羅博文,呂 悅,余 勁*

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,陜西 楊凌 712100; 2.西北政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院,西安 710122)

一、問題的提出

黨的十九大站在新的歷史方位摹畫出鄉(xiāng)村振興的宏偉藍圖,明確提出推進鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的時代訴求。這既是推進國家治理體系與治理能力建設(shè)的堅強保障,也是實現(xiàn)“第二個百年”奮斗目標的堅強保障。從《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等法律規(guī)定的內(nèi)容來看,村民自治制度是構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。作為村民自治過程中的“實踐者”與“領(lǐng)路人”,村干部在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的建設(shè)發(fā)展中起著十分關(guān)鍵的作用。村干部角色作為影響和評估鄉(xiāng)村治理有效性的一個關(guān)鍵視角,在推進鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的全過程中都發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但是,在我國鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)中,村干部往往會由于所扮演身份的多樣性而時常處于一種“角色沖突”的狀態(tài)當(dāng)中,同時對鄉(xiāng)村治理的有效性造成一定程度的影響[1],這會加劇基層治理體系與治理能力弱化、村莊資源集聚能力削弱、村干部“精致利己主義”傾向冒頭等突出問題,制約了鄉(xiāng)村治理有效性。因此,正確劃分村干部角色,深入分析不同角色對鄉(xiāng)村治理模式以及鄉(xiāng)村治理有效性的影響就成為村干部管理中的一個現(xiàn)實問題。

對于村干部角色的研究由來已久,但學(xué)者們在結(jié)論上一直沒有達成共識?？傮w而言,目前存在三種觀點:徐勇從村干部政府代理人與村莊當(dāng)家人“雙重角色”出發(fā),詮釋了歷史上“雙軌政治”思想與現(xiàn)實中“鄉(xiāng)政村治”實踐,準確把握了集國家行政工作與村莊自治工作于一身的村干部行為角色[2]。一些研究者認為作為一種兼業(yè)狀態(tài)[3],村干部一方面協(xié)助政府從事行政管理工作,具有村“官”身份,另一方面也行使村民自治權(quán),具有作為村莊“代理人”身份[4],這是村干部“名”與“實”融合的最好狀態(tài)[5]。付英、王惠林等學(xué)者在徐勇等“雙重角色”論斷的基礎(chǔ)上提出了“三重角色”理論框架,指出村干部具有政府“代理人”、村民“當(dāng)家人”以及“理性人”的三重角色,認為村干部作為一名“理性人”,更會利用職務(wù)便利來實現(xiàn)自身的利益訴求,在謀求自身利益的同時也會使得村干部原有的“雙重角色”逐漸向“雙弱”狀態(tài)轉(zhuǎn)變[6-7]。這種角色變化會導(dǎo)致村干部在進行村莊公共資源分配的過程中逐漸呈現(xiàn)出“私人關(guān)系化”的顯著特征[8],使村干部出現(xiàn)角色認知不足、角色行為越軌和角色能力欠缺[9],從而導(dǎo)致角色內(nèi)沖突、角色間沖突與角色外沖突等問題[10]。梁晨通過研究發(fā)現(xiàn),在項目下鄉(xiāng)的時代背景下,村干部會采取“釣魚”的經(jīng)營方式拿到社會資源和政府項目,并通過加深村民信任與政府支持,使“獲得村民信任”和“獲得政府資源”形成良好的有序循環(huán),讓不同的主體之間的社會資源產(chǎn)生良性循環(huán),同時使政府、村莊和個人三方都受益,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標[11]。還有學(xué)者指出,雖然村干部能夠通過“經(jīng)營村莊”在短時間內(nèi)實現(xiàn)村莊的迅速發(fā)展,但村莊經(jīng)營風(fēng)險的問題仍需要依賴政府資源的不斷補給,這在很大程度上會導(dǎo)致政府負擔(dān)的持續(xù)加劇[12]。

以上觀點豐富了學(xué)界對于村干部角色問題的認識,為后續(xù)關(guān)于村干部角色問題的進一步縱深研究提供了扎實的理論基礎(chǔ)。但仍然存在著一些局限性:第一,盡管眾多學(xué)者就村干部角色對鄉(xiāng)村治理成效的影響路徑作了探討,但仍然存在不深入、不清晰的問題。村干部角色對鄉(xiāng)村治理有效性的影響機理仍缺乏系統(tǒng)、細致的劃分路徑,邏輯黑箱依然存在;第二,對于村干部角色的梳理和分析仍局限于將某一個或某兩個角色進行單一的簡單分析,忽視了村干部角色的多重性與外部性特征;第三,已有研究雖然對村干部角色與鄉(xiāng)村治理實踐的成因進行了描述性解釋,但大多仍然停留在理論層面,少有學(xué)者能夠?qū)Υ甯刹拷巧c鄉(xiāng)村治理有效性的形成機制進行深入的邏輯分析。

本文在科學(xué)梳理歸納前人研究的基礎(chǔ)上,以社會角色理論為研究切入點,通過質(zhì)性研究方法來構(gòu)建村干部角色分析框架,同時引入類型學(xué)視角建立村干部角色與鄉(xiāng)村治理有效性之間系統(tǒng)、細致的影響路徑與邏輯機理,以期補充和豐富基層鄉(xiāng)村治理研究的理論基礎(chǔ)。本文的案例資料來源于筆者及所在研究團隊近8年間對我國西部地區(qū)云南、甘肅以及陜西等省份村莊的持續(xù)跟蹤調(diào)研,通過對不同村莊的對比分析凝練出村干部角色結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)村治理模式的理論范式,所得結(jié)論具有一定的針對性和代表性。

二、村干部角色的生成邏輯及其劃分

(一)“社會角色”理論的含義

20世紀20年代初,美國學(xué)者米德(George Herbert Mead)首次將“角色”概念引入學(xué)術(shù)領(lǐng)域,對個人和社會的關(guān)系進行解釋[13]。1936年,美國學(xué)者林頓(Ralph Linton)在其著作《人的研究》一書中正式使用了“角色”概念,認為角色是在任意一個特殊場合,作為文化構(gòu)成為行動者提供的一組規(guī)范[14]。依照社會角色理論,社會網(wǎng)絡(luò)體系中的某一特定角色在形成時往往會經(jīng)歷由外到內(nèi)的一系列過程,并通過外界環(huán)境的影響進而采取行之有效的角色建設(shè),包括角色形象、角色意識、角色規(guī)范、角色機制等等,如圖1所示。如果個人的行為模式偏離了其角色期望,則會導(dǎo)致周圍人的反對與異議。在這種情況下個人就能夠依據(jù)別人對自己行為模式的評判來認識自己的角色結(jié)構(gòu),并且根據(jù)別人對自身的角色期望來不斷調(diào)整自己的行為模式,最終實現(xiàn)自身角色的社會化。

圖1 角色的形成過程

對于村干部來說,明確角色定位、履行角色行為能夠在很大程度上滿足村民、政府或其他社會成員對自身的角色期望。村干部在扮演其角色的同時,“主我”與“客我”之間所產(chǎn)生的不同傾向都會影響其對于身份定義的自我認同,從而使其所扮演角色的職務(wù)行為發(fā)生改變。因此,村干部往往會在村莊的多元需求利益之間尋求平衡并同時扮演著多重角色[15],而村干部角色又會對鄉(xiāng)村治理有效性的最終結(jié)果造成不同影響。

(二)村干部角色劃分

根據(jù)相關(guān)學(xué)者的論斷,當(dāng)政府、村莊以及個人三者之間發(fā)生利益沖突時,可以根據(jù)村干部行為的實際選擇來劃分村干部角色[16]。因此,假設(shè)村干部個體意識到自身的角色行為是需要根據(jù)國家政府政策規(guī)定進行的,即通過政府授權(quán)來完成“行政任務(wù)”,村干部則扮演著“政府角色”;假設(shè)村干部認為自身的角色行為是需要結(jié)合村莊的實際情況來執(zhí)行,需要更多維護村莊的“社區(qū)利益”,村干部則扮演著“村莊角色”;假設(shè)其意識到自身的角色行為是將職位獲取的資源和權(quán)力變現(xiàn)為自己的經(jīng)濟利益或者政治利益,村干部則扮演著“個人角色”。但是,處于農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)中的村干部群體并非只單單扮演著某一種角色,而是會根據(jù)個體偏好的不同集多種角色于一身,一并影響著錯綜復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。村干部角色劃分見表1。

表1 村干部角色劃分

1.“政府角色+村莊角色”:應(yīng)然理想角色村干部。應(yīng)然理想角色村干部源自于政府代理人與村莊當(dāng)家人“雙重角色”的理論基礎(chǔ),是學(xué)界最早對于應(yīng)然村干部身份的定義和劃分。該理論認為,村干部一方面需要對接上級政府并完成政府下派的各項任務(wù)指標;另一方面,村干部還作為村莊治理的主要負責(zé)人需要對村莊建設(shè)發(fā)展的各項具體事宜進行決策部署,帶領(lǐng)村民增收致富并統(tǒng)籌規(guī)劃村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的具體舉措。因此,“政府角色+村莊角色”的角色范式也成了社會公眾對于村干部群體所理應(yīng)扮演角色的普遍認知以及應(yīng)然訴求。

筆者發(fā)現(xiàn),調(diào)研區(qū)域的村干部普遍扮演著村莊“當(dāng)家人”與政府“代理人”的角色。此類型村干部在其角色行為中既對上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)指標,按照上級規(guī)定開展村莊的黨務(wù)工作,又對下負責(zé)村集體事務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。此類型村干部在心理選擇上對于“村莊角色”的歸屬感更為強烈,認為當(dāng)行政任務(wù)與村莊利益相互沖突的情況下“自己會選擇去維護村民的利益,因為自己本來也是農(nóng)民,不是機關(guān)干部”(宣威縣西澤鄉(xiāng)丁家灣村,村干部DJW)。另外,應(yīng)然理想角色村干部對于經(jīng)營各種高質(zhì)量社會關(guān)系的意愿程度較低,不會刻意地尋求政府支持及政治庇護,并表示“干好自己份內(nèi)的事情就行了,沒有必要去巴結(jié)領(lǐng)導(dǎo)”(宣威縣境外鎮(zhèn)赤水河村,村干部SGQ)。此類型村干部在與上級政府官員的交往中存在利益輸送、以權(quán)謀私等現(xiàn)象的情況較少。從2018年出臺的中央一號文件的內(nèi)容來看:要健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度[17]。由此,村干部在理論上存在著向上晉升的可能,但在實際訪談中筆者卻了解到了相反的情況。有村干部提出“村干部向上晉升的難度非常大,像我們這種文化層次低的連政審這關(guān)都過不了”(師宗縣龍慶鄉(xiāng)落紅甸村,村干部HQC),這說明村干部在晉升渠道上仍會受到年齡、學(xué)歷等條件的限制,這也是村干部職業(yè)化無法順利推行的重要原因之一。據(jù)訪談了解,當(dāng)?shù)負?dān)任村干部的農(nóng)戶大多是村莊中的經(jīng)濟能人或有著豐富經(jīng)商經(jīng)歷的村民,這些農(nóng)戶作為村莊中的經(jīng)濟能人,擁有豐富且成功的種植、養(yǎng)殖及經(jīng)商經(jīng)驗,在村莊內(nèi)被廣泛認可,這在最終民主選舉的結(jié)果中起到了決定性作用。對于個人利益實現(xiàn)路徑,除正常的財政補貼外,多數(shù)村干部會采用發(fā)展村集體經(jīng)濟使村集體成員利益共享的方式獲取自身利益。但是,多數(shù)村干部也都認為村干部職務(wù)并不能夠給自身帶來任何便利,相反還會對自身生產(chǎn)生活帶來一定的負面影響,表示“權(quán)力小了,做的事情大了,壓力也大了”(師宗縣龍慶鄉(xiāng)白石巖村,村干部ZQS)。在基層治理體制的不斷健全、鄉(xiāng)村農(nóng)戶素質(zhì)的持續(xù)提升、村務(wù)工作透明化的持續(xù)推動的同時,大部分村莊小微權(quán)力貪腐的情況明顯改善。

基于此,當(dāng)村干部作為“政府角色”時,其行為邏輯傾向于通過政府授權(quán)的方式在村莊內(nèi)部實現(xiàn)政府意志。在這種情況下,村干部的角色行為屬于政府導(dǎo)向,其角色的預(yù)期目標等同于政府規(guī)定;而當(dāng)村干部作為“村莊角色”時,其行為邏輯傾向于代表村集體利益為村民爭取最大收益。在這兩方面的共同作用下,村干部“政府角色+村莊角色”的角色范式得以構(gòu)建。但是,在具體的實踐過程中,由于村干部向上晉升難度大、社會公眾應(yīng)然期望高、基層治理體制機制不斷完善以及村干部利村、利他價值觀念等主客觀因素的影響,村干部更多地回歸職務(wù)本位并扮演著應(yīng)然理想角色村干部,成為村莊的職業(yè)精英。

2.“政府角色+個人角色”:資源汲取角色村干部。資源汲取角色村干部是根據(jù)學(xué)界提出的“政府代理人”與“理性人”角色所延伸出的一種新的村干部角色范式,它區(qū)別于以往對于村干部單一角色的劃分,將不同的個體偏好結(jié)合起來進行詮釋。在此類角色結(jié)構(gòu)框架下,村干部屬于“政府角色”,執(zhí)行著“代理人”的工作內(nèi)容。另外,村干部也是一名“理性人”,作為鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)中的重要組成部分扮演著“個人角色”,能夠充分利用自己的有限資源來謀取最大的利潤與效用。因此,此類型村干部會注重與上級政府保持良好的關(guān)系,以利于自己在資源的爭取上獲得一定的優(yōu)勢。另外,當(dāng)此類型村干部爭取到政府資源后,其作為“理性人”角色能夠利用制度空隙并借助村干部身份牟求不當(dāng)利益,抑或利用政府資源獲得進一步的提拔發(fā)展。

調(diào)研區(qū)域中很多村干部都是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展時通過經(jīng)濟競爭的形式脫穎而出,并且大部分都是村莊經(jīng)濟合作社的帶頭人,此類型村干部在正式當(dāng)選后能夠充分利用自身優(yōu)勢進而帶動村集體經(jīng)濟發(fā)展。因此,在這種個人優(yōu)勢賦權(quán)下,自身的經(jīng)濟實力就成為村干部向上爭取資源、與政府官員建立良好關(guān)系的籌碼。同時,村干部通過向上爭取資源、經(jīng)營人際關(guān)系的方式也能夠幫助自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實現(xiàn)進一步的發(fā)展壯大,抑或?qū)崿F(xiàn)自己的體制夢想。據(jù)訪談了解,調(diào)研區(qū)域村干部善于維系與上級政府的關(guān)系,并表示“與民政、農(nóng)業(yè)、財務(wù)等政府部門的來往較多,并且與部門工作人員建立良好關(guān)系對于資源的爭取具有一定的優(yōu)勢”(通渭縣碧玉鄉(xiāng)石灘村,村干部RJB)。因此,調(diào)研區(qū)域村莊在低保、醫(yī)療救助、疫苗接種等項目的指標與紅色革命遺址、廣場器械、廣場綠化等項目的維護金額上都會得到相應(yīng)的“照顧”。在村干部公共身份的加持下,村莊的各項指標、項目與資源會優(yōu)先經(jīng)由村干部處理并落實,這也為“理性人”角色中“精致利己主義”的行為傾向提供了便利,村民的切身利益也就會任由此類型村干部攫取、侵占。這種做法將損害村莊的公平秩序,進而降低鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟運行效率,危害鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。

在“政府角色+個人角色”的角色范式中,村干部一方面作為“政府角色”,在村莊內(nèi)部執(zhí)行上級規(guī)定的行政任務(wù),并切實落實和分配好下派到村莊的各項資源與指標;另一方面,村干部又作為“個人角色”,其行為邏輯更接近追求利潤與回報的“理性小農(nóng)”,這就導(dǎo)致本應(yīng)造福村莊的政府資源成了可供村干部利用的社會資本。在這兩方面的共同作用下,村干部在鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)中扮演著資源汲取角色,成為村莊的政治精英或經(jīng)濟精英。

3.“村莊角色+個人角色”:宗族勢力角色村干部。關(guān)于宗族勢力角色村干部的界定源自于學(xué)界“村莊當(dāng)家人”與“理性人”角色理論的結(jié)合。一方面,村干部作為農(nóng)戶群體中的精英代表或村內(nèi)宗族大姓中的絕對領(lǐng)袖,具備較普通農(nóng)戶更為扎實的群眾基礎(chǔ),社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也更加多元化;另一方面,村干部作為“理性人”,角色更善于挖掘和利用自己的資源優(yōu)勢,甚至?xí)柚殑?wù)便利通過資源互換的方式來實現(xiàn)利益攫取。因此,此類型村干部會更注重以維持高質(zhì)量的社會關(guān)系來鞏固自身在村莊內(nèi)部的地位與聲望,通過與宗族成員交換利益的方式建立村莊的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”,并以此牟取更多利益。于是,原本作為“村莊當(dāng)家人”角色理應(yīng)滿足村集體訴求的村干部,在“理性人”角色的助推下往往會在有限的村莊資源中忽略多數(shù)村民的切實需要,其表面利用資源經(jīng)營村莊現(xiàn)象的背后卻隱藏著深刻的利己行為,致使村莊資源成了村干部為自己牟利的工具。

調(diào)研區(qū)域的農(nóng)戶長期受到當(dāng)?shù)匮夑P(guān)系與地緣文明的影響,思想觀念中對于農(nóng)地重要性的認識程度較強,加之其積累外部政治關(guān)系的意愿程度較低,認為“提拔晉升只是激勵村干部的一種方式,但很少有人能真正提拔,政策懸在空中無法真正落地,而轉(zhuǎn)崗也一般是通過考公務(wù)員的方式來進行,所以沒必要刻意去認識上級領(lǐng)導(dǎo)”(白河縣茅坪鎮(zhèn)棗樹村,村干部HYK)。因此,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中村莊精英外流現(xiàn)象的比例較少,多數(shù)村干部更多偏向于“道義小農(nóng)”的生存?zhèn)惱?并表示“沒考慮過晉升的事,更喜歡現(xiàn)在的生活情況,能與村里人保持更好的關(guān)系,地里的活也不荒廢”(鎮(zhèn)安縣米糧鎮(zhèn)光明村,村干部LKW)。由此可見,調(diào)研區(qū)域村干部處于彼此知根知底的熟人網(wǎng)絡(luò)之中,人際互動的行為邏輯也主要是以人情、面子等傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的地方性規(guī)范為準。因此,此類型村干部會更加注重對于村莊內(nèi)部地緣關(guān)系的維系以及自身經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,其行為會受到家法族規(guī)、村規(guī)民約以及各種約定俗成的軟規(guī)范以及宗族觀念的制約,并深深嵌入于村落社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)之中。調(diào)研區(qū)域受訪村干部表示,“當(dāng)自己有難處時,也會尋求他們的幫助,他們也會比較愿意幫助自己”(漢濱區(qū)吉河鎮(zhèn)高水村,村干部GXB)。在經(jīng)濟利益以及“理性人”角色的雙重驅(qū)動下,村干部與宗族成員即可達成“利益共贏”的合謀策略,并形成利益共同體。在具體實踐過程中,當(dāng)村莊涉及利益問題需要抉擇時,調(diào)研區(qū)域村干部面對政府和村民兩方,會借村民不滿補貼金額為由向政府建議提高補貼標準,也會以政府意志無法更改為底線積極去做村民們的思想工作。據(jù)村民表示,“我們村村干部的家族在與政府的協(xié)商過程中拿到了不少好處,但事后卻威逼利誘他姓村民向其宗族成員妥協(xié),以此維護自己在宗族中的威望”(榆陽區(qū)上鹽灣鎮(zhèn)尹家莊村,村民LWJ)。也有村民表示,“我們村的村干部不給我們村民辦事,找他們辦事都一大堆借口,他們的親戚和給他們好處的什么都給辦,國家下來的優(yōu)惠政策都沒我們的事情”(榆陽區(qū)上鹽灣鎮(zhèn)馬家梁村,村民HDJ)。

宗族勢力角色村干部作為鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)體系的一部分,其個人所屬的社會網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)的社會互動首先表現(xiàn)為一種血緣、地緣關(guān)系。這種血緣、地緣關(guān)系是指以村干部為中心而向外擴散的宗族網(wǎng)絡(luò),這種宗族網(wǎng)絡(luò)關(guān)系會使村干部在行使職務(wù)權(quán)力時包庇或偏向宗族成員,由此所滋生的“精致利己主義”動機會進一步引發(fā)合謀策略,使其“利己”行為傾向盛行的同時也實現(xiàn)了村干部從職業(yè)精英向社會精英轉(zhuǎn)變的角色拓展,并最終造成了鄉(xiāng)村治理發(fā)展滯后的現(xiàn)實結(jié)果。

三、基于村干部角色的鄉(xiāng)村治理類型與鄉(xiāng)村治理有效性評估

村干部作為國家治理單元中推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán),面臨著“如何正確理解國家政策并從中為村莊發(fā)展汲取有效資源”和“如何高質(zhì)量執(zhí)行國家政策并切實滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求”這兩大核心問題。上述關(guān)于村干部角色的劃分是基于政府、村莊以及個人三方力量博弈的結(jié)果,代表著村干部在不同的博弈過程中所體現(xiàn)出的行為傾向與價值偏好。由此衍生出“理解準確-高質(zhì)量執(zhí)行”“理解準確-低質(zhì)量執(zhí)行”和“理解偏差-低質(zhì)量執(zhí)行”的結(jié)構(gòu)組合并對應(yīng)著不同的鄉(xiāng)村治理模式。筆者將其歸納整理為村政雙向聯(lián)動模式、政府資源驅(qū)使模式和宗族權(quán)威依賴模式。相關(guān)學(xué)者指出,當(dāng)前中國基層出現(xiàn)了普遍的村級治理行政化、利己化現(xiàn)象,而這種現(xiàn)象的背后則是村干部角色弱化甚至異化的體現(xiàn),這必然會導(dǎo)致村莊公共性的消失,造成鄉(xiāng)村治理的低效甚至無效[18]。因此,本文借用學(xué)界觀點,將鄉(xiāng)村治理有效性的評價指標分為鄉(xiāng)村高效治理、鄉(xiāng)村低效治理和鄉(xiāng)村無效治理三個維度,以“村莊受益程度”作為評估鄉(xiāng)村治理有效性的重要因素。在此基礎(chǔ)上,通過案例分析劃分不同村干部角色所產(chǎn)生的不同鄉(xiāng)村治理模式,并結(jié)合村干部角色、鄉(xiāng)村治理模式來評估該區(qū)域鄉(xiāng)村治理的有效性。

本文所選取的三個案例分別來自云南省宣威縣西澤鄉(xiāng)新建村、甘肅省通渭縣碧玉鎮(zhèn)石灘村和陜西省丹鳳縣巒莊鎮(zhèn)桃坪村,案例均由課題組實地調(diào)研過程中所收集到的資料整理所得。選擇上述村莊的原因是:三個村莊的治理情況、村干部特征較其他案例樣本來說更具有針對性和代表性,能夠完全闡釋本文對村干部角色及鄉(xiāng)村治理模式框架的構(gòu)建路徑。需要補充說明的是,第一,對于鄉(xiāng)村治理有效性的實踐定義在理論上還仍存在著一種可能性,例如,“對國家政策理解偏差”,但卻“在鄉(xiāng)村內(nèi)部高質(zhì)量執(zhí)行”所導(dǎo)致的 “鄉(xiāng)村治理失效”的鄉(xiāng)村治理模式。但是,這個理論假設(shè)并沒有在我們的實際調(diào)研過程中得到證實,因此本文不予討論。第二,本文所凝練出的三種鄉(xiāng)村治理模式在理論上會根據(jù)不同的影響路徑各自分別對應(yīng)三種鄉(xiāng)村治理有效性的結(jié)果,而不同鄉(xiāng)村治理模式的區(qū)別在于其對鄉(xiāng)村治理有效性結(jié)果的傾向性。受篇幅所限,本文僅對傾向性顯著(圖2實線箭頭)的鄉(xiāng)村治理有效性結(jié)果影響路徑展開具體分析,對于其他兩種傾向性不顯著(圖2虛線箭頭)的鄉(xiāng)村治理有效性結(jié)果,本文只說明可能性不做具體分析。

圖2 村干部角色與鄉(xiāng)村治理有效性形成機理及邏輯

1.村政雙向聯(lián)動模式:鄉(xiāng)村高效治理。“理解準確-高質(zhì)量執(zhí)行”組合的行為邏輯中,村干部一方面能夠準確理解國家政策,利用自身以及政府的資源稟賦為村莊發(fā)展提供物質(zhì)動力,通過村集體成員利益共享的路徑實現(xiàn)經(jīng)濟收益;另一方面,在國家政策落地村莊的過程中,村干部也能夠?qū)φ邇?nèi)容進行高質(zhì)量執(zhí)行,確保政府的規(guī)范和要求落實到位。在這種現(xiàn)實背景下,不僅村莊的內(nèi)生性發(fā)展動力得以有效激活,并且能夠通過政府宏觀調(diào)控進一步實現(xiàn)村莊良性發(fā)展的社會秩序。因此,“村政雙向聯(lián)動模式”的形成機理也得以構(gòu)建。在村政雙向聯(lián)動的鄉(xiāng)村治理模式中,村干部受權(quán)力獲取、利益實現(xiàn)和精英屬性等因素的影響扮演著應(yīng)然理想角色,在意識到自身的角色行為是根據(jù)國家政府政策規(guī)定而進行的同時,也認為要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來更多注重維護村莊的“社區(qū)利益”?；诖?在行為邏輯中村干部也逐漸成為平衡各項博弈力量的關(guān)鍵人物,村莊的治理形態(tài)也因此逐漸呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村高效治理的有序格局。

宣威市新建村村委會主任SWQ案例。新建村位于宣威市西澤鄉(xiāng)東南部,全村下轄10個村民小組,農(nóng)戶699戶,全村耕地面積1 931.10畝,其中人均耕地1.24畝。新建村地理位置優(yōu)越,處于公路交匯點,交通四通八達,村莊的資源稟賦十分突出,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入來源主要以外出務(wù)工、種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主。村委會主任SWQ以前有過經(jīng)商的經(jīng)歷,且自身發(fā)展較好,在成為村干部后為村莊的經(jīng)濟、民生發(fā)展都做了很多的實事,比如:勸說村民流轉(zhuǎn)土地、村集體合作社入股、建立養(yǎng)殖場、輸出勞動力、引進小企業(yè)以及村莊道路硬化、房屋維修加固等等,能夠帶領(lǐng)村子往好的方向發(fā)展。村莊也集聚了良好的社會資本,村干部與農(nóng)戶之間關(guān)系融洽、彼此信任。在成為村干部后,SWQ積極與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持著密切的聯(lián)系,經(jīng)常去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行溝通對接。除了辦理村莊業(yè)務(wù)或者協(xié)調(diào)村莊事務(wù)(如項目工程)之外,SWQ更多則是通過上級政府來了解和學(xué)習(xí)國家的最新政策、文件以及任務(wù),以此對本村情況進行評估分析,使得新建村與周邊其他村莊進行資源競爭時處于優(yōu)勢地位。但SWQ并沒有與上級政府領(lǐng)導(dǎo)刻意維持私交,僅保持正常的上下級關(guān)系,在日常交往中也只是溝通工作中的事情。另外,經(jīng)上級政府考察并批準項目執(zhí)行后,如何使政策平穩(wěn)落地也是鄉(xiāng)村治理有效性評估的重要路徑。SWQ表示“對于政府布置的任務(wù)以及爭取到的項目,首先會在村里進行廣泛宣傳,向村民告知目的和要求,取得村民的支持與信任,然后帶領(lǐng)村民一起高質(zhì)量完成”。對于難度較大或阻力較強的情況,SWQ表示“肯定不會降低工作質(zhì)量,先帶領(lǐng)大家一起做,實在困難的話會向上級政府如實反映”。在SWQ的積極努力下,新建村引進了龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè),并建立農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織,經(jīng)營范圍包括種植和加工辣椒、種植獼猴桃、養(yǎng)殖牲畜等等。另外,SWQ還通過發(fā)布務(wù)工消息等方式為村民提供就業(yè)崗位信息,大部分農(nóng)戶通過村委會的就業(yè)平臺得到了務(wù)工機會,個人收入進一步提升。據(jù)悉,新建村轄區(qū)2020年總收入達到15 320萬元,人均總收入達到43 771元,基本實現(xiàn)了全民小康的政治目標,形成了鄉(xiāng)村高效治理的可持續(xù)發(fā)展模式。

在新建村的案例中,SWQ作為村莊的職業(yè)精英扮演著應(yīng)然理想角色,能夠有效對接上級政府的資源項目并在村莊內(nèi)部順利實施。當(dāng)SWQ通過村集體成員利益共享的方式獲得個人利益實現(xiàn)的同時,村莊也在SWQ應(yīng)然理想角色的影響下最終形成了鄉(xiāng)村治理高效的良性循環(huán)。

2.政府資源驅(qū)使模式:鄉(xiāng)村低效治理?！袄斫鉁蚀_-低質(zhì)量執(zhí)行”組合的行為邏輯中,村干部能夠準確把握政策導(dǎo)向并借助政策扶持迅速提升村莊的資源集聚,以此來奠定村莊的建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)。但是,在國家政策落地的具體執(zhí)行中,村莊由于村集體參與機制、村干部考察監(jiān)督機制的缺失使村干部“理性小農(nóng)”的利己傾向滋生進而逐漸成為資源汲取角色。在資源汲取角色的影響下村干部經(jīng)濟精英的特征開始凸顯并逐漸對下鄉(xiāng)資源進行角逐和博弈,從政府下放資源和扶持項目中欺上瞞下、中飽私囊。這種現(xiàn)象會使村干部“干部得益、農(nóng)民受損”的越軌行為頻發(fā),使得國家公共資源不能被合理、公平的使用,從而導(dǎo)致基層小微權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴重,村莊治理效能“大打折扣”。在這種現(xiàn)實背景下,政策導(dǎo)向賦予的資源稟賦就不能完全成為助推村莊內(nèi)生性發(fā)展的有效動力,反而隨著村干部資源汲取角色的形成路徑而逐漸成為阻礙鄉(xiāng)村治理有效的“資源詛咒”。因此,鄉(xiāng)村“政府資源驅(qū)使模式”的形成機理也得以構(gòu)建。在政府資源驅(qū)使的鄉(xiāng)村治理模式中,村干部在意識到自身的角色行為是需要通過政府授權(quán)來完成“行政任務(wù)”的同時,由于利己傾向的滋生而會在職權(quán)范圍內(nèi)利用職務(wù)權(quán)力將政府資源變現(xiàn)為自己的經(jīng)濟利益或者政治利益?；诖?村干部在其行為邏輯中從本應(yīng)促使政府項目、惠農(nóng)政策得以公平分配的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變?yōu)槔霉操Y源支配權(quán)實現(xiàn)個人自利性訴求的“利己者”。

通渭縣石灘村村委會主任HWG案例。石灘村位于通渭縣碧玉鎮(zhèn),全村農(nóng)戶共499戶,總?cè)丝诩s2 171人,全村耕地面積10 110畝,其中人均耕地4.67畝,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入來源主要以種植業(yè)和外出務(wù)工為主。HWG屬于本村的經(jīng)濟能人,一直生活在本村,后因機緣巧合熟識了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員并萌生競選村干部的想法。在成為村干部后,HWG成為了堅定的政府“代理人”,積極向上級政府靠攏并協(xié)助完成上級政府下發(fā)給石灘村的各項行政任務(wù),因此也得到了一些政策資源方面的傾斜扶持。對于政府的資源下放,HWG不僅“照單全收”,并且在資源配置的過程中存在以個人意志為主導(dǎo)的分配。以此為基礎(chǔ),HWG的自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展在石灘村中也占據(jù)了更有利的主導(dǎo)地位,國家政策、項目資源也成為部分村干部牟利的工具。HWG的這種做法進一步導(dǎo)致本應(yīng)普惠村莊的國家資源被村干部“壟斷”,在資源分配評議工作中不以村民實際情況、需求程度為依據(jù),而是以能夠滿足自身利益“拉關(guān)系、看人情”的利己傾向為主要條件,優(yōu)先分配給自己人和身邊人。對于頗有微詞的上訪群眾,HWG會通過以小組長頭銜為交換的條件讓上訪者的親戚去做上訪者的工作,說服這些村民不要上訪。另外,HWG還會以“五保戶”“低保戶”的評選為條件拉攏上訪者,進一步杜絕村莊的上訪行為。至此,石灘村村干部與農(nóng)戶之間出現(xiàn)信任危機,同時也導(dǎo)致了石灘村治理低效的現(xiàn)實困境。

由于村干部角色異化與石灘村監(jiān)察機制的缺失使得資源下鄉(xiāng)過程中干部與村民之間缺乏橫向互動,導(dǎo)致原本致力于石灘村發(fā)展的國家資源成為了村干部牟利謀權(quán)的來源和手段。在石灘村社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)陷入寡頭秩序的同時,村莊治理的有效性受到傳統(tǒng)自上而下的科層體制所制約,形成了政府資源驅(qū)使的鄉(xiāng)村治理模式。在該模式下,村干部能夠保證公共項目在村莊內(nèi)部的平穩(wěn)落地,但是村干部“私人關(guān)系化”的分配方式導(dǎo)致了村莊內(nèi)部出現(xiàn)貧富差距拉大、社會結(jié)構(gòu)失序的結(jié)果,最終造成鄉(xiāng)村低效治理的現(xiàn)實局面。

3.宗族權(quán)威依賴模式:鄉(xiāng)村無效治理。“理解偏差-低質(zhì)量執(zhí)行”組合的行為邏輯中,村干部一方面被血緣輩分所劃分出來的等級制度所約束,從而缺失鏈接外生性資源稟賦的能力,無法準確理解國家政策。這會造成外部項目資源下鄉(xiāng)后難以落地的現(xiàn)象,使得村莊資源配置呈現(xiàn)碎片化、空心化特征,導(dǎo)致村莊治理的內(nèi)生性動力不足并加劇對宗族力量的依賴性,造成村莊治權(quán)被鄉(xiāng)土族權(quán)俘獲的情況。另一方面,在農(nóng)村基層體制改革中,部分農(nóng)村地區(qū)管理與組織體制并不完善,導(dǎo)致其治理職能未被充分發(fā)揮。村民對于外部資源性質(zhì)來源缺乏認知,只能通過宗族長老或氏族家長的意志來建構(gòu)社會治理秩序。因此,村莊“宗族勢力管制模式”也得以構(gòu)建。在宗族權(quán)威依賴的鄉(xiāng)村治理模式中,一方面,村干部需要維持已有的治理紅利并對村莊內(nèi)部的宗族權(quán)威持續(xù)賦權(quán);另一方面,村干部為了進一步謀取利益必然會強化和延續(xù)當(dāng)前的治理路徑,并通過其身份的附屬價值來獲取更多回報。因此,當(dāng)宗族權(quán)威的勢力范疇超出治理權(quán)限并具備對村莊的強支配力時,便容易引起鄉(xiāng)村的制度失靈從而逐漸呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村無效治理的結(jié)局。

丹鳳縣桃坪村村干部DM案例。桃坪村位于丹鳳縣城東北部,全村戶籍人口共計716人。由于地理位置距鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為偏遠且村莊經(jīng)濟發(fā)展的情況不容樂觀,桃坪村與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的接觸相比周邊其他村莊較少,在與周邊村莊進行項目資源的競爭時往往處于劣勢,導(dǎo)致村莊資源稟賦較差。因此,桃坪村的基層組織體制趨于軟化,村中大姓為了增加在村莊社會中的話事權(quán)、彰顯宗族力量并且牟取不正當(dāng)?shù)睦?通過修族譜的方式形成了當(dāng)?shù)氐姆钦街卫斫M織,并以族譜名單為依據(jù)從中推選村干部的候選人。據(jù)當(dāng)?shù)卮迕馤QS反映:“我們村的村干部不給我們小姓村民辦事,找他們辦事都一大堆借口,但大姓家族的人找他們就什么都給辦,如果不給他們好處的話,國家下來的優(yōu)惠政策都沒我們的事情”。在具體的職務(wù)行為中,DM對上消極應(yīng)付、積極性不高,面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)往往持被動執(zhí)行的態(tài)度。另外,對下維護宗族權(quán)益,對本族農(nóng)戶和給予自己好處的村民偏袒庇護,優(yōu)先向村中大姓農(nóng)戶和近親友鄰分配公有資源,并且在公有資源稀缺的情況下侵占村莊小姓農(nóng)戶的既得利益,導(dǎo)致村莊發(fā)展陷入停滯階段。農(nóng)戶DJM表示“村干部在劃分村莊地基的時候不顧個別村民反對,強行在其他村民的地基上蓋上自己的房子,就因為他們是大姓,人太多我們?nèi)遣黄稹薄Ｔ诖爽F(xiàn)實背景下,桃坪村的良性治理格局被打破,村莊的科層體制秩序被非正式的宗族勢力所割裂,最終形成了“宗族權(quán)威依賴”的村莊治理模式,導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序混亂,造成鄉(xiāng)村無效治理。

桃坪村外部資源稟賦的缺位使得村莊進一步發(fā)展的機會逐漸喪失,而上級監(jiān)察機制的盲點又為村莊非正式組織的治理權(quán)威提供了“生存”的沃土。在村莊治理空間被宗族勢力不斷吞噬的情況下,農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村治理就不再是一種自治層面的社會公眾參與,而是衍化成為派系利益之間的拉鋸與爭奪。

四、政策啟示與建議

縱觀我國西部地區(qū)的村莊治理現(xiàn)實,目前所面臨最大的實踐困境源自于村干部角色的弱化甚至異化。這使得基層治理組織的主體性缺失,造成村莊治理能力的斷崖式下跌,在破壞了“政府村莊個人”良性互動關(guān)系的同時,也導(dǎo)致村莊的治理有效性趨于低效甚至無效。鑒于此,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的理想路徑應(yīng)在于如何正確引導(dǎo)村干部角色歸正,通過激活村干部應(yīng)然理想角色進而挖掘村莊的資源稟賦,并促使資源汲取、宗族勢力角色村干部向應(yīng)然理想角色村干部轉(zhuǎn)型,以此來構(gòu)建鄉(xiāng)村善治新格局。

1.培養(yǎng)正確角色意識,構(gòu)建應(yīng)然理想角色村干部隊伍。培養(yǎng)村干部對不同角色定位的正確認知并使其能夠準確領(lǐng)悟角色定位可以幫助村干部養(yǎng)成符合角色期待的觀念,在促使自身應(yīng)然角色與實然角色達到平衡的同時,實現(xiàn)組織期待與個人期待的同構(gòu)。第一,要積極組織村干部學(xué)習(xí)黨的最新理論成果、政策文件精神以及相關(guān)法律法規(guī),提高村干部理論水平;第二,要創(chuàng)新培訓(xùn)方式方法,利用現(xiàn)代技術(shù)手段強化培訓(xùn)的深度廣度,可依托高校成人教育、地方黨校等教育機構(gòu),也可以發(fā)展現(xiàn)代新媒體平臺、遠程教育等途徑提升村干部的綜合素質(zhì);第三,應(yīng)善于利用各種正反面典型對村干部進行思想教育,以此來進一步構(gòu)建鄉(xiāng)村應(yīng)然理想角色的村干部隊伍抑或促使資源汲取角色、宗族勢力角色村干部向應(yīng)然理想角色村干部回歸。

2.促進角色規(guī)范建設(shè),完善村干部小微權(quán)力監(jiān)察機制。促進村干部角色規(guī)范建設(shè)、構(gòu)建農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督機制是推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要環(huán)節(jié),能夠充分發(fā)揮出制度對村干部角色弱化、異化的制約作用,最大限度地減少村干部權(quán)力出軌、個人尋租等行為。第一,要規(guī)范村民會議或村民代表會議議事程序,結(jié)合本村實際制定“村民會議議事制度”,避免個人獨斷現(xiàn)象的發(fā)生,進一步約束村干部的權(quán)力范圍;第二,要嚴格執(zhí)行法律法規(guī)及村務(wù)公開有關(guān)規(guī)定,建立小微權(quán)力農(nóng)民協(xié)同監(jiān)察機制,形成上下聯(lián)動的監(jiān)督模式;第三,要結(jié)合實際創(chuàng)新民主監(jiān)督的具體形式,使民主監(jiān)督制度落到實處,并針對《村組法》缺乏責(zé)任追究規(guī)定的不足,建立村干部違規(guī)決策、管理損害賠償制度。

3.厘清治權(quán)與族權(quán)的治理格局,穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。隨著宗族權(quán)威正面功能的逐漸衰退,其在處理村莊事務(wù)和宗族事務(wù)上往往會呈現(xiàn)出偏私性的特征。因此,使村干部職能在應(yīng)然理想角色層面發(fā)揮出最大效用能夠提升宗族勢力在政治介入時的自我約束,對厘清鄉(xiāng)村治權(quán)與族權(quán)的治理格局、發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理優(yōu)越性具有助力作用。為此,第一,堅持黨對鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo),打擊村莊一切非法宗族勢力和活動,清除阻礙村莊有序治理的“頑疾”,推行農(nóng)村基層法制建設(shè);第二,強化村干部思想政治教育,使村干部能夠拒絕為不合理的請求、要求提供便利,引導(dǎo)其發(fā)揮正向積極作用;第三,利用好宗族權(quán)威資源,使其良性嵌入村莊治理,引導(dǎo)農(nóng)村宗族勢力積極參與到鄉(xiāng)村治理中來。