Sue Farran

一、簡介

“藍色太平洋”愿景之于太平洋島民的重要性，源于島民的歷史背景，他們僅憑獨木舟就漂洋過海，來到現(xiàn)今居住的島嶼。除巴布亞新幾內(nèi)亞陸地面積較大、人口較多外，太平洋島國的海洋面積都遠大于陸地面積。太平洋島國的專屬經(jīng)濟區(qū)占西太平洋和中太平洋面積總和的74%。表1 顯示了太平洋島國陸地面積、海域面積及人口比例。大多數(shù)島民居住在海岸線附近，這意味著他們依賴海洋，易受海洋氣候條件的影響。海洋資源對于他們的生存十分重要，不僅是食物來源，也創(chuàng)造不同層次的就業(yè)崗位，為政府帶來收入（如漁業(yè)），同時，沿海景觀對經(jīng)濟發(fā)展（如旅游業(yè)）的支撐作用也十分顯著。要維持這些行業(yè)的發(fā)展，需要健康的海洋和海洋生態(tài)系統(tǒng)。許多太平洋島民通過環(huán)島和島嶼間的海上運輸建立聯(lián)系。近來，太平洋島國的政府已經(jīng)意識到，鑒于發(fā)達國家對可開采礦物的需求，海底資源也可能成為助力島國經(jīng)濟體走出低迷的有效解決方案。

表1 陸地、海域和人口1資料來源：PLOS One（2019）、SPC（Pacific Islands Populations 2020）和 Pacific Data Hub（EEZ 2022）。

太平洋島民豐富的語言、文化、傳統(tǒng)和歷史使太平洋地區(qū)呈現(xiàn)巨大的差異性，但整個地區(qū)也存在共同的關(guān)切和挑戰(zhàn)。正如太平洋島國論壇（Pacific Islands Forum）前秘書長所言：

太平洋島國和領(lǐng)土所占面積中有98%為海洋……太平洋是我們文化的核心，我們的食物、收入、就業(yè)、交通和經(jīng)濟發(fā)展都離不開它……海洋使我們團結(jié)，也使我們分裂。海洋聯(lián)結(jié)著我們，也分隔了我們。海洋支持著我們的生存，但同時也可能對我們的生存構(gòu)成威脅。2Dame Meg Taylor,A Sea of Islands:How a Regional Group of Pacific States Is Working to Achieve SDG 14,UN website (May 2017),https://www.un.org/en/chronicle/article/seaislands-how-regional-group-pacific-states-working-achieve-sdg-14.

本文將聚焦上述引文中“海洋對太平洋島民生存的威脅”，圍繞海洋污染，海平面上升，非法、不報告、不受管制捕撈，以及深海采礦四大生態(tài)風險展開論述。這些風險與氣候變化密切相關(guān)，因為其所涉及的活動不僅造成碳排放的增加，還使可用于抵御氣候變化的自然資源遭到破壞，并使原本易受氣候變化影響的群體變得更加脆弱。這些風險也對可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)構(gòu)成了威脅，尤其是與健康權(quán)、食品安全、淡水、海底生活和氣候行動相關(guān)的目標。強調(diào)上述問題，旨在探討國際社會在氣候變化問題上“不讓任何人掉隊”的承諾能否得到切實履行。本文還將探究區(qū)域和國際法律框架是否可確保太平洋島民保住“藍色太平洋”這一愿景。

二、海洋污染

太平洋地區(qū)的海洋污染有人為污染（尤其是塑料污染），來自船舶、船舶殘骸和飛機殘骸（尤其是二戰(zhàn)遺留下來的）的污染，也有危險廢物和核廢物轉(zhuǎn)運所帶來的潛在污染。海洋污染對海洋的生物多樣性及其資源（包括魚類）構(gòu)成威脅，進而危及太平洋島民的健康和島國的可持續(xù)發(fā)展。誠然，造成污染（尤其是河口和沿海地區(qū)的污染）的原因還有陸地活動，特別是采礦、伐木和沿海旅游開發(fā)等活動，但本文的關(guān)注點是塑料污染、沉船污染，以及轉(zhuǎn)運和傾倒危險廢物所帶來的潛在污染威脅。

（一）塑料污染

據(jù)估計，海洋污染物中有50%—80%是塑料。在海洋廢物中占比如此之大的塑料，對太平洋地區(qū)的海洋生物構(gòu)成了嚴重威脅。3Ana Markic &Mark J.Costello,Plastic Ingestion by Fish in the South Pacific,SPREP website,https://www.sprep.org/attachments/2016SM27/official/WP_9.3.2.Att.1_-__Plastic_ingestion_by_fish_in_the_South_Pacific_-_Samoa_results.pdf魚類是太平洋島民的食物保障和蛋白質(zhì)供應(yīng)的主要來源，微塑料被魚類直接或間接攝入，然后沿著食物鏈傳遞，實實在在地威脅著太平洋地區(qū)人民和魚類種群的健康。魚類資源不僅是食物來源，同時也是地方和國家的重要收入來源，因此塑料污染又會進一步危及魚類資源的可持續(xù)發(fā)展。塑料分解后會釋放甲烷和其他溫室氣體，從而導致全球變暖。據(jù)估計，到2050 年，塑料帶來的碳排放將占全球碳排放總量的13%。4Ketan Joshi,Plastics:A Carbon Copy of the Climate Crisis,ClientEarth (16 Feb 2021),https://www.clientearth.org/latest/latest-updates/stories/plastics-a-carbon-copy-of-theclimate-crisis/.

雖然太平洋地區(qū)的大部分塑料污染來自其他地區(qū)，通過洋流進入太平洋，但太平洋島嶼本身也在努力應(yīng)對。塑料污染由多種因素造成，其中最主要的便是資源短缺和處理成本高所導致的廢物管理不善和回收利用率低。而隨著自給自足的經(jīng)濟發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，可支配收入和相關(guān)消費品（大多含有塑料）需求顯著增加，污染也隨之加劇，大多數(shù)垃圾以填埋方式被處理。絕大部分島嶼的陸地面積有限，若填埋垃圾不能迅速被生物降解，就有可能進入水體或被吹離填埋場，甚至遺留在原地，經(jīng)過很長一段時間才能被分解。雖然中國提出將塑料垃圾收集并運回再加工的倡議，但這并不包括所有塑料垃圾。太平洋地區(qū)要實現(xiàn)“零塑料”，就必須考慮更換進口產(chǎn)品的包裝，尤其是亟需進口淡水的淡水稀缺國家。這便要求消費品制造商以及從太平洋的貿(mào)易出口中受益的商業(yè)組織承擔起相應(yīng)責任。

太平洋島國的政府、社會團體、教會和學校正在采取措施應(yīng)對塑料污染：由于一次性塑料已普遍被立法禁止使用，轉(zhuǎn)而使用更傳統(tǒng)和可重復利用的容器，這為傳統(tǒng)手工業(yè)（特別是婦女）帶來了機會；另外還有志愿者推動開展海灘和街道的清潔工作。然而，應(yīng)對塑料污染面臨著復雜挑戰(zhàn)。人口向城市遷移（通常遷移至幾乎無傳統(tǒng)糧食作物種植空間的城郊地區(qū)）、人口密度上升、消費支出增加，都導致了更多廢物的產(chǎn)生，包括塑料廢物。僅依靠企業(yè)的社會和環(huán)境責任是不夠的，因為這通常是自愿的、不具有強制性。因此還應(yīng)加大力度開發(fā)適合島嶼經(jīng)濟體的技術(shù)解決方案，而這需要大規(guī)模的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資源開發(fā)。

國際社會逐漸意識到，需要就減少制造業(yè)的塑料足跡達成國際共識。達成一項以減少塑料污染為目標的、具有法律約束力的國際條約并強制執(zhí)行的意向越來越強烈。2022 年2 月，世界經(jīng)濟論壇召開了一場名為“推動制定應(yīng)對塑料污染的全球條約”（Building Momentum Towards a Global Treaty on Plastic Pollution）的大會，其后不久舉行的聯(lián)合國環(huán)境大會同意就該項全球協(xié)議啟動談判，目標在2024 年之前完成。這一協(xié)議雖被譽為“關(guān)于塑料的《巴黎協(xié)定》”，但能否達成共識，以及各國（尤其是發(fā)達國家）是否會采取足夠有效的措施來實現(xiàn)目標，仍有待觀察。

（二）沉船污染

第二大海洋污染風險來自解體的沉船。許多有海洋邊界的小國都經(jīng)歷過人為或自然原因造成的船舶碰撞、失事或污染。此類事件雖不多見，一旦發(fā)生卻會給當?shù)卦斐蓸O大傷害并引發(fā)憂慮。據(jù)估計，太平洋上目前有兩百多艘沉船，5該地的沉船總數(shù)難以計算。邁克爾·菲爾德在2002 年的文章中提出該數(shù)字“超過1000”，但這包括菲律賓周圍和澳大利亞海岸的沉船。參見Michael Field,World War II shipwrecks turning into Pacific environmental threat,ThingsAsian (15 Nov 2002),http://thingsasian.com/story/world-war-ii-shipwrecks-turning-pacific-environmental-threat。還有很多沉船有待繼續(xù)發(fā)現(xiàn)，如2018 年3 月在所羅門群島附近發(fā)現(xiàn)的“朱諾”號沉船。其中有許多是太平洋戰(zhàn)爭期間被擊沉的，還有一些來自更早的殖民時期，如于1887 年被遣往太平洋以協(xié)助德國在當?shù)亻_展殖民事業(yè)的德國船舶“埃貝爾”號，該船因遭到旋風襲擊而受損，在薩摩亞阿皮亞的港口邊上沉沒，共有73 名船員遇難。6同一旋風還擊沉了三艘美國軍艦和一艘德國軍艦。另外，更早期的航行也有沉船發(fā)生，如19 世紀初在斐濟東南海岸沉沒的“阿爾戈”號，7確切日期存在爭議。據(jù)稱，一名幸存者在瓦努阿島呆了兩年后，發(fā)起了斐濟和中國之間的檀香木貿(mào)易。以及1791 年被派去尋找“邦蒂”號叛變者、8一些幸存者最終定居在皮特凱恩群島的皮特凱恩。而后在澳大利亞東海岸的大堡礁失事的“潘多拉”號。然而，太平洋地區(qū)曾作為二戰(zhàn)戰(zhàn)場，這場戰(zhàn)爭遺留下了更多的沉船污染問題，在歷時四年的太平洋戰(zhàn)爭中，約有1300 萬噸船舶被毀。9共有12 個太平洋島國政府參與地圖繪制，累計標注二戰(zhàn)期間沉沒在太平洋地區(qū)的日本和美國船舶3852 艘。參見John Vidal,Causing A Stink:Second World War Wrecks Surface as A Threat to Pacific Environment,The Guardian,7 Feb 2004,at 3.目前，全球共有 3700 艘戰(zhàn)爭沉船登記在冊。太平洋地區(qū)還是軍用車輛和軍用設(shè)備的最大海上傾倒地之一。10例如，據(jù)估計，在二戰(zhàn)和太平洋行動結(jié)束后，美國在瓦努阿圖“百萬美元角”附近的海域傾倒了數(shù)噸價值百萬美元的設(shè)備，而并未花錢將它們帶回美國。美國飛機被丟棄在馬紹爾群島的夸賈林環(huán)礁附近，而40 艘日本船舶和 250 架日本飛機則葬身于密克羅尼西亞聯(lián)邦的特魯克瀉湖。

早期船舶主要由木材建造，較容易分解，但后來所使用的鋼鐵，分解需要更長時間。人們?nèi)諠u意識到，由鋼鐵建造的船舶一旦損毀，其燃料泄漏和貨物沉沒造成污染的風險也隨之上升。事實上，歐洲委員會議會大會（Parliamentary Assembly of the Council of Europe）于2012 年發(fā)表的一份文件指出：“沉船、海洋酸化和海洋廢物傾倒是海洋污染的最大來源?！?1Parliamentary Assembly,The Environmental Impact of Sunken Shipwrecks,PACE website (9 Nov 2018),http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=18077&lang=en.該文件還指出，“如果沒有繪制這些風險地圖，就無法對威脅進行準確評估。環(huán)境研究咨詢所（Environmental Research Consulting）于2004 年編制了一份可能造成污染的沉船清單，這一國際海洋沉船數(shù)據(jù)庫確定了世界各地約8569 艘可能造成污染的沉船?！币蕴窖蟮貐^(qū)為例，據(jù)估計，受瓜達爾卡納爾島戰(zhàn)役影響，所羅門群島水域有沉船150 艘，巴布亞新幾內(nèi)亞水域有270 艘，馬紹爾群島和密克羅尼西亞聯(lián)邦有200 艘。12Richard Lloyd Parry,Pacific Wrecks Are Ecological Timebombs,The Times,4 March 2004.在瓦努阿圖和馬紹爾群島海域和密克羅尼西亞聯(lián)邦的特魯克瀉湖（估計有40 艘日本船舶和250 架日本飛機）中也發(fā)現(xiàn)有軍用車輛和設(shè)備的傾倒。

雖然這些沉船的危害眾所周知，但據(jù)太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署（South Pacific Regional Environment Program）稱，只有斐濟、巴布亞新幾內(nèi)亞和紐埃有處理海洋泄漏的設(shè)備。在國際法方面，既有的國際公約13包括1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》、1954 年《國際防止海洋油污染公約》、1973 年《國際防止船舶造成污染公約》及其1978 年《議定書》。與沉船污染關(guān)系最大的是2007 年《內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》（Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks），該公約于2015 年4 月14 日始生效。14Jhonnie Kern,Wreck Removal and the Nairobi convention-A Movement toward a Unified Framework?,Frontiers in Marine Science (25 Feb 2016),https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fmars.2016.00011/full.然而，并非所有太平洋島國都是該公約的締約國，尤其如所羅門群島、巴布亞新幾內(nèi)亞和密克羅尼西亞聯(lián)邦等受太平洋戰(zhàn)區(qū)影響最大的國家。15只有馬紹爾群島和紐埃將《內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》延伸至其海域，盡管該《公約》在庫克群島（通過新西蘭的延伸）、瑙魯、帕勞、湯加和圖瓦盧等區(qū)域已生效。區(qū)域性倡議則包括1981 年《保護東南太平洋海洋環(huán)境和沿海地區(qū)公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment and Coastal Area of the South-East Pacific）和1986 年《保護南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境公約》及相關(guān)議定書（Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region and related Protocols）。16《保護南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境公約》于1986 年通過，于1990 年生效。締約國是：美屬薩摩亞、北馬里亞納群島、澳大利亞、庫克群島、帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦、巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟、皮特凱恩群島、法屬波利尼西亞、關(guān)島、托克勞、基里巴斯、湯加、馬紹爾群島、圖瓦盧、瑙魯、瓦努阿圖、新喀里多尼亞、瓦利斯和富圖納、新西蘭、西薩摩亞和紐埃。太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署是該公約的秘書處，每兩年召開一次締約方會議。該公約得到1986 年兩項附加議定的支持，分別是《關(guān)于防止因傾倒而污染南太平洋地區(qū)的議定書》（Protocol for the Prevention of Pollution of the South Pacific Region by Dumping）和《關(guān)于合作抗治南太平洋區(qū)域緊急污染事故的議定書》（Protocol concerning Co-operation in Combating Pollution Emergencies in the South Pacific Region）。盡管《保護南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境公約》的締約國關(guān)注“海洋和沿海環(huán)境的保護、管理和發(fā)展”且對船舶造成的污染進行了特別規(guī)定，17Virginia Wiseman,Contracting Parties to Noumea Convention Convene for Thirteenth Meeting,IISD website (21 Sept 2015),http://sdg.iisd.org/news/contracting-parties-tonoumea-convention-convene-for-thirteenth-meeting/.但對該公約已有明確規(guī)定的海上碰撞造成的沉船和污染卻很少關(guān)注。究其原因，資源限制是一個主要障礙，對推行有針對性的舉措構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。18Aruna Lolani,Convention Exists to Protect Pacific,Samoa Observer (15 Sept 2017),http://www.samoaobserver.ws/en/15_09_2017/local/24345/Convention-exists-to-protect-Pacific.htm.2006 年達成了兩個與之相關(guān)的附加議定書——《太平洋地區(qū)石油污染防備、反應(yīng)和合作議定書》（Protocol on Oil Pollution Preparedness,Response and Cooperation in the Pacific Region）和《太平洋地區(qū)有害和有毒物質(zhì)污染防備、反應(yīng)和合作協(xié)定書》（Protocol on Hazardous and Noxious Substances Pollution,Preparedness,Response and Cooperation in the Pacific Region），均尚未生效。太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署也制定了多種示范法，包括2000 年起草的《太平洋海洋污染防治示范法》（Pacific Model Marine Pollution Prevention Act），19參見Peter Heathcote,Marine Pollution Prevention Legislation in the Pacific Region -The Next Five Years,Maritime Studies,Vol.129,p.1-6 (2003).但似乎并未通過。與其他國際法一樣，區(qū)域示范法即使被采納，其實施和執(zhí)行也需要資源，而這些資源超出了大多數(shù)太平洋島國的能力范圍。

同樣地，另一種方法是利用現(xiàn)有環(huán)境影響評估機制，雖然在一系列法規(guī)中已有體現(xiàn)，20例如2003 年湯加《環(huán)境影響評估法》（Environmental Impact Assessment Act）、2008年圖瓦盧《環(huán)境保護法》（Environment Protection Act）、2000 年巴布亞新幾內(nèi)亞《環(huán)境法》（Environment Act））和 2003 年瓦努阿圖《環(huán)境管理與保護法》（Environmental Management and Conservation Act）。但要使這些機制發(fā)揮效用，特別是在評估賠償問題時，需要有“前置”和“事后”評估。這類數(shù)據(jù)可能缺失或不完整，尤其當涉及海洋動植物時，對于資源和專業(yè)知識有限而不足以開展此類研究的國家而言更是如此。人們還認識到，任何影響評估（即建立初步的評估框架，包含評估人員、地點和階段）都需要具備時效性。此外，由于污染的類型、程度、地理區(qū)域和對社會經(jīng)濟所造成影響的不同，任何框架都需要有一定程度的靈活性。21參見Ivan Calvez &Lo?c Kerambrun,Post-spill Environmental Impact Assessment:Approaches and Needs,Uvigo (13 Nov 2018),https://tv.uvigo.es/video/5b5b45638f42085e2c6f658 b?track_id=5b5b45658f42085e2c6f6596.因此，這些事項均需投入人力、技術(shù)和財政資源。

但顯然，對小國而言，資源和專業(yè)知識可能有限，在科學證據(jù)相對“真空”的情況下，海洋污染事件仍有可能發(fā)生。許多國家法律對一系列不遵守規(guī)定的罪行進行刑事制裁，但民事索賠可能必須單獨進行。法院必須確定責任歸屬并對損害賠償作出判決。由于沒有專門的環(huán)境法庭，尋求環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟既昂貴又復雜。

（三）危險污染物的轉(zhuǎn)運

除了沉船與石油及其他溢出物對海洋所造成的污染外，長期以來，通過轉(zhuǎn)運和傾倒核廢物及其他危險廢物所造成的海洋環(huán)境污染，一直是太平洋島國關(guān)注的問題，也在太平洋島國論壇上多次被提及。最早引發(fā)早期關(guān)注的是由太平洋地區(qū)的核試驗，涉及美國（1946—1958 年）、英國（1952—1957 年）和法國（1966—1996 年）。太平洋地區(qū)對核傾倒的關(guān)注度隨著1985 年《南太平洋無核區(qū)條約》（又稱“《拉羅湯加條約》”）的制定達到最高峰。22《南太平洋無核區(qū)條約》于1986 年生效。締約國分別是澳大利亞、庫克群島、斐濟、基里巴斯、瑙魯、新西蘭、紐埃、巴布亞新幾內(nèi)亞、所羅門群島、湯加、圖瓦盧、瓦努阿圖和薩摩亞。這些國家都在南太平洋無核區(qū)之內(nèi)。馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦和帕勞位于無核區(qū)之外，不是締約國。如果它們成為締約國，南太平洋無核區(qū)的地域范圍將擴大。英國是該條約對話伙伴。該條約得到三個議定書的支持。2021 年，日本提議將福島核電站的污染水排入太平洋，加劇了人們對核廢料轉(zhuǎn)運所造成的持續(xù)性污染威脅的恐慌（盡管實際風險很?。４送?，隨著儲存裝置老化，儲存在馬紹爾群島魯尼特島陸地廢料箱的核廢料可能會泄漏到海洋中，而海平面上升和熱帶天氣又會加劇這一情況。最近，澳大利亞、美國和英國之間達成關(guān)于核動力船舶（非核武器）技術(shù)交流的多邊協(xié)議，重新引發(fā)了這方面的關(guān)切，且這種擔憂可能因虛假消息和危言聳聽而加劇。雖然已有一份區(qū)域性的法律文件，但這一問題涉及國際層面，需要締約方以外的各方共同遵守。

三、海平面上升

海平面上升的問題同樣顯示出國際法的不足。雖然海岸侵蝕和島嶼沿海地區(qū)的變化并不罕見（反之，新珊瑚群和因火山活動而出現(xiàn)的新島嶼并不常見），但氣候變化對海洋溫度的升高有明顯影響，加劇了海平面上升，并引發(fā)了極端天氣狀況。對于經(jīng)常遭受颶風、地震、海嘯和熱帶風暴等自然災害的太平洋島嶼來說，氣候變化正在加劇島民在低洼環(huán)礁和島嶼上生活的風險。沿海村莊的土地正在不斷消失，淡水透鏡體被鹽水污染，土壤日益酸化導致肥力下降，進而威脅到糧食安全?？偠灾瑲夂蜃兓瘜μ窖髰u嶼正造成非常具體的威脅。

（一）海平面上升導致的被迫遷移

太平洋島民被迫背井離鄉(xiāng)，搬到地勢較高的地方或其他島嶼。這對通常以習慣法規(guī)定土地所有制的國家而言是非常大的挑戰(zhàn)，因為沒有足夠的土地來安置所有氣候難民。如果氣候難民的遷移目的地已按習慣法確定所有者，那么難民們的土地所有權(quán)得不到保障，獲得的所有權(quán)利也都次于原所有者。一些太平洋島國政府試圖從其他地方獲得土地，例如從斐濟獲得土地的基里巴斯。然而這種措施只能提供短期救濟，因為隨著人口增長，土地所承受的壓力將進一步加大，外來人口可能變得不受歡迎，或者原住民和后來安置的外來居民之間可能會發(fā)生沖突。另一些太平洋島國政府沒有采取重新尋找安置地或放棄島嶼家園的做法，而是試圖建立屏障抵御海洋對陸地的侵襲，例如圖瓦盧的海堤。但顯然，這需要來源于捐助的財政支持，而這種措施究竟能有效阻擋海洋多久也值得思考。

這一問題還涉及到身份認同和法律地位。如果某太平洋島國居民由于海平面上升而被迫到其他國家尋求庇護，那么他們將失去自己的身份，而成為居住在他國土地上的少數(shù)民族。近年來，關(guān)于環(huán)境難民是否能夠申請難民身份的研究越來越多。23參見Laura Westra,Environmental Justice and the Rights of Ecological Refugees,Human Rights Law Review,Vol.11:1,p.195-210 (2011);Benoit Mayer,The Concept of Climate Migration:Advocacy and its Prospects,Edward Elgar Publishing,2016;Jane McAdam,Climate Change,Forced Migration,and International Law,Oxford University Press,2012.聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會（United Nations Human Rights Committee）近期的一項裁決表示，支持環(huán)境難民申請難民身份，承認對特定群體提供難民保護具有法律依據(jù)，24Yvonne Su,UN Ruling on Climate Refugees could be Gamechanger for Climate Action,Climate Home News (29 Jan 2020),https://www.climatechangenews.com/2020/01/29/unruling-climate-refugees-gamechanger-climate-action/,commenting on the ruling in CCPR/C/D/2728/2016,commenting on the ruling in CCPR/C/D/2728/2016.前提是該群體因生命安全受到環(huán)境威脅而被迫離開家園。然而，即使有支持難民地位的關(guān)鍵法律標準，難民亦可能因來自五個傳統(tǒng)理由（種族、宗教、國籍、特定群體成員或政治觀點）而受到原籍國的迫害。截至目前，仍未有“氣候變化難民”成功獲得合法的難民地位，25參見Ione Teitiota v. The Chief Executive of Ministry of Business,Innovation and Employment,[2013] NZHC 3125,[2014] NZCA 173,[2015] NZSC 107;Kelly Buchanan,New Zealand:“Climate Change Refugee” Case Overview,The Law Library of Congress,Global Legal Research Center,2015,其中還提及其他一些不成功的申訴。聯(lián)合國人權(quán)委員會審議了泰蒂奧塔的案件（見腳注25 ），并以泰蒂奧塔未遭受到迫切危險為由作出了不利于泰蒂奧塔的裁決。雖然新西蘭最高法院確實曾建議（作為附帶意見）未來“氣候變化或其他自然災害造成的環(huán)境惡化可能會……納入《聯(lián)合國難民公約》或受保護者的管轄范圍”。26Ione Teitiota v.The Chief Executive of the Ministry of Business,Innovation and Employment,[2015] NZSC 107,para 13;The current New Zealand government is also looking at a special class of refugee visa:Pearlman,The Straits Times,9 December 2017另外，目前仍未有關(guān)于“環(huán)境難民”或“生態(tài)難民”的一致定義。1985 年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署專家埃薩姆·埃爾欣納維（Essam El-Hinnawi）將“環(huán)境難民”定義為“因（自然或人為引發(fā)的）顯著環(huán)境破壞危及自身生存或嚴重影響自身生活質(zhì)量，而被迫暫時或永久離開傳統(tǒng)居住地的人”。27Essam E.Hinnawi,Environmental Refugees,UNEP website,https://digitallibrary.un.org/record/121267.2008 年，國際移民組織（International Organization for Migration）發(fā)布了一項工作定義：“環(huán)境移民是指主要由于環(huán)境的突然或逐漸變化對生活或生活條件產(chǎn)生不利影響，不得不暫時或永久地離開慣常居所，并在國內(nèi)或國外遷移的個人或群體?！?8International Organization for Migration,IOM Migration Research Series No.31:Migration and Climate Change,IOM website (15 Feb 2008),https://www.iom.int/news/iom-migration-research-series-no-31-migration-and-climate-change;Bonnie Docherty &Tyler Giannini,Confronting A Rising Tide:A Proposal for A Convention on Climate Change Refugees,Harvard Environmental Law Review,Vol.33:2,p.349-403 (2009).達成一個國際公認的定義具有相當大的難度，這不僅是因為環(huán)境變化對人們生活方式有多元影響，還因為界定一個新的移民類別，可能會加劇其他類別的移民及他們所移居的國家正在面臨的挑戰(zhàn)。29In 2017 it was estimated there were 258 international million migrants.See European Parliament Research Service,The Concept of “Climate Refugee”:Towards A Possible Definition,EuroParl (Feb 2019),https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621893/EPRS_BRI(2018)621893_EN.pdf.

無論使用什么樣的描述詞，人們都擔心其包含負面含義，這與基里巴斯前任總統(tǒng)湯（Anote Tong）的呼吁——人們在因海平面上升而被迫離開家園之前，需要有尊嚴地移民——背道而馳。30Anote Tong,Migration is the “Brutal Reality” of Climate Change,Climate Home News(21 June 2016),https://www.climatechangenews.com/2016/06/21/anote-tong-migration-isthe-brutal-reality-of-climate-change/.“難民”這個標簽不僅在法律上并不準確，并且也為太平洋島民所抵制，因為他們拒絕與這些術(shù)語相關(guān)的負面含義。31Jane McAdam &Maryanne Loughry,We aren’t Refugees,Inside Story (30 Jun 2019),http://insidestory.org.au/we-arent-refugees/.最近關(guān)于氣候變化的討論中，對復原力和適應(yīng)性的關(guān)注也使話題不再只是圍繞離開這些島嶼，這又催生出一個法律問題：一個沒有陸地的國家是否可以作為一個主權(quán)國家存在？到目前為止，國際法尚無法解決一個國家的陸地在水中的主權(quán)問題。32Daniela Maartines,Does the “Defined Territory” Include Submerged Land?,Cambridge International Law Journal (10 May 2021),http://cilj.co.uk/2021/05/10/does-the-definedterritory-include-submerged-land-some-notes-on-the-notion-of-territory-regarding-thelegal-concerns-presented-by-sea-level-rise/.關(guān)于這個問題圖瓦盧一直希望能夠得到答案。33Willian Booth &Karla Adam,Sinking Tuvalu Prompts the Question:Are You Still A Country if You’re Underwater?,The Washington Post,9 November 2021.

國際法也沒有明確規(guī)定，陸地面積本就很小的卻又面臨陸地進一步縮小風險的太平洋島國，能否繼續(xù)主張其原有領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利，因為該權(quán)力通常從陸地上的確定的點開始測量。由于大多數(shù)太平洋島國的財富在于其周圍的海洋，任何領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的面積縮減顯然都有可能產(chǎn)生重大的經(jīng)濟影響。事實上，太平洋島國對此問題十分關(guān)注——2021 年8 月，太平洋島國的領(lǐng)導人達成了《關(guān)于在與氣候變化有關(guān)的海平面上升面前保護海洋區(qū)的宣言》（Declaration on Preserving Maritime Zones in the Face of Climate Change-Related Sea-Level Rise）。該宣言申明：“太平洋島國一旦建立起海洋區(qū)域，并就此知會聯(lián)合國秘書長，其海洋區(qū)域就此固定，無論其島嶼的形狀和大小如何變化?！?4Lagipoiva Cherelle Jackson,Pacific Forum Leaders Set Permanent Maritime Borders,as Rising Seas Shrink Islands,The Guardian (12 Aug 2021),https://www.theguardian.com/world/2021/aug/12.國際社會對此是否同意還有待觀察，因為目前的海洋區(qū)域是根據(jù)陸地上的點來確定的，而太平洋島國長期以來一直主張使用全球定位系統(tǒng)的坐標來確定海洋區(qū)域，而非基于陸地特征。

四、非法、不報告和不管制捕撈

如前所述，大多數(shù)太平洋島民為是沿海居民，依靠海洋攝取大部分所需的蛋白質(zhì)，獲得可供在當?shù)厥袌鲣N售的自然資源，履行社會和文化方面的公共義務(wù)。旅游業(yè)是許多太平洋島國經(jīng)濟的重要組成部分，需要依靠小規(guī)模商業(yè)捕撈來滿足旅游業(yè)的需求。對許多太平洋島國來說，商業(yè)捕撈——無論是本國直接捕撈還是有許可證的外國船進行的捕撈（后者更為常見）——是國家收入的重要來源。對基里巴斯、巴布亞新幾內(nèi)亞和所羅門群島等國家來說，漁業(yè)是重要的收入來源。以基里巴斯為例，捕撈許可證產(chǎn)生的收入占2011—2018 年總收入增長的85%（占2016 年該國政府總收入的75%）。35James Webb,Kiribati Economic Survey:Oceans of Opportunity,Asia and the Pacific Policy Studies,Vol.7,p.5-26 (2020).同樣以漁業(yè)為重要收入來源的所羅門群島，2017 年金槍魚資源產(chǎn)生的收入為5100 萬美元，36Ronald Toito’una,Solomons Makes $399M from Tuna Alone,in 2017,TunaPacific (2 Mar 2018),https://www.tunapacific.org/2018/03/02/solomons-makes-399m-from-tuna-alonein-2017/.主要來自外國船舶的捕撈許可費用。與基里巴斯不同的是，所羅門群島還有一些魚類加工。

非法捕撈的存在以及執(zhí)法和監(jiān)管機構(gòu)工作不力，是整個太平洋地區(qū)都面臨的問題。37Widjaja,et al.,Weak Governance and Barriers to Enforcement Are Key Drivers of IUU,OceanPanel,https://oceanpanel.org/sites/default/files/2020-02/HLP%20Blue%20Paper%20 on%20IUU%20Fishing%20and%20Associated%20Drivers.pdf.太平洋島國論壇漁業(yè)局（The Pacific Islands Forum Fisheries Agency，以下簡稱“漁業(yè)局”）確定了四個關(guān)切領(lǐng)域：（1）非法、不報告和不管制捕撈（illegal,unreported and unregulated fishing，以下簡稱“IUU 捕撈”）；（2）誤報漁獲；（3）不符合許可證條件；（4）捕獲后的風險，如漁獲的轉(zhuǎn)運。大部分 IUU 捕撈是圍網(wǎng)捕魚（占 70%），捕撈魚類為鰹魚（33%）、黃鰭金槍魚（31%）和大眼魚（19%）。38Forum Fisheries Agency Quantifying IUU Report 2016,FFA website,https://www.ffa.int/files/FFA%20Quantifying%20IUU%Report%20-%20Final.pdf大多數(shù) IUU 捕撈在有許可證的船舶上進行，要么是在未經(jīng)許可的地區(qū)捕撈，要么是捕撈量超過許可證限額或漁獲配額。

為確保漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、阻止非法捕撈，太平洋島國在規(guī)范捕撈方面做出了一致努力。其中包含若干區(qū)域性漁業(yè)組織：

?太平洋島國論壇漁業(yè)局（The Pacific Islands Forum Fisheries Agency），旨在促進區(qū)域合作，支持漁業(yè)政策制定，為太平洋地區(qū)金槍魚的可持續(xù)管理而培養(yǎng)能力并促進區(qū)域團結(jié)。漁業(yè)局國家控制著中西部太平洋漁業(yè)委員會（Western and Central Pacific Fishery Commission），39太平洋島國論壇漁業(yè)局成員國有：澳大利亞、庫克群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟、基里巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、新西蘭、紐埃、帕勞、巴布亞新幾內(nèi)亞、薩摩亞、所羅門群島、托克勞、湯加、圖瓦盧和瓦努阿圖。該委員會的金槍魚捕獲量占全球的52%，捕撈價值占總價值的49.8%。40Ministry of Fisheries and Marine Resource Development and Ministry of Finance and Economic Development of Republic of Kiribati, Fishing Licences Revenues in Kiribati 2017 Report,MFEDKI,https://www.mfed.gov.ki/sites/default/files/Fishing%20License%20 Revenues%20in%20Kiribati%20Report%202017.pdf.金槍魚為漁業(yè)局國家?guī)砹藘r值260 美元的財富。

?太平洋共同體秘書處（Secretariat of the Pacific Community），是金槍魚漁業(yè)研究、監(jiān)測、資源評估和數(shù)據(jù)關(guān)系的區(qū)域中心。

?中西部太平洋漁業(yè)委員會（Western and Central Pacific Fisheries Commission,WCPFC），負責中西部太平洋金槍魚的管理和保護，根據(jù)《中西部太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護和管理公約》（Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean）的規(guī)定而成立。

?美洲間熱帶金槍魚委員會（Inter-American Tropical Tuna Commission），負責保護和管理東太平洋的金槍魚和其他海洋資源。

?南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織（South Pacific Regional Fisheries Management Organisation），根據(jù)《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理公約》（Convention on the Conservation and Management of the High Seas Fisheries Resources in the South Pacific Ocean）的規(guī)定而成立，通過生態(tài)系統(tǒng)和預防性的漁業(yè)管理方法管理非洄游物種。

上述機構(gòu)及其工作體現(xiàn)了太平洋對太平洋經(jīng)濟體的重要性，以及目前有效并可持續(xù)地管理其資源的進程。其中的一個下屬機構(gòu)——《瑙魯協(xié)定》締約方（Parties to the Nauru Agreement Concerning Cooperation in the Management of Fisheries of Common Interest，以下簡稱“PNA”）確立了船天計劃（Vessel Day Scheme），取代了《帕勞協(xié)定》。該協(xié)定限制了其八個成員國（密克羅尼西亞聯(lián)邦、基里巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、帕勞、巴布亞新幾內(nèi)亞、所羅門群島和圖瓦盧）在聯(lián)合專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的捕撈活動。PNA 的鰹魚供應(yīng)約占全球的50%?！按煊媱潯边m用于圍網(wǎng)捕撈的船舶，是一種不受價格和數(shù)量影響、基于每日捕撈量收費的漁業(yè)管理工具。其目的是防止過度捕撈，且在很大程度上取得了成功。41World Economic Forum,These Pacific Islands Have An Innovative Scheme to Prevent over Fishing in Their Waters,weforum website (26 Jun 2021),https://www.weforum.org/agenda/2021/06/subsidized-fishing-man-made-tragedy/.然而，這些框架遭到IUU 捕撈的破壞——由于船舶及其漁獲的移動特性、專屬經(jīng)濟區(qū)的面積遼闊以及可在這片廣袤海洋中巡邏的船舶稀缺，IUU 捕撈很難在巡查中被發(fā)現(xiàn)，更難以成功起訴，因此，對IUU 捕撈提起訴訟的難度之高是眾所周知的。

五、深海采礦

氣候變化給太平洋島嶼帶來了一定風險，相應(yīng)提出的解決方案也存在風險。尤其是發(fā)達國家提倡用電動汽車取代化石燃料驅(qū)動的汽車，而制造電動汽車的電池對金屬有著很高的要求。同樣地，要存儲從可再生資源中（如風能和太陽能）獲取的能源，也離不開稀有金屬。發(fā)達國家為實現(xiàn)減排目標爭相努力，將不可避免地導致這些金屬供不應(yīng)求。事實上，倡導應(yīng)對氣候變化者所吹捧的“綠色轉(zhuǎn)型”預計需要耗費數(shù)億噸此類金屬，因此亟需尋找新的金屬來源。已確定的潛在金屬來源之一是深海海底（包括太平洋島國沿海的深海海底）。這些海底金屬有的在國家的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，有的在公海下方（屬于全球公域），是人類共同繼承財產(chǎn)。

盡管試探性開采表明，這些金屬可以在海底區(qū)域的結(jié)核、海山以及熱液噴口附近找到，但由于海底區(qū)域的性質(zhì)特殊，人們對該區(qū)域的生物多樣性或微生物知之甚少，而這些可能對人類未來至關(guān)重要。有關(guān)該領(lǐng)域的科學探索和分析才剛剛起步?？死锇骸死令D區(qū)（Clarion-Clipperton Zone，以下簡稱“CC 區(qū)”）僅約有 0.01% 的面積被科學家取樣，而全球85%的海底區(qū)域仍未被探測。42Wil S.Hylton,20,000 Feet under the Sea,The Atlantic (Jan/Feb 2020),https://www.exploreiowageology.org/assets/text/MayCapstone/MiningOurOceans_AtlanticJan2020.pdf.顯而易見的是，縱向和橫向的生態(tài)系統(tǒng)是相互依存的，任何一個系統(tǒng)受到威脅都會威脅到所有系統(tǒng)。

在太平洋地區(qū)尤其值得關(guān)注的是CC 區(qū)，其海底區(qū)域位于海洋表面以下4000 米，面積超過 450 萬平方公里。CC 區(qū)擁有蘊含鎳、銅、錳和其他貴重礦石的多金屬結(jié)核。據(jù)估計，CC 區(qū)的海底礦產(chǎn)資源儲量遠超陸地上的銅、鎳和鈷。盡管 CC 區(qū)中有144 萬平方千米被劃為“特別環(huán)境敏感區(qū)”（Areas of Particular Environmental Interest），不得進行資源開采，但另有120 萬平方千米為既有勘探合同所覆蓋。截至目前，瑙魯、基里巴斯、庫克群島和湯加等國已在CC 區(qū)及其臨近的專屬經(jīng)濟區(qū)參與了加拿大DeepGreen 公司的有關(guān)探勘活動。圖瓦盧也已提交申請，并被納入 2022 年的考察名單。

顯然（見下圖 1），CC 區(qū)中存在國際競爭，中國、俄羅斯、法國、德國、比利時、日本、挪威、新加坡、韓國、英國、古巴、保加利亞、波蘭、捷克共和國以及一個俄羅斯大型企業(yè)集團都在該地進行勘探活動。從圖上還可以看出，盡管已在CC 區(qū)的邊緣劃定了特別環(huán)境利益區(qū)，并在其中設(shè)立了保護區(qū)，但由于沒有固定邊界，無法保證勘探及采礦活動不波及這些地區(qū)。

圖1 克拉里昂—克利帕頓斷裂帶的多金屬結(jié)核勘探區(qū)43資料來源：國際海底管理局官網(wǎng)2018 年數(shù)據(jù)，https://www.isa.org.jm/。

（一）環(huán)境問題

在深海海底發(fā)現(xiàn)的物種約有 90% 是科學界的新物種。認識到這一點很重要，不僅因為生態(tài)系統(tǒng)是相互依存的，還因為采礦承包商需要評估采礦區(qū)的生物，以了解采礦設(shè)備將如何影響生態(tài)系統(tǒng)。然而，基線研究數(shù)據(jù)可能不準確或說服力不強。科學家們主張，只有更好地了解相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的功能，才能正確評估對深海物種的大規(guī)模影響。44Sabine Christiansen,Harald Ginzky,Katherine Houghton &Annemiek Vink, Environmental Governance of Deep Seabed Mining -Scientific Insights and Food for Thought,Marine Policy,Vol.114,103827 (2020).

諸如庫克群島的太平洋島國已認識到基線研究、緩解策略和監(jiān)測工作的必要性，但由于可能缺乏資源，無法自行完成這些工作。因此，島國向礦業(yè)公司尋求資源支持。但此種情況下所進行的研究，在透明度、客觀性和嚴謹性上都存在問題，如何共享數(shù)據(jù)以便更好地了解海洋物種也是一個問題。

勘探研究傾向于使用小型的遠程控制機器，而非像聯(lián)合收割機那么大的大型機器人，并且需在獲得勘探許可證和正式采礦許可證后方能投入使用。這些大型機器會吸走自海底往上10 厘米的東西，攪亂散布在大片海域的沉積物，并清除所有的結(jié)核（包括形成時間較短者）——這將大大破壞海底區(qū)域及其所提供的棲息地。機器會將結(jié)核和沉積物抽送到一根長管上，然后進行分類，廢物（尺寸過小的結(jié)核、沉積物等）將被留在海面上或沿著管子送回深海。

瑞典皇家科學院（Royal Swedish Academy of Science）的一項研究預測，每艘采礦船日均排放物約 200 萬立方英尺，其中包含鉛和汞等有毒物質(zhì)。45同上注。綠色和平組織估計，沉積物可能被搬運至“數(shù)百甚至數(shù)千公里”以外。46Greenpeace,Protect the Oceans,GoogleApis (Jun 2019),https://storage.googleapis.com/planet4-international-stateless/2019/06/f223a588-in-deep-water-greenpeace-deep-seamining-2019.pdf.另外，采礦車輛和采礦活動所產(chǎn)生的噪音會對鯨類動物產(chǎn)生不利影響。這在太平洋地區(qū)是一個焦點問題，不僅因為11 個太平洋島國于2017 年簽署了《太平洋島國鯨魚年宣言》（Pacific Islands Year of the Whale Declaration）以加強整個地區(qū)對鯨魚的保護，47這些地區(qū)分別是：澳大利亞、新西蘭、庫克群島、斐濟、新喀里多尼亞、帕勞、巴布亞新幾內(nèi)亞、薩摩亞、托克勞、湯加和圖瓦盧。參見 11 SPREP Members Sign On To Pacific Whale Declaration,SPREP website (6 Apr 2017),https://www.sprep.org/news/11-sprepmembers-sign-pacific-whale-declaration。英國代表皮特凱恩在聯(lián)合國《保護野生動物遷徙物種公約》第十二次締約方大會的會外活動中表示支持《太平洋島國鯨魚年宣言》。法國也對此表示支持。還因為對湯加等國而言，觀鯨是旅游業(yè)發(fā)展的重要助力。

圖2 深海采礦的過程48圖片來源：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Mining_implications_figure.png。

深海采礦所帶來的財富，或者說至少是從事深海采礦的企業(yè)所創(chuàng)造的巨大利潤，對太平洋島國來說極具誘惑力，尤其是在目前許多國家由于新冠疫情肆虐邊境關(guān)閉、旅游收入減少的情況下。但許多太平洋島國（如庫克群島和湯加）及其國內(nèi)支持深海采礦的部門呼吁在掌握充分科學知識前應(yīng)暫緩開展深海采礦，這些呼吁得到若干區(qū)域性、地方性和國際組織的支持。49Luke Hunt, NGOs and Scientists Urge Moratorium on Deep Sea Mining in the Pacific-Mining for Battery Metals Seen as A Threat to Pacific Island Nations,The Diplomat (20 May 2020),https://thediplomat.com/2020/05/ngos-and-scientists-urge-moratorium-on-deepsea-mining-in-the-pacific/.例如，“太平洋全球化網(wǎng)絡(luò)”（Pacific Network on Globalisation）敦促謹慎行事，強調(diào)需要事先征得太平洋社區(qū)的充分和知情的同意，在考慮可能的環(huán)境影響時應(yīng)采用預防原則，且務(wù)必重視潛在跨界影響。該組織還警告，不要接受被區(qū)域外機構(gòu)所影響的立法和政策，因為區(qū)域外機構(gòu)可能無法充分考慮到原住民的權(quán)利。深海采礦運動（Deep Sea Mining Campaign）和加拿大開礦觀察組織（MiningWatch Canada）強調(diào)，這不僅僅是一個由單一國家決定的國家問題，并指出“海洋的相互關(guān)聯(lián)性意味著影響將波及整個區(qū)域”。50同上注。也有觀點認為，“鑒于太平洋社區(qū)和海洋的關(guān)系，區(qū)域政府沒有頒發(fā)深海采礦社會許可的權(quán)力”。51Johnny Blades,Warning for Pacific Governments Gambling on Deepsea Mining,RNZ website (14 Aug 2020),https://www.rnz.co.nz/international/pacific-news/423537/warningfor-pacific-governments-gambling-on-deepsea-mining.

（二）法律框架

遺憾的是，目前管理深海海底的國際法律框架并不完整。權(quán)力掌握在國際海底管理局（International Seabed Authority，以下簡稱“管理局”）手里，這是聯(lián)合國于 1994 年根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》設(shè)立的一個自治機構(gòu)，擁有 68 個成員，每年在牙買加舉行一次會議。管理局的任務(wù)是促進和管理各國管轄范圍以外的國際海底區(qū)域?？碧胶贤怯晒芾砭重撠煂徟?。申請者必須是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國或受締約國資助者。締約國有責任確保承包商遵守《聯(lián)合國海洋法公約》和管理局的規(guī)定。國際海洋法法庭就此發(fā)表了關(guān)于國家責任和義務(wù)的咨詢意見，其中就盡職調(diào)查做了高標準的規(guī)定。52Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area (Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber),Case No 17,1 February 2011,Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal of the Law of the Sea.迄今為止，管理局已經(jīng)為大西洋、太平洋和印度洋的深海區(qū)域批準了31 份為期15 年的勘探開發(fā)合同，其中至少有17 個針對的是 CC 區(qū)20%的區(qū)域，有5 個針對的是西太平洋的富鈷結(jié)殼。

表2 國際海底管理局批準的勘探開發(fā)合同53資料來源：國際海底管理局官網(wǎng)，https://www.isa.org.jm/，數(shù)據(jù)截至2021 年11 月。

然而，管理局的任務(wù)并非阻止深海采礦，而是保護國際海底區(qū)域免受嚴重損害。為此，管理局會就勘探所可能產(chǎn)生的環(huán)境影響向承包商提供建議。管理局迄今沒有提出任何關(guān)于環(huán)境影響評估的詳細標準或規(guī)則。盡管管理局自2014 年以來一直在為可能產(chǎn)生巨大影響的全面采礦起草開發(fā)規(guī)章。這些規(guī)章旨在解決環(huán)境影響評估、監(jiān)測和棲息地保護問題。該草案目前尚未得到成員批準。管理局原計劃于2021 年完成規(guī)章起草，但未能做到。

綠色和平組織聲稱，管理局越來越容易接受礦業(yè)公司的游說，一些企業(yè)甚至代表政府代表團在管理局會議上發(fā)言。這些企業(yè)還幫助、資助政府申請勘探合同。在缺乏自主技術(shù)能力的國家，這種情況特別容易發(fā)生。同樣，可持續(xù)海洋經(jīng)濟高級別小組對管理局的治理方式、工作透明度的缺乏以及明顯的采礦批準偏見表示關(guān)切。

還有人擔心，雖然勘探許可證是為了限制研究，但采礦公司所開展的研究可能更側(cè)重于海底區(qū)域的礦物財富，而非可能受到該研究影響的海洋物種和生物有機體。還有人擔心，管理局缺少環(huán)境評估小組和科學評估小組。因為許可證申請由法律和技術(shù)委員會審議，而該委員會由律師和地質(zhì)學家主導。54Jonathan Watts,Deep-sea “Gold Rush”:Secretive Plans to Carve Up the Seabed Decried-Greenpeace Report Warns Against Granting Licences to “Deeply Destructive” Industry with Opaque Oversight,and Calls for Global Ocean Treaty,The Guardian (9 Dec 2020),https://www.theguardian.com/environment/2020/dec/09/secretive-gold-rush-for-deep-seamining-dominated-by-handful-of-firms.如果管理局的成員不能就實施準則（Code of Practice）達成一致，就可能發(fā)生探勘許可證在嚴格的監(jiān)管規(guī)章出臺之前就已到期的情況。鑒于所花費的資源，屆時管理局很可能面臨發(fā)放開采許可證的壓力。還有一個漏洞近來被太平洋島國瑙魯所利用：一旦勘探許可證到期，管理局就不得不頒發(fā)為期兩年的臨時勘探許可證。在此期間，管理局必須建立必要的、包括環(huán)境保護在內(nèi)的監(jiān)管制度。

雖然管理局只管理國際海底區(qū)域，但《聯(lián)合國海洋法公約》第208 條要求國家司法機構(gòu)在其專屬經(jīng)濟區(qū)所覆蓋的區(qū)域內(nèi)為海底采礦提供“不低于”管理局的環(huán)境保護。55James Sloan,Seabed Mining in the Pacific Ocean:To mine or not to mine? Exploring the legal rights and implications for Pacific Island Countries,Siwatibau and Sloan (4 Oct 2018),http://www.sas.com.fj/ocean-law-bulletins/seabed-mining-to-mine-or-not-tomine-a-trending-topic-for-the-pacific-island-countries-but-what-are-the-legal-rights-andimplications-for-goo-15385323.2016 年，太平洋共同體秘書處在歐盟的支持下啟動了一個項目，以支持和告知“根據(jù)國際法謹慎治理所有深海采礦活動，特別注意保護海洋環(huán)境，確保為太平洋島國及其人民作出公平的財政安排”。它還發(fā)布了框架文件，為太平洋島國建立有效的財政和環(huán)境體系提供指導。56Allen L.Clark,A “Golden Era” for Mining in the Pacific Ocean? Perhaps Not Just Yet,EWC (6 Apr 2018),https://www.eastwestcenter.org/news-center/east-west-wire/“goldenera”-mining-in-the-pacific-ocean-perhaps-not-just-yet.

制定國家立法是《聯(lián)合國海洋法公約》和管理局的義務(wù)之一，但這必須以有效的法規(guī)和執(zhí)行為支持。曾有提議起草區(qū)域性的太平洋海底條約，57Hannah Lily,A Regional Deep-sea Minerals Treaty for the Pacific Islands?,Marine Policy,Vol.70,p.220-226 (2016).但似乎并無進展。

遺憾的是，大型國際礦業(yè)公司與太平洋島國之間存在著嚴重的權(quán)力不對稱，58Michael G.Petterson &Akuila Tawake,The Cook Islands (South Pacific) Experience in Governance of Seabed Manganese Nodule Mining,Ocean and Coastal Management,Vol.167,p.271-287 (2019).即使這種采礦產(chǎn)生了經(jīng)濟回報，太平洋地區(qū)主權(quán)財富基金（Sovereign Wealth Funds）等信托基金的建立和管理進展也并不一帆風順。對深海采礦的稅收和特許權(quán)使用費的承諾，可能會影響收益流，重蹈伐木和陸地采礦的“覆轍”。對促進就業(yè)的承諾同樣可能也是暫時的：實際的采礦作業(yè)將由機器人進行，篩選和分離將在外籍船舶上進行，由此產(chǎn)生的金屬加工也將在其他地方進行，而這將引發(fā)另外一些的相關(guān)環(huán)境問題。

破壞海洋將給太平洋島民帶來長期后果，影響他們賴以生存的海洋資源、沿海地區(qū)和島嶼周圍海域的安全。短期收益主要由發(fā)達國家獲得，卻可能帶來長期損失，而這些損失將由太平洋島民的后代承擔。

六、總結(jié)

太平洋島民自視為太平洋的守護者，認為自己生活在海洋大國而非小島國，并以區(qū)域組織為依托，共同構(gòu)建了“藍色太平洋”的當代敘事，以在具有地緣戰(zhàn)略意義的海洋中主導政策和鞏固地位。

2017 年9 月，在薩摩亞阿皮亞舉行的第48 屆太平洋島國論壇上，“藍色太平洋”首次作為口號出現(xiàn)，為太平洋島國的集體認同和集體行動指明了道路。該口號背后所體現(xiàn)的目標是“加強現(xiàn)有的政策框架，利用作為太平洋地區(qū)社會文化、政治和經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型驅(qū)動力的海洋”，59Opening Address by Prime Minister Tuilaepa Sailele Mailelegaoi of Samoa to open the 48th Pacific Islands Forum 2017,Pacific Islands Forum (5 Sept 2017),https://www.forumsec.org/2017/09/05/opening-address-prime-minister-tuilaepa-sailele-mailelegaoi-samoa-open-48th-pacific-islands-forum-2017/.聚焦太平洋的共同管理和集體行動的價值。2018 年9 月，在瑙魯舉行的第49 屆太平洋島國論壇進一步認可“藍色太平洋”主題，將其作為依照“建設(shè)強大的太平洋：我們的人民，我們的島嶼，我們的意志”（Building a Strong Pacific:Our People,Our Islands,Our Will）主題優(yōu)先考慮集體行動的手段。60Building A Strong Pacific:Our People,Our Islands,Our Will,Pacific Islands Forum (3 Sept 2017),https://www.forumsec.org/2018/07/31/building-a-strong-pacific-our-people-ourislands-our-will/.會議闡明了一些優(yōu)先事項，包括環(huán)境安全、“抵御災害和氣候變化能力建設(shè)”方面的區(qū)域合作。61同上注。太平洋島國論壇的“藍色太平洋大陸2050 戰(zhàn)略”（2050 Strategy for the Blue Pacific Continent）闡明了通過集體努力實現(xiàn)“藍色太平洋”愿景所需采取的步驟。該戰(zhàn)略側(cè)重于變化中的驅(qū)動因素（事件、行動和決定），這些因素會產(chǎn)生重大影響，因此需要優(yōu)先解決。該戰(zhàn)略原定于 2021 年底定稿，但由于新冠疫情影響，太平洋島國領(lǐng)導人會晤至少要延期至 2022 年年中才能舉行。

“藍色太平洋”為太平洋島國提供了聚焦點，不僅可推進其周邊海洋資源和安全相關(guān)議程，還可提供一個集體外交平臺，供太平洋島國參與有關(guān)環(huán)境威脅、氣候變化和對海洋資源行使控制權(quán)的國際討論。62The Blue Pacific:Pacific Countries Demonstrate Innovation in Sustainably Developing,Managing,and Conserving Their Part of the Pacific Ocean,Pacific Islands Forum (7 Jun 2017),https://www.forumsec.org/2017/06/07/the-blue-pacific-pacific-countriesdemonstrate-innovation-in-sustainably-developing-managing-and-conserving-their-part-ofthe-pacific-ocean/.2017 年，首屆聯(lián)合國海洋大會在紐約召開，薩摩亞總理在會上介紹“藍色太平洋”概念時，提請注意太平洋“價值觀、傳統(tǒng)做法和精神聯(lián)結(jié)在海洋與太平洋島民之間建立了不可分割的聯(lián)系”。63Remarks by Hon.Tuilaepa Lupesoliai Sailele Malielegaoi Prime Minister of the Independent State of Samoa at the High-Level Pacific Regional Side event by PIFS on Our Values and identity as stewards of the world’s largest oceanic continent,The Blue Pacific,Pacific Islands Forum (5 Jun 2017),https://www.forumsec.org/2017/06/05/remarks-byhon-tuilaepa-lupesoliai-sailele-malielegaoi-prime-minister-of-the-independent-state-ofsamoa-at-the-high-level-pacific-regional-side-event-by-pifs-on-our-values-and-identity-asstewards/#:～:text=Pacific%20leaders%20urge%20the%20world%20to%20recognize%20 the,key%20to%20a%20sustainable%20future%20for%20our%20ocean..太平洋島國論壇前秘書長梅格·泰勒（Dame Meg Taylor）則表示，“藍色太平洋的敘事有助于我們根據(jù)自身獨特的習慣價值和原則，以我們自己的方式來理解我們區(qū)域的戰(zhàn)略價值。它指導我們展開政治對話，確保我們在對關(guān)乎區(qū)域發(fā)展的重要問題上發(fā)出強有力的集體聲音，采取一致的區(qū)域立場和行動……”。64Blue Economy about Pacific determining own agenda:Dame Meg,Pasifika Arising (4 Oct 2018),https://www.pasifikarising.org/blue-economy-pacific-determining-own-agendadame-meg/.

截至目前，“藍色太平洋大陸2050 戰(zhàn)略”的重點是制定共同愿景、確定地區(qū)未來影響因素（部分因素已在本文中指出）、確定國家和次區(qū)域機構(gòu)的優(yōu)先事項，以及選擇關(guān)注的主題。如何制定戰(zhàn)略以實現(xiàn)各個主題領(lǐng)域的宏偉目標則尚未納入考量。若要在此階段將政策和宏大目標轉(zhuǎn)化為實際效果，需要考慮構(gòu)筑法律框架。在達成目標共識的情況下，所需的法律框架至少要是區(qū)域性的，并與國際法律秩序掛鉤。如前文所述，部分區(qū)域法律框架取得了成功，但也存在許多錯失機會的情況——部分地區(qū)為滿足預期需求已進行示范法工作，但示范法未被采納或未得到實施。此外，如本文所強調(diào)的，國際法在針對該地區(qū)的環(huán)境威脅和生態(tài)風險等特定領(lǐng)域存在一些不足，因而太平洋島國勢必面臨一些挑戰(zhàn)，尤其是如何確保沒有國家在“藍色太平洋”行動中掉隊。