陳 瑜

（河南中醫(yī)藥大學圖書館 鄭州 450046）

文化振興是鄉(xiāng)村振興的重要方面，2018 年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出加強農村公共文化建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級公共文化服務全覆蓋，提升服務效能。有學者指出，鄉(xiāng)村公共文化振興是以公共文化空間建構為導向的[1]。

農村閱讀空間是直接面向農村居民并提供公共文化服務的場所，在公共品供給、權益保障機制等方面與公共文化服務體系建設的要求高度一致，因此，在社會治理框架下積極探索新型建構模式是鄉(xiāng)村振興背景下的創(chuàng)新舉措。政社合作的提出源于“整體治理”（holistic governance）理念以及政府對治理成本和效益的反思。近年來，以多元主體共建共治為特征的政社合作已在城市公共圖書館以及城鄉(xiāng)圖書館總館分館等領域得到推行；同時，政社合作在國家治理技術由“總體性支配”到“技術性治理”的轉型期[2]正朝多向度拓展，表明社會資本的融入對農村公共文化內生機制亦具有重要作用[3]，這為政社合作視角下農村閱讀空間的多維構建提供了理論與現(xiàn)實基礎。

1 鄉(xiāng)村振興與全民閱讀戰(zhàn)略

實施鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重大決策部署，鄉(xiāng)村振興既是國家戰(zhàn)略也是一個宏大的課題，被認為是一場自上而下的“新鄉(xiāng)村運動”[4]，涉及農村的方方面面。而自2014 年開始，全民閱讀亦作為國家戰(zhàn)略連續(xù)多年被寫入政府工作報告，2018 年中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 2018—2022 年》，明確提出“推動全民閱讀進家庭、進農村，提高農民科學文化素養(yǎng)”，“推進農家書屋延伸服務和提質增效”。2021 年政府工作報告首次將推進城鄉(xiāng)公共文化服務體系一體建設與倡導全民閱讀并提，促進了全民閱讀戰(zhàn)略的縱深推進，并為鄉(xiāng)村文化振興帶來新機遇。鄉(xiāng)村振興要實現(xiàn)脫貧攻堅、跨越發(fā)展，需要“全民閱讀”帶來的知識力量、智慧力量和文明力量賦能，通過閱讀，可以發(fā)揚傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化“根脈”，并賦予其時代內涵，使之成為推動鄉(xiāng)村振興的精神支撐和道德引領。

根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體設計，鄉(xiāng)村振興最終要實現(xiàn)農業(yè)強、農村美、農民富，而要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標，精神動力、現(xiàn)代化理念和科學文化知識都是必不可少的。鄉(xiāng)村閱讀有豐富的活動內容與形式，通過村民閱讀的輻射功能可以加強學習型鄉(xiāng)村建設效果，助力培育鄉(xiāng)村地域文化自信，形成良好的鄉(xiāng)村文明共同體。閱讀還可以豐富農民的精神文化生活，增進農民對道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的高度認同。在此意義上，全民閱讀以實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”“扶志”“扶智”為目標，是推進基本公共文化服務向鄉(xiāng)村延伸、促進農村基本公共文化服務均等化的有效路徑。

2 農村公共閱讀空間現(xiàn)狀及現(xiàn)有研究

公共閱讀空間是全面閱讀推廣實施的場域和載體，農村閱讀空間的概念則有狹義和廣義之分。前者囿于物理場所的理解，特指各類農村圖書館及其變體，包括縣、鄉(xiāng)、村圖書館、圖書館分館、文化站、書店、農家書屋、流動書箱和圖書角；后者泛指各類“提供閱讀的公共場所，以及進行讀書交流的網(wǎng)絡空間”[5]，如閱覽欄、書畫室、村民活動室、信息亭、“智慧客廳”、文化信息資源共享工程服務點、衛(wèi)星數(shù)字農家書屋等形式。本文以其廣義為探討。閱讀空間體現(xiàn)了公平、免費、開放的公共服務理念，在新農村建設語境下，閱讀空間的“公共性”和“空間服務價值”日益凸顯：既是供村民閱讀、查閱資料的場所，也是所在地文化和信息傳播的中心；同時也作為舉辦公共文化活動，個人和群體性表達意見、參與公共事務的場所。

隨著“十四五”時期的到來以及全民閱讀需求進一步擴大，閱讀空間構建問題成為城鄉(xiāng)文化服務的重要議題。農村閱讀空間建設作為鄉(xiāng)村公共文化空間研究的“子領域”正在被諸多學者集中關注[6]，研究者認為城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平、公共文化財政投入差異、二元結構體制等因素導致農村閱讀服務和文化服務資源配置存在短板，同時還提到資金投入渠道狹窄、服務供給多軌制并存、財政政策績效有待提升、圖書館建設不足、管理不夠規(guī)范、建設方面存在政府與市場“雙失靈”等問題?！肮┙o模式”“文化治理”“空間建設研究”“均等化服務”成為相關研究高頻詞。

近年來，盡管鄉(xiāng)村閱讀空間構建和發(fā)展（農村書屋、閱讀推廣等）已取得較大成效，基本實現(xiàn)農家書屋在行政村的全覆蓋，并同全國出版單位聯(lián)合形成了較完整的發(fā)行體系，開展數(shù)字化建設的農家書屋也達 12.5 萬家，部分東部發(fā)達地區(qū)農村還采用網(wǎng)格化嵌入方式將農業(yè)示范園、仿古建筑等開發(fā)成各類公共閱讀區(qū)域“鄉(xiāng)村書房”，業(yè)已形成承擔多種公共文化產品供給的龐大網(wǎng)絡，成為基層公共文化活動的重要基地。但從實際調研來看，多數(shù)鄉(xiāng)村閱讀空間公共服務存在建成后“放任自流”，后續(xù)管理保障資金欠缺，設施“格式化”，圖書更新滯后，資源配置不合理，利用率不高，開展活動少，吸引力不足等問題，其中最主要的原因是農家書屋面積不夠、找不到想看的書、開設在村委會或村干部家中、沒有專門管理員[7-8]。有學者以調查問卷的形式總結了農村閱讀場所需要改進提升的幾個方面，分別是：圖書種類和豐富程度、面積、電子文獻閱覽設備、服務（營業(yè))時長、舉辦活動的頻率和多樣性、內部布局和圖書擺放方式[9]。從近三年的《全國國民閱讀調查報告》也可看出，農村與城市的成年居民圖書閱讀率差別仍然明顯，2020 年城鎮(zhèn)居民的圖書閱讀率為 68.3%，農村居民的圖書閱讀率為 49.9%，城鄉(xiāng)相差 18.4 個百分點[10]，間接反映出農村閱讀空間構建的差距?，F(xiàn)狀表明，農村基層文化服務供給效率有待提高，要在“增量發(fā)展”的同時完成“提質發(fā)展”，只能通過供給側結構性改革[11]。

3 政社合作與農村公共閱讀空間構建的契合性分析

3.1 政社合作模式的提出

政社合作模式是一種尚處于起步階段的制度創(chuàng)新，是政府尋求多元主體“合作治理”[12]之道。依照薩拉蒙的觀點，政府在社會服務中的角色可以被劃分為資金提供、服務監(jiān)管和服務傳遞等三個不同的方面，政府并不需要在以上三個方面都承擔全部的責任，而是可以與其他主體相互合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、責任共擔。一方面，由于社會組織對需求的反映更加靈敏、效率更高等原因，政府在規(guī)模和相關投入不變的情況下，可以提高服務的供給能力；另一方面也揭示了社會組織本身所存在的問題及其天然需要政府支持和引導[13]。政社合作模式的實質是社會需求日益增長與多元化的壓力迫使政府改革服務的一種供給方式，這種“優(yōu)勢互補”型的責任共擔模式逐漸為社會普遍認可。2012 年3 月《中央財政支持社會組織參與社會服務項目公告》發(fā)布，決定以中央財政專項資金支持社會組織參與社會服務，2014 年9 月財政部公布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》提出該模式適用于公共服務領域。

學界對政社合作關系中的“社”有社會力量（包括社會組織、民間團體、企業(yè)、公民）[14]、社會主體[15]、社會組織[16]（或稱非營利組織、民間組織、第三部門）、社會資本[17]等不同指稱，雖然定義范疇略有不同，但都突出其“非政府”屬性，并具有如下基本特征：①民間性，即獨立于國家和政府體系之外；②非營利性；③自治性，即能夠自主決策和自主活動；④志愿性。改革開放以來，特別是隨著社會主義和諧社會建設的推進與社會體制的穩(wěn)步改革，一大批形式多樣、功能多樣、身份多樣的社會主體集中涌現(xiàn)，成為政社合作的基礎條件。

在農村公共服務領域，許多社會主體選擇跟政府合作，以授權、嵌入、孵化的合作方法介入包括場館建設、信息網(wǎng)絡工程在內的基礎建設和服務，大型企業(yè)、各類NGO（非政府組織）、NPO（非營利組織）、慈善基金、愛心企業(yè)等也成為農村各類文化服務基本建設的社會力量。財政部網(wǎng)站“政府和社會資本合作中心”管理庫項目公開信息顯示，目前處于購買階段和執(zhí)行階段的文化類PPP 項目有184 項，包含建設融資、特許經營、配套管理服務、使用者付費等領域范圍，涉及縣域項目42 個[18]（見圖1），表明政社合作環(huán)境下農村文化產品和服務多元供給的可行趨勢。

圖1 財政部網(wǎng)站“政府和社會資本合作中心”管理庫文化類項目

3.2 制度環(huán)境

政社合作在文化服務系統(tǒng)的推進受深刻的制度環(huán)境與政策支撐因素影響。2013 年黨的十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要引入競爭機制，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設。2015 年12 月召開的中央經濟工作會議強調，要推動以優(yōu)化資源配置為重點的“供給側改革”以貫徹落實十八屆三中全會精神。2015 年，《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的實施意見》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務體系建設規(guī)劃綱要》相繼出臺。2018 年《公共圖書館法》正式施行，規(guī)定“縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規(guī)定給予政策扶持”，標志著鼓勵和支持社會力量參與圖書館建設已經上升為法律原則?！墩蛏鐣α抠徺I公共文化服務指導性目錄》也明確將公共圖書館（室）等運營和管理作為文化服務購買事項中的一種。

國家政策的支持和各級政府的大力推動是政社合作參與農村文化服務治理和閱讀空間建設的外部環(huán)境和有力保障，為規(guī)范和引導政社合作項目運營以及公共文化建設提供了重要依據(jù)。

3.3 多元利益訴求

從服務主體來看，農村是廣大農民的心靈之鄉(xiāng)。農村閱讀空間作為最基層、最貼近群眾的服務平臺和公共文化設施陣地，承擔著服務“三農”、培養(yǎng)社會主義時代新人的任務。從內生文化資源效用分析，它具有休閑娛樂、道德培育、心靈歸屬、知識技能培養(yǎng)四重價值[19]。2019 年王瑞松基于文化扶貧的角度對福建閩清縣池園鎮(zhèn)、江蘇鹽城新興鎮(zhèn)若干農家書屋利用狀況進行調查，從性別、年齡、收入、文化水平等多個維度揭示了農村居民對書籍報刊和電子讀物的多樣需求[20]。

從社會結構來看，農村閱讀空間是典型的外源性公共文化空間。工業(yè)文明的進程造成鄉(xiāng)村傳統(tǒng)公共空間萎縮，而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，不僅需要發(fā)展經濟，還需要通過發(fā)展公共空間，重塑社會關聯(lián)；公共文化空間能將文化交往和社會交往加以聚合，形成強烈的內聚力。2017 年國家新聞出版廣電總局下發(fā)《關于深化農家書屋延伸服務的通知》后，多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級圖書室、文化站開展講座、培訓、文化活動、假期輔導等延伸服務項目。農家書屋既是提供精神文化產品、滿足村民閱讀需求的場所，也成為文化與社交的“第三空間”，受到村民特別是留守群體歡迎，并令業(yè)界對農村閱讀空間的功能拓展抱有更多的期待。

4 政社合作與農村公共閱讀空間構建的實踐邏輯

4.1 農村公共閱讀空間的公共品屬性及其供給

公共品（public goods）包括產品和服務。公共品理論是現(xiàn)代公共經濟學中政府職能界定的主要依據(jù)，根據(jù)該理論非排他性和非競爭性的標準，農村閱讀空間屬于公共品中的準公共品：①很強的非排他性。建成后對全體社會成員開放，提供免費均等的文獻信息服務，不設置任何進入障礙。②弱競爭性。受資源數(shù)量、場地規(guī)模、接待能力的影響，在有限的外部環(huán)境約束下，可能面臨擁擠問題。

公共品供給中最重要的系統(tǒng)要素是供給主體和供給方式。由于公共品體現(xiàn)著社會的公平和公正，決定了政府應當承擔公共物品的供給職責[21]，但這并不意味著政府凡事都要親力親為。20 世紀80 年代之后新發(fā)展的公共品理論認為，公共品供給應打破政府一元壟斷的供給模式，在政府、市場組織、公民社會組織之間進行協(xié)作，這不僅能夠削減福利國家體制面臨的財政困境和服務壓力，而且可以通過公私合作有效提高公共服務效能[22]。農村公共閱讀空間可以采用“市場提供+政府補貼”、“政府提供+市場參與”、非營利收費服務、公益供給等多種準公共品的提供方式。

4.2 多元主體合作基礎

政社合作是基于優(yōu)勢互補與體制變革而構建的[23]，政社之間的關系和合作基礎是這種治理創(chuàng)新模式的先決條件。雖然社會資本的逐利性[24]和雙方博弈、抑制[25]關系的存在，使得以PPP 為典型模式的政社融資或服務合作在公共文化領域尤其是公共圖書館服務體系建設中的推廣尚存在諸多局限，但是這種以政府為主導、社會多方參與的合作治理方式不僅是職能轉變的現(xiàn)實需要，也有著廣泛的合作基礎。

4.2.1 目標一致

政府與社會組織在公共利益上是一致的，從政府角度，政府是公共利益的代表，通過制定公共政策、分配社會資源來維護社會公正；對社會組織而言，它同樣以公共利益為根本使命和價值依歸，其中公共利益主要包括“公益”與“共益”兩個層面[26]，社會組織基于自身的公共使命與社會關懷，更加積極關心、參與社會公共事務治理。以社會企業(yè)（social enterprise）為例，近二十年來先后有儀隴縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會[27]、青番茄網(wǎng)絡圖書館、“香格里拉農場”[28]等社會企業(yè)參與鄉(xiāng)村扶貧、閱讀推廣等事項，具有明確的公益導向、使命感和公益目標。政社共同致力于各層面公共利益訴求，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，在農村文化建設方面，政府通過政策引導和目標規(guī)劃借助社會資本，能夠推動服務供給與社會需求進一步融合。

4.2.2 資源互補

在政府已不能像計劃經濟體制下壟斷包攬一切事務的背景下，政府雖具備權威、制度、資源、行政體系等優(yōu)勢條件，但也存在公共產品提供不足、專業(yè)性不夠、無法滿足日益增長的社會需求等問題，而社會組織具有提供社會服務靈活性、專業(yè)性強等優(yōu)勢，能夠滿足那些政府無法提供的公共物品的需求，同時也有資源不足，影響力、行動力不足等劣勢[29]。政社雙方通過資源優(yōu)勢互補，達到“服務增量”“協(xié)同增效”[30]的目的，丹尼斯（Dennis R. Young）將其稱為互補（supplementary）和補充（complementary）模式。黨的十八大以來，政府在法律規(guī)范、政策支撐、績效評估等方面加大力度，社會組織進一步將工作重心放在提升專業(yè)化水平、提供公共服務上，共同為促進農村文化基礎建設和服務提供保障。

4.2.3 利益共享

利益共享是政社合作過程中的內在驅動力，一方面，政府通過積極引導、合理布局，將各類社會組織有序納入社會治理體系中，社會主體廣泛參與社會事務，可以促進地方政府善治，增強治國理政能力，使政府的公共服務能力得到提升。另一方面，對社會組織來說，可以獲得經驗和能力、資金支持、社會認同等，進入以前完全由國家控制的領域，進而實現(xiàn)自己組織的目標，有利于擴大服務范圍，達成組織的使命，對企業(yè)來說，可以提升自身形象、增加知名度，促進其長遠發(fā)展。河北養(yǎng)元飲品公司以中國紅十字基金會為依托啟動的“六個核桃·讀書慧”項目[31]為云南、青海等6 省貧困地區(qū)捐贈圖書、書架等配套設施，并通過構建“推動中國人閱讀”公益模式提升社會影響，推進品類戰(zhàn)略，為自身的健康發(fā)展創(chuàng)造了具有深遠價值的勢能。

4.3 政社合作目標

4.3.1 共建維度

政社合作是基于公共物品多元需求與如何有效、公平配置之間的現(xiàn)實矛盾，以及重要的公共服務責任與相對匱乏的行政資源之間的矛盾而產生的理論突破。農村公共文化服務體系中的政社合作目的是增強政府、市場、社會等多元力量的“整體合力”，實現(xiàn)資本共建、服務共建。在農村閱讀場所和數(shù)字網(wǎng)絡空間建設中，由于地區(qū)差異和政策偏向等因素，仍然存在供給不足現(xiàn)象，而政府與各社會主體的合作可以彌合短板，有效對接與整合多方資源。政府以項目或以部分投入撬動社會資本，調動社會投融資，將公共服務的政府供給與社會供給有機結合，近年來在城市圖書場館建設中得到實踐。如合肥市政府采取財政資金“借轉補”的方式支持基層文化場館建設，設立“文化產業(yè)發(fā)展專項資金”，20l5—2017 年撬動社會資本9.67億元參與16 個文化場館建設項目[32]，合肥市圖書館“24H閱讀空間（悅·書房）”成為引入社會資本投建的典型模式。對于公共財政資源不均衡的農村地區(qū)，以政社合作方式構建閱讀場所可以發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，廣泛吸引社會資本參與，集中支持發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，節(jié)約政府建設費用，降低地方債務負擔，投資主體多元化還有助于保證項目建設專業(yè)化，縮短建設周期，保證建設質量。

4.3.2 共治維度

政社合作不僅是新融資模式，更是新的社會治理機制和管理模式[33]，體現(xiàn)了公共文化服務創(chuàng)新調整中的建設邏輯和治理邏輯，各社會主體的多元參與對加強相應公共文化服務領域的保障、協(xié)調及評價機制都具有明顯的治理意味。目前，在我國農村社區(qū)閱讀基礎設施布點基本完成的前提下，創(chuàng)新管理機制、提高管理效能是政社合作的動力要求之一，通過購買服務、PPP、托管、招募志愿者等多種方式可以更好發(fā)揮社會主體的運營優(yōu)勢，簡政放權，優(yōu)化服務。如成都公益社團組織3+2 讀書薈被大邑、蒲江、邛崍、新津等地以政府購買服務的方式托管了14 家農家書屋，從調整書單采購、營造閱讀環(huán)境、增強吸引力、辦流動書屋入手，總結出一套“506411-4320”托管服務體系，改變了農家書屋出現(xiàn)“空殼”閑置、重建不重管的弊端。鎮(zhèn)江京口區(qū)亦采用購買公共服務的方式將社區(qū)農家書屋委托給鎮(zhèn)江市正益社會組織發(fā)展促進中心運作管理[34]，解決了書屋開放率低、管理服務水平低等普遍性問題。從“整體治理”角度，政府和社會主體間的有效合作可以促進政府職能的轉變和提高社會主體的公共意識，克服農村公共文化服務中的供需脫節(jié)及碎片化現(xiàn)象[35]，提供精準服務，目的是形成功能互補、運轉協(xié)調的公共文化服務組織體制和責任明確、行為規(guī)范、富有效率的運行機制。

4.3.3 共贏維度

政府是公共服務最為重要的提供主體和管理主體，但政府的職能并不能觸及社會生活的全部角落。黨的十八屆三中全會指出適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。政社合作的原意是建立伙伴關系（partnerships），社會組織、企業(yè)團體等借助自身優(yōu)勢在環(huán)保、扶貧開發(fā)、智庫建設等領域都起到了積極作用。政社新型關系的構筑可以節(jié)省財政支出，減輕社會治理壓力，改善政府形象，提高公信力，更好發(fā)揮導向引領職能，做到不缺位、不越位。社會主體則在參與社會事務治理和服務中得到扶持、認可和發(fā)展，有助于走出資源困境、風險困境[36]。農村閱讀場所是農村公共文化的重要陣地，政府部門和社會團體、民間服務組織緊密協(xié)作、協(xié)同共建鄉(xiāng)村閱讀空間可以更好踐行鄉(xiāng)村振興、文化惠民的宏觀戰(zhàn)略，改進重硬不重軟的現(xiàn)狀；社會主體則在資金、配置、業(yè)務發(fā)展方面得到政府的支持，如中國滋根鄉(xiāng)村教育與發(fā)展促進會自2007 年起積極開展“愛的書庫”閱讀推廣、“班級圖書角”、捐建圖書館等項目，2014 年得到財政部“社會組織參與社會服務項目”專項資金支持[37]，以騰訊、同澤等企業(yè)投資集團為背景成立的公益基金會（騰訊慈善基金、陜西純山教育基金）多年來持續(xù)助建農村基層圖書場館設施，在實現(xiàn)社會效益的同時也起到宣傳企業(yè)價值觀的作用。

5 政社合作框架下農村閱讀空間的構建思路

5.1 合作模式

5.1.1 購買服務

農村閱讀空間的構建是公共文化服務的組成部分，《公共文化服務保障法》明確規(guī)定“國家采取政府購買服務”的方式提供公共文化服務。政府購買公共服務（POSC）源于羅納德·J.奧克森和文森特·奧斯特羅姆對公共服務的“提供”和“生產”進行區(qū)分的治理理論。這種政社合作方式在我國迭經不同階段，其基本制度框架已初步建立[38]，2020 年財政部《政府購買服務管理辦法》，司法部、財政部《關于建立健全政府購買法律服務機制的意見》為購買服務參與構建農村閱讀空間進一步增加了政策支撐。

公共文化服務被定義為“文化設施、產品、活動”[39]。《中國公共文化服務發(fā)展報告（2018）》（藍皮書）將公共文化服務的內容及外延擴充為13 類。當代意義中的農村閱讀空間已擺脫“場所”的狹隘定義而具有“參與”“服務”“活動”的意涵[40]，隸屬于公共文化服務體系，同時，近年來各地政府購買農村公共服務實踐也部分涵蓋鄉(xiāng)村圖書場館管理運作[41]，因此農村閱讀空間建構中的政府購買內容也應更寬泛。結合《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》與《政府購買服務指導性目錄》和部分學者如吳理財[42]、金瑩[43]等人的研究論點，本文將具體購買服務內容界定為四類（見表1）。

表1 農村閱讀空間建構中的政府購買服務內容

5.1.2 公私資本合作（PPP）

公私資本合作是公共和私人部門建立的優(yōu)化融資與實施的模式，最先出現(xiàn)于市政建設、交通和醫(yī)療領域。2018年文旅部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，正式提出PPP 模式適用于文化領域。在當前農村公共物品政府財政投入有限、文化類公共服務供給效率低下的條件下，PPP 模式有利于農村閱讀空間建設的創(chuàng)新，一方面可以調動利用更多的民間資金，同時也為社會資本找到了增值點。

根據(jù)社會資本介入程度，PPP 分為外包類、特許經營和項目股權企業(yè)部分持有三大類，我國政府文件則將其分為 TOT、BTO、ROT 等 8 種（財金字 [2014]113 號）。在具體策略設計中，一方面可參考其他類型公共圖書館的PPP方式，如金華嚴濟慈圖書館利用企業(yè)（銀星公司）、事業(yè)單位（金華理工學院）與國家計委、省市財政共同投資開創(chuàng)的“聯(lián)合投資、股份合作、擁有產權”模式，另一方面還要根據(jù)農村公共資本投入和基層圖書場館社會產出進行均衡評估，再選擇適當方式。BTO 模式（建設—移交—經營)是政府利用非政府資金進行的一種融資模式，由社會資本進行投資建設，建成后由政府回購，多應用于非經營性基礎設施建設項目。對于農村基層文化建設而言，該模式具有減少政社雙方投資風險、社會效益好等優(yōu)點，適合致力于農村公益的企業(yè)或捐助人投建。例如“加州圣峪中華文化協(xié)會健華社”已為中西部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌資建設圖書館92 所，健華圖書館一般于建成三年后由政府單獨負責運營經費，通過當?shù)刎斦芸畹男问綄崿F(xiàn)。此外，PPP 的典型運營結構是政府部門通過特許經營權招標等形式與企業(yè)資本合作，由后者負責籌資、建設及經營，獲得合理的投資回報。因此在農村閱讀空間構建中無論采用哪種方式，都應兼顧社會資本的收益情況以保證后續(xù)投資勢頭，在經營管理中允許其通過“使用者付費”、政府補貼、“周邊商務”等形式做到經濟收益和社會收益多贏，比如農村電子閱覽室的服務低收費、利用文化空間舉行展覽等。

5.1.3 公益創(chuàng)投

公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy）亦稱“有效性慈善”“慈善投資”，源于知名大企業(yè)倡導的企業(yè)社會責任（CSR）理念。作為一種新型的社會公益資本投入方式，它既是政社合作外向型模式之一[44]，也成為政社合作全局中的一環(huán)，本質上是政社合作提供公共服務的新方式，在創(chuàng)新機制下公益創(chuàng)投模式可以為農村閱讀空間構建拓寬路徑。

其一，自2007 年以來，聯(lián)想集團、海南航空等大企業(yè)將VP 納入自身的社會責任戰(zhàn)略，助力鄉(xiāng)村振興，投建項目涉及農村教育、閱讀推廣、場館建設、生態(tài)環(huán)境等，成為農村工作中利用社會資本發(fā)展公益事業(yè)的一種新模式[45]。其二，公益創(chuàng)投不同于商業(yè)投資，而以“支持民間公益、關注轉型期的中國社會問題”為使命，不要求回報，或者將投資回報繼續(xù)用于公益事業(yè)，這對于投入薄弱、回報率低的農村公共建設環(huán)境來說最為契合。其三，公益創(chuàng)投機構10多年來快速發(fā)展（包括獨立公益創(chuàng)投，私募基金、影響力投資機構和大企業(yè)），為公益創(chuàng)投參與新農村建設特別是非營利設施建設奠定了基礎，同時，各地政府在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進城鄉(xiāng)深度融合的相關政策意見中也著意強調加大公益創(chuàng)投力度[46]。其四，從政社合作方式角度考察，我國政府與公益基金會合作已久，而公益創(chuàng)投是基金會在海外模式推動下從傳統(tǒng)資助到高效公益的轉型[47]，由于具有資源集聚力強、選擇自由度高等屬性，二者在貧困邊遠地區(qū)的文化公益建設中仍然具有較強的協(xié)作優(yōu)勢。其五，公益創(chuàng)投分為組織創(chuàng)投、項目創(chuàng)投、人才創(chuàng)投，可以對農村閱讀空間建設提供資金支持、管理者行業(yè)培訓、閱讀推廣組織培育和項目優(yōu)化，并已在局部地區(qū)取得成效。例如，神華公益基金會先后在青海剛察縣，陜西米脂縣、吳堡縣等偏遠地區(qū)捐建“神華愛心書屋”超過1 萬個，心平基金、華夏幸福基金、海外中國教育基金會等也在鄉(xiāng)村圖書館（室）投建、運營管理、圖書調配、電子閱覽室、讀書會扶持方面取得了實效。

5.1.4 志愿服務

志愿服務被界定為“公益服務”（《志愿服務條例》），志愿型供給模式是公共服務供給的三大方式之一，多名學者指出，以合作的方式共同解決社會問題才是志愿服務同政府最理想的關系[48]。在現(xiàn)代社會治理理念從“管治”到“共治”的轉型過程中，志愿服務成為多元治理格局的重要參與主體，也是農村閱讀空間構建中不可或缺的社會力量。文化志愿者是較早深度參與農村圖書館（室）管理的中堅，如海外中國教育基金會（OCEF）鄉(xiāng)村圖書館項目、“鄉(xiāng)村社區(qū)圖書館援助計劃”、貧困地區(qū)百草園公益圖書館等項目建成后具體運營維持均由志愿者或 NGO 負責等，之后在鄉(xiāng)村扶貧的具體實施中，志愿服務更被認為是送書下鄉(xiāng)、農家書屋管理中的重要因素。

黨的十九大報告強調要推進誠信建設和志愿服務制度化，為志愿服務參與鄉(xiāng)村振興“治理有效”目標的實現(xiàn)提供了政策保障，因此現(xiàn)階段志愿服務在農村閱讀空間構建中將發(fā)揮更大潛能。當前參加農村圖書館（室）、文化站志愿服務的多是來自城市或外地的文化志愿組織，這些外部精英的介入不僅提供了物質、資源幫扶，也帶來了技術、能力等效率優(yōu)勢，是政府農村文化政策的“執(zhí)行者”和“補闕者”；同時，“在地文化志愿者”也逐漸成為農村文化服務的內生力量，如貴陽、遵義開展的農家書屋在“建、管、用”等方面充分發(fā)揮本村志愿人員的作用。有的書屋建在村民志愿者家中，他們自愿擔任書屋管理員而不計報酬，管理方面堅持走“政府扶持、社會參與、村民自理”之路，建立由鄉(xiāng)村志愿者無償管理的模式，力爭由“文化下鄉(xiāng)”轉向“文化在鄉(xiāng)”。此外，文化志愿活動還有利于農村閱讀空間延展功能的拓展，在第三空間理論引導下，志愿者積極開展公益講座、技能培訓、留守兒童文化輔導、文明鄉(xiāng)風評比等活動，力圖把書屋打造為鄉(xiāng)村文化新陣地。

5.2 實施重點

5.2.1 政府主導

基于農村文化服務總體基礎差、服務需求總量大、設施和人員分散等特點，農村閱讀空間構建中的政社合作應強調政府的主導作用。2004 年以來政社合作在制度、主體關系等方面經歷了六大變革[49]，而國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》則明確提出政府角色完全歸位的重要性，標志著政社合作中公共服務供給模式需實現(xiàn)戰(zhàn)略轉型，這種戰(zhàn)略性聯(lián)盟以政府為主導[50]。

有研究顯示，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府在農村公共文化服務中居于主導地位[51]，政府以強有力的宏觀調控能力為基礎設施、產品服務提供公共財力支持[52]。習近平總書記在2018 年全國宣傳思想工作會議上強調，要推動公共文化服務標準化、均等化，“堅持政府主導，社會參與”[53]，因此，農村閱讀空間構建中的政社合作應突出政府的核心地位。

第一，政府在財政上是決定性投資主體。農村閱讀場館具有非營利性，運營周期長、成本高，社會企業(yè)、組織或個人只能有限地參與投入建設與管理，政府可以通過優(yōu)惠政策、搭建公共平臺吸納社會資本和技術，增加建設資金總量。第二，政府擁有公共權力。通過制定公共設施治理行為規(guī)范來明確賦予各參與主體職責、義務及權益邊界，給予必要指導，避免社會主體過分追求市場效益，遏制公共服務市場化帶來的分散性和私立性；通過獎懲評價體系激勵和引導多元參與主體的服務效能，避免出現(xiàn)“只建不管”、閑置等現(xiàn)象。第三，政府是公共利益的代表，能對社會資金、程序等方面進行監(jiān)管，保證提供專業(yè)、均等的服務，真正落實農村基層圖書館（室）為新農村建設提供智力支持、精神支持的價值導向。第四，政府具有公信力和協(xié)調能力，在多重主體參與下能夠整合社會各種資源，培育社會組織和志愿隊伍，使農村閱讀空間取得長效發(fā)展。

5.2.2 精準服務

公眾需求是政社合作“三元主體”框架下的重要一極，目前農村閱讀空間在國家政策高位驅動下正逐步實現(xiàn)服務對象“由片面到覆蓋”、服務設施“由缺失到配套”的改變，但仍較大程度存在忽視農民主體地位、供給與需求不匹配的問題。農家書屋、送書下鄉(xiāng)等偏重數(shù)量，追求政績，由政府或社會組織自上而下單方面決定供給和服務內容，缺乏農民文化需求信息的表達機制，圖書場館的運營方式、圖書內容無法聚焦于村民的實際需求，造成利用率低、場館設施“空轉”、感知值低等現(xiàn)象。

政社合作關系的建立和實施的最終目的是縮小公共服務供給水平和公眾需求之間的差距，因此農村基層圖書館在多元供給架構下仍應積極探索精準服務路徑，以需定供，確立供需精準對接機制。尤其是農村社會價值多元化、“三留守”問題的凸現(xiàn)，需要多樣化的文化產品，農村閱讀空間應注重提升館藏質量。一方面，暢通并拓寬村民文化需求表達渠道，實行針對性圖書配送，提高閱讀空間親民度；另一方面，利用社會主體的草根特性做好不同地區(qū)農民文化程度、閱讀層次、閱讀需求狀況的調查及反饋，為決策及具體供給提供參照，改變“送文化”不合口味的問題。2021年文旅部等聯(lián)合印發(fā)《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》，明確提出了公共文化服務由“均等化”邁向“高質量”的要求。在農村基層閱讀空間構建中樹立需求導向理念，逐步從服務漫灌走向“精準滴灌”，正是新時期農村文化服務的目標指向。

5.2.3 路徑選擇

盡管以多種形式開展的政社合作已在城市公共圖書館范圍內取得了一些實證經驗，但由于城鄉(xiāng)之間政經體系的客觀差別，因而在構建農村閱讀空間過程中應注意因地制宜、選擇適合的路徑。例如，常熟等地推出的“圖書館+”服務是政社合作推動基層圖書館工作的新舉措，其中“圖書館+場所”是利用與民營企業(yè)的合作產生新型分館或流通點。最先建成的星光天地廣場分館建在青年群體經常駐足的城市綜合體內，將文創(chuàng)、休閑、購物、閱讀打包經營，提高了借閱頻次；而大石山房圖書流通點由市圖書館、虞山風景區(qū)管理處、七溪流水咖啡吧聯(lián)合打造，并委托第三方協(xié)助管理，是典型的“圖書館+景區(qū)”模式[54]。

但是，這些政企合作的方式就不完全適用于廣大鄉(xiāng)村地域。首先，在很多偏僻的農村地區(qū)，外地企業(yè)的服務供給很難觸及，當?shù)赜秩狈ι虡I(yè)基礎（場所、規(guī)模），很難保障在提供公益性、均等化服務的同時又實現(xiàn)經營性目的。即使以其他形式合作建成或管理的鄉(xiāng)村圖書館也要謹防向經營性方向引流，避免出現(xiàn)如“蔦屋圖書館事件”那樣以商業(yè)空間擠占閱讀空間的現(xiàn)象。其次，農村整體來說缺乏本地公共服務承接主體，以社會化運作的嘉善“魏塘模式”是由本地的眾悅公司承擔的，無錫艾迪遜公司等規(guī)模較大的圖書館外包服務機構很少在村鎮(zhèn)級圖書館開展業(yè)務。再次，農村圖書場所服務的對象是農村居民，旨在實現(xiàn)鄉(xiāng)土文化振興和公共空間重構，以游客為對象、利用景區(qū)背景打造閱讀空間顯然有違初衷，不能將農村文化產業(yè)與公共文化服務相混淆。

6 結語

鄉(xiāng)村振興應該走文化興盛之路、鄉(xiāng)村善治之路，農村公共文化服務高質量發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的基本題旨，以政社合作為創(chuàng)新機制參與新農村建設正是對中央“提高基本公共文化服務的覆蓋面和適用性”總體要求的實踐回應。當前社會主體正在成為國家治理體系新的增長極，政社合作就是將部分公共文化服務契約化、社會化，促進“全要素生產率”的提升，正如凱特爾所說，是在政府不放棄“掌舵”作用的同時，吸納社會資源及資本以完成公共服務生產環(huán)節(jié)[55]。鄉(xiāng)村振興需要厚植文化力量，農村閱讀空間是鄉(xiāng)村文化的傳播點和動力點，在國家文化戰(zhàn)略實施下，農村閱讀空間作為“一場、兩堂、三室、四墻”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層文化硬件設施已基本完成增量，新型政社關系有助于改善鄉(xiāng)村地域文化產品供給水平，更好實現(xiàn)“體系完善，覆蓋有效，供給充足，服務規(guī)范，保障有力”的農村公共文化體系建設。

（來稿時間：2022 年 4 月）