季乃禮 沈文瀚

(南開(kāi)大學(xué)，天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

在國(guó)家政權(quán)與居民之間，居委會(huì)作為一個(gè)社區(qū)①扮演了一種紐帶式的角色，它具有自治組織與“底層政權(quán)的最后一公里”的雙重性質(zhì)。居委會(huì)并非政權(quán)組織，卻承擔(dān)了基層治理的行政職能，發(fā)揮著傳播國(guó)家政策與協(xié)調(diào)居民利益的雙重作用，對(duì)國(guó)家的政策執(zhí)行、社會(huì)整合、秩序穩(wěn)定具有重要意義。在社會(huì)治理中，政策需要高效的傳播途徑并爭(zhēng)取民眾參與，因?yàn)闆Q策需要多種群體在相互尊重的基礎(chǔ)上進(jìn)行意見(jiàn)交換[1]，通過(guò)安全性地對(duì)話、交流達(dá)成共識(shí)[2]。這種情況下，社區(qū)作為中央與地方、國(guó)家與居民的連接點(diǎn)[3]，需要有效地傳播政策信息和爭(zhēng)取居民參與。

但與理想化的政策落地、民主參與相對(duì)應(yīng)的是：社區(qū)環(huán)境下的政策傳播面臨利益分化、民主參與意愿冷淡、意見(jiàn)多極等問(wèn)題[4]，干擾了社區(qū)治理中的政策落地和社區(qū)信息系統(tǒng)中的政策傳達(dá)。而基層政策傳播效率不足可能導(dǎo)致社區(qū)民眾參與缺失，進(jìn)而阻礙社會(huì)治理格局的構(gòu)建，造成社會(huì)治理效能在基層出現(xiàn)損耗。因此，完善基層政策傳播模式、提升基層政策傳播的有效性，成為社區(qū)治理的重要一環(huán)。本文以天津市S社區(qū)為例，對(duì)居委會(huì)有關(guān)垃圾分類政策的傳播方式進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其政策傳播具有面子協(xié)商和分階段傳播相互鑲嵌的特點(diǎn)，能夠搭建起“社區(qū)-居民”的溝通平臺(tái)并有效傳遞政策，促進(jìn)了當(dāng)?shù)卣叩拿癖妳⑴c和有效覆蓋。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)的政策研究主要關(guān)注數(shù)字化社區(qū)媒體和以社區(qū)為對(duì)象的大眾傳媒的作用。社區(qū)媒體尤其是數(shù)字媒體在治理中具有一定的工具優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)⑸硖幉煌邮业木用駛€(gè)體集中至共同的社區(qū)空間中[5]，增強(qiáng)居民認(rèn)同感、歸屬感和社區(qū)平臺(tái)的管理作用[6]。居民的主動(dòng)參政行動(dòng)可以塑造參與式傳播，克服傳統(tǒng)大眾傳播的缺陷[7]。

這些研究指出了媒體尤其是數(shù)字媒體對(duì)促進(jìn)政策傳播和民主參與的重要作用，但也忽略了以下問(wèn)題：雖然數(shù)字媒體在社區(qū)信息傳播中的作用明顯，但很多關(guān)鍵問(wèn)題卻難以克服。其一，民眾在參與基層治理時(shí)時(shí)常表現(xiàn)出政治冷漠，對(duì)政策的了解參與是被動(dòng)式的“喚醒”[8]，需要國(guó)家“在場(chǎng)”予以督促，即便居民有著較高的政治素養(yǎng)，也很難在祛除社會(huì)對(duì)國(guó)家依附性的情況下實(shí)現(xiàn)社區(qū)有序治理[9]。這種情況下，媒介的信息承載往往只能達(dá)成信息呈現(xiàn)，難以激發(fā)居民的政治參與和配合，而政府此后的政策實(shí)施可能與民眾原生訴求發(fā)生不協(xié)調(diào)進(jìn)而誘發(fā)沖突。其二，數(shù)字鴻溝的影響下，社區(qū)政策傳播中的主體差異性被強(qiáng)化，有較強(qiáng)政治參與意識(shí)的年輕群體、高學(xué)歷人群更容易接觸媒介信息，那些很少接觸網(wǎng)絡(luò)的群體的數(shù)字媒介接觸成本高，甚至難以通過(guò)再學(xué)習(xí)獲得數(shù)字技能，擴(kuò)大了政策傳播和參與過(guò)程中的不平等[10]。其三，城市社區(qū)具有一定的陌生人特征，居民參與社區(qū)建設(shè)意愿有限，以良好共同體為重要保障的社區(qū)媒體傳播能否被關(guān)注、進(jìn)而有效促進(jìn)社區(qū)認(rèn)同和民主參與有待商榷。

因此，在發(fā)掘電子政務(wù)和新媒體價(jià)值的同時(shí)，也應(yīng)注意大眾傳媒和數(shù)字媒體在社區(qū)政治傳播中的局限性很難僅僅依靠數(shù)字化和大眾傳媒的再推進(jìn)來(lái)彌合，而應(yīng)當(dāng)尋求數(shù)字媒體和大眾傳播之外的補(bǔ)充渠道，對(duì)社區(qū)政策傳播方式進(jìn)一步優(yōu)化，并探索出契合中國(guó)基層民眾生活現(xiàn)狀和社區(qū)發(fā)展規(guī)律的政策傳達(dá)和執(zhí)行模式。

二、研究框架與方法

現(xiàn)有的公共政策執(zhí)行模型關(guān)注到了政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體相互適應(yīng)和互動(dòng)，以及外部環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響：如史密斯模型中政策執(zhí)行者的組織協(xié)調(diào)、目標(biāo)群體的政策認(rèn)同被納入影響政策執(zhí)行成效的重要變量[11]；米特-霍恩模型認(rèn)為在特定政治和社會(huì)環(huán)境中，公眾對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度會(huì)影響政策執(zhí)行績(jī)效[12]。具體到中國(guó)來(lái)講，“公眾認(rèn)同”與 “社會(huì)環(huán)境”這兩個(gè)要素在中國(guó)社區(qū)中非常值得關(guān)注：政策執(zhí)行在社區(qū)內(nèi)會(huì)具化為基層干部、社區(qū)網(wǎng)格員等人勸導(dǎo)居民積極理解和參與政策，基層干部、社區(qū)網(wǎng)格員和居民的互動(dòng)必然受到人情關(guān)系的影響，以及街道居委會(huì)工作機(jī)制、居民政策參與能力等基層實(shí)況的制約。這要求研究框架同時(shí)考慮到文化、社區(qū)實(shí)況等重要因素。

(一)研究框架

社區(qū)政策傳播喚起一種現(xiàn)實(shí)有效的傳播模式，它需要縮短普通民眾面對(duì)國(guó)家政策的信息接觸距離，在民眾政治參與主動(dòng)性缺失的現(xiàn)實(shí)條件下將政策“喂”至居民嘴邊，在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)其民主參與意識(shí)，并適應(yīng)中國(guó)人情社會(huì)下的社區(qū)關(guān)系。

社區(qū)的政策傳播呈現(xiàn)出“階段式”傳播的特征?！半A段式傳播”是以社區(qū)網(wǎng)格員、社區(qū)居委會(huì)主任為主體，基于社區(qū)近距離地緣關(guān)系開(kāi)展以人際傳播為主的傳播活動(dòng)，在政策落地的不同階段(預(yù)傳播、普及性傳播和針對(duì)性傳播)采取不同方法，多次、漸進(jìn)、面對(duì)面為居民詮釋政策，以“溝通”為原則對(duì)政策抵觸者進(jìn)行勸服并給予困難人群政策變通。階段式傳播融入了人際傳播、媒介傳播的元素，而在人際傳播中又會(huì)考慮到人情和面子的重要作用。預(yù)傳播和普及性傳播階段，人際傳播和媒介傳播均被使用，但前者規(guī)模較小后者規(guī)模較大；針對(duì)性傳播階段，面子協(xié)商作為人際傳播的特殊形式被重點(diǎn)使用，針對(duì)性解決政策傳達(dá)中的阻力。

面子理論被中西方學(xué)者進(jìn)行了廣泛的研究，胡先縉最早將其引入社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，認(rèn)為中國(guó)人的面子觀可以被分為名譽(yù)成就聲望和道德尊重[13]。汀圖梅等學(xué)者通過(guò)這一理論對(duì)比了中西方文化差異，說(shuō)明了集體主義和個(gè)人主義文化面對(duì)協(xié)商時(shí)的表現(xiàn)和策略差異，以及面子對(duì)于服從和說(shuō)服策略的影響[14]；翟學(xué)偉等學(xué)者通過(guò)面子理論研究了中國(guó)社會(huì)的人際關(guān)系、權(quán)力生產(chǎn)等問(wèn)題，認(rèn)為面子在中國(guó)基層社會(huì)的社交圈層、政治運(yùn)行中發(fā)揮了作用[15]。學(xué)者總結(jié)了面子理論的應(yīng)用場(chǎng)景：說(shuō)服、磋商、沖突管理，往往作為解釋性機(jī)制運(yùn)用；人際交往，如交際當(dāng)中面子的社會(huì)心理機(jī)制。而研究方法主要采用觀察法、訪談法、個(gè)案法，等等[16]。面子協(xié)商是社區(qū)政策傳播中一種較為特殊的形式，是針對(duì)政策抵觸的居民采取的最有效的一種方式?！懊孀印笔且环N被他人確認(rèn)的、積極有效的社會(huì)自我價(jià)值[17]，“為迎合某一社會(huì)圈認(rèn)同的形象,經(jīng)過(guò)印象整飾后表現(xiàn)出來(lái)的認(rèn)同性的心理和行為[18]”。它是一種投射在社會(huì)關(guān)系上的映像，意味著社會(huì)聲望，是個(gè)人社會(huì)地位提升的表現(xiàn)，而中國(guó)人傾向于非對(duì)抗性的面子磋商[19]。集體主義文化中，人們更傾向于考量面子及人情資本，遷就他人的意見(jiàn)，采取(1)回避：以沉默式的反應(yīng)規(guī)避直接沖突；(2)服從/配合：遵守某種意見(jiàn)或要求，或是第三方幫助，如請(qǐng)有威望者裁決等策略[20]。中國(guó)人的面子觀念具有高強(qiáng)度和普遍性的特點(diǎn)，社會(huì)成員往往具有一定的面子意識(shí)[21]。在實(shí)際社區(qū)生活中，人往往會(huì)建立起相互熟識(shí)的情感生活，并在社交中關(guān)注他人如何看待自己[22]，社會(huì)關(guān)系助推了依存性自我的形成，并促使政策的接收者在人情社會(huì)中考慮他人尤其是享有威望者的態(tài)度，前提是傳者必須與受者保持良好關(guān)系[23]。因此，在中國(guó)人情社會(huì)中，社區(qū)和政策傳播環(huán)境下的面子協(xié)商是以傳者的關(guān)系資本換取居民的政策接觸、政策認(rèn)可和參政行為，最終表現(xiàn)為居民主動(dòng)服從/配合，或沖突向回避、回避向配合的轉(zhuǎn)化。

在我們考察的S社區(qū)中，分階段的傳播過(guò)程中，媒介傳播方式與人際傳播方式交互運(yùn)用，社區(qū)工作人員與一些居民建立起良好的人際關(guān)系。但在前兩個(gè)階段中，面子協(xié)商的作用并不明顯。直到針對(duì)性傳播階段，社區(qū)工作人員主動(dòng)與其中的政策抵觸者拉近關(guān)系，許多居民礙于面子對(duì)政策認(rèn)可，并積極配合社區(qū)的安排。整個(gè)傳播過(guò)程中，面子協(xié)商鑲嵌于針對(duì)性傳播當(dāng)中，我們稱為“鑲嵌模式”。

(二)研究方法

本研究以田野調(diào)查為基本研究方法。2019年7月至2020年底，研究者于天津市的T街道以下沉掛職、共同工作和生活、入戶走訪等形式進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以該街道S社區(qū)為研究對(duì)象，并對(duì)社區(qū)支部書記、社區(qū)網(wǎng)格員、居民進(jìn)行訪談。本文以全市近年開(kāi)展的雙創(chuàng)(創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建衛(wèi)生城市)為背景，探討社區(qū)工作人員如何克服社區(qū)環(huán)境下垃圾分類政策傳播的阻滯力，協(xié)調(diào)政府治理與居民參與治理的雙重訴求。為何選擇T街道S社區(qū)的垃圾分類政策作為研究對(duì)象？首先，垃圾分類政策觸及基層公眾的切身利益，垃圾分類政策在實(shí)踐過(guò)程中有賴公眾參與，是國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為政策落地的典型代表；其次，天津市近年來(lái)致力于創(chuàng)建全國(guó)衛(wèi)生城市和文明城市，T街道曾在相關(guān)評(píng)比中榮獲模范先進(jìn)單位，其轄區(qū)內(nèi)S社區(qū)是老舊社區(qū)，成為T街道落實(shí)垃圾分類政策的重難點(diǎn)地區(qū)，因此具有典型性。

三、S社區(qū)垃圾分類政策傳播的鑲嵌模式

隨著綠色治理頂層規(guī)劃的逐步推進(jìn)，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見(jiàn)》，要求省級(jí)政府“加強(qiáng)固體廢棄物和城市垃圾分類處置”[24]；2019年5月，天津市城市管理委員會(huì)出臺(tái)《市城市管理委關(guān)于印發(fā)推進(jìn)生活垃圾分類工作實(shí)施方案的通知》，要求“居民社區(qū)建成區(qū)垃圾分類覆蓋率達(dá)60%以上”[25]；2020年3月，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“推進(jìn)環(huán)境保護(hù)教育進(jìn)社區(qū)”、形成“全民參與體系”[26]。天津市T街道依照該區(qū)要求，近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)垃圾分類與“雙創(chuàng)”工作。

(一)政策傳播的環(huán)境與主體

1.S社區(qū)基本特征

S社區(qū)位于天津市中心城區(qū)(內(nèi)六區(qū))T街道，初建于2000年左右，歷經(jīng)20年使用，基本保障設(shè)施老化，生態(tài)治理及其權(quán)責(zé)界限模糊。就環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施而言：社區(qū)生態(tài)治理秩序較混亂，公共空間存有大量私人廢棄物，公共花壇內(nèi)部私栽花草、圍建現(xiàn)象嚴(yán)重，地下室普遍堆疊陳年廢棄易燃物，與社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不符。同時(shí)，S社區(qū)還存在其他問(wèn)題：一是年齡方面，社區(qū)半數(shù)以上為老年居民，對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)知有限；二是居民素質(zhì)參差不齊，住戶中的退役軍人、退休公職人員、老黨員素質(zhì)較高，但也存在部分居民較為抵觸社區(qū)的工作，成為“釘子戶”。基于住戶的不同特點(diǎn)，社區(qū)工作人員宣傳垃圾分類政策時(shí)具有明顯的受眾細(xì)分導(dǎo)向和針對(duì)性，即針對(duì)住戶的基本特征開(kāi)展不同工作。社區(qū)工作人員在入戶時(shí)，對(duì)我們介紹說(shuō)：

咱們今天去的這家就是退伍軍人，給他們宣傳一下咱們社區(qū)過(guò)兩天要在水上公園開(kāi)展的活動(dòng)。這家人態(tài)度比較好，與有的住戶比起來(lái)，相對(duì)比較和善，咱先給他們講。(社區(qū)網(wǎng)格員190802b)

(另一戶)這家人里有個(gè)老頭，上歲數(shù)了，很兇，不太講道理。你別拍這家(指工作留痕中的拍照記錄)，要不然他脾氣太激烈了。(社區(qū)網(wǎng)格員190803b)

2.垃圾分類政策傳播的角色定位

在S社區(qū)的政策傳播中，居委會(huì)及其社工扮演了社區(qū)治理“行政執(zhí)行者”而非單純“自治組織者”的角色，肩負(fù)起政策傳播的主體職能。在中國(guó)現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)中，居委會(huì)成了一種“類行政組織”，工作內(nèi)容與運(yùn)作方式有較強(qiáng)的政府色彩[27]，因而其信息傳播行為具備了一定的權(quán)威性，但這種權(quán)威性并不具備強(qiáng)制性。社區(qū)居委會(huì)作為自治組織沒(méi)有行政處罰權(quán)力，更多地對(duì)居民的違法或違規(guī)行為進(jìn)行勸導(dǎo)?！短旖蚴形拿餍袨榇龠M(jìn)條例》規(guī)定，對(duì)不文明行為的執(zhí)法與處罰須由公安、城市管理、行政管理等部門進(jìn)行，社區(qū)自治組織只能進(jìn)行“勸阻”，并無(wú)處罰權(quán)(第三章第三十九條、第五章)[28]。同時(shí)，《天津市生活垃圾管理?xiàng)l例》也要求“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及相關(guān)部門，做好生活垃圾源頭減量和分類投放的組織、動(dòng)員、宣傳、指導(dǎo)工作”。[29]因此，社區(qū)自治組織扮演著一種重要角色：以強(qiáng)制力之外的手段引導(dǎo)社區(qū)居民參與綠色治理。由于無(wú)法對(duì)違法或違規(guī)的居民采取強(qiáng)制措施，只能基于情理說(shuō)服促使社區(qū)居民自愿參與。在此情況下，社區(qū)基層政策傳播模式和傳播者都需要具有感化力。

(二)階段式傳播與面子協(xié)商結(jié)合路徑

S社區(qū)的垃圾分類政策傳播呈現(xiàn)明顯的階段式特征，傳播路徑大致分為預(yù)傳播—普及性傳播—針對(duì)性傳播三步，分別對(duì)應(yīng)三個(gè)階段：政策正式傳達(dá)前的預(yù)先透露、正式傳播過(guò)程中的普及性告知、傳播與政策說(shuō)服受阻后的針對(duì)性說(shuō)服，其中普及性告知面對(duì)的人群最多(見(jiàn)圖1)。在此過(guò)程中，人際傳播與媒介傳播實(shí)現(xiàn)了互動(dòng)，伴隨著傳播過(guò)程的推進(jìn)，人際的政策傳播亦會(huì)漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)關(guān)系和“面子”的建構(gòu)，依托人際關(guān)系實(shí)現(xiàn)說(shuō)服，面子協(xié)商鑲嵌在了針對(duì)性傳播中(見(jiàn)圖2)。

圖1 三種傳播參與居民數(shù)量的分布結(jié)構(gòu)

圖2 鑲嵌模式的傳播過(guò)程

1.鋪墊與預(yù)熱：預(yù)傳播階段

預(yù)傳播階段，即社區(qū)在正式下達(dá)政策執(zhí)行通知前，會(huì)預(yù)先傳達(dá)既有政策信息，使居民有心理準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)政策信息的“軟著陸”。具體方法上：(1)借力主流媒體的既有信息。除《新聞聯(lián)播》等中央媒體報(bào)道外，天津地方的“津云”等媒體平臺(tái)也對(duì)垃圾分類和推進(jìn)市區(qū)“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”工作予以告知，社區(qū)網(wǎng)格員提醒住戶收看，使居民對(duì)未來(lái)政策有所預(yù)判。(2)散布式人際傳播。社區(qū)網(wǎng)格員多選取十至數(shù)十名住戶，在面對(duì)面交談民生情況時(shí)，進(jìn)行非正式的政策透露，類似于“吹風(fēng)”。在社區(qū)民間輿論場(chǎng)的作用下，“社區(qū)文明”“垃圾分類”在正式政策出臺(tái)前就已經(jīng)廣為傳播，為居民對(duì)社區(qū)整頓工作做心理鋪墊。2019年7月，S社區(qū)接到上級(jí)T街道辦事處的政策指示，社區(qū)網(wǎng)格員為了解居民垃圾分類意愿，交代社區(qū)短期內(nèi)將進(jìn)行廢棄物清理等活動(dòng)，進(jìn)入部分社區(qū)住戶家中開(kāi)展工作。某社區(qū)網(wǎng)絡(luò)員，這樣預(yù)傳播：

今天主要工作是和居民講講未來(lái)要開(kāi)展的工作，也就是現(xiàn)在新聞上經(jīng)常提到的垃圾分類，還有亂堆廢棄物，是嘛回事兒，咱們把宣傳手冊(cè)等材料放在居委會(huì)，有需要的居民可以自取。同時(shí)咱找?guī)讘艟用窳囊涣?，讓大家?duì)社區(qū)馬上開(kāi)展的工作有個(gè)數(shù)。(社區(qū)網(wǎng)格員190701b)

“預(yù)傳播”類似行政傳達(dá)中的“透風(fēng)”現(xiàn)象，即社區(qū)工作人員對(duì)未來(lái)工作的一種“預(yù)先透露”。S社區(qū)垃圾分類政策傳達(dá)的預(yù)傳播有兩點(diǎn)特征：第一，該行為是一種非正式的制度外信息傳播，多采取口頭告知等較隨意的人際傳播方式，相似但性質(zhì)不同于國(guó)家機(jī)關(guān)舉行的“吹風(fēng)會(huì)”等專門化信息告知渠道；第二，這種告知不是自上而下的行政指令要求，有較強(qiáng)的主觀意愿。預(yù)傳播是一種關(guān)系搭建的鋪墊，在面子協(xié)商的過(guò)程中，并非所有居民都一定會(huì)贊許、服從或遵循第三方權(quán)威(往往是社區(qū)網(wǎng)格員、居委會(huì)主任等)，囿于居民的政策誤讀和其他內(nèi)生原因，既有的良好社區(qū)關(guān)系雖然會(huì)抑制沖突的可能性，但不能保證消除“回避”等抑制性抵觸策略。因此，社區(qū)工作人員需要在每次政策下達(dá)時(shí)做好人情預(yù)熱和以理服人的準(zhǔn)備，提升居民接受政策的可能性。

2.覆蓋與擴(kuò)散：普及性傳播階段

普及性傳播，即上級(jí)政府指令通過(guò)正式傳達(dá)渠道下達(dá)至街道辦事處，再由街道分解部署給居委會(huì)后，由居委會(huì)進(jìn)行普及性告知。此前T街道附近曾有居民因社區(qū)工作人員沒(méi)有與其協(xié)商就清除其雜物非常不滿，引發(fā)上訪風(fēng)波和干群沖突。為預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，S社區(qū)本次垃圾分類政策采取普及宣傳方式：(1)將政策益處細(xì)化至居民個(gè)體，主動(dòng)說(shuō)明意圖，抽取工作人員提前兩周對(duì)清除工作張貼通知單，同時(shí)線上微信群通知。如街道某工作人員所說(shuō)：

之前有一次咱們社區(qū)安排工作，沒(méi)溝通好，跟一個(gè)居民起了沖突?，F(xiàn)在特別害怕的是什么？就是干群沖突，有的居民一言不合就上訪，基層壓力也非常大。(街道某辦公室科長(zhǎng)200105b)

(2)對(duì)一周后仍未主動(dòng)清除雜物的住戶登門協(xié)調(diào)，進(jìn)行信息告知與溝通。如社區(qū)工作人員所說(shuō)：

現(xiàn)在創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)工作，我們上周把垃圾清理的告知書都貼在樓道里了，把他們各自樓道里的垃圾、廢紙箱子、壞自行車都收走。如果一周以后還沒(méi)有收拾，咱們面對(duì)面和居民說(shuō)一聲，家里沒(méi)人的，就在廢棄物上貼告知書。確保信息傳達(dá)到居民耳朵里。(社區(qū)網(wǎng)格員190802b)

(3)在溝通中社工針對(duì)居民反饋，開(kāi)辦生態(tài)文明講座、垃圾分類工作會(huì)，并將住戶難處、客觀不便處向T街道反饋，并據(jù)此調(diào)整工作。大多數(shù)住戶表示支持和理解，并未發(fā)生大規(guī)模沖突。

不同于鋪墊式的預(yù)傳播，普及性傳播表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：(1)覆蓋群體的廣泛性：要求實(shí)現(xiàn)政策傳播對(duì)社區(qū)居民群體的全覆蓋。(2)傳播內(nèi)容的全面性：傳播內(nèi)容全面且較為清晰，囊括垃圾分類的方法、廢棄物處理政策、公共衛(wèi)生權(quán)責(zé)劃分要求等細(xì)節(jié)。以廢棄物清理為例，分發(fā)的宣傳單、手冊(cè)詳細(xì)說(shuō)明了整頓時(shí)間、清理內(nèi)容，要求兩周以內(nèi)清理每戶對(duì)應(yīng)的門口、樓梯、電梯口。(3)傳播方式的綜合性：以人際傳播為基礎(chǔ)，與組織傳播、網(wǎng)絡(luò)傳播、紙媒傳播等多種媒介傳播方式相結(jié)合，在垃圾分類的傳達(dá)過(guò)程中，宣傳欄、通知單、手冊(cè)、面對(duì)面告知、公眾號(hào)推送等方式均被使用。

該階段的人際傳播可分為“社工-居民”和“居民內(nèi)部”兩個(gè)維度：一是作為前者，“普及性傳播”是一種溝通式的傳播，社工的傳播行為會(huì)依據(jù)傳播效果和居民需求(如患病居民不便獨(dú)自清除自家廢棄物)做出適度調(diào)整，以促成政策推進(jìn)：2019年8月至2020年2月，垃圾分類工作逐步推進(jìn)，T街道已經(jīng)實(shí)現(xiàn)各處室垃圾分類處理，按照前文介紹的天津市城市管理委員會(huì)要求，居民社區(qū)建成區(qū)垃圾分類覆蓋率也要達(dá)到60%以上，居委會(huì)進(jìn)一步進(jìn)入社區(qū)住戶家中宣傳。一些居民在接受訪談時(shí)說(shuō)：

我跟我老伴也不懂怎么分類，得麻煩你們社區(qū)，具體什么垃圾怎么分得問(wèn)你們(社區(qū))。(居民191106a)

我有糖尿病，年紀(jì)大了也沒(méi)勁，不是我不想清理，是真的不方便。(居民190804a)

您的情況我們也了解，您放心，不會(huì)為難身體不方便的老人，會(huì)靈活處理。(社區(qū)網(wǎng)格員190803b)

二是在居民內(nèi)部，社區(qū)網(wǎng)格員青睞尋找德高望重、配合社區(qū)工作的老人、軍人、干部群體做表率工作，引發(fā)示范效應(yīng)，居民也在以面對(duì)面交流、小會(huì)溝通等形式的線下活動(dòng)中改變舊觀念，接受新政策：

咱們綠色治理等社區(qū)工作開(kāi)展了座談會(huì)、交流會(huì)，請(qǐng)一些居民來(lái)參加，也能起到溝通的作用。(社區(qū)網(wǎng)格員190803b)

3.關(guān)系顯化：針對(duì)性傳播階段

針對(duì)性傳播階段，即社區(qū)傳達(dá)的政策受到部分居民抵制，但居委會(huì)仍然需要貫徹上級(jí)政府指令力求政策落實(shí)，針對(duì)這部分居民進(jìn)行信息溝通，此階段面子協(xié)商發(fā)揮了關(guān)鍵作用。普及性傳播后，仍存在少量居民拒絕清理自家在公共區(qū)域的廢棄物，對(duì)此S社區(qū)黨支部書記、居委會(huì)主任張某決定進(jìn)一步溝通協(xié)商?；谛畔⒋_認(rèn)策略，張主任一開(kāi)始對(duì)持抵觸態(tài)度的群體詮釋政策，進(jìn)行擺事實(shí)、講道理的中心途徑式②說(shuō)服，但住戶態(tài)度較為冷淡并出現(xiàn)傳播的逆反效果，有的住戶在熟知政策全文對(duì)自身無(wú)害后，仍拒絕接受。于是張主任采取關(guān)系策略，即優(yōu)先搭建社工與住戶的關(guān)系，優(yōu)化自身形象以親和力融通關(guān)系，之后張主任逐漸獲取民眾信任，這些居民的態(tài)度開(kāi)始改變。例如，一戶七十歲居民，初始拒絕接受任何勸告，但后來(lái)張主任去后，該戶馬上拿出茶葉水表示支持。張主任成為該戶居民的“熟人”后，住戶逐漸將垃圾廢棄物、擠占公共綠地和消防通道的物品移除。張主任說(shuō)：

一開(kāi)始這個(gè)住戶不認(rèn)可咱們的政策，不相信咱的話，你說(shuō)怎么辦？我一周要跑好幾次，大家聊著聊著，慢慢就熟悉了，老百姓才相信你。他們雖然一開(kāi)始誰(shuí)的話都不聽(tīng)，但是我去了，大媽大爺馬上拿出茶葉水來(lái)。(社區(qū)黨支部書記、居委會(huì)主任200104b)

街道某工作人員在接受訪談時(shí)也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)：

社區(qū)工作就是這樣，能干事的是摸爬滾打出來(lái)的，跟居民搞好關(guān)系特別重要，甚至是關(guān)鍵。但是特別苦，居委會(huì)主任得經(jīng)常往居民家里跑，咱俗話就是下社區(qū)，不下社區(qū)他工作沒(méi)辦法推進(jìn)。(街道某辦公室科長(zhǎng)200105b)

“針對(duì)性傳播”力求在溝通中達(dá)成政策理解、提出解決方案，使群眾對(duì)宣傳的政策最終接受。同時(shí)，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的管控，防范信息沖突轉(zhuǎn)化為群體沖突。 “針對(duì)性傳播”依賴“針對(duì)性說(shuō)服”，其個(gè)人色彩明顯對(duì)傳播者有很高要求?！搬槍?duì)性傳播”的有效性是基于政策的執(zhí)行者或傳達(dá)者(基層干部、網(wǎng)格員等)與政策目標(biāo)全體(居民)的熟悉程度?；鶎痈刹俊⑸鐓^(qū)黨支部書記的工作能力和人格魅力越強(qiáng)、雙方熟識(shí)程度越高、關(guān)系越融洽，沖突爆發(fā)的可能性就越低，政策被接受的可能性就越高。該階段傳播具有強(qiáng)烈的自上而下的行政任務(wù)性質(zhì)，反映出社區(qū)治理的行政色彩，但也在“社區(qū)—居民”的交流中保證溝通渠道通暢，尋求居民合作，消解國(guó)家與社會(huì)間的二元對(duì)立[30]。在針對(duì)性傳播中面子協(xié)商具有關(guān)鍵作用，由于該階段受眾為“釘子戶”居民，多數(shù)對(duì)政策表現(xiàn)出拒絕或回避，在社區(qū)居委會(huì)主任、網(wǎng)格員的交流與勸導(dǎo)中，受眾對(duì)政策不斷再理解和內(nèi)化，將回避或拒絕轉(zhuǎn)化為贊許、配合。住戶在與張主任的頻繁接觸中建立親密關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上建立對(duì)信息真實(shí)性、全面性的信任，進(jìn)而接受政策理念。多戶最初持抵制的居民認(rèn)為張主任多次溝通且態(tài)度極佳，非常認(rèn)同張主任的人品和工作精神。如有的居民說(shuō)：

你們辛苦了，天天看你們往家里跑，快進(jìn)來(lái)喝口水，我們方便的，肯定幫著做。(居民191005a)

四、鑲嵌模式的形成邏輯與優(yōu)劣性分析

(一)鑲嵌模式的形成邏輯

面子協(xié)商與階段式傳播結(jié)合的鑲嵌模式極其重視人的能動(dòng)性，這種以人為媒介的政策傳播映射出兩點(diǎn)：一是基層政治傳播的信息化效能受制，被迫要求人力介入；二是基層政策的說(shuō)服效力十分依賴人際關(guān)系的連通，有濃厚的人情和關(guān)系色彩。

1.數(shù)字媒介空缺下的被動(dòng)“返祖”

盡管電子政務(wù)、數(shù)字政府和社區(qū)新媒體建設(shè)是當(dāng)下也是未來(lái)社會(huì)治理的趨勢(shì)，但社區(qū)基層的政策落地卻仍然需要人際傳播，仿佛重回口耳相傳的祖先時(shí)代。這是因?yàn)樵谡邆鞑ブ惺芏喾N因素的影響：一方面，社會(huì)化政策的傳達(dá)要求覆蓋到每個(gè)個(gè)體，而政務(wù)電子化所依賴的大眾媒介、網(wǎng)絡(luò)媒體往往只能到達(dá)“群體”，難以滿足社區(qū)的個(gè)性化需求。在此情況下，社區(qū)傳播不得不依賴社工精準(zhǔn)告知、確認(rèn)傳播效果。另一方面，數(shù)字媒介語(yǔ)境下的弱勢(shì)群體對(duì)媒介化、電子化政策信息的接收有限，居民的異質(zhì)性和意見(jiàn)反饋的多樣性依賴人的變通處理，溝通交流、答疑解惑，現(xiàn)階段最普遍和可行的方式是同樣身處基層的社工將其信息整合、反饋給行政機(jī)關(guān)，而各種問(wèn)政小程序因其實(shí)操中的延時(shí)性、有限性難以替代人力。因此，鑲嵌模式是一種數(shù)字模式外的“返祖”路徑，是對(duì)數(shù)字化信息系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充而非更新。

2.關(guān)系社會(huì)下的“私為公用”

在關(guān)系社會(huì)和階段式傳播的路徑基礎(chǔ)上，以人際傳播為重要載體的政策說(shuō)服自然沾染了面子協(xié)商的色彩。這種情況下，社區(qū)工作人員與居民的私人關(guān)系成為公共政策傳達(dá)的有效渠道，即“私為公用”。中國(guó)社會(huì)的人際交往依賴“熟悉”產(chǎn)生“信任”[31]，組成一個(gè)特定自己人認(rèn)同的圈子，彼此之間遵循著人情、面子、信任和規(guī)則，而途徑則是人情往來(lái)[32]。這些特征與社區(qū)信息流通中的人際信任密不可分，同時(shí)也解釋了為何“釘子戶”型居民對(duì)日漸熟悉的張主任產(chǎn)生信服。雙方為面子的維護(hù)而采取溝通策略，并在鏡像中審視自己的形象[33]。居民尤其是老年群體對(duì)新信息的認(rèn)知?；谇槊?、關(guān)系和社群規(guī)范，如果政策尺度超出自己的接受范圍，就會(huì)依從有情面的鄰近關(guān)系者為“意見(jiàn)領(lǐng)袖”，或依據(jù)熟人“圈子”尋找標(biāo)尺，再次判斷是否遵循外來(lái)政策。在熟人社會(huì)與面子協(xié)商的基礎(chǔ)上，社區(qū)工作人員會(huì)輔助以對(duì)話、合作、中心說(shuō)服與外周說(shuō)服結(jié)合等策略，如果居民提出不同意見(jiàn)，社區(qū)工作人員會(huì)依據(jù)訴求調(diào)整工作；而合作則是給受眾灌輸多元共治觀念，使居民樹(shù)立共建共治共享的公共空間理念，激發(fā)受眾主動(dòng)參與意愿；同時(shí)社工也會(huì)自發(fā)使用以理服人和情感感化等方式，在人際傳播中增進(jìn)說(shuō)服效果。

(二)鑲嵌模式的優(yōu)劣性分析

1.模式的有效性分析

一是信息雙通的實(shí)現(xiàn)。面子協(xié)商與分階段傳播模式本身蘊(yùn)含了雙向互動(dòng)的成分，弱化了傳統(tǒng)的政策傳達(dá)的單向性和封閉性。單向性是指民眾被動(dòng)接受信息，政策傳播照搬“指令”，針對(duì)居民個(gè)體的訴求難以上達(dá)，居民很少主動(dòng)參與針對(duì)政策利弊、可行性、合理性的反饋，因此，政策的決策和實(shí)施往往封閉在信息發(fā)出者群體內(nèi)，受眾與傳播者割裂。在該模式中，雖然這一問(wèn)題仍然存在，但已經(jīng)降低居民的意見(jiàn)反饋門檻，便于科學(xué)決策，柔性地調(diào)整政策執(zhí)行方式。

二是破除抵觸性認(rèn)知框架?！翱蚣苁侨藢⒖陀^現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化為主觀判斷的重要憑據(jù)，人們借此來(lái)理解和分析外在世界”[34]，按照框架思維的受眾會(huì)對(duì)既有的客觀信息做出主觀化判斷，甚至有失偏頗。居民對(duì)于政府政策的態(tài)度參差不齊，抵觸者將綠色治理放置在“官民對(duì)立”的框架下接收信息，認(rèn)為生態(tài)文明政策不具有惠民功效，因此對(duì)社區(qū)生態(tài)建設(shè)持有反對(duì)態(tài)度。而對(duì)該部分居民的政策詮釋、建立親近關(guān)系，則是利用充足的新信息和人情味說(shuō)服策略更新其認(rèn)知，破除了其原有的認(rèn)知框架，使其對(duì)政策本身或傳播者個(gè)人發(fā)生改觀，信息認(rèn)可度明顯提升。

三是信任機(jī)制逐步建立。社區(qū)傳播中的信任機(jī)制雖然一定程度沾染了熟人社會(huì)的氣息，但效果上提升了政策信息的可信性、流通性。人際的多次信息傳播有效增進(jìn)了傳播者與受眾之間的緊密程度。隨著受眾對(duì)信息傳播者了解深入，逐漸產(chǎn)生信任，并由人際信任帶動(dòng)政策公信力。這種信息本體和傳播者的雙重信任在社區(qū)生活中沉淀、定形，對(duì)垃圾分類政策之后的其他政策傳播也起到助推作用。在信任機(jī)制中，信息的預(yù)發(fā)、普及、針對(duì)性說(shuō)服，也伴隨著居民對(duì)社區(qū)管理者的熟識(shí)，逐漸使社區(qū)轉(zhuǎn)化為社群，陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)化為熟人社會(huì)，傳播性質(zhì)由組織(社區(qū))向個(gè)體(居民)的傳播轉(zhuǎn)化為群體內(nèi)傳播，進(jìn)而降低政策說(shuō)服阻力。

2.模式的局限性分析

面子協(xié)商與分階段傳播模式受限于前信息化和人際傳播的固有短板，造成一定的信息風(fēng)險(xiǎn)和成本均衡難題。一是流言風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)工作人員對(duì)政策的預(yù)傳播雖然滿足了受眾信息欲，預(yù)告居民做足準(zhǔn)備，但此時(shí)政策尚未正式發(fā)布，信息本身具有模糊性、不確定性。同時(shí)，人際傳播帶有個(gè)人濾鏡，造成信息的銳化(突出某部分信息)、簡(jiǎn)化(比如前提與條件)、同化(片面呈現(xiàn)自己理解)，制度外人際傳播過(guò)程中缺乏責(zé)任的承擔(dān)，提升流言甚至謠言的發(fā)生率。垃圾分類政策出臺(tái)后，社區(qū)經(jīng)常流傳關(guān)于實(shí)施時(shí)間的消息，也多為流言。

二是壓力與成本難題。政策的傳播依賴基層社工反復(fù)溝通、重復(fù)宣傳，同一政策內(nèi)容需要長(zhǎng)時(shí)間若干次灌輸給受眾，造成工作的繁重。國(guó)家鼓勵(lì)社區(qū)去行政化以厘清其“自治組織”的界線，但同時(shí)又將高壓的行政任務(wù)分予社區(qū)[35]，導(dǎo)致社區(qū)壓力大，付出成本極其高昂。

三是制度性建設(shè)缺失。針對(duì)性傳播帶有極強(qiáng)的個(gè)人色彩，依靠傳播者的個(gè)人親和力、人格魅力，政策信息的影響力、公信力與社區(qū)工作人員綁在一起。信息普及仍然依靠個(gè)人而非制度。一旦社工輪替、負(fù)責(zé)人變更，社區(qū)與住戶之間的信任機(jī)制將大打折扣甚至重新建立。

四是內(nèi)生激勵(lì)有待強(qiáng)化。面子協(xié)商與階段式的傳播依然是外力重復(fù)灌輸信息和勸服，造成了被動(dòng)式政策參與，這也是造成社區(qū)政策傳播中網(wǎng)格員等基層工作者壓力巨大的重要原因。因此，利益驅(qū)動(dòng)等激勵(lì)因素在基層政策傳播和居民參與的作用需要被考慮，使得政策傳播與居民參與由相互割裂轉(zhuǎn)為相互勾連。以垃圾分類為例，明顯的收益提升將強(qiáng)化居民參與垃圾分類的程度[36]，環(huán)境收益感知的提升也會(huì)促進(jìn)民眾參與垃圾分類[37]。

綜上所述，基層政策傳播屬于社會(huì)治理中的“最后一公里”，需要基層工作者大量精力的投入以克服媒介傳播難以應(yīng)對(duì)的社區(qū)復(fù)雜的環(huán)境，同時(shí)需要激活基層民主參與、解決社區(qū)職能矛盾以優(yōu)化這一傳播系統(tǒng)。相較既有政策傳播模式，鑲嵌模式體現(xiàn)出中國(guó)社會(huì)治理環(huán)境中政府主導(dǎo)與公眾參與的結(jié)合，并力圖達(dá)到一種共建共治共享的和諧狀態(tài)。這種模式基于中國(guó)基層社會(huì)傳統(tǒng)的人情觀念，以新的人際傳播視角為政策高效落地提供一種實(shí)踐嘗試。同時(shí)，既有的政策傳播研究往往將公眾對(duì)政策的認(rèn)知態(tài)度作為外部環(huán)境予以研究，而鑲嵌模式考慮到了階段式傳播和面子協(xié)商對(duì)公眾態(tài)度的關(guān)鍵作用，凸顯了外部環(huán)境的可變性和政策傳播者的能動(dòng)性。在應(yīng)用層面，鑲嵌模式在政策落地時(shí)能夠降低沖突風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政策改良和緩著陸。在治理現(xiàn)代化的宏觀背景下，人情關(guān)系和面子文化作為傳統(tǒng)社會(huì)的遺留仍發(fā)揮著作用，鑲嵌模式可為“傳統(tǒng)-現(xiàn)代”雙重情景下的政策傳播提供理論兼容。值得注意的是，相對(duì)于城市社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)可能具備更強(qiáng)烈的面子特征，社會(huì)治理信息化程度也往往較為滯后，因此階段式傳播與面子協(xié)商在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用也需被進(jìn)一步關(guān)注。

附錄：

表1 訪談人員資料一覽

注釋：

①這里的社區(qū)是從行政區(qū)域的角度界定的，包括人口、區(qū)域、制度、政策、機(jī)構(gòu)等要素，如學(xué)校、工廠、居委會(huì)等，本文的社區(qū)專指居委會(huì)。

②Petty等人認(rèn)為，說(shuō)服可分為中心途徑和外周途徑，中心途徑(Central Route)說(shuō)服強(qiáng)調(diào)理?yè)?jù)、邏輯、論點(diǎn)及相關(guān)證據(jù)，人們對(duì)信息內(nèi)容和論據(jù)仔細(xì)思考；而外周途徑(Peripheral Route)思考關(guān)注信息簡(jiǎn)單表面與信息相關(guān)的內(nèi)容，如說(shuō)服者的可信度、魅力。詳見(jiàn)Thomas等《社會(huì)心理學(xué)》，侯玉波，譯，中國(guó)輕工業(yè)出版社，2016年，第282-285頁(yè)。