彭漫莉，鐘 菲，朱小龍，李婷婷

（重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院，重慶 401147）

國有自然資源資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，編制國有自然資源資產(chǎn)管理專項報告是黨中央和國務(wù)院部署的重大改革任務(wù)[1]。2021年，國務(wù)院及各地政府均委托相關(guān)單位向各級人大報告了2020年國有自然資源資產(chǎn)管理情況，亮出了國有自然資源資產(chǎn)“家底”。目前，國家正在對專項報告的編制制度和方法進(jìn)行探索和完善，已出臺相關(guān)文件對報告內(nèi)容提出總體要求[2]。然而，國有自然資源資產(chǎn)報表作為專項報告的重要組成內(nèi)容，目前相關(guān)部門卻仍未公布專項報告適用的報表體系，報表框架、內(nèi)容的合理性和適用性還有待提高[3-4]。為進(jìn)一步履行所有者職責(zé)，推進(jìn)國有自然資源資產(chǎn)報告制度建設(shè)，亟待開展報表體系的探索和研究。

1 國有自然資源資產(chǎn)報表現(xiàn)狀

1.1 研究進(jìn)展

2013年，從國家層面首次提出了要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表[5]。在隨后幾年里，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，推進(jìn)和完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。2015年，國家統(tǒng)計局會同相關(guān)部門出臺了《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案》和《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度（編制指南）》，開展了兩輪試點。為更進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，結(jié)合試點經(jīng)驗制定了《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）》，其涉及的自然資源資產(chǎn)種類主要集中在土地、森林、水和礦產(chǎn)資源。

財政部印發(fā)的《關(guān)于做好2017年度行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)報告及自然資源國有資產(chǎn)報告試點工作的通知》，首次提出了自然資源國有資產(chǎn)報表，報表包括自然資源資產(chǎn)情況匯總表，礦產(chǎn)、能源資源資產(chǎn)情況表，水資源、海洋資源資產(chǎn)情況表，土地資源資產(chǎn)情況表，森林資源資產(chǎn)情況表等內(nèi)容。

2019年，自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度的通知》，提出了自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度和指標(biāo)體系，在系統(tǒng)梳理、整合包括國土、海洋等各類自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度的基礎(chǔ)上，制定了“1+8”的“綜合+專業(yè)”的統(tǒng)計調(diào)查制度體系。同時為了進(jìn)一步優(yōu)化報表體系結(jié)構(gòu)，自然資源部在兩輪全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家需求和管理實際，開展了全民所有自然資源資產(chǎn)平衡表試編工作。全民所有自然資源資產(chǎn)平衡表由報表體系和賬戶體系構(gòu)成，涵蓋了土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、水和濕地等自然資源。

1.2 面臨的問題

1.2.1 相關(guān)報表適用性不強

目前，國家統(tǒng)計局、財政部和自然資源部正在積極推進(jìn)相關(guān)報表建設(shè)，研究了包括自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源國有資產(chǎn)報表和自然資源資產(chǎn)平衡表等系列報表。但由于客觀上存在的問題導(dǎo)致其適用性不強，如自然資源資產(chǎn)負(fù)債表側(cè)重實物量，價值量探索較少；自然資源國有資產(chǎn)報表未涵蓋權(quán)屬、利用、收益和價值等信息，尚未實現(xiàn)資產(chǎn)信息的全覆蓋；自然資源資產(chǎn)平衡表雖然涉及面較廣，但存在部分指標(biāo)填報難度大等問題，同時各類報表均在探索過程中，離實際運用還有一段距離，目前還難以支撐專項報告。

1.2.2 國有自然資源資產(chǎn)管理情況專項報告內(nèi)容難以確定

雖然有關(guān)政策文件明確了專項報告的重點并提出了總體要求，但報告的具體內(nèi)容尚存在邊界范圍不清、各類自然資源詳細(xì)分類指標(biāo)不明等問題。專項報告是報表體系建設(shè)的依據(jù)，因難以確定專項報告內(nèi)容，使得報表體系的建設(shè)存在不確定性，難以規(guī)范報表分類和明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)而無法實現(xiàn)報表內(nèi)容的全口徑、全覆蓋，難以建立報告與報表相輔相成的報告體系[6]。

1.2.3 資產(chǎn)清查、價值量核算等基礎(chǔ)工作尚處于探索階段

資產(chǎn)報告屬于權(quán)益管理工作中的總結(jié)和呈現(xiàn)階段。目前，我國全民所有自然資源資產(chǎn)清查、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理、國有自然資源資產(chǎn)價值核算等相關(guān)工作尚處于探索、研究和試點階段，其相關(guān)成果也難以運用于國有自然資源資產(chǎn)報表中[7]。這使得數(shù)據(jù)來源及核實、權(quán)屬性質(zhì)、價值核算、資產(chǎn)配置和管理情況等成為報表編制和填報的難點，影響報表的整體性。

2 報表體系建立的原則和內(nèi)容

2.1 明確構(gòu)建原則

一是科學(xué)性原則。報表體系的構(gòu)建應(yīng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，遵循編制的基本目的，以科學(xué)理論為支撐[8]，合理客觀地反映各類自然資源資產(chǎn)狀況。同時也應(yīng)保證指標(biāo)選取的科學(xué)性和合理性，真實反映各類自然資源數(shù)量、質(zhì)量、利用、價值等變化和自然資源資產(chǎn)管理情況。

二是可操作性原則。報表體系構(gòu)建的目的是為專項報告提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并摸清各類自然資源資產(chǎn)家底，反映區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)狀況。在設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)時，優(yōu)先選擇能反映客觀實際情況的指標(biāo)，還需要結(jié)合地方各類自然資源特色，考慮數(shù)據(jù)獲取的可操作性。

三是代表性原則。由于專項報告涉及的自然資源資產(chǎn)種類較多，除統(tǒng)計實物量外，還需進(jìn)一步核算價值量等內(nèi)容，各類數(shù)據(jù)較多，有可能導(dǎo)致指標(biāo)內(nèi)容概括不全或存在交叉的情況。因此在選擇指標(biāo)時，應(yīng)分類分級選擇獨立性、代表性和貢獻(xiàn)性強的指標(biāo)。

四是適宜性原則。在構(gòu)建指標(biāo)體系時，應(yīng)充分借鑒國內(nèi)外類似的報表體系框架和內(nèi)容，綜合考慮我國國情以及管理體制、政府管理模式等現(xiàn)實因素，因地制宜地選取相關(guān)指標(biāo)，建立適合管理需求的報表體系，探索估算各類資源資產(chǎn)價值，以期能夠發(fā)揮承上啟下的橋梁作用。

2.2 構(gòu)建報表總體框架

對應(yīng)專項報告的主要內(nèi)容，可考慮將報表內(nèi)容設(shè)計為兩部分：一是基本情況報表，主要反映各類國有自然資源資產(chǎn)年初年末的數(shù)量、質(zhì)量和價值等情況。二是管理情況報表，主要反映各類資產(chǎn)管理、利用和重要制度建設(shè)等情況。

2.2.1 基本情況報表

基本情況報表包括國有土地、耕地質(zhì)量、礦產(chǎn)、國有森林、國有草原、國有濕地、海洋、水等資源資產(chǎn)報表，自然保護(hù)地報表和相關(guān)名詞解釋等，其中按照專項報告要求儲備土地單列。

國有土地資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為國有土地資源資產(chǎn)實物量和價值量表、土地資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（耕地質(zhì)量等別情況表）、儲備土地實物量和價值量表。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為油氣礦產(chǎn)資源資產(chǎn)實物量和價值量表、固體礦產(chǎn)資源資產(chǎn)實物量和價值量表、其他礦產(chǎn)資源資產(chǎn)實物量和價值量表。國有森林資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為國有森林資源資產(chǎn)實物量和價值量表。國有草原資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為國有草原資源資產(chǎn)實物量和價值量表、國有草原資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（草地質(zhì)量等別情況表）。國有濕地資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為國有濕地資源資產(chǎn)實物量和價值量表。海洋資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為海洋資源資實物量和價值量表、海洋資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（海洋質(zhì)量等別情況表）。水資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為水資源資產(chǎn)實物量和價值量表、水資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（水質(zhì)等級情況表）。自然保護(hù)地資源資產(chǎn)報表可細(xì)化為自然保護(hù)地資源資產(chǎn)情況表（圖1）。

圖1 基本情況報表框架示意圖

2.2.2 管理情況報表

管理情況報表包括確權(quán)登記、資源供應(yīng)、資源利用、生態(tài)保護(hù)和自然資源違法情況報表和相關(guān)名詞解釋等。其中，確權(quán)登記報表主要用于反映包括但不限于國家公園、江河湖泊和各類自然資源資產(chǎn)登記的數(shù)量及面積情況。資源供應(yīng)報表主要用于反映礦產(chǎn)、國有土地、水、海洋、國有森林、國有草原等具有經(jīng)營性性質(zhì)的自然資源的供應(yīng)數(shù)量、分布等情況，供應(yīng)方式包括劃撥、出讓、租賃等各類配置方式。資源利用報表主要用于反映礦產(chǎn)、國有土地、水、海洋、國有森林、國有草原等具有經(jīng)營性性質(zhì)的自然資源二級市場利用數(shù)量、分布等情況，包括轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)、抵押等各類配置方式。生態(tài)保護(hù)報表主要用于反映土地整治、礦山治理、草原修復(fù)、森林修復(fù)、水土流失綜合治理、退耕還林還草、山水林田湖草沙系統(tǒng)修復(fù)等面積、分布等情況。違法情況報表主要用于反映違法占用耕地、違法占用基本農(nóng)田等涉及面積、分布等情況（圖2）。

圖2 管理情況報表框架示意圖

2.3 設(shè)計報表內(nèi)容

2.3.1 資源資產(chǎn)分類

對接全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，報表體系中自然資源資產(chǎn)的分類以第三次全國國土調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）工作分類為基礎(chǔ)，按照相關(guān)技術(shù)規(guī)程，可將國有土地資源中的林地、草地、濕地等地類分別納入森林、草原、濕地資源。質(zhì)量報表分類主要參照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《天然草原等級評定技術(shù)規(guī)范》《關(guān)于調(diào)整海域無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)確定耕地質(zhì)量等別、草地質(zhì)量等級、海洋質(zhì)量等別、水質(zhì)等級。國有自然資源資產(chǎn)管理情況可按照確權(quán)登記、供應(yīng)、利用、保護(hù)等情況或根據(jù)地區(qū)實際管理情況以及地區(qū)特色設(shè)置和擴(kuò)展相應(yīng)指標(biāo)（表1）。

表1 國有自然資源資產(chǎn)分類情況表

2.3.2 所有權(quán)主體分類

對接委托代理工作，將行使或代理行使所有權(quán)主體按照自然資源部、中央其他部門、地方政府等三類進(jìn)行分類[10]。通過以上內(nèi)容分類，可直觀反映各類國有自然資源資產(chǎn)具體行使主體所有的資產(chǎn)家底，可明晰看出國家和地方各類主體所擁有的各類資產(chǎn)情況，可為專項報告奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.3.3 價值量核算分類

對接全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，統(tǒng)一內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，聚焦國有自然資源資產(chǎn)數(shù)、質(zhì)、用、價等關(guān)鍵屬性信息，估算國有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值[11]。對于經(jīng)營性自然資源可根據(jù)自然資源政府公示價格（基準(zhǔn)價、清查價、標(biāo)定價）、監(jiān)測價、海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)以及市場實際交易價格等估算；對于公益性國有自然資源如生態(tài)公益林、濕地、納入生態(tài)紅線的草地等可按照名義價值1元估算。

2.4 價值估算

2.4.1 國有土地價值估算

國有土地資源中林地、草地、濕地等地類分別納入森林、草原、濕地資源資產(chǎn)進(jìn)行估算。將國有土地資源分為國有農(nóng)用地、國有建設(shè)用地、國有未利用地、儲備土地四類，各類按照不同的估算方法計算價值，相關(guān)地類通過地類轉(zhuǎn)換，對應(yīng)以上四類分類，即可計算價值。其中，國有農(nóng)用地可采取國有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價進(jìn)行修正后估算或采取農(nóng)用地定級估價方法估算。國有建設(shè)用地可采取城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價、市場比較法、剩余法等方法估算。國有未利用地由于短期內(nèi)無法利用，且預(yù)期收益暫時難以確定，因此采用名義價值估算。儲備土地可采用城鎮(zhèn)基準(zhǔn)價等方法估算價值。

2.4.2 礦產(chǎn)資源價值估算

礦產(chǎn)資源可按照礦種分類，采用資源租金凈現(xiàn)值法或參照國家或地區(qū)礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價進(jìn)行各類礦產(chǎn)資源價值的測算。

2.4.3 國有森林資源價值估算

將國有森林分為林地和林木分別估算。林地可采用林地基準(zhǔn)地價、市場交易價等方式估算價值。林木可按照公益性和經(jīng)營性性質(zhì)，采取名義價值或經(jīng)營性實際成交金額等方式估算價值。

2.4.4 國有草原資源價值估算

對接生態(tài)保護(hù)紅線范圍，范圍內(nèi)草原價值采取名義價值估算，范圍外草原價值可采取市場交易價格等估算價值。

2.4.5 國有濕地資源價值估算

由于濕地主要體現(xiàn)其生態(tài)功能，以保護(hù)為主，側(cè)重生態(tài)價值，因此可采用名義價值估算價值。

2.4.6 海洋資源價值估算

海洋資源資產(chǎn)價值表現(xiàn)為資源所有者轉(zhuǎn)讓海域、無居民海島使用權(quán)，收取的海域、無居民海島使用金。按照公益性和經(jīng)營性原則，可采用名義價值或海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)等方式估算價值。

2.4.7 水資源價值估算

按照公益性和經(jīng)營性原則，可采用名義價值或水資源費（稅）等方式估算價值。

2.5 報表填報要求

一是數(shù)據(jù)來源。報表數(shù)據(jù)主要來自自然資源、生態(tài)環(huán)境、海洋、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門。二是核算要求。實物量指標(biāo)應(yīng)根據(jù)統(tǒng)計臺賬、統(tǒng)計公報等進(jìn)行填報，確保數(shù)量、單位的全面準(zhǔn)確。價值量指標(biāo)應(yīng)對接全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，按照經(jīng)營性和公益性分類估算自然資源價值。三是質(zhì)量控制。為確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，匯總部門負(fù)責(zé)審查填報數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系和平衡關(guān)系等。

3 優(yōu)化國有自然資源資產(chǎn)報表體系的建議

3.1 加強國家層面的頂層設(shè)計

目前，國內(nèi)還未形成一套成熟、完整的國有自然資源資產(chǎn)報表體系的思路方法和規(guī)范性指導(dǎo)方案。國家層面亟待出臺指導(dǎo)報表編制的方案或相關(guān)政策文件，做好頂層設(shè)計，對報表內(nèi)容、框架、范圍、核算方法和編報技術(shù)進(jìn)行明確，引導(dǎo)和規(guī)范地方開展報表編制探索。

3.2 健全工作協(xié)調(diào)機制

報表包括土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水和海洋等七類國有自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)[12]，需要自然資源主管部門統(tǒng)籌和收集各類信息。因此，各地區(qū)需要建立協(xié)調(diào)溝通機制，積極統(tǒng)籌自然資源、海洋、林草等各部門不同領(lǐng)域工作，研討明確各類自然資源資產(chǎn)的關(guān)鍵性指標(biāo)，并持續(xù)提供真實和可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.3 適時擴(kuò)充相應(yīng)指標(biāo)

專項報告不僅包含各類自然資源的實物量、價值量情況，還需要闡述自然資源管理情況。因此在建立報表體系時要對接專項報告內(nèi)容，除了包括各類國有自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、價值等指標(biāo)外，還應(yīng)考慮地區(qū)管理工作與成效，擴(kuò)充管理方面的指標(biāo)，為編制國有自然資源資產(chǎn)管理情況的專項報告提供全面支撐。

3.4 推進(jìn)價格體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)價值估算

在已有各類自然資源政府公示價和海域使用金的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一價格內(nèi)涵，建立國有林草、國有濕地、海域和無居民海島等各類資源資產(chǎn)價格體系，以資源資產(chǎn)實物量調(diào)查和自然資源資產(chǎn)價格體系建設(shè)為基礎(chǔ)，探索各類國有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值核算工作，同時結(jié)合國家開展委托代理、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等試點工作，將相應(yīng)成果運用到專項報告和報表體系編制之中。