張 超

一、引言

選調(diào)生政策是黨和國家選拔培養(yǎng)優(yōu)秀年輕干部、加強(qiáng)后備干部隊(duì)伍建設(shè)的重要公共政策，具有時(shí)代性、長期性、特殊性相結(jié)合的特點(diǎn)。在深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中央和地方先后實(shí)行選調(diào)生制度，鼓勵(lì)優(yōu)秀人才扎根基層工作。選調(diào)生政策的實(shí)施運(yùn)行直接關(guān)系地方的發(fā)展和基層人民群眾的切身利益。

回顧已有研究，學(xué)界主要以倡導(dǎo)聯(lián)盟、間斷均衡、多源流等為理論基礎(chǔ)研究政策變遷。一方面，部分學(xué)者針對選調(diào)生政策存在的問題及原因進(jìn)行探析。任倩認(rèn)為當(dāng)前選調(diào)生政策發(fā)展中存在制度內(nèi)適應(yīng)與制度外保障兩大突出問題。岳巧云發(fā)現(xiàn)陜西省定向選調(diào)生政策的實(shí)施受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公務(wù)員思想觀念的影響。另一方面，不少學(xué)者梳理了我國選調(diào)生政策的變遷階段。蕭鳴政將我國選調(diào)生政策的實(shí)施分為萌芽(1965—1982年)、恢復(fù)發(fā)展(1983—1999年)、規(guī)范發(fā)展(2000年至今)三個(gè)時(shí)期。吳珊則探究了S省選調(diào)生政策在初始、全面展開、調(diào)整、恢復(fù)發(fā)展四個(gè)階段的執(zhí)行問題?？梢?，學(xué)界從橫、縱向描繪選調(diào)生政策的全貌，為其實(shí)施優(yōu)化提供了有益幫助。但現(xiàn)有研究尚存在一定不足：主要著眼于選調(diào)生政策本身的實(shí)施執(zhí)行，而對政策變遷的動(dòng)力根源、本質(zhì)邏輯缺乏精準(zhǔn)剖析。

鑒于此，本文在詮釋多源流理論及其對定向選調(diào)生政策變遷適切性的基礎(chǔ)上，回顧S省定向選調(diào)生政策變遷的縱向歷程，通過對政策變遷的多源流解讀厘清動(dòng)力因素和耦合邏輯，進(jìn)而提出S省定向選調(diào)生政策的多源流優(yōu)化路徑，以期為優(yōu)化定向選調(diào)生政策體系提供鏡鑒。

二、多源流理論及其適切性詮釋

(一)多源流理論的解釋邏輯

多源流理論是美國政策學(xué)家約翰·金登提出的用來解釋分析政策制定全過程的理論，其主要內(nèi)容是問題源流、政策源流、政治源流三種源流的匯合共同影響一個(gè)社會(huì)問題能否進(jìn)入公共政策議程，三種源流在某個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的交匯會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問題進(jìn)入政策議程設(shè)置。

具體來講，問題源流是指需要政府解決的各種問題，由指標(biāo)變動(dòng)、焦點(diǎn)事件、信息反饋三大因素共同組成；政治源流包括國民情緒傾向、利益集團(tuán)博弈、政黨執(zhí)政理念、政府換屆變更等要素；政策源流則是指專家學(xué)者、政府官員、社會(huì)意見領(lǐng)袖等政策共同體所提出的政策主張。問題源流、政治源流和政策源流三大源流在特殊情況下匯合時(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)被稱為“政策之窗”。由于政策之窗的開啟受問題源流和政治源流的影響，因而可以劃分為“問題之窗”和“政治之窗”。此外，政策企業(yè)家的助力也有利于推動(dòng)政策之窗的開啟。多源流理論的解釋邏輯如圖1所示。

圖1 多源流理論的解釋邏輯

(二)多源流理論對S省定向選調(diào)生政策變遷的適切性詮釋

多源流理論自二十世紀(jì)九十年代末被引入我國以來，經(jīng)歷了不斷的修正與完善。進(jìn)入二十一世紀(jì)，多數(shù)學(xué)者利用多源流理論研究教育、經(jīng)濟(jì)、法律、公共管理、醫(yī)療、環(huán)境、住房等領(lǐng)域的政策議程設(shè)置和變遷問題，試圖解釋某一問題最終能夠進(jìn)入政策議程的原因，這表明多源流理論在我國的本土化運(yùn)用中具有較強(qiáng)的適切性。多源流理論是經(jīng)典的理論基礎(chǔ)，而S省定向選調(diào)生政策變遷是一個(gè)新的現(xiàn)實(shí)問題。本文旨在基于多源流理論的視角探析S省定向選調(diào)生政策變遷問題，這本身是對多源流理論的合理應(yīng)用。

三、S省定向選調(diào)生政策變遷歷程

自十九大以來，S省定向選調(diào)生政策變遷大致歷經(jīng)三個(gè)階段：起步探索階段(2017—2018年)、調(diào)整鞏固階段(2019—2020年)、深入發(fā)展階段(2021年至今)。

(一)起步探索階段：2017—2018年

2017年，為加強(qiáng)黨政干部隊(duì)伍源頭建設(shè)，S省有重點(diǎn)地培養(yǎng)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部后備力量，決定實(shí)行改革創(chuàng)新，從當(dāng)年開始面向高水平大學(xué)招錄定向選調(diào)優(yōu)秀畢業(yè)生到各級黨政機(jī)關(guān)和縣鄉(xiāng)基層工作。S省在起步探索階段頒布的政策文件包括《S省2017年度面向高水平大學(xué)選調(diào)優(yōu)秀畢業(yè)生公告》和《2018年度S省定向招錄選調(diào)生考試錄用工作實(shí)施方案》，定向選調(diào)高校數(shù)量持續(xù)增加，政策開始具體化。起步探索階段涉及的政策文件如表1所示。

表1 起步探索階段的政策文件

(二)調(diào)整鞏固階段：2019—2020年

在前一階段政策經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，S省在調(diào)整鞏固階段發(fā)布的新政策文件包括《2019年S省招錄定向選調(diào)生公告》和《2020年S省定向招錄選調(diào)生公告》，更加細(xì)化資格條件和相關(guān)政策待遇的要求。調(diào)整鞏固階段涉及的政策文件如表2所示。

表2 調(diào)整鞏固階段的政策文件

(三)深入發(fā)展階段：2021年至今

在考察前兩個(gè)階段政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，S省不斷彌補(bǔ)定向選調(diào)生政策的缺陷不足。S省在深入發(fā)展階段發(fā)布的政策文件包括《2021年S省招錄定向選調(diào)生公告》和《2022年S省定向招錄選調(diào)生公告》，進(jìn)一步明確限制報(bào)考條件并開始區(qū)分不同的職位層次。深入發(fā)展階段涉及的政策文件如表3所示。

表3 深入發(fā)展階段的政策文件

四、S省定向選調(diào)生政策變遷的多源流解讀

(一)問題源流凸顯

指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件、信息反饋構(gòu)成S省定向選調(diào)生政策變遷的問題源流。

1.指標(biāo)變化：問題感知

政策制定者可以利用指標(biāo)的變化來發(fā)現(xiàn)真實(shí)問題并且評估問題的重要程度。首先，S省地處西北地區(qū)，面臨基層公務(wù)員“招不來、留不住、用不好”的現(xiàn)實(shí)問題。近年來，在激烈的公務(wù)員招錄考試競爭下，S省仍有多個(gè)縣鄉(xiāng)基層地區(qū)的職位無人報(bào)考，且存在公務(wù)員招錄與流失相對失衡問題。以S省寶雞市金臺(tái)區(qū)、扶風(fēng)縣、隴縣、麟游縣為例，2017—2021年，4縣區(qū)新增招錄公務(wù)員2500余人，但公務(wù)員流失3200余人，呈現(xiàn)高學(xué)歷年輕干部由基層縣鄉(xiāng)流向省市部門的趨勢。其次，S省在2000—2016年期間實(shí)行的普通選調(diào)生政策存在選調(diào)生學(xué)歷學(xué)校參差不齊、質(zhì)量相對較低、政策與基層實(shí)際結(jié)合度不夠等問題。

2.焦點(diǎn)事件：吸引關(guān)注

焦點(diǎn)事件是表現(xiàn)人們對某一問題感知的重要基石，反映焦點(diǎn)事件的網(wǎng)絡(luò)輿情可以實(shí)現(xiàn)對人們注意力的快速聚焦。近年來，S省定向選調(diào)生政策頻繁成為微博、知乎、小紅書等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的熱點(diǎn)。例如，某知乎網(wǎng)紅博主發(fā)文認(rèn)為S省定向選調(diào)生政策從考錄到分配的過程中的槽點(diǎn)較多，對制約選調(diào)生工作開展的難點(diǎn)和定向選調(diào)生最關(guān)心的薪資待遇、培養(yǎng)管理缺乏深入調(diào)研。該文得到諸多網(wǎng)友的關(guān)注、評論與轉(zhuǎn)發(fā)，造成一定的負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情。類似焦點(diǎn)事件的發(fā)生引起人們的廣泛關(guān)注，并且直接影響到S省定向選調(diào)生招錄的質(zhì)量和隊(duì)伍的穩(wěn)定。

3.信息反饋：調(diào)整依據(jù)

政策制定者通過正式渠道(評估報(bào)告)和非正式渠道(網(wǎng)絡(luò)論壇)了解現(xiàn)行政策運(yùn)行的反饋情況，以此來判斷政策是否合理有效。在掌握指標(biāo)變化和焦點(diǎn)事件的基礎(chǔ)上，S省通過座談交流、實(shí)地調(diào)查等方式傾聽不同高校師生的相關(guān)建議，結(jié)合從網(wǎng)絡(luò)論壇獲得的信息，在分析政策本身及選調(diào)生群體癥結(jié)的基礎(chǔ)上研究政策調(diào)整方向。如2021年定向選調(diào)生政策中的年齡卡點(diǎn)較緊、學(xué)歷要求、首次限制報(bào)考人員、改變崗位分配黑箱模式等新內(nèi)容是對信息反饋的實(shí)踐回應(yīng)。

(二)政治源流主導(dǎo)

執(zhí)政黨的理念和國民情緒傾向構(gòu)成S省定向選調(diào)生政策變遷的政治源流。

1.執(zhí)政黨的理念

我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，始終堅(jiān)持以人民為中心。近年來，習(xí)近平總書記做出加強(qiáng)改進(jìn)選調(diào)生工作的系列重要指示，賦予S省“解放思想、改革創(chuàng)新、再接再厲，譜寫高質(zhì)量發(fā)展新篇章”的重大使命。2017年，S省新任組織部部長強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決貫徹黨中央關(guān)于選調(diào)生工作的決策部署，提出要?jiǎng)?chuàng)新制定定向選調(diào)生政策。2018年，S省委召開如何加強(qiáng)選調(diào)生工作、提升選調(diào)質(zhì)量專題研究會(huì)議。中央和S省主要領(lǐng)導(dǎo)干部的堅(jiān)定決心和實(shí)際行動(dòng)極大推動(dòng)了S省定向選調(diào)生政策的變遷。

2.國民情緒傾向

定向選調(diào)生工作開展的好壞關(guān)系人民群眾的切身利益訴求，作為政治源流的國民情緒傾向反映了國民對某一社會(huì)問題的共同關(guān)注，而媒體輿論導(dǎo)向是國民情緒傾向的重要體現(xiàn)。S省委組織部主辦的“S黨建網(wǎng)”于2021年開設(shè)“百年征程筑夢想，砥礪青春赴基層”專欄，分享了百名優(yōu)秀選調(diào)生在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、基層治理等駐村工作的體會(huì)，受到人們的普遍關(guān)注，收獲了較大的瀏覽評論量。此外，人們積極通過新媒體平臺(tái)提出的政策建議對政策的調(diào)整起到推動(dòng)作用。

(三)政策源流促進(jìn)

中央層面的政策方案、S省的實(shí)踐探索、專家學(xué)者的建議構(gòu)成S省定向選調(diào)生政策變遷的政策源流。

1.中央層面的政策方案

中央一直重視選調(diào)生工作，出臺(tái)了一系列的相關(guān)指導(dǎo)性政策，這些政策文件為S省定向選調(diào)生政策的制定變遷奠定了基礎(chǔ)。中央層面出臺(tái)的相關(guān)政策如表4所示。

表4 中央層面出臺(tái)的相關(guān)政策

2.S省的實(shí)踐探索

S省于2000年恢復(fù)選調(diào)生招錄，長期實(shí)行的普通選調(diào)生政策從學(xué)歷和年齡層次上有效改善了基層干部隊(duì)伍年齡整體偏大、學(xué)歷偏低的現(xiàn)狀。2013年，S省委組織部印發(fā)的《S省選調(diào)生選拔培養(yǎng)管理辦法》并未對薪資待遇、晉升機(jī)會(huì)、培訓(xùn)管理等方面進(jìn)行規(guī)定，因而各級地方政府依據(jù)對文件的不同理解采取不同的實(shí)施執(zhí)行辦法，導(dǎo)致政策的可操作性、切合實(shí)際性、地域性、發(fā)展性上存在一定問題。S省在普通選調(diào)生政策實(shí)際運(yùn)行中積累的經(jīng)驗(yàn)對其定向選調(diào)生政策在以基層實(shí)際為導(dǎo)向、以選調(diào)生群體的需求為導(dǎo)向等方面的變遷優(yōu)化起到促進(jìn)作用。

3.專家學(xué)者的建議

長期以來，我國專家學(xué)者針對S省選調(diào)生政策展開了相關(guān)研究。如吳珊在剖析S省選調(diào)生政策執(zhí)行問題的基礎(chǔ)上提出選調(diào)生政策執(zhí)行的優(yōu)化建議。岳巧云以S省為個(gè)案，提出建立選調(diào)生人才機(jī)制的建議。官員政策活動(dòng)家的行動(dòng)也為S省定向選調(diào)生政策的變遷注入新動(dòng)力，如S省委組織部長多次為定向選調(diào)生進(jìn)行崗前培訓(xùn)，要求各級組織人事部門和接收單位要精心培養(yǎng)管理定向選調(diào)生，精心組織博士定向選調(diào)生參加中央黨校培訓(xùn)班。

(四)政策之窗開啟

在S省定向選調(diào)生政策的變遷過程中，后備人才的現(xiàn)實(shí)問題在地處西北地區(qū)的S省日益凸顯，指標(biāo)變化和焦點(diǎn)事件為問題之窗的開啟提供動(dòng)力。政治源流引發(fā)的政治之窗更是發(fā)揮主導(dǎo)作用，為政治之窗的開啟提供條件。在問題之窗和政治之窗為三源流耦合創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)上，政策共同體也充分發(fā)揮軟化作用，最終實(shí)現(xiàn)三源流的有機(jī)匯合，定向選調(diào)生政策成為S省的重要議題。

五、結(jié)論與啟示

本文基于多源流理論視角對S省定向選調(diào)生政策的變遷過程進(jìn)行分析解讀，研究發(fā)現(xiàn)：基層公務(wù)員流失問題、S省定向選調(diào)生政策頻繁成為網(wǎng)絡(luò)討論熱點(diǎn)、普通選調(diào)生政策實(shí)施的信息反饋使問題源流凸顯。我們黨的執(zhí)政理念與國民情緒傾向構(gòu)成政治源流。中央層面的政策方案、S省的實(shí)踐探索及專家學(xué)者的建議構(gòu)成政策源流。在S省定向選調(diào)生政策變遷中，問題源流不斷凸顯，政治源流具有關(guān)鍵主導(dǎo)作用，在政策源流的促進(jìn)下，三大源流最終實(shí)現(xiàn)有效耦合。

鑒于此，本文得出以下幾點(diǎn)啟示：第一，緊扣問題源流。建議S省進(jìn)一步增強(qiáng)問題意識(shí)，深入實(shí)際調(diào)研定向選調(diào)生的合理訴求。第二，把握政治源流。S省應(yīng)更加注重發(fā)揮主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵作用，始終牢記以人為本、決策為民的理念，時(shí)刻關(guān)注輿論導(dǎo)向。第三，豐富政策源流。S省要積極吸納多方主體的建議，拓寬政策議程設(shè)置的參與渠道。