王思倩 李 群 何 嫻

(湖北省對外科技交流中心，湖北 武漢 430071)

0 引言

科技發(fā)展規(guī)劃是政府為實現(xiàn)一定時期內(nèi)的科技發(fā)展目標而制定的總體方案，主要包括指導思想、基本原則、發(fā)展目標、重點領域、支撐措施等內(nèi)容，是政府從國家或地區(qū)的角度宏觀考慮經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要而制定的指導性、前瞻性、綱領性的文件。2001年，科技部印發(fā)《關于進一步加強地方科技工作的若干意見》指出[1]，地方科技管理部門要加強區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究，做好區(qū)域創(chuàng)新體系建設規(guī)劃，指明了地方科技規(guī)劃的戰(zhàn)略意義。2021年10月，湖北省發(fā)布《湖北省科技創(chuàng)新“十四五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)[2]，這是湖北省在未來5年內(nèi)的科技發(fā)展藍圖和行動方案。本文將該《規(guī)劃》作為研究對象，運用政策工具框架分析《規(guī)劃》的內(nèi)容和特點。

1 文獻綜述

在地方科技創(chuàng)新規(guī)劃研究中，仵鳳清、唐朝生等[3]突出了戰(zhàn)略的概念，并集成運用多種矩陣分析方法，構建了地方政府科技規(guī)劃模型。藺潔、房旭平、王婷[4]分析了“十一五”“十二五”“十三五”時期，我國31個省市區(qū)地方科技規(guī)劃中R&D經(jīng)費投入強度的目標值設置和完成度，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃目標領先的省份基本具備較高的規(guī)劃執(zhí)行水平。倪芝青、沈悅林、龔勤[5]運用線性加權綜合法對《杭州“十一五”科技發(fā)展規(guī)劃》《杭州市建設創(chuàng)新型城市規(guī)劃綱要》中可量化的指標進行測算，并依據(jù)測算結果對杭州科技發(fā)展規(guī)劃目標實現(xiàn)度進行評價。董麗華、羅萬有、牛國元[6]對照《寧夏“十一五”科技發(fā)展規(guī)劃》中確定的7大重點領域和39個優(yōu)先主題，分析比對了寧夏“十一五”期間科技計劃項目實際立項情況和執(zhí)行情況。

關于政策工具分析理論的應用，國內(nèi)學者大多是參考了Rothwell和Zegveld[7]的政策工具理論，即將政策工具劃分為環(huán)境型、供給型和需求型，并在此基礎上搭建相應的政策分析框架?；艋壑荹8]、董艷春和徐治立[9]運用環(huán)境型、供給型和需求型的政策工具基本框架(X維度)，分別分析了京鄂皖蘇等地、中美兩國之間的創(chuàng)新驅動政策工具的使用情況，并對今后各地出臺更加有效的創(chuàng)新驅動政策提出相關建議。李丹、廉玉金[10]則是在X維度基礎上，加入目標評價(Y維度)，構建了二維分析框架，并對《國際科技合作“十二五”專項規(guī)劃》進行分析。可以看出政策工具分析框架是在不斷豐富和完善中，研究者們根據(jù)研究分析對象的特點，設計、搭建和運用合適的分析框架。

2 研究設計

科技創(chuàng)新規(guī)劃是政府對科技活動進行管理和規(guī)劃的政策工具，是對未來一段時期內(nèi)科技活動的總體安排。各地根據(jù)國家相關科技政策和本地區(qū)的實際情況，制定了各地區(qū)科技創(chuàng)新規(guī)劃。本文將以符合地區(qū)科技發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容特征的政策工具分析框架為理論指導，運用內(nèi)容分析法，對湖北省“十四五”時期科技發(fā)展規(guī)劃政策文本進行分析。

2.1 科技政策工具分析框架

本文在政策工具分類的基礎上，結合科技活動的典型特征構建科技政策工具分析的三維度：基本政策工具維度(X維度)、科技活動過程維度(Y維度)、科技活動主體維度(Z維度)，并構建了科技政策工具三維分析框架(見圖1)。

圖1 科技政策工具三維分析框架

2.1.1 X維度：基本政策工具維度

Rothwell和Zegveld[11]提出的分類方法內(nèi)容較全，覆蓋面較廣，本文的基本政策工具維度將采用他們的分類方法，即將政策工具劃分為環(huán)境型、供給型和需求型。

環(huán)境型政策工具主要是指政府通過金融、稅收、法規(guī)等措施，從外部環(huán)境著手影響地區(qū)內(nèi)的科技活動，如制定營造良好競爭環(huán)境的法律法規(guī)、對企業(yè)研發(fā)費用加計扣除等，具體可細分為金融支持、稅收優(yōu)惠、法律規(guī)章、策略性措施等。供給型政策工具主要是指政府通過對資金、人才、設施、信息等的直接供給和服務，為科技活動提供推力，主要作用于科技活動的前端，具體可細分為財政資金投入、信息支持、人才培養(yǎng)、科技基礎設施建設、公共服務等。需求型政策工具主要是指政府為降低市場的不確定性而采取的措施，為科技活動提供拉力，主要作用于科技活動的后端，具體可細分為政府采購、貿(mào)易管制、國際合作、服務外包等。

2.1.2 Y維度：科技活動過程維度

X維度的三種類型分類是政策工具的基本特征，也能用于分析教育政策、經(jīng)濟政策等領域的政策，并未涵蓋科技政策的內(nèi)部特征，因此僅用X維度來分析科技政策，并不完備?？萍蓟顒颖旧碛衅洫毺氐奶攸c和規(guī)律，一項完整的科技活動流程好比一件科技產(chǎn)品，需要經(jīng)歷從基礎研究，到應用研發(fā)，再到商業(yè)化的全過程。所以本文將科技政策工具分析框架的Y維度設為科技活動過程維度：基礎研究、技術設備研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化。它們分別對應了科技活動的前端、中端和末端。

2.1.3 Z維度：科技活動主體維度

科技活動的組織開展，離不開多元主體的協(xié)同配合。參與科技活動的多元主體——企業(yè)、高校院所、政府、中介服務機構等構成了科技活動的另一個典型特征?？萍及l(fā)展規(guī)劃的制定應從社會科技進步和公共利益角度出發(fā)，全面綜合考慮激活各主體發(fā)揮作用所需的政策工具，思考如何才能讓各主體主動、高效地投入到科技活動的各環(huán)節(jié)中。例如，以企業(yè)為主體，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入、培育企業(yè)自主創(chuàng)新能力；以高校院所為主體，加強高校科研人員隊伍建設、保護科研人員的合法收益、產(chǎn)學研協(xié)同發(fā)展；以政府為主，推進科技管理體制改革和優(yōu)化服務；以中介服務機構為主，加強科技成果轉化服務平臺建設和科技創(chuàng)業(yè)服務體系建設。

科技政策工具分析框架內(nèi)三個維度間的相互作用關系如圖2所示。

圖2 科技政策工具分析框架內(nèi)部作用關系

2.2 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法。它將用語言表示而非數(shù)量表示的文獻轉換為用數(shù)量表示的資料，并將分析的結果用統(tǒng)計數(shù)字描述,再對得到的數(shù)字進行深層次的剖析[12]。憑借對量的統(tǒng)計和分析，找出研究對象身上某些易于計數(shù)的特征。在實際操作中，有必要用定性分析對定量方法作出補充。完整的內(nèi)容分析方法包括：對研究問題有認知基礎和理論參考、樣本選擇、整理樣本過程中形成可靠的分類條目、定量分析數(shù)據(jù)并做出合理解釋[13]。

本文采用內(nèi)容分析方法，分析樣本為湖北省科技創(chuàng)新“十四五”規(guī)劃的政策文本。分析單元可以是意義獨立的詞組、句子、自然段或者是整篇文獻。為了方便計數(shù)和統(tǒng)計，并綜合考慮規(guī)劃文本的邏輯順序和內(nèi)容，本文將規(guī)劃中除第一章(對“十三五”時期的回顧、規(guī)劃編制的思想、原則和目標)外的篇章(重點領域和任務、主要措施等)的每一個自然段設為一個分析單元，并按照“1級標題-自然段數(shù)”的形式進行編碼，具體示例(見表1)。再按照科技政策工具三維分析框架進行對應分類統(tǒng)計。鑒于相同措施項下的內(nèi)容可能會涉及到多個政策工具分析維度，所以一些分析單元會同時出現(xiàn)在多個維度。

表1 政策文本分析單元編碼示例

3 統(tǒng)計結果分析

將按照上述編碼方法得到的全部分析單元(共計224項)依照已建立的科技政策工具三維分析框架，進行分類統(tǒng)計，得到政策工具維度下的湖北省科技創(chuàng)新“十四五”規(guī)劃政策文本內(nèi)容分析結果，統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表2所示。

表2 政策工具視角下統(tǒng)計結果(項)

三個維度的政策工具使用如圖3所示。

圖3 三個維度政策工具分布

3.1 X維度分析

以單一維度來看，首先X維度中供給型政策工具使用較多，所占比例接近70%，其次是環(huán)境型政策工具，比例超過1/4；比重最小的是需求型政策工具，不到5%。以各項細分政策工具看，供給型政策工具中，使用最多的是科技基礎設施建設，超過一半，其次是人才培養(yǎng)、公共服務、財政支持。環(huán)境型政策工具中，首先使用最多的為策略性措施，比重為70.2%，其次是金融支持、法律規(guī)章、稅收優(yōu)惠。X維度中，需求型的政策工具使用最少，主要以國際合作為主。

供給型政策工具主要是用資金、人才、設施、服務等推動主體開展科技活動，由于科技活動具有投資大、周期長、風險高、附加值高的特點，特別需要政府部門從供給側發(fā)力，提供有競爭力的資金、設施、服務等，以點帶面，發(fā)揮杠桿效應，撬動全域創(chuàng)新活動，驅動科技創(chuàng)新發(fā)展。

與科技基礎設施建設相比，規(guī)劃中對財政支持、人才培養(yǎng)和公共服務的工具使用應有所增加，特別是公共服務。政府在提供服務的過程中，需要轉變思想，并將“放管服”改革落實到位。環(huán)境型政策工具中策略性措施使用比例較高，包括管理體制機制改革、探索服務城市創(chuàng)新的體制機制、改革科技項目管理機制、制定鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造的激勵政策等，這與國家提出的“深化推進科技體制改革”相呼應。湖北科技創(chuàng)新規(guī)劃應堅持制度創(chuàng)新，創(chuàng)造符合科技活動特征的制度和政策環(huán)境。需求型政策工具在規(guī)劃中的使用不足，說明利用政府采購、國際合作、服務外包促進科技事業(yè)發(fā)展，還有較大的提升空間。

3.2 Y維度分析

在三個維度中，Y維度的政策工具使用最多，其中技術設備研發(fā)所占比重最多，達到了2/3，其次是產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化，基礎研究所占比例最小，不到15%。

科技活動本質上是科技資源配置的過程，科技資源以資金、設備、人才、技術等形式投入到科技活動中。首先需要經(jīng)過基礎研究階段，增加并深化對某一領域基礎知識、理論和規(guī)律的認識與了解；其次進一步探索基礎研究原理性成果在實際生產(chǎn)生活中的應用，即技術設備研發(fā)；最后，經(jīng)過成果轉化，專利、論文成果、科技潛在生產(chǎn)力等進行推廣與應用，轉變成現(xiàn)實生產(chǎn)力，并取得良好效益。在這一科技活動鏈條中，每一環(huán)節(jié)都相互影響，且符合木桶效應，科技向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化的成敗取決于鏈條中最薄弱的一環(huán)，忽視鏈條上的任一環(huán)節(jié)，都將影響科技活動的發(fā)展不平衡?；A研究作為一切研發(fā)活動和產(chǎn)業(yè)化應用的基礎，需不斷增加投入。

3.3 Z維度分析

Z維度的政策工具，對科研院所和企業(yè)這兩個主體強調較多，對中介服務機構則重視程度不夠。企業(yè)政策工具的重點使用，與國家一直強調強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚是相符的，表明湖北省科技部門注重發(fā)揮企業(yè)作為科技創(chuàng)新主體的作用。規(guī)劃明確指出加強專業(yè)化科技中介機構和科技中介人才建設，但分析后發(fā)現(xiàn)與之相對應的政策措施卻較少。在科技政策制定時，可以多關注這一主體，特別是像成果轉化服務中心、科技投融資服務中心等中介服務機構，它們是市場經(jīng)濟條件下，溝通應用與市場之間的紐帶，在技術研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化的過程中，發(fā)揮著重要作用。

4 結語

科技發(fā)展規(guī)劃為地區(qū)科技創(chuàng)新工作定下了總方向和總基調，也是地區(qū)內(nèi)各科技活動主體在謀劃開展相關工作時參考的綱領性文件。本文通過對湖北省“十四五”時期科技發(fā)展規(guī)劃在政策工具使用方面的研究，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中供給型政策工具使用過多，需求型政策工具缺位；且對于基礎研究和科技中介服務機構的政策工具運用較少，政策工具使用不均衡，這不利于區(qū)域創(chuàng)新體系建設和湖北科技強省建設。

后續(xù)研究可對省級科技發(fā)展規(guī)劃與國家規(guī)劃綱要從協(xié)調機制、目標完成度，以及省與省之間的發(fā)展規(guī)劃進行橫向比較，或者針對某一具體政策工具，如科技基礎設施建設，開展更細化、深入的研究。