏈投資為重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注一線城市商業(yè)地產(chǎn)的更新改造，優(yōu)先選擇價(jià)格合理、周期適度、現(xiàn)金流穩(wěn)定的成熟資產(chǎn)，開展股權(quán)投資，對接資金、資產(chǎn)、跨行業(yè)資源，打通全產(chǎn)業(yè)鏈，其運(yùn)作的鐘華企業(yè)大廈，改造后，以租賃協(xié)議出售，完成退出。

（三）顧問公司模式

顧問公司模式主要代表是世聯(lián)行，主要通過租賃和合作等方式收購?fù)顿Y較少、改造難度較小的項(xiàng)目。資金來源包括自有資金或通過發(fā)行資金尋求外部資金，通過專業(yè)能力對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、定位、改造，在控股過程中輸出資產(chǎn)管理服務(wù)和自有品牌，最終實(shí)現(xiàn)物業(yè)租金升值。如以世聯(lián)行上海長寧、蘇城項(xiàng)目，通過發(fā)行騰富城運(yùn)營基金，引入啟動(dòng)資金租賃，改造了上海長寧、蘇城兩個(gè)項(xiàng)目，世聯(lián)行負(fù)責(zé)租賃、運(yùn)營和疊加各項(xiàng)物業(yè)服務(wù)，后通過銀行貸款、資產(chǎn)證券化和固定收益基金退出。

（四）城投模式

城投公司參與城市更新的主要模式有獨(dú)立進(jìn)行一級開發(fā)、約定投資回報(bào)率的方式，吸引其他投資者合作進(jìn)行一級開、發(fā)謀求戰(zhàn)略合作發(fā)展和戰(zhàn)略合作、自主進(jìn)行二次開發(fā)、與其他公司合作收購?fù)恋剡M(jìn)行二次開發(fā)等模式。城投城投公司獨(dú)立進(jìn)行一級開發(fā)是指土地出讓后政府將土地全額返還給城投公司，該模式利用財(cái)務(wù)杠桿實(shí)現(xiàn)利潤最大化，但是城投公司需要投入巨大的資源來運(yùn)營和實(shí)施。通過約定投資回報(bào)率的方式是城投公司吸引其他投資者合作進(jìn)行一級開發(fā)，一級開發(fā)完成后收回地價(jià)，向合作方支付承諾的投資收益。以股份為基礎(chǔ)謀求戰(zhàn)略合作發(fā)展和戰(zhàn)略合作方式是指城投公司通過與優(yōu)秀合作伙伴長期合作的整個(gè)改造開發(fā)過程。另外，城投公司還可以自主進(jìn)行二次開發(fā)，但這需要充足的資金一級較強(qiáng)的項(xiàng)目運(yùn)營能力，也可以其他公司合作收購?fù)恋剡M(jìn)行二次開發(fā)。

五、總結(jié)展望

綜合來說，城市更新是進(jìn)一步完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境的重要手段，可以有效地提升土地能效。在具體的實(shí)施過程中，應(yīng)重視運(yùn)作模式的選擇，根據(jù)項(xiàng)目具體情況，注重市場化方式的引入，選擇合適的投融資模式，尤其是當(dāng)?shù)爻峭豆?，?yīng)根據(jù)具體城市更新項(xiàng)目情況，判斷采取參與程度，采取多種方式積極參與土地二次開發(fā)權(quán)，并通過交易模式設(shè)計(jì)，吸引更多社會資本參與，從而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。