劉紀(jì)達(dá)，宋雨薇，安 實(shí)，董昌其

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001)

0 引言

自然災(zāi)害是制約國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要因素[1]，中國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為突出的國(guó)家之一[2]。2018年3月國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家整合13方面應(yīng)急職能組建應(yīng)急管理部[3-4]。為提升自然災(zāi)害防治能力、進(jìn)一步提升部門間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，國(guó)務(wù)院于2019年3月建立由應(yīng)急管理部、發(fā)展改革委和財(cái)政部為牽頭部門，共14家部門和單位組成的自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)系會(huì)議制度[5]。2020年5月，國(guó)務(wù)院決定于2020年至2022年開(kāi)展第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作[6]?，F(xiàn)階段自然災(zāi)害與其他類型的突發(fā)事件相互交織、相互疊加的現(xiàn)象突出，群發(fā)或鏈發(fā)突發(fā)事件增多?？梢?jiàn)，單一應(yīng)急組織已無(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)與滿足處置自然災(zāi)害的各類需求，亟需不同層次、不同規(guī)模、不同類型的應(yīng)急組織間進(jìn)一步協(xié)調(diào)與配合。

現(xiàn)階段，計(jì)劃型的制度化應(yīng)急協(xié)調(diào)與響應(yīng)型的自發(fā)式應(yīng)急協(xié)調(diào)是應(yīng)急協(xié)調(diào)關(guān)系的主要表現(xiàn)形式[7]。一方面，為有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、減輕自然災(zāi)害造成的各項(xiàng)損失，各類應(yīng)急組織通過(guò)建立協(xié)調(diào)機(jī)制、健全應(yīng)急預(yù)案、簽訂戰(zhàn)略協(xié)議等形式形成制度化應(yīng)急協(xié)調(diào)關(guān)系。另一方面，應(yīng)急組織在應(yīng)急處置、應(yīng)急救援、應(yīng)急保障實(shí)踐中將形成一種非正式和自發(fā)式的應(yīng)急協(xié)調(diào)關(guān)系，擴(kuò)大應(yīng)急協(xié)調(diào)與應(yīng)急合作的異質(zhì)性資源。為更準(zhǔn)確、清晰地解讀與刻畫突發(fā)事件應(yīng)急管理中各應(yīng)急組織間的合作、博弈與互動(dòng)關(guān)系，應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)研究得到學(xué)界的廣泛關(guān)注[8-10]。學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)分析方法應(yīng)用到自然災(zāi)害[11]、事故災(zāi)難[12]、突發(fā)公共衛(wèi)生事件[13]等典型案例描述與分析中，相關(guān)研究結(jié)合應(yīng)急管理的全周期特征和應(yīng)急管理任務(wù)類型，對(duì)不同規(guī)模、不同層次、不同階段的應(yīng)急組織間合作與協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行刻畫[14]。同時(shí)，學(xué)界已注意到應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)性演進(jìn)性特征，亦有研究圍繞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、節(jié)點(diǎn)屬性的時(shí)序演進(jìn)與關(guān)系演化開(kāi)展有益探索。

自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商制度作為應(yīng)急組織間溝通協(xié)調(diào)的形式之一，是統(tǒng)籌商定應(yīng)急協(xié)調(diào)事項(xiàng)、對(duì)接應(yīng)急協(xié)作需求、研究部署各項(xiàng)應(yīng)急任務(wù)的重要機(jī)制和平臺(tái)。探索自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商整體模式與實(shí)踐效能，對(duì)提升應(yīng)急組織協(xié)調(diào)水平、支撐應(yīng)急指令部署、助力應(yīng)急響應(yīng)實(shí)踐具有重要意義。然而，既有研究多以介紹自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商制度實(shí)踐為主要內(nèi)容，尚未從理論視角對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商制度展開(kāi)探索，探討應(yīng)急組織在應(yīng)急會(huì)商中的協(xié)調(diào)機(jī)制與互動(dòng)關(guān)系的研究成果較少，未能對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商實(shí)踐提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。

為此，本文研究將構(gòu)建我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)考察應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)規(guī)模的整體結(jié)構(gòu)與節(jié)點(diǎn)屬性，結(jié)合時(shí)序視角對(duì)應(yīng)急管理部組建前后應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的演進(jìn)特征進(jìn)行分析，可視化地探究自然災(zāi)害的應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)模式，在此基礎(chǔ)上，提出提升自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商效率的對(duì)策建議，以期為優(yōu)化自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制提供參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

網(wǎng)絡(luò)是突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中的有效組織模式，同時(shí)也是分析網(wǎng)絡(luò)中組織節(jié)點(diǎn)交互關(guān)系的重要方法[15]。本文研究擬從網(wǎng)絡(luò)視角探尋自然災(zāi)害的應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)引入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，將參與自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商的職能部門視為網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，構(gòu)建自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，并從網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)屬性2個(gè)方面對(duì)應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行刻畫與分析，解讀各職能部門間的合作關(guān)系。

在數(shù)據(jù)收集方面，本文以“全國(guó)自然災(zāi)害基本情況”在應(yīng)急管理部、民政部以及國(guó)家減災(zāi)網(wǎng)的門戶網(wǎng)站進(jìn)行檢索，收集得到2015年4月至2021年3月相關(guān)職能部門聯(lián)合發(fā)布的月度、季度、年度全國(guó)自然災(zāi)害基本情況的通知與政策，共72條。在歷次全國(guó)自然災(zāi)害基本情況發(fā)布中，通知圍繞洪澇、地質(zhì)、干旱、風(fēng)雹、臺(tái)風(fēng)、地震、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害，對(duì)各職能部門的會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行刻畫與描述。本文通過(guò)梳理通知中牽頭部門與職能部門在應(yīng)急會(huì)商中的協(xié)調(diào)與互動(dòng)關(guān)系，建立部門間的交互關(guān)系矩陣，并據(jù)此構(gòu)建中央層面的自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。

2 應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與分析

2.1 應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析

為清晰表現(xiàn)不同時(shí)期自然災(zāi)害的應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的基本概貌，以應(yīng)急管理部組建(2018年4月)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分別構(gòu)建應(yīng)急管理部組建前與組建后的自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，如圖1所示。由圖1可知，應(yīng)急管理部組建前后的自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的數(shù)量即網(wǎng)絡(luò)中涉及的職能機(jī)構(gòu)與單位數(shù)分別為19與18，說(shuō)明應(yīng)急管理部的組建降低了應(yīng)急會(huì)商職能機(jī)構(gòu)的異質(zhì)性，網(wǎng)絡(luò)的機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)數(shù)量有所精簡(jiǎn)。應(yīng)急管理部組建后，應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)由42.24%降至34.57%，說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)存在的核心機(jī)構(gòu)數(shù)量減少或機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)權(quán)力平均傾向。對(duì)比圖1(a)和圖1(b)可知，應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)由民政部與國(guó)家減災(zāi)辦轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急管理部。為考察自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的密集程度，引入相對(duì)網(wǎng)絡(luò)密度概念進(jìn)行分析，應(yīng)急管理部組建前后應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的相對(duì)網(wǎng)絡(luò)密度分別為27.421，17.233，說(shuō)明不同階段網(wǎng)絡(luò)形態(tài)均較為緊密，各機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)間均傾向于形成較為嚴(yán)密的協(xié)調(diào)關(guān)系。從演進(jìn)視角看，在應(yīng)急管理部組建后，特別是自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會(huì)議制度等常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，使得各職能機(jī)構(gòu)不必依托專項(xiàng)會(huì)商協(xié)調(diào)工作建立聯(lián)系。雖然網(wǎng)絡(luò)緊密程度有所減弱，但在一定程度上可降低協(xié)調(diào)成本、規(guī)避應(yīng)急資源浪費(fèi)。在網(wǎng)絡(luò)視角下，形成由緊密集中型網(wǎng)絡(luò)向緊密耦合型網(wǎng)絡(luò)的演進(jìn)路徑。

圖1 應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)

2.2 應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)分析

本文將通過(guò)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)屬性指標(biāo)與機(jī)構(gòu)間關(guān)系弦圖分析自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)組織角色的功能定位與互動(dòng)關(guān)系。基于核心-邊緣理論與結(jié)構(gòu)洞理論，分別計(jì)算應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)各機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)的核心度(Corene)與限制度(Constraint)，應(yīng)急管理部組建前、后網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)屬性分別見(jiàn)表1～2。其中，Corene的取值為降序排序，Constraint的取值為升序排序，并分別列出排名前10的機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)名稱。核心度是刻畫機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中影響力大小和靠近網(wǎng)絡(luò)中心程度的指標(biāo)；限制度表示機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中擁有結(jié)構(gòu)洞的能力，進(jìn)而反映機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源的控制程度與傳遞水平。應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的機(jī)構(gòu)間關(guān)系弦圖如圖2所示，可有效表示職能部門節(jié)點(diǎn)間的往來(lái)頻率和交互關(guān)系，判別職能部門間交互的親疏程度。

圖2 應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的機(jī)構(gòu)間關(guān)系弦圖

表1 應(yīng)急管理部組建前網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)屬性

在應(yīng)急管理部組建前的第1階段，國(guó)家減災(zāi)辦與民政部的核心度最高且限制度最低，關(guān)系弦圖中2者的譜帶最寬，說(shuō)明2者既靠近應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的中心位置，同時(shí)對(duì)其他機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)間的協(xié)調(diào)與溝通有較大的影響力，在應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中起主導(dǎo)作用。由表1可知，網(wǎng)絡(luò)中核心度排名靠前的節(jié)點(diǎn)多為各類自然災(zāi)害防治的職能機(jī)構(gòu)，如地震局、林業(yè)局、氣象局、水利部等，說(shuō)明這類機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中更傾向于發(fā)揮自己的政策保障角色。而網(wǎng)絡(luò)中限制度排名靠前的節(jié)點(diǎn)多為減災(zāi)會(huì)商協(xié)調(diào)的輔助機(jī)構(gòu)，其在網(wǎng)絡(luò)中受影響程度較低，因此更容易發(fā)揮節(jié)點(diǎn)的協(xié)調(diào)與中介屬性。

表2 應(yīng)急管理部組建后網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)屬性

在應(yīng)急管理部組建后的第2階段，應(yīng)急管理部的核心度指標(biāo)遠(yuǎn)高于其他機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)，且因限制度較小而擁有更多結(jié)構(gòu)洞的能力，在自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中同時(shí)履行主導(dǎo)核心和協(xié)調(diào)串聯(lián)角色。同時(shí)，應(yīng)急管理部與其他節(jié)點(diǎn)的聯(lián)結(jié)譜線最寬，說(shuō)明其具有更強(qiáng)的資源輸出能力，應(yīng)急管理部的支點(diǎn)與橋梁紐帶作用得以強(qiáng)化。相對(duì)應(yīng)的，國(guó)家減災(zāi)辦的日常協(xié)調(diào)職能劃歸應(yīng)急管理部實(shí)施，因此其核心度與限制度排序均未在前10。與第1階段相類似，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、氣象局、水利部、自然資源部等具有災(zāi)害協(xié)調(diào)管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)仍具有較高的核心度指標(biāo)和網(wǎng)絡(luò)資源交互水平，是應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的核心區(qū)節(jié)點(diǎn)，保障并支撐著應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施。國(guó)鐵集團(tuán)、統(tǒng)計(jì)局、衛(wèi)生健康委、交通運(yùn)輸部等輔助機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)依然具有較低的限制度，雖然對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源的占有率較低，但均為應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的橋梁與紐帶節(jié)點(diǎn)，具有較強(qiáng)的信息傳遞和共享能力。

3 應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)凝聚子群分析

3.1 應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)分析

本文將基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的CONCOR模型考查自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)凝聚子群情況。應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)分區(qū)如圖3所示，應(yīng)急管理部組建前后的自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)均擁有3個(gè)凝聚子群。研究基于各機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)在國(guó)家各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中的職能要求與節(jié)點(diǎn)屬性參數(shù)，將獲得的凝聚子群依次劃分為核心牽頭機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)、跟隨配合機(jī)構(gòu)。

由圖3(a)可知，在應(yīng)急管理部組建前，民政部與國(guó)家減災(zāi)辦是網(wǎng)絡(luò)的核心牽頭機(jī)構(gòu)，地震局、交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、海洋局、林業(yè)局、統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部、氣象局、水利部、衛(wèi)生計(jì)生委、聯(lián)合參謀部、紅十字總會(huì)、政治工作部共13個(gè)機(jī)構(gòu)為網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)，保監(jiān)會(huì)、中國(guó)鐵路總公司、住建部、工信部則為網(wǎng)絡(luò)的跟隨配合機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急管理部組建后，由于職能機(jī)構(gòu)的變革與機(jī)構(gòu)職責(zé)的重新分配，圖3(b)顯示應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的子群劃分情況亦發(fā)生顯著變化。此時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的核心牽頭機(jī)構(gòu)為應(yīng)急管理部與國(guó)家減災(zāi)辦，協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、氣象局、林草局與自然資源部，跟隨配合機(jī)構(gòu)由工信部、國(guó)鐵集團(tuán)、交通運(yùn)輸部、衛(wèi)生健康委、住建部、統(tǒng)計(jì)局、政治工作部、銀保監(jiān)會(huì)、聯(lián)合參謀部、糧食和物資儲(chǔ)備局共11家機(jī)構(gòu)與單位構(gòu)成。

圖3 應(yīng)急管理部組建前、后應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)分區(qū)

民政部與應(yīng)急管理部分別作為不同階段國(guó)家減災(zāi)辦的辦事機(jī)構(gòu)，與其共同組成不同階段網(wǎng)絡(luò)的核心牽頭機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急管理部組建前，由于自然災(zāi)害的職能較為分散，應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)規(guī)模較大；在應(yīng)急管理部組建后，作為各類型災(zāi)害業(yè)務(wù)主管部門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、氣象局、林草局與自然資源部共同構(gòu)成協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)集合。其他相關(guān)職能機(jī)構(gòu)則由原協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為跟隨配合機(jī)構(gòu)，如統(tǒng)計(jì)局、紅十字總會(huì)、聯(lián)合參謀部、政治工作部等。

3.2 應(yīng)急管理部組建前網(wǎng)絡(luò)凝聚子群分析

為討論自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中各子群的派系結(jié)構(gòu)與資源流動(dòng)關(guān)系，研究得到應(yīng)急管理部組建前網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)子群的密度矩陣見(jiàn)表3，機(jī)構(gòu)子群?；鶊D如圖4所示。同時(shí)，將結(jié)合E-I指數(shù)對(duì)子群的分派性進(jìn)行度量，E-Iindex=(EL-IL)/(EL+IL)，其中，EL代表機(jī)構(gòu)子群間的關(guān)系數(shù)，IL代表機(jī)構(gòu)子群內(nèi)部的關(guān)系數(shù)。

表3 應(yīng)急管理部組建前的網(wǎng)絡(luò)密度矩陣

圖4 應(yīng)急管理部組建前的機(jī)構(gòu)子群?；鶊D

在應(yīng)急管理部組建前，應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的E-I指數(shù)為0.239，表明各機(jī)構(gòu)子群的外部關(guān)系稍多于內(nèi)部關(guān)系數(shù)量。網(wǎng)絡(luò)中的各機(jī)構(gòu)子群關(guān)系趨向于隨機(jī)分布，這與不同類型自然災(zāi)害分別隸屬于不同職能機(jī)構(gòu)有關(guān)，各機(jī)構(gòu)子群在網(wǎng)絡(luò)中處于相對(duì)平等的位置。對(duì)于各機(jī)構(gòu)子群而言，核心牽頭機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)與跟隨配合機(jī)構(gòu)的E-I指數(shù)分別為0.166，0.281，0.421。說(shuō)明核心牽頭機(jī)構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系較多，更傾向于子群內(nèi)部的相互認(rèn)同，而非與其他子群發(fā)生合作。應(yīng)急管理部組建前，民政部是通過(guò)國(guó)家減災(zāi)辦的議事協(xié)調(diào)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與各職能部門的會(huì)商與協(xié)調(diào)。

在網(wǎng)絡(luò)資源輸出與獲取方面，核心牽頭機(jī)構(gòu)在會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中扮演資源輸出子群的角色，其對(duì)協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)與跟隨配合機(jī)構(gòu)的資源給予程度較高。同時(shí)，核心牽頭機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)間具有更高頻、更緊密的合作關(guān)系。由表3可知，協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)子群與跟隨配合機(jī)構(gòu)子群相互之間的資源輸出與資源獲取是相等的，說(shuō)明協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)與跟隨配合機(jī)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)的資源獲取子群與資源傳遞子群。

3.3 應(yīng)急管理部組建后網(wǎng)絡(luò)凝聚子群分析

研究梳理應(yīng)急管理部組建后的自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的密度矩陣見(jiàn)表4，并據(jù)此繪制機(jī)構(gòu)子群桑基圖如圖5所示。

表4 應(yīng)急管理部組建后的密度矩陣

圖5 應(yīng)急管理部組建后的機(jī)構(gòu)子群桑基圖

從網(wǎng)絡(luò)的分派結(jié)構(gòu)方面看，與上一階段應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)相比，應(yīng)急管理部組建后的網(wǎng)絡(luò)E-I指數(shù)明顯上升，為0.353。說(shuō)明各機(jī)構(gòu)子群間的合作關(guān)系較多，應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)不存在派系林立的情形。這一階段中各機(jī)構(gòu)子群對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)和其他機(jī)構(gòu)子群的認(rèn)同感更高，能更有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。在機(jī)構(gòu)子群角度，其E-I指數(shù)由高到低排序依次為核心牽頭機(jī)構(gòu)子群(0.552)、跟隨配合機(jī)構(gòu)子群(0.298)、協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)子群(0.135)。其中，以應(yīng)急管理部和國(guó)家減災(zāi)辦核心牽頭機(jī)構(gòu)E-I指數(shù)最高，說(shuō)明核心牽頭機(jī)構(gòu)更傾向于與其他機(jī)構(gòu)子群間形成的外部合作關(guān)系，而非應(yīng)急管理部與國(guó)家減災(zāi)辦間形成內(nèi)部合作關(guān)系。這是由于應(yīng)急管理部組建后，國(guó)家減災(zāi)辦、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家防總以及國(guó)家森防指等國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的具體職能分別由民政部、地震局、水利部與林業(yè)局轉(zhuǎn)設(shè)應(yīng)急管理部，該階段應(yīng)急管理部擁有更多的自然災(zāi)害應(yīng)急資源，可以更平等和直接地與相關(guān)職能部門建構(gòu)應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)關(guān)系，與上一階段民政部需依托國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)平臺(tái)開(kāi)展減災(zāi)會(huì)商協(xié)調(diào)的工作機(jī)制有一定差異。

從網(wǎng)絡(luò)資源的輸出與獲取方面看，應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中核心牽頭機(jī)構(gòu)的資源輸出大于資源獲取，而協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)與跟隨配合機(jī)構(gòu)均是資源獲取大于資源輸出。同時(shí)，核心牽頭機(jī)構(gòu)仍然表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)資源輸出最多的機(jī)構(gòu)子群，而協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)則是網(wǎng)絡(luò)資源獲取最多的機(jī)構(gòu)子群。同時(shí)，核心牽頭機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)和跟隨配合機(jī)構(gòu)的資源輸出水平差異較上一階段有所降低，即3者的資源輸出總量差值呈減小趨勢(shì)。

4 自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)模式的優(yōu)化建議

4.1 實(shí)現(xiàn)日常應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)與災(zāi)情發(fā)布協(xié)調(diào)統(tǒng)一

本文主要是對(duì)各職能機(jī)構(gòu)在全國(guó)自然災(zāi)害基本情況發(fā)布時(shí)建立會(huì)商協(xié)調(diào)關(guān)系的客觀描述，但日常應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)的實(shí)施同樣重要。堅(jiān)持常態(tài)化與非常態(tài)化應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)相結(jié)合，規(guī)避或降低應(yīng)急資源的重復(fù)配置，對(duì)提升職能機(jī)構(gòu)會(huì)商協(xié)調(diào)的綜合水平具有重要意義。除災(zāi)害數(shù)量、受災(zāi)人數(shù)、轉(zhuǎn)移安置、房屋倒塌、農(nóng)業(yè)受災(zāi)、經(jīng)濟(jì)損失等自然災(zāi)害基本信息與情況匯總發(fā)布外，應(yīng)急管理部與國(guó)家減災(zāi)辦還需綜合考量洪澇、地質(zhì)、干旱、風(fēng)雹、臺(tái)風(fēng)、地震、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害發(fā)展規(guī)律，依據(jù)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的實(shí)踐特征，帶動(dòng)各職能機(jī)構(gòu)深入開(kāi)展應(yīng)急減災(zāi)的日常研判與會(huì)商合作。

4.2 充分發(fā)揮各項(xiàng)部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)

為解決自然災(zāi)害的跨部門事項(xiàng)、提升自然災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)水平，我國(guó)在中央層面形成以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與部際聯(lián)席會(huì)議為主的應(yīng)急協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制。在應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)實(shí)踐中，需依托議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室與部際聯(lián)系會(huì)議辦公室的日常部署以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員單位會(huì)議與部際聯(lián)席會(huì)議聯(lián)絡(luò)員會(huì)議的專項(xiàng)部署，發(fā)揮部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)各職能機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理職能的實(shí)施，加深各職能機(jī)構(gòu)間的合作關(guān)系，積累、筑牢自然災(zāi)害減災(zāi)會(huì)商的信任基礎(chǔ)。同時(shí)，要及時(shí)優(yōu)化與自然災(zāi)害應(yīng)急相關(guān)的部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，如更新機(jī)構(gòu)類別、納入資源優(yōu)勢(shì)機(jī)構(gòu)、延伸機(jī)構(gòu)職能等，以實(shí)現(xiàn)部際協(xié)調(diào)機(jī)制更新并保持部際協(xié)調(diào)平臺(tái)活力。

4.3 以應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)助力應(yīng)急響應(yīng)處置實(shí)踐

部署應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)是以提升自然災(zāi)害應(yīng)急水平、減輕自然災(zāi)害相關(guān)損失為根本目標(biāo)。需搭建會(huì)商協(xié)調(diào)與應(yīng)急實(shí)踐相銜接的橋梁與紐帶，充分挖掘職能機(jī)構(gòu)在應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)中形成的合作規(guī)模與組織基礎(chǔ)，推動(dòng)自然災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)與應(yīng)急處置的高效實(shí)施。如優(yōu)化應(yīng)急管理與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、氣象、自然資源、林業(yè)和草原等機(jī)構(gòu)部門的災(zāi)情評(píng)估與預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，提升各類自然災(zāi)害信息預(yù)警預(yù)報(bào)效率；完善應(yīng)急管理與財(cái)政、糧食和物資儲(chǔ)備、紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)的會(huì)商研判協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，提升自然災(zāi)害救災(zāi)資金、救災(zāi)物資的配置水平與人員轉(zhuǎn)移安置、生活救助能力；建立健全應(yīng)急管理、綜合性消防救援隊(duì)伍與國(guó)有企業(yè)及專業(yè)救援隊(duì)伍的協(xié)同救援機(jī)制，形成應(yīng)急救援異質(zhì)性優(yōu)勢(shì)、提升災(zāi)害應(yīng)急救援合作效能。

5 結(jié)論

1)自然災(zāi)害應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)具有向核心節(jié)點(diǎn)集聚的趨勢(shì)，且網(wǎng)絡(luò)整體緊密程度較高。應(yīng)急管理部組建前后，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模因應(yīng)急管理部的組建降低了職能機(jī)構(gòu)的異質(zhì)性而有所精簡(jiǎn)。網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)與相對(duì)網(wǎng)絡(luò)密度均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，形成由緊密集中型網(wǎng)絡(luò)向緊密耦合型網(wǎng)絡(luò)的演進(jìn)路徑。

2)在應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中，同為不同時(shí)期國(guó)家減災(zāi)辦職能承擔(dān)機(jī)構(gòu)的民政部或應(yīng)急管理部具有最高的核心度與最低的限制度指標(biāo)，說(shuō)明二者同時(shí)履行核心與串聯(lián)機(jī)構(gòu)角色。民政部或應(yīng)急管理部與其他機(jī)構(gòu)的連接譜線最寬，說(shuō)明二者是網(wǎng)絡(luò)的資源輸出者。自然災(zāi)害的業(yè)務(wù)主管部門或具有協(xié)調(diào)管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)一般具有更高的核心度指標(biāo)，距離網(wǎng)絡(luò)中心較近，是網(wǎng)絡(luò)形成的支撐機(jī)構(gòu)。其他網(wǎng)絡(luò)中輔助機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)則因資源輸出能力弱和對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的影響小，具有較低的限制度指標(biāo)，在網(wǎng)絡(luò)中多以資源傳遞的中介機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。

3)應(yīng)急會(huì)商協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的子群均可劃分為核心牽頭機(jī)構(gòu)子群、協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)子群與跟隨配合機(jī)構(gòu)子群3種類型。網(wǎng)絡(luò)的E-I指數(shù)由0.239上升至0.353，說(shuō)明應(yīng)急管理部組建后網(wǎng)絡(luò)子群間的合作關(guān)系增強(qiáng)，子群間和子群對(duì)網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)同感更強(qiáng)，應(yīng)對(duì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)。核心牽頭機(jī)構(gòu)子群的E-I指數(shù)由0.166上升至0.552，表明應(yīng)急管理部組建后核心牽頭機(jī)構(gòu)子群更傾向于與其他機(jī)構(gòu)子群間形成的外部合作關(guān)系在網(wǎng)絡(luò)資源分配方面，核心牽頭機(jī)構(gòu)子群始終扮演著資源輸出者的角色，而協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)子群和跟隨配合機(jī)構(gòu)子群更傾向于資源的獲取與雙向交換。