曾 明

(南京信息工程大學(xué)，南京 210044)

一、研究問題的提出

近年來，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的深入推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策扶持尤其是資金投入力度日益加大，大量的扶貧、民生類財(cái)政資金以及項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等資源涌向農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織則是這些國家政策與資源的落實(shí)者、組織者與分配者。他們在工作中的高效廉潔直接關(guān)系著“好政策能否辦好”，也關(guān)系著農(nóng)村千家萬戶的民生幸福。也正因?yàn)槿绱?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所與村兩委干部近年來成為了基層紀(jì)檢監(jiān)察工作中的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。黨的十八大以來，為預(yù)防與懲治基層腐敗，保障中央政策能夠有效落地，打通國家治理的“最后一公里”，中央著力推動(dòng)腐敗治理向基層延伸，嚴(yán)肅查處基層微腐敗，取得了明顯成效。2021年1至8月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查處群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題9.7萬個(gè)，批評(píng)教育幫助和處理13.9萬人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分8.6萬人。其中，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面的腐敗和作風(fēng)問題1.2萬個(gè)，批評(píng)教育幫助和處理1.7萬人，其中給予黨紀(jì)政務(wù)處分1萬余人[1]。但是這些成效也在某種程度上說明，盡管反腐敗工作一直警鐘長鳴，力度不減，可基層腐敗現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，難以根治，反映出基層腐敗頑疾有著不可忽視的“韌性”，需要對(duì)其發(fā)生邏輯做更深入的理論研究，以提高反腐精準(zhǔn)性。

腐敗的發(fā)生機(jī)制歷來是腐敗治理研究的重點(diǎn)，但是針對(duì)農(nóng)村基層腐敗發(fā)生邏輯的特殊性，現(xiàn)有研究還顯不足。本文將以廣東省廉江市凌洞村村干部腐敗的典型案例①來分析，在資源反哺時(shí)代，掌握較大的公共資源分配權(quán)力的農(nóng)村基層干部腐敗的發(fā)生邏輯是什么？特別是它的獨(dú)特的關(guān)鍵變量是什么？這一研究既有助于深化腐敗發(fā)生機(jī)制的研究，又對(duì)保障鄉(xiāng)村振興有效實(shí)施，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)中國發(fā)展的下一個(gè)百年目標(biāo)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有腐敗發(fā)生理論可以簡要分為以下四類：

其一，委托代理理論。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為由于三個(gè)方面的原因，即對(duì)未來不確定事件的不可預(yù)見性、不可描述性和不可執(zhí)行性等會(huì)導(dǎo)致契約的不完全性[2]，而契約的不完全性容易導(dǎo)致委托代理關(guān)系的異化。班菲爾德最早基于“委托—代理”理論研究腐敗的發(fā)生機(jī)制，認(rèn)為代理人會(huì)利用信息優(yōu)勢，犧牲委托人的利益來為自己牟利[3]。腐敗是代理人(政府官員)和客戶(第三方)之間的利益交換，代理人被其委托人(民眾)委以權(quán)力，委托人將任務(wù)交給代理人，并確定履行任務(wù)的規(guī)則[4]。代理人提供服務(wù)，委托人支付報(bào)酬，代理人和委托人的收益與社會(huì)收益存在正相關(guān)性，但是當(dāng)代理人背叛的誘惑力高時(shí)，就會(huì)引發(fā)腐敗行為的發(fā)生[5]。從各類政治與經(jīng)濟(jì)腐敗情形(如賄賂、貪污、挪用公款等)來看，腐敗問題的根源是委托-代理問題[6]。

其二，權(quán)力機(jī)會(huì)理論。這一理論認(rèn)為腐敗行為的產(chǎn)生需要有三個(gè)條件：權(quán)力資源、腐敗動(dòng)機(jī)以及腐敗機(jī)會(huì)[7]。權(quán)力資源指腐敗主體擁有權(quán)力的類型，其中最主要的就是稀缺資源分配的權(quán)力。腐敗動(dòng)機(jī)指的是腐敗主體有著以權(quán)謀私的主觀愿望；而腐敗機(jī)會(huì)則指能夠幫助受委托人在當(dāng)時(shí)不被發(fā)現(xiàn)的情況下完成腐敗行為的機(jī)會(huì)與條件：一是有著腐敗行為不被發(fā)現(xiàn)的安全感。即行賄者有著可信的承諾或受賄者有把握認(rèn)為不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，所以通常情況下腐敗發(fā)生的暗箱操作、腐敗當(dāng)事雙方存在很強(qiáng)的信任關(guān)系[8]。二是腐敗行為的發(fā)生要能夠降低腐敗主體的道德負(fù)罪感。即腐敗主體能夠?qū)⒏瘮⌒袨榈赖禄?，在心理上接受這種腐敗行為，能夠抵擋住人性向善的道德壓力與長期思想政治教育產(chǎn)生的公德心壓力。

其三，權(quán)力制衡理論。腐敗通常被認(rèn)為是對(duì)權(quán)力的濫用。腐敗之所以發(fā)生，需要兩大條件，一是有控制資源的權(quán)力，二是對(duì)這種權(quán)力的分權(quán)與制衡不足，即缺乏分散這種權(quán)力，以及對(duì)其形成權(quán)力制衡機(jī)制的有效制度安排。克里特加德的“C=M+D-A”模型：即腐敗(corruption)=壟斷(monopoly)+ 自由裁量權(quán)(discretion)-責(zé)任(accountability)[9]，更直觀地表明這一觀點(diǎn)。即腐敗發(fā)生的最主要原因是腐敗主體擁有壟斷性的資源分配權(quán)力，而且這個(gè)分配者還有很大的自由裁量空間，同時(shí)又缺乏嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制來制約其壟斷權(quán)力。

其四，制度失靈論。這主要見于國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究，體現(xiàn)出很強(qiáng)的中國特色政策話語體系特點(diǎn)，重視黨建與現(xiàn)有制度建設(shè)與落實(shí)成效?；谶@樣的視角，卜萬紅[10]認(rèn)為基層腐敗與基層管黨治黨制度體系不完善、管黨治黨能力不足有關(guān)。也與相關(guān)治理基層腐敗的各種正式制度與非正式制度不能有效發(fā)揮監(jiān)督作用有關(guān)[11]。具體來說，制度層面的正式制度失靈與制度虛置、行為層面的目標(biāo)置換與資源依賴關(guān)系強(qiáng)化、文化層面的多元價(jià)值沖擊與維權(quán)意識(shí)缺乏引發(fā)了基層腐敗[12]。基于廣東省48個(gè)鎮(zhèn)街一把手的腐敗案例分析，肖濱和陳偉東[13]認(rèn)為在壓力型體制下，政績考核與晉升關(guān)聯(lián)的壓力使得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)希望下級(jí)完成政績考核目標(biāo)以穩(wěn)住職位或獲得晉升，而容忍下級(jí)的腐敗行為，形成對(duì)鎮(zhèn)街一把手腐敗的默契性容忍。其治理難點(diǎn)在于雙重監(jiān)督失靈、制度約束乏力，薪酬激勵(lì)異化[14]。

總體而言，現(xiàn)有的中國基層腐敗成因的研究主要立足中央政策建議的闡釋與解讀，從紀(jì)檢監(jiān)察部門實(shí)務(wù)角度以及采用政策語言分析基層腐敗與治理策略居多。但對(duì)基層微腐敗的發(fā)生邏輯的特殊性，尤其是借鑒現(xiàn)有經(jīng)典理論與融合中國農(nóng)村傳統(tǒng)文化方面顯得不足，也因此未能很好地挖掘農(nóng)村基層腐敗發(fā)生的深層次獨(dú)特邏輯。本文更關(guān)注的就是在資源反哺鄉(xiāng)村時(shí)代，農(nóng)村基層腐敗的發(fā)生在共性外生因素之外，其內(nèi)在的因素又是什么？以期更全面而深入地了解基層腐敗發(fā)生的原因，為實(shí)現(xiàn)對(duì)其精準(zhǔn)化有效治理提供理論支持。

三、低腐敗成本與道德失靈：一個(gè)解釋性框架

結(jié)合上述的腐敗發(fā)生理論，可以看出，資源的稀缺、權(quán)力壟斷與自由裁量權(quán)的制度漏洞產(chǎn)生的腐敗機(jī)會(huì)是引發(fā)腐敗的主要外部環(huán)境。而農(nóng)村傳統(tǒng)人情與社會(huì)倫理、“兼職型干部”的體制外身份與低廉收入減少了他們因腐敗被問責(zé)的機(jī)會(huì)成本，也會(huì)增強(qiáng)他們腐敗的自我道德化[15]。有些村干部會(huì)通過“誰不要講點(diǎn)人情；我收入那么低，工作那么重，吃點(diǎn)拿點(diǎn)算什么”②的心理調(diào)適策略，來對(duì)腐敗的不道德行為進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，通過對(duì)不道德行為進(jìn)行認(rèn)知重建，從而脫離一般的道德意識(shí)，產(chǎn)生道德失靈[16]。在對(duì)成本收益進(jìn)行理性評(píng)估之后，面對(duì)外部誘惑，擁有資源分配壟斷權(quán)力的干部就很有可能被腐化。

第一，基于人情倫理的自我道德化降低了腐敗的心理成本。由于腐敗的非法性以及腐敗會(huì)違反代理人應(yīng)該利用委托權(quán)力服務(wù)公眾的公共道德價(jià)值觀，腐敗行為會(huì)產(chǎn)生被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)以及道德成本[17]。因此在腐敗過程中，腐敗參與者會(huì)用復(fù)雜的腐敗網(wǎng)絡(luò)來規(guī)避被發(fā)現(xiàn)與被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于一些小微腐敗參與者而言，他們不具有支撐起復(fù)雜腐敗網(wǎng)絡(luò)的利益基礎(chǔ)，更多的是通過基于信任與利益相關(guān)的人情關(guān)系來減少道德顧慮與被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村基層干部與本村村民之間存在著千絲萬縷的關(guān)系，并且由于宗族、血緣或姻緣關(guān)系的差異，這種關(guān)系還會(huì)親疏有別，以此產(chǎn)生一種差序化的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在篤信人際關(guān)系網(wǎng)的社會(huì)中，人們認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)幫助其親友或所屬團(tuán)體成員，并預(yù)期對(duì)方將來會(huì)還這個(gè)“人情”。它主要建立在信任與交換倫理基礎(chǔ)上，大致可以分為兩類。

一類是基于信任的人情腐敗。傳統(tǒng)的基于人情的人際關(guān)系看起來是人與人之間的關(guān)懷與親密的社會(huì)交往，但這種交流背后的規(guī)則是禮尚往來，而且以財(cái)物交換為主要形式。這其實(shí)是一種典型的社會(huì)交換方式，使雙方形成一種權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系并變成一種社會(huì)倫理[18]。通常情況下，不禮尚往來的人際交往最終難以持久。所以，人際信任不僅不能遏制腐敗，反而會(huì)成為腐敗交易的構(gòu)成要件。特別是在農(nóng)村親屬之間或者是本宗族的人群之間，由于血緣親緣的親疏有別，會(huì)自然地形成自己人與外人的觀念，而且自己人彼此之間有著更為親密的信任。人際信任水平越高，個(gè)人對(duì)腐敗的接受度越高[19]。從一般的家族式腐敗來看，幾乎都是自己的家人、親屬或親戚，并且都是處于核心關(guān)系區(qū)域之內(nèi)的成員，相互間關(guān)系親密且穩(wěn)定。他們具有天然的利益共同體意識(shí)，有很強(qiáng)的信任感。脫貧攻堅(jiān)工作中出現(xiàn)的優(yōu)親厚友現(xiàn)象，即一些農(nóng)村基層干部在確定貧困戶或分配一些財(cái)政補(bǔ)助資金或是社會(huì)捐助資金時(shí)，經(jīng)常會(huì)照顧其親屬或本宗族的人，就是這種關(guān)系的體現(xiàn)。

另一類是基于交換的人情腐敗。那些得到“關(guān)心”的親屬也會(huì)回饋給自己好處的基層干部，日常的親屬間的人情往來以至于賄賂交易在其他人眼中會(huì)被認(rèn)為是正常往來，使得雙方的交易具有很強(qiáng)的隱蔽性，容易形成利益共同體。而且他們自己揭露這種優(yōu)親厚友的不當(dāng)行為的可能性比陌生人要小得多，因此這種小微腐敗交易雙方的相互依存性減少了雙方交易的風(fēng)險(xiǎn)，形成風(fēng)險(xiǎn)共同體。另外，在一些傳統(tǒng)人情意識(shí)深厚的地區(qū)，村干部腐敗與“日常中的小恩小惠”、人情往來、親屬交往融為一體，旨在幫助親朋好友的行為在當(dāng)?shù)厝丝磥頃?huì)是一種親戚間禮尚往來的有情義的行為，其他關(guān)系更疏遠(yuǎn)的村民也會(huì)在人情與倫理層面上認(rèn)同這種優(yōu)親厚友的行為，體現(xiàn)出一種基于傳統(tǒng)民俗與倫理觀念上的對(duì)這類小微腐敗的理解與接受。他們在譴責(zé)關(guān)系的同時(shí)，又崇尚甚至認(rèn)可關(guān)系[20]。

第二，村干部的編制外身份降低了腐敗的機(jī)會(huì)成本。農(nóng)村基層干部作為農(nóng)村自治組織的工作人員，基本都是由當(dāng)?shù)卮迕駬?dān)任，他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民身份，大多數(shù)人平時(shí)還是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。近年來，在“能人治村”理念影響下，農(nóng)村基層組織也吸納了一些地方上的經(jīng)濟(jì)精英，這些人有些并不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要營生手段，而是在當(dāng)?shù)赜兄约旱漠a(chǎn)業(yè)，主要依靠業(yè)余時(shí)間來履行鄉(xiāng)村干部的職責(zé)。無論是以農(nóng)為生，還是有自己實(shí)體產(chǎn)業(yè)的村干部，他們都不屬于體制類的“國家干部”，也極難有成為編制內(nèi)干部的機(jī)會(huì)，即使是相對(duì)“位高權(quán)重”的村支書(村主任)也幾乎沒有晉升的空間③。另外，農(nóng)村基層干部普遍薪酬較低。尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，村干部的職務(wù)報(bào)酬非常低。盡管從2019年以來，各地陸續(xù)提高了村干部的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。一般規(guī)定是村支書(主任)薪酬為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均可支配收入的2倍，村級(jí)副職為村支書的70%，一般干部為村支書的50%，仍比體制內(nèi)的干部收入要低很多。但在目前的村級(jí)自治體制下，村干部承擔(dān)了大量的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下沉的行政事務(wù)，尤其在近幾年的脫貧攻堅(jiān)工作中，村委會(huì)承擔(dān)著屬地化主體責(zé)任，承擔(dān)了繁重的精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，有著嚴(yán)格的考核要求，基本上被當(dāng)成正式的干部在使用。這種收入與責(zé)任的不匹配，容易引發(fā)村干部心理的失衡，從而引發(fā)道德失靈。雖然宏觀層面研究表明，高薪、高額的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于抑制腐敗的作用非常有限[21]，近些年來披露出來的一些涉案金額巨大的腐敗案例似乎也印證了這一點(diǎn)，但不可否認(rèn)的是，低廉的薪酬確實(shí)很難讓干部們抵制人情壓力與資源分配自由裁量權(quán)的誘惑，也使得違紀(jì)的機(jī)會(huì)成本很低，而且還會(huì)降低他們腐敗的道德負(fù)罪感。

第三，懲罰力度與懲罰概率相對(duì)較小。刑法對(duì)于農(nóng)村基層干部的職務(wù)犯罪行為有相應(yīng)的處罰規(guī)定，但一來他們基本都是小微腐敗的“蠅貪”，夠上刑法處罰的不多，而且，對(duì)于村干部在法律上的適格問題，近些年還在逐步完善中。按照《刑法》第九十三條的規(guī)定，國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)或是這些單位委派到非國有公司、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員也以國家工作人員論，其中未指明農(nóng)村基層自治組織中從事公務(wù)的人員是否也適用，只提到其他依照法律從事公務(wù)的人員也以國家工作人員論。為進(jìn)一步完善法律的實(shí)施，2000年全國人大常委會(huì)的司法解釋——《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》中闡明了只有協(xié)助人民政府從事相關(guān)行政管理工作才符合“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的條件。特別提到村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織人員協(xié)助政府從事如救災(zāi)、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物管理、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理，以及計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作的，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。從這些法律規(guī)定來看，基層干部如果在國家財(cái)政資金發(fā)放、涉及土地征用、計(jì)劃生育、戶籍、征兵等村莊公共事務(wù)中有犯罪行為的，會(huì)按國家工作人員進(jìn)行處罰。

隨著國家監(jiān)察體制改革的深化，2018年3月頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察范圍。2018年4月，與《監(jiān)察法》配套的《公職人員政務(wù)處分暫行條例》同步實(shí)施，其中第三條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分的依據(jù)主要包括……《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》”，也就是說，對(duì)于非黨員村干部的違法行為需要在上述規(guī)定中找到相應(yīng)的違法事實(shí)對(duì)應(yīng)的條款后方可給予政務(wù)處分。至于政務(wù)處分的種類，根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行條例》第九條之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法對(duì)個(gè)人采取處理措施或向有關(guān)單位提出監(jiān)察建議。這些輕微處理形式有談話提醒、批評(píng)教育、誡勉等；嚴(yán)重點(diǎn)的有警示談話、停職檢查、責(zé)令辭職等；按照管理權(quán)限，也可以提出取消當(dāng)選、調(diào)離崗位、降職、免職、除名等監(jiān)察建議。從監(jiān)察法規(guī)而言，已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)農(nóng)村基層干部違紀(jì)行為的監(jiān)察全覆蓋。

但在實(shí)踐中，對(duì)于村干部違紀(jì)違法的問責(zé)仍然不是一件容易的事情。主要是上級(jí)政府的大量中心工作與日常工作都依賴農(nóng)村基層組織來完成，在壓力型政績考核制度下，中心任務(wù)競爭與向上倒查問責(zé)的共同壓力也會(huì)促使上級(jí)黨委政府對(duì)基層干部的腐敗問題默契性容忍。另外，信息獲取不充分、人情干擾、縣級(jí)監(jiān)委力量不足[22]也是影響農(nóng)村基層腐敗治理的因素。

第四，公共資源的稀缺性與自由裁量權(quán)是引發(fā)腐敗的最主要外部誘因。公共資源的稀缺性易于造成資源配置的失衡，而其公共屬性又決定了其供給無法通過市場化方式來實(shí)現(xiàn)，必須依靠公權(quán)力來處置，這就給了權(quán)力分配此類公共資源的腐敗空間。從國際反腐經(jīng)驗(yàn)來看，官員為了腐敗利益甚至?xí)?chuàng)造稀缺性。如故意延遲甚至?xí)翰话l(fā)放許可，使得明明符合條件的人也不得不通過行賄手段獲取本應(yīng)該同意的許可[23]。有些會(huì)保持篩選標(biāo)準(zhǔn)的模糊性與不確定性，官員可以各種理由阻礙群眾的申請，而申請者又難以證明自己受到不公正待遇，不得不通過行賄來得到快速辦理[24]。透明國際《2013年全球腐敗晴雨表》數(shù)據(jù)顯示，40%的全球行賄者之所以行賄，都是為了加快服務(wù)的速度[25]。

自由裁量權(quán)歷來是腐敗發(fā)生的另一個(gè)重要誘因。只要監(jiān)管官員有自由裁量權(quán)，就可能產(chǎn)生腐敗機(jī)會(huì)。比如，稅收減免權(quán)的自由裁量是海關(guān)官員腐敗的重要來源。在莫桑比克，由于政府未對(duì)海關(guān)人員的關(guān)稅豁免權(quán)進(jìn)行明確界定，僅1995年一年，該國關(guān)稅因海關(guān)人員濫用職權(quán)而損失49%[26]。在印度，由于政府只是確定稅收目標(biāo)與名義上的納稅項(xiàng)目清單，而這兩者間的差距過大，稅務(wù)人員只要完成相應(yīng)的稅收任務(wù)即可，因而稅務(wù)人員在稅收過程中有極大的自由裁量權(quán)，腐敗極為嚴(yán)重[27]。國際經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，自由裁量權(quán)越大，服務(wù)對(duì)象的選擇就越少，體制因縱容腐敗而承擔(dān)的成本就越高，即潛在行賄者與官員為促成腐敗交易及遮掩腐敗行徑而耗費(fèi)的時(shí)間與精力就越多，使收益分配背離了公共項(xiàng)目的初衷[28]。

農(nóng)村基層干部既受上級(jí)政府委托履行國家資源在基層分配或提供資源分配基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的權(quán)力，同時(shí)，又承擔(dān)著村民自治職能，按法律規(guī)定“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”④。一方面，從公共資源供給角度而言，來自上級(jí)政府的資源或項(xiàng)目要在鄉(xiāng)村落地，大多數(shù)情況下要依靠村民委員會(huì)來落實(shí)，村委會(huì)也有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的義務(wù)；另一方面，村莊資源分配所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如貧困戶資料、農(nóng)村房屋、土地承包權(quán)權(quán)屬、人口變動(dòng)等信息，也只能由村干部收集上報(bào)才更具有權(quán)威性。這從某種意義上來說，他們成為了掌握公共利益分配與村民信息供給的“雙邊壟斷”的資源分配者。從村民自治實(shí)踐來看，盡管現(xiàn)有的《村民自治法》規(guī)定了村級(jí)重要事務(wù)應(yīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議審議決定，但由于村民會(huì)議召集權(quán)壟斷于村委會(huì)手中，村委會(huì)可以通過不召集村民會(huì)議的違法方式排除村民會(huì)議對(duì)其行為的前置性制約與后置性監(jiān)督[29]，從而形成對(duì)村級(jí)事務(wù)的壟斷權(quán)力。由于村干部與村民的信息素養(yǎng)不足、公共資金、政府支持等缺乏的原因，農(nóng)村電子政務(wù)的發(fā)展仍極不充分[30]，影響了村務(wù)公開的效果。特別是在一些地方，村委會(huì)并沒有很好地做到村務(wù)公開，使得監(jiān)督村民委員會(huì)的過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，村委會(huì)對(duì)村級(jí)事務(wù)形成了絕對(duì)的權(quán)力[31]，他們在處理農(nóng)村自治事務(wù)與完成政府委托的公共事務(wù)過程中擁有較大的自由裁量空間。

綜上，本文構(gòu)建了如下的腐敗發(fā)生路徑圖：

圖1 農(nóng)村基層腐敗發(fā)生邏輯

具體而言，其發(fā)生的機(jī)制與路徑是：

從外部機(jī)會(huì)來看，農(nóng)村基層干部受上級(jí)組織委托，擁有分配國家支農(nóng)資源以及向上級(jí)政府提供村民和村集體基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的權(quán)力，由于制度以及現(xiàn)實(shí)條件的原因，他們在行使這些權(quán)力的過程中具有較大自由裁量權(quán)和壟斷性。農(nóng)村基層組織在法律上是一個(gè)自治實(shí)體，雖然設(shè)有較為完整的村級(jí)黨組織，但相對(duì)于政府與村民之間的信息溝通反饋而言，農(nóng)村基層干部擁有村莊鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與資金分配的信息優(yōu)勢。而且目前的政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，國家權(quán)力在正式結(jié)構(gòu)上止步于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，正式的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置也只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，使得上級(jí)監(jiān)督以及問責(zé)也存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象。因而在村民自治不夠完善，行政下沉又不能完全到底的情況下，農(nóng)村基層干部就有了腐敗的機(jī)會(huì)。

從內(nèi)在因素來看，他們一方面缺乏晉升空間、薪酬低，另一方面又工作強(qiáng)度大、任務(wù)重，產(chǎn)生責(zé)任與利益的失衡，也降低了腐敗的機(jī)會(huì)成本；另外，人情倫理產(chǎn)生的優(yōu)親厚友的“正當(dāng)性”會(huì)引發(fā)道德失靈，產(chǎn)生腐敗的自我道德化；在對(duì)腐敗成本(被發(fā)現(xiàn)的概率與受懲罰的程度)進(jìn)行權(quán)衡的基礎(chǔ)上，一些農(nóng)村基層干部會(huì)對(duì)腐敗行為進(jìn)行成本收益的評(píng)估，然后來決定是否要濫用權(quán)力來謀取私利。

本文以此為分析框架，通過廣東省廉江市凌洞村村干部虛報(bào)冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款案⑤來分析人情與鄉(xiāng)村倫理的自我道德化，以及低腐敗成本對(duì)農(nóng)村基層腐敗的影響。

四、農(nóng)村基層腐敗的實(shí)證分析⑥

農(nóng)村危舊房改造補(bǔ)助資金是近年來新農(nóng)村建設(shè)政策實(shí)施中的一項(xiàng)重要工作，廣東省廉江市長山鎮(zhèn)凌垌村在有關(guān)部門安排下獲得了2011年至2012年低收入住房困難戶指標(biāo)共177戶，其中2011年改造指標(biāo)115戶，2012年改造指標(biāo)62戶。根據(jù)《廣東省農(nóng)村低收入住房困難戶住房改造建設(shè)實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定，在改造指標(biāo)當(dāng)年完成好房屋改造或新建的危房戶，向村委會(huì)提出申請，經(jīng)有關(guān)部門驗(yàn)收合格，并提交相關(guān)表格資料逐級(jí)上報(bào)審批后，每戶可以在下一年度申領(lǐng)到補(bǔ)助資金人民幣15000元。但這15000元的補(bǔ)助款并不足以完成危舊房改造，特別是新建房屋所需資金。因此有些貧困農(nóng)民在獲得指標(biāo)后也沒辦法完成改造任務(wù)，按政策要求也就拿不到這筆補(bǔ)償款。但這些財(cái)政資金對(duì)于村里和農(nóng)戶而言卻是“飛來的橫財(cái)”，只要能夠爭取到村里使用，就有了正當(dāng)性，哪怕是違規(guī)違紀(jì)，也容易得到村民的認(rèn)同與理解。因此為獲取這筆補(bǔ)助款，時(shí)任村支書劉某添就指使村主任廖某鏡、村干部張某新等人將非低收入戶的新房拍照作為危舊房改造后的房子，照片粘貼在《廣東省農(nóng)村低收入住房困難戶建房前后照片對(duì)比》的“建設(shè)后房子”欄中，并把危房改造方式統(tǒng)一填寫為“原址拆舊建新”，然后加蓋村委會(huì)公章，以此作為依據(jù)向上級(jí)申報(bào)補(bǔ)助。通過這種方式，兩年間他們共為73戶不符合申領(lǐng)危房改造補(bǔ)助資金條件的危房戶騙取補(bǔ)助資金1095000元。但事情并沒有到此結(jié)束，村干部們認(rèn)為他們既有功勞也有苦勞，還要承擔(dān)騙補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)，而且危房戶的收益都超過了他們村干部一年的工作收入了，心理上既不平衡又不甘心。因此在危舊房農(nóng)戶都獲得了每戶15000元的補(bǔ)助款后，他們以要“給上級(jí)打點(diǎn)”為由要求每戶農(nóng)戶上交1000-2000元給村委會(huì)，有的農(nóng)戶甚至因此交了5000元。在這一過程中，基本沒有受到這些農(nóng)戶的質(zhì)疑與反對(duì)，一來農(nóng)戶也知道自己沒有改造舊房就得到補(bǔ)助款不合規(guī)；二來這15000元本來也是村干部給他們爭取來的“公家的錢”，從禮尚往來和人情世故角度，也不能不給村干部們一點(diǎn)回報(bào)。村干部們因此共索要了69000元，大多以申報(bào)工作的汽油費(fèi)、電話費(fèi)等名義私分。從這一案例來看：

第一，反哺鄉(xiāng)村的資源及其分配權(quán)力的壟斷性與自由裁量權(quán)為基層干部的腐敗提供了機(jī)會(huì)?；鶎痈刹繐碛械脑诖寮w內(nèi)分配的資源主要來自上級(jí)政府撥付的各類惠農(nóng)性資金，主要應(yīng)用于鄉(xiāng)村建設(shè)，如新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等事務(wù)。在廉江市凌洞村，光是2011到2012兩年的農(nóng)村危舊房補(bǔ)助款就達(dá)265.5萬元。這些資金采用“一卡通”形式直接分配到符合條件的農(nóng)戶手中，但其分配對(duì)象的確定離不開村干部的甄別或遴選過程。什么樣的農(nóng)戶有條件享受政策優(yōu)惠？普通農(nóng)民對(duì)此并不了解，一來政策的文本村民沒有機(jī)會(huì)看到，即使看到的也是宣講性內(nèi)容，具體的操作性條文通常不太會(huì)公開；在廉江凌洞村的案例中，大多數(shù)村民都反映，是村干部找到他們說“現(xiàn)在上面有筆補(bǔ)助資金要發(fā)給你們”⑦，至于按什么標(biāo)準(zhǔn)發(fā)則語焉不詳。二來大多數(shù)有點(diǎn)文化的村民都出去打工了，他們獲得的相關(guān)信息都是來自村干部的口頭通知，更難了解政策具體內(nèi)容。留守在家的老年人文化程度普遍偏低，對(duì)于政策的理解能力也有限。就上級(jí)政府部門而言，并不掌握所有農(nóng)戶危房及其改造情況的信息，從工作程序與效率角度考慮，也只能依靠村干部來執(zhí)行這一政策。這樣村干部就擁有了雙向信息優(yōu)勢，無論是甄別確認(rèn)危舊房，還是審查驗(yàn)收危舊房改造結(jié)果，都是由他們來實(shí)施完成的，他們成為了這些資源事實(shí)上的直接分配者。

第二，政府的默契性容忍與集體、村民雙贏的觀念強(qiáng)化了村干部腐敗的自我道德化。雖然在這一工作過程中也有駐村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或幫扶干部等主持或監(jiān)督，但畢竟村干部更熟悉村里情況，最后的簽字審核也是以村干部為主，監(jiān)督往往流于形式。相對(duì)于上級(jí)政府(特別是本案例中提供改造補(bǔ)助資金的省政府與深圳市政府)來說，更只能依賴基層干部來提供信息。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一來需要村干部協(xié)助完成新農(nóng)村建設(shè)與貧困戶脫貧工作等任務(wù)，二來這些資金本來也是來自上級(jí)政府以及屬于外市的深圳市政府，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說也都是“外來之財(cái)”。而對(duì)于上級(jí)駐村的幫扶干部來說，更重要的是要完成他們作為“幫扶單位”必須完成的任務(wù)，“扶貧工作爭創(chuàng)優(yōu)，完成考核任務(wù)”“不然會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)罵”⑧。因此在年度考核時(shí)，如果把那么多沒有完成危舊房改造的數(shù)據(jù)如實(shí)報(bào)上去，會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及幫扶單位的績效考核，在這種壓力下，幫扶干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)出現(xiàn)對(duì)虛報(bào)冒領(lǐng)的行為“默契性容忍”。參與的村干部溫某考說：“扶貧單位人員鄭某、徐某瑞、鄭某清三人害怕考核低分，到時(shí)會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)，因此，他們便要求將沒有建新房的農(nóng)戶統(tǒng)統(tǒng)按照建新房的標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)危房改造資金。”⑨

而在村民與村干部看來，能拿到這樣的財(cái)政資金，對(duì)村里來說就是好事，“也是幫助貧困戶減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”。村莊利益與個(gè)人利益為大的觀念，削弱了因損害抽象的國家利益以及社會(huì)公義給他們所帶來的道德負(fù)罪感。依賴自由裁量的機(jī)會(huì)與信息優(yōu)勢，那些未改造危舊房的村民與合謀的村干部實(shí)際上成為騙取財(cái)政補(bǔ)助資金的利益共同體。要獲得危舊房改造補(bǔ)助款，就需要在上報(bào)表格中貼上貧困戶全家在新房前的合影相片，在村干部的要求下，這些貧困戶都進(jìn)行了主動(dòng)的配合。負(fù)責(zé)照相工作的村民劉某森說，“劉某添(村支書)和村委會(huì)其他干部便叫我為這些沒建房的危房改造戶到別人建好的房子前照相”。當(dāng)然這一利益共同體，從腐敗角度看也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)共同體，需要通過共同利益與人情債務(wù)驅(qū)動(dòng)，以及尋求自我道德化來獲得安全感。盡管村干部們都知道以他人的新建房作為“改造后的危舊房”申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助違紀(jì)違規(guī)，但他們以“反正沒落我腰包”，以及“也是為幫扶單位做事”作為辯護(hù)理由不承認(rèn)是貪污公款行為，認(rèn)為“給村民爭取到了財(cái)政資金是做了好事”，甚至認(rèn)為自己為此花費(fèi)了工作經(jīng)費(fèi)(交通費(fèi)等)和付出了精力，分點(diǎn)錢是應(yīng)該的。這些想法為他們的貪腐行為提供了道德上的“正當(dāng)性”，從而產(chǎn)生道德失靈。

第三，低腐敗成本緩沖了監(jiān)督與問責(zé)的震懾力。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，村干部收入普遍較低，他們中的大多數(shù)人還需要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他經(jīng)營活動(dòng)來養(yǎng)家糊口。在2019年村兩委干部津貼待遇改革以前，農(nóng)村基層干部收入低，與他們的工作付出不匹配，已成為一些地方村干部隊(duì)伍不穩(wěn)的主要原因。在筆者調(diào)查的很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，長期以來，村委會(huì)干部都沒有固定薪酬，只有低廉的誤工補(bǔ)貼，其中村支書與村委會(huì)主任一年的合法補(bǔ)貼只有20000元左右，其他一般村干部甚至一年的補(bǔ)貼不到10000元。廉江市作為廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)也大致如此。這些低廉的收入完全不足以彌補(bǔ)他們因?yàn)閺氖麓寮?jí)公共事務(wù)而誤工的收入，容易產(chǎn)生心理上的失衡，引發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。另外，從個(gè)人事業(yè)發(fā)展而言，農(nóng)村基層干部幾乎沒有個(gè)人晉升的發(fā)展空間，也讓他們?nèi)鄙賹?duì)職業(yè)的期待與敬畏感。得之不喜，失之無所謂，這使得對(duì)他們的微腐敗問責(zé)無法形成威懾力。不少地方紀(jì)委干部反映，“一說到要追究他們責(zé)任，他們就都說要撂挑子”。有些農(nóng)村基層干部就直言，“我本來就是農(nóng)民，不當(dāng)村干部，總不能讓我不種田”。低廉的收入補(bǔ)貼，既影響了他們的工作動(dòng)力，也有可能激發(fā)他們的腐敗動(dòng)機(jī)。正如一項(xiàng)跨國研究發(fā)現(xiàn)的那樣，個(gè)體工資水平越低，其受賄的可能性越高，并越容易做出大量損害公共利益的行為[32]。

五、結(jié)論與進(jìn)一步的討論

本文的研究表明，從基層腐敗的發(fā)生機(jī)制與路徑來看，農(nóng)村基層干部在做好鄉(xiāng)村自治工作的同時(shí)，要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府委托的政府性事務(wù)，掌握著大量的政策性資金資源的分配權(quán)，以及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民基礎(chǔ)信息提供與甄別的權(quán)力。這些權(quán)力在組織監(jiān)督懸浮、信息不對(duì)稱與群眾監(jiān)督機(jī)制仍不盡完善的環(huán)境下，會(huì)形成雙邊壟斷與增加其自由裁量空間。而且農(nóng)村基層干部在人情壓力、收入低微、體制外身份的事業(yè)發(fā)展空間不足的內(nèi)在因素影響下，容易對(duì)微腐敗行為進(jìn)行自我道德化，極有可能產(chǎn)生腐敗問題。

然而，雖然現(xiàn)有制度安排難以對(duì)他們進(jìn)行有效的激勵(lì)，但村莊事務(wù)又不能不依賴他們來執(zhí)行，因此上級(jí)黨委政府面對(duì)農(nóng)村基層干部的小貪或其他違紀(jì)現(xiàn)象，有時(shí)不得不采取睜一只眼閉一只眼的默契性容忍態(tài)度。同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的缺失，也使得村干部對(duì)村莊事務(wù)的自由裁量權(quán)過大。當(dāng)前村莊自治中的協(xié)同治理與監(jiān)督機(jī)制主要以村民代表大會(huì)與村民理事會(huì)為主要載體，是推動(dòng)村民自治從個(gè)體參與到群體參與，從分散化的利益表達(dá)到組織化的利益表達(dá)的重要機(jī)制，但它不是也無力成為村民自治下沉的組織載體[33]。大多數(shù)地方村民理事會(huì)主要承擔(dān)基層矛盾糾紛化解職能，其民主決策與監(jiān)督職能付諸闕如。在廉江案例中，自始至終都沒有進(jìn)行過有效的公示，也沒有過村民會(huì)議或代表會(huì)議進(jìn)行討論評(píng)估的環(huán)節(jié)，村民理事會(huì)更是未能參與其中。這種群眾監(jiān)督機(jī)制的失靈凸顯了村民自治制度落地的重要性。

因此要改變此種現(xiàn)象，亟待完善鄉(xiāng)村自治，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。通過限權(quán)讓其不能腐敗當(dāng)是農(nóng)村反腐制度完善的第一步。村民自治制度以及堅(jiān)持群眾路線是中國治國理政的制度優(yōu)勢[34]。村民的直接參與，能夠有效解決信息不對(duì)稱問題，減少產(chǎn)生腐敗的雙邊壟斷權(quán)與自由裁量權(quán)。當(dāng)前需要認(rèn)真落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》，通過制度化、規(guī)范化的選舉產(chǎn)生合法合格的村民議事代表，同時(shí)改革村民會(huì)議或村民代表會(huì)議召集制度，完善村民代表議事規(guī)則，讓村民會(huì)議或村民代表會(huì)議成為村級(jí)重要事務(wù)的主要決策機(jī)制。

同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)提高村干部的收入。當(dāng)前農(nóng)村基層干部不僅承擔(dān)鄉(xiāng)村自治職能，更是各項(xiàng)公共政策在鄉(xiāng)村落地的執(zhí)行者與協(xié)助者，建議可以參考鄉(xiāng)村教師或鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制干部的工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，設(shè)計(jì)合理的鄉(xiāng)村干部薪酬體系；或是在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上完善其薪酬體系。

最后，充分發(fā)揮“面子”文化的作用，提高腐敗的羞恥感效應(yīng)。對(duì)于查實(shí)的微腐敗行為，要在村內(nèi)公開曝光。鄉(xiāng)村說到底仍然是一個(gè)熟人社會(huì)。農(nóng)村基層干部作為村集體組織成員，大多情況下仍然極為看重在村中的面子，如果以公開曝光的方式公布其違紀(jì)行為，對(duì)于其他干部而言，更能產(chǎn)生有效的震懾與教育作用。

注釋：

①案例的核心信息都來自最高人民法院裁判文書網(wǎng)公開的案例信息。

②來自作者在中部某省農(nóng)村調(diào)研時(shí)，對(duì)紀(jì)委干部的訪談紀(jì)錄(2018年8月2日)。

③近些年各地陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)優(yōu)秀村支部書記、村主任考錄為基層公務(wù)員或事業(yè)編制的政策，但一般指標(biāo)非常少，而且僅針對(duì)任職年限較長的村支書(村主任)，其他村干部基本沒有機(jī)會(huì)。

④詳見《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第八條第二款之規(guī)定。

⑤下文案例中的數(shù)據(jù)均來自最高人民法院裁判文書網(wǎng)公布的《廣東省廉江市人民法院刑事判決書(2020)粵0881刑初423號(hào)》。

⑥本節(jié)數(shù)據(jù)如無特殊說明，均來自法院的判決文書的文本內(nèi)容。

⑦判決書中村民們的證人證言。

⑧判決書中幫扶單位(深圳機(jī)場)駐村人員鄭某、徐某瑞證言。

⑨判決文書中村委會(huì)副主任溫某考的供述。